Государственное местное управление в Республике Казахстан

· представление на утверждение маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;

· управление коммунальной собственностью;

· назначение на должность и освобождение от нее руководителей структурных подразделений местной администрации;

· координация деятельности организаций по управлению коммунальной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;

· регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством РК;

· принятие решений о ссудах, займах и других долгосрочных обязательствах.

При акиме может быть создан консультативно-совещательный орган - коллегия, состав которой утверждается акимом.

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановления и распоряжения.

Аким области (города республиканского значения, столицы) в соответствии с законодательством Республики Казахстан:

1) представляет интересы области (города республиканского значения, столицы) во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;

2) вправе вносить руководителям центральных исполнительных органов представление о деятельности территориального подразделения центрального государственного органа в части исполнения им законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, актов акима и акимата области. При неустранении территориальным подразделением центрального государственного органа недостатков в работе в части исполнения законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан аким области вправе вносить соответствующее заключение Президенту и Правительству Республики Казахстан;

3) вносит Президенту Республики Казахстан представление о награждении государственными наградами, присвоении почетных и иных званий соответствующим лицам;

4) назначает на должность и освобождает от должности следующих должностных лиц:

заместителей акима области (города республиканского значения, столицы) по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами, предельное число которых определяется Правительством Республики Казахстан;

руководителя аппарата акима области (города республиканского значения, столицы) и руководителей его структурных подразделений;

руководителей исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета, за исключением руководителей, которым в установленном законодательством Республики Казахстан порядке предоставлено право ношения форменного обмундирования и присваивается воинское или иное специальное звание. Назначение и освобождение от должности руководителей подразделений органов внутренних дел, финансируемых из местных бюджетов, осуществляются в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

5) решает вопросы применения к руководителям исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета, а также к акимам районов (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице) мер дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Порядок наложения дисциплинарных взысканий на сотрудников органов внутренних дел, финансируемых из местных бюджетов, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

6) координирует работу районных (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице) акиматов и акимов;

7) взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов (городов областного значения, района в городе республиканского значения, района в столице);

8) вносит на утверждение соответствующих маслихатов схемы управления административно-территориальной единицей, сформированные на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;

9) представляет персональные составы консультативно-совещательных органов по вопросам межведомственного характера на утверждение в маслихат;

10) в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства Республики Казахстан по вопросам воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации;

11) участвует в подписании контрактов, а также в контроле за их исполнением наравне с уполномоченным государственным органом Республики Казахстан по вопросам приватизации, аренды, продажи предприятий, месторождений и других объектов государственной
собственности;

12) осуществляет контроль за деятельностью нижестоящих акимов [2].

Аким области вправе делегировать осуществление отдельных своих полномочий нижестоящим акимам. Аким по вопросам своей компетенции и по вопросам, отнесенным к компетенции областного акимата несет ответственность перед Президентом и Правительством Республики Казахстан.

Аким района (города областного значения) в соответствии с законодательством:

1. представляет интересы соответствующей административно-территориальной единицы во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;

2. вправе вносить акиму области представление о деятельности территориального подразделения центрального государственного органа в части исполнения им Конституции, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан;

3. вносит представление акиму области о награждении государственными наградами, присвоении почетных и иных званий соответствующим лицам;

4. назначает на должность и освобождает от должности следующих должностных лиц:

заместителей акима района (города областного значения) по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами, предельное число которых определяется Правительством Республики Казахстан; руководителя аппарата акима и руководителей его структурных подразделений;

5. принимает меры по защите прав и свобод граждан;

6. взаимодействует с органами местного самоуправления;

7. поддерживает и оказывает содействие в материально-техническом обеспечении дошкольных организаций, государственных организаций образования, реализующих общеобразовательные учебные программы начального, основного среднего и общего среднего образования (за исключением организаций образования в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы), учреждений социально-культурной сферы;

8. содействует сбору налогов и других обязательных платежей в бюджет;

9. вносит на утверждение соответствующих маслихатов схемы управления административно-территориальной единицей, сформированные на основе типовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;

10. представляет персональные составы консультативно-совещательных органов по вопросам межведомственного характера на утверждение в маслихат;

11. в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства по вопросам о воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации.

К ведению акима района (города областного значения) законодательством Республики Казахстан может быть отнесено решение иных вопросов.

Аким района (города областного значения) вправе делегировать осуществление отдельных своих полномочий нижестоящим акимам. Аким района (города областного значения) по вопросам своей компетенции и по вопросам, отнесенным к компетенции районного (города областного значения) акимата, несет ответственность перед Президентом, Правительством Республики Казахстан и акимом области [19].

Аким района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа в соответствии с законодательством:

1. является должностным лицом соответствующего районного (городского) акимата на территории соответствующей административно-территориальной единицы и без доверенности выступает от его имени во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами;

2. рассматривает обращения, заявления, жалобы граждан, принимает меры по защите прав и свобод граждан;

3. содействует сбору налогов и других обязательных платежей в бюджет;

4. разрабатывает и вносит в вышестоящий акимат для утверждения соответствующим маслихатом бюджетные программы, администратором которых выступает аппарат акима;

5. содействует исполнению гражданами и юридическими лицами норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;

6. в пределах своей компетенции осуществляет регулирование земельных отношений;

7. обеспечивает сохранение государственного жилищного фонда города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, а также строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог в городах районного значения, поселках, аулах (селах), аульных (сельских) округах;

8. содействует организации крестьянских (фермерских) хозяйств, развитию предпринимательской деятельности;

9. в пределах своей компетенции организует и обеспечивает исполнение законодательства по вопросам о воинской обязанности и воинской службы, гражданской обороны, а также мобилизационной подготовки и мобилизации;

10. в местностях, где нет органов юстиции, организует совершение нотариальных действий, регистрацию актов гражданского состояния в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

11. организует работу по сохранению исторического и культурного наследия;

12. выявляет малообеспеченных лиц, вносит в вышестоящие органы предложения по обеспечению занятости, оказанию адресной социальной помощи, организует обслуживание одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан на дому;

13. содействует развитию местной социальной инфраструктуры;

14. организует движение общественного транспорта;

14-1. в случае необходимости оказания неотложной медицинской помощи организует доставку больных до ближайшей организации здравоохранения, оказывающей врачебную помощь;

15. взаимодействует с органами местного самоуправления;

16. осуществляет статистический похозяйственный учет;

17. принимает участие в работе сессий маслихата города, района (города областного значения) при утверждении (уточнении) местного бюджета;

18. обеспечивает деятельность организаций дошкольного воспитания и обучения, учреждений культуры, за исключением учреждений культуры, расположенных в городе республиканского значения, столице, городах областного значения;

19. организует в пределах своей компетенции водоснабжение населенных пунктов и регулирует вопросы водопользования;

20. организует работы по благоустройству, освещению, озеленению и санитарной очистке населенных пунктов;

21. организует погребение безродных и общественные работы по содержанию в надлежащем состоянии кладбищ и иных мест захоронения.

К ведению акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа законодательством Республики Казахстан может быть отнесено решение иных вопросов.

Аким района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед вышестоящим акимом, районным (города областного значения), города республиканского значения, столицы маслихатом по вопросам, отнесенным к его компетенции [2].

3. Проблемы и перспективы развития местного управления в РК

Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственной власти и управления. Существующая система власти сыграла свою роль в становлении государственности в Казахстане. Однако на современном этапе государственного строительства реальное функционирование этой системы выявило некоторые ее слабости, которые стали оказывать негативное влияние на дальнейшее поступательное развитие общества и государства. Особенно в этом отношении выделяется система местного государственного управления. Существующая сегодня власть на местах не совсем отвечает требованиям настоящего времени, слабо представляет и отстаивает интересы местного населения, дистанцировалась от актуальных проблем местных сообществ, сильно подвержена коррупции и всевозможным злоупотреблениям. Основными причинами этого являются недостатки и пробелы действующего законодательства, включая законы о выборах, местном государственном управлении, бюджетной системе [5].

В связи с этим по степени актуальности на первый план выступает реформирование местных органов власти и поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в республике. В то же время все предложенные на сегодняшний день варианты реформирования системы местного управления и создания местного самоуправления демонстрируют отсутствие единства в подходах к решению данного вопроса. Это требует тщательного изучения указанных предложений и выявления из них наиболее оптимальных и подходящих друг к другу моментов. Важным шагом в направлении реформирования системы местного государственного управления является проводимая правительством РК работа по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и совершенствованию межбюджетных отношений. Она направлена на оптимизацию системы государственного управления путем перераспределения властных полномочий по вертикали “республика (центр) - область - район - городские и сельские населенные пункты” и формирование финансово-экономической базы управления на местах.

В то же время деятельность Государственной комиссии по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, носит ограниченный характер. Ее основная задача сводится только к тому, чтобы создать новые административные и экономические механизмы функционирования и взаимодействия между собой и центральной властью в основном местных органов исполнительной власти во главе с соответствующими акимами. Отмеченная деятельность правительства ограничивается только процессом деконцентрации, предполагающей всего лишь передачу полномочий и ответственности по исполнительной вертикали сверху вниз. Деконцентрация сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Поэтому реформы в рамках деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл. В этих условиях решение вопросов реформирования всей системы местного государственного управления, включая расширение полномочий и усиление местных представительных органов - маслихатов, и создания системы местного самоуправления продолжает оставаться в неясной перспективе. Эту ситуацию осложняет отсутствие в государственном аппарате единства и последовательности в подходах к функционированию органов государственной власти и формированию местного самоуправления.

В целях преодоления сложившейся тупиковой ситуации в первую очередь необходимо концептуально сформулировать и закрепить сам процесс реформирования системы местного государственного управления и создания местного самоуправления в Казахстане, определив его как “децентрализацию”. В отличие от деконцентрации децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не только местным исполнительным органам власти, но и органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые избираются заинтересованными гражданами, проживающими на территории соответствующих населенных пунктов. Деконцентрацию же в связи с этим следует считать как один из первых этапов процесса децентрализации. Самым главным фактором успешного продвижения процесса децентрализации и создания системы местного самоуправления следует считать политическую волю руководства нашей страны.

Согласно Посланию Президента РК народу Казахстана, положено начало процессу модернизации системы государственного управления, в том числе и на местном уровне. Очевидно, что реформирование системы местного государственного управления и создание местного самоуправления - это прежде всего ключевой элемент государственного строительства, по важности не уступающий национальной безопасности или экономическому росту, затрагивающий конституционные права и свободы граждан. Поэтому политическая воля в этом вопросе должна быть сопоставима с волей по решению других важных вопросов государственной политики. В сложившихся условиях совершенствования государственного управления путем только одного разграничения полномочий между различными его уровнями недостаточно. Децентрализация должна включать в себя увеличение ответственности акимов перед соответствующими маслихатами и населением вверенных им территорий, обеспечение прозрачности их деятельности, усиление статуса и позиций маслихатов, закладывание законодательных основ обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. При этом следует опираться на Европейскую хартию по местному самоуправлению и использовать позитивный опыт децентрализации и развития местного самоуправления в зарубежных государствах, включая ближайших соседей Казахстана (Киргизия, Россия) [12]. Международная практика формирования местного самоуправления демонстрирует наличие нескольких моделей. Казахстану следует сделать выбор своей модели с учетом специфики и особенностей исторического развития, государственного строительства, социокультурных традиций. Принципиально важным при определении сущности и основных положений этой модели является ее соответствие положениям Европейской хартии по местному самоуправлению. В связи с этим, рассматривая местное самоуправление как неотъемлемый атрибут демократической политической системы, предполагается при сохранении президентской формы правления введение принципа выборности местных органов власти. Следует понимать, что становление и развитие системы местного самоуправления - это долговременная перманентная реформа, которая должна идти по нарастающей линии. В этом процессе нужно быть готовым к возможным остановкам и даже откатам назад в зависимости от политической ситуации. Поэтому стратегия проведения децентрализации должна быть четко выверенной и просчитанной, прежде всего в целях избежания или хотя бы минимизации возникающих в этом процессе негативных моментов и последствий. С учетом масштабности ожидаемых изменений данный процесс должен проходить поэтапно [21].

Современная ситуация показывает необходимость создания специального государственного органа по децентрализации и развитию местного самоуправления. Основными задачами данного органа должны стать: координация деятельности государственных органов по выполнению Государственной программы децентрализации и развития местного самоуправления в РК, разработка соответствующей нормативно-правовой базы, проведение методической работы по организации деятельности органов местного самоуправления, взаимодействие по вопросам своей компетенции с политическими партиями, иными неправительственными организациями, независимыми экспертами, аналогичными государственными органами зарубежных стран, международными организациями. Этот орган должен действовать вне правительства в целях недопущения проявления в процессе децентрализации и развития местного самоуправления ведомственных и местнических подходов и необоснованного вмешательства в дела городских и сельских населенных пунктов властей центрального и регионального (областного, районного) уровней.

Уже сейчас на местном уровне следует начать формирование инфраструктуры будущей системы местного самоуправления, используя все доступные механизмы и возможности. Большую роль в этом вопросе должны играть маслихаты, которые могут сформировать соответствующую нормативно-правовую базу на местах, в том числе способствующую активизации гражданской инициативы населения и расширению его участия в процессе управления делами местного значения. Для укрепления позиции маслихатов в системе местного управления необходимо расширить их полномочия по обеспечению контроля за деятельностью соответствующих акимов и иных исполнительных органов власти, повысить уровень их представительности посредством увеличения законодательно установленной численности депутатов маслихатов в два раза.

Одним из наиболее важных мероприятий в процессе реформирования системы местного управления является создание механизмов постоянного взаимодействия органов представительной власти всех уровней между собой. Это может быть достигнуто за счет создания маслихатов с определенным числом депутатов во всех городских и сельских населенных пунктах республики, создания на республиканском и региональном (областном, районном) в качестве координационных структур ассоциаций депутатов соответствующих представительных органов, обеспечения отчетности депутатов сената парламента перед избравшими их депутатами маслихатов. При этом сельские и городские маслихаты можно будет рассматривать как оптимальную институциональную основу для формирования местного самоуправления и его органов. Также важным условием создания системы местного самоуправления является формирование коммунальной собственности в городских и сельских населенных пунктах. Это предполагает ее постепенное выделение из государственной собственности и закрепление за местными властями полномочий по управлению этой собственностью. Данную работу вполне можно вести уже сегодня вместе с формированием бюджетной базы на местном уровне. Следует также заложить правовую и организационную базу по созданию и деятельности предприятий, входящих в коммунальную собственность [11].

Становление и развитие местного самоуправления является общегосударственной задачей, а не только делом органов государственной власти. Поэтому целесообразно, чтобы все общество и его институты приняли участие в этом процессе. В частности, большую поддержку этому процессу могут оказать средства массовой информации, формирующие в сознании казахстанцев идеи о необходимости введения местного самоуправления в республике. В то же время для обеспечения поддержки инициатив государства по децентрализации и развитию местного самоуправления со стороны широкой общественности государству необходимо стать полноценным участником общественных отношений и равноправным партнером в процессе взаимодействия со всеми гражданами и институтами гражданского общества - партиями, НПО, СМИ и т.д. Создание современной демократической системы взаимодействия власти и гражданского общества является одним из важнейших условий становления и развития системы местного самоуправления в республике. Особое внимание в процессе децентрализации и развития местного самоуправления нужно уделить вопросам международного сотрудничества. В первую очередь это должно быть привлечение к участию в данном процессе квалифицированных специалистов из зарубежных государств и международных организаций, которые могли бы консультировать правительство и депутатов парламента, а затем формируемые органы местного самоуправления. Еще более важным направлением международного сотрудничества в этом вопросе должно стать привлечение необходимых финансовых средств со стороны ведущих донорских организаций.

Деятельность акиматов и маслихатов -- основных органов управления, непосредственно работающих с местными сообществами должна стать более открытой и приближенной населению. Для этого необходимо реализовать на практике законодательно закрепленный принцип открытого проведения сессий местных органов управления, которые должны проходить, по возможности, в просторных помещениях, вмещающих большое количество желающих. Объявления о проведении сессий и повестка дня заседаний должны публиковаться в местных средствах массовой информации или размещаться в общественно доступных местах [8].

Местным властям следует шире практиковать такие формы оповещения общественности о важнейших решениях, принимаемых органами местного самоуправления, как общественные слушания.

Следует обогащать демократическую палитру управления, поощряя такие формы общественного контроля, как заслушивание отчетов должностных лиц, встречи представителей местной власти с населением и другие.

Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, который называется «государственная служба».

Данная проблема относится к субъективным факторам государственного управления. То есть эффективность системы государственной службы непосредственно зависит от людей, чиновничьего персонала, который должен обеспечивать проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур. В этом аспекте объективной является потребность обеспечения органов власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.

Необходимым условием эффективной государственной службы является нормативно-правовое регулирование ее деятельности и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров.

Реализация многих задач повышения качества жизни населения, как известно, осуществляется не в масштабах государства, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан. В этой связи именно на данном уровне должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, обеспечения безопасности, предоставления медицинского обслуживания, получения стандартного образования, создания рабочих мест, оказания транспортных, торговых, бытовых и коммунальных услуг. Поэтому институт местного самоуправления может и должен рассматриваться как главное звено механизма взаимодействия гражданина, общества и государства, необходимое условие реализации новой парадигмы развития человечества в целом, в центре которой стоит человек со своими интересами и потребностями. С созданием и развитием местного самоуправления однозначно связывается эффективное решение всех социальных, экономических, экологических и других проблем конкретной местности, которые лучше известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций.

Процесс развития местного самоуправления предполагает рост гражданской активности населения. Однако практика показывает, что при неоднократных выступлениях Президента Казахстана о приоритетности социального партнерства для обеспечения устойчивого развития, массе семинаров, организованных международными фондами-донорами, активность населения остается на очень низком уровне. Например, многие неправительственные организации при поддержке международных фондов предприняли попытки быстрого внедрения западного опыта участия граждан в местном управлении в нашей стране. Но они оказались не так эффективны, как ожидалось. Об этом свидетельствует крайне низкий процент участия населения в выборах, безразличие к процессу обсуждения программ социально-экономического развития территорий. Причинами такого результата стали, прежде всего: отсутствие практики демократического принятия решений местного управления; недостаточная инициатива населения; слабость «третьего сектора» и неразвитые механизмы социального партнерства; мощная централизация государственной власти и т.д. [14].

Пассивность населения приводит к неэффективности уже действующих гражданских институтов, например выборов. Приходится признать, что уровень нормативных актов, регулирующих вопросы участия, взаимодействия и партнерства с властью, выше уровня активных действий общества. Именно это отставание мешает сделать следующий шаг в совершенствовании законодательства. Необходимо «подтянуть» значительную часть общественных организаций и потенциально активную часть населения к ушедшему вперед авангарду.

В чем причины пассивности? Наверное, самыми важными из них можно определить:

1. Неверие в то, что усилия влияют на процесс принятия решений.

2. Отсутствие практического опыта участия в управлении.

3. Отсутствие необходимых знаний.

Незнание преодолевается обучением, опыт приходит во время работы, недоверие преодолевается примерами успешной деятельности.

Однако если в городах ситуация медленно, но верно меняется и заметна положительная тенденция в развитии общественного сознания, то сельские сообщества катастрофически отстают от этих процессов вследствие недостаточной информированности и отсутствия какого-либо гражданского образования. Жители села в большинстве своем не сразу осознали, что произошло после развала Советского Союза и образования нового государства -- Республики Казахстан. Отдельная часть сельского населения, стереотипы которых соответствуют системе ценностей «развитого социализма», испытывают ностальгию по авторитарному прошлому. Их трудно убедить ценностями западной демократии. Многие сельчане среднего возраста оказались без работы, т.к. совхозы и колхозы развалились, а крестьянские хозяйства сразу создать удалось немногим. Молодежь всеми силами стремится уехать из села, поэтому образование получают в городе по специальностям, которые практически не смогут быть востребованы на селе в ближайшее время.

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.

Совпадение предметов ведения, пересечение функций, в целом, приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Некоторые функции, являющиеся компетенцией центральных государственных органов и их территориальных подразделений, закреплены за нижними звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного ведения. Местным бюджетам вменяется в обязанность оплачивать также ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных пунктов). Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не выдерживаются принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местным уровнями власти. Несмотря на то, что политика межбюджетных отношений предполагает четкое разграничение расходов на практике еще имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения необходимыми для их осуществления финансовыми средствами [21].

Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обуславливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем, практика последних лет показала нецелесообразность и неэффективность осуществления отдельных функций местным управлением, что требует пересмотра и закрепления некоторых из них за центральным уровнем государственного управления.

Тем не менее, даже после длительных преобразований, реформирования государственных органов, часто наблюдаются факты дублирования функций как по вертикали управления - между республиканскими и областными органами управления, областными и нижестоящими городскими и районными органами управления, так и по горизонтали - то есть между самими республиканскими органами, а также между их территориальными подразделениями и соответствующими уровнями местного управления. На основании принятой Постановлением Правительства Республики Казахстан от 4 октября 2004 г. № 1022 типовой структуры местного государственного управления органы каждого уровня исполнительной власти (акиматы областей, городов республиканского и областного значений, районов и городов, районов численностью менее 50 000 человек) в своем составе имеют управления либо департаменты занятости и социальных программ, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения, образования, коммунальной собственности, транспорта и коммуникаций, экономики и финансов. В то же время существуют территориальные подразделения соответствующих Министерств.

Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ. Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов. В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.

В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам (акиматам). В связи с тем, что ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляется из области, возникает система двойного подчинения, что, в целом, снижает и размывает ответственность государственного управления за результаты работы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами [8].

Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.

Наиболее «узким» местом государственного строительства являются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

· установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

· провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;

· обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы;

· обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

· разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

· осуществить меры, направленные на повышение эффективности рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного самоуправления [14].

Необходимо признать, что наша страна еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с учетом всех перечисленных обстоятельств.

Концепция местного самоуправления в Республике Казахстан

«Обоснование необходимости организации местного самоуправления»

Эффективное управление административно - территориальными единицами республики возможно только при наличии гармоничной системы государственного управления и самоуправления.

Перераспределение государственных функций между уровнями государственной власти и передача части государственных функций на уровень органов местного самоуправления будет способствовать повышению политической активности и ответственности граждан за состояние дел на местах и обеспечит демократизацию основ государственного управления.

Основной целью децентрализации государственного управления является сбалансирование нагрузки между центральными и местными органами управления, оптимальное распределение ресурсов государства для решения общенациональных и местных задач.

Приоритетной задачей процесса децентрализации на начальных этапах является четкое разграничение сфер деятельности, функций и ответственности на разных уровнях власти.

Местное самоуправление на ряду с решением вопросов местного значения должно быть проводником общегосударственных интересов и действовать в единой связке с Центром, выполнять делегированные ему государственные функции.

Местное самоуправление предлагается организовать на уровне сельских округов, сел (аулов), поселков, городов районного значения и в микрорайонах городов областного значения.

Органы местного самоуправления должны иметь свой бюджет и собственность.

Не финансируемые функции, предусмотренные законодательством, на уровне акимов сельских округов, сел, поселков, городов районного значения:

· Организация строительства и ремонта жилищного фонда, эксплуатация и содержание дорог;

· Организация работы по сохранению исторического и культурного наследия;

· Оказание благотворительной помощи социально уязвимым слоям населения;

· Организация движения общественного транспорта.

Функции, не предусмотренные законодательством и не финансируемые, но в силу необходимости выполняются аппаратом акимов сельских округов, сел и поселков:

· Сбор налогов и платежей;

· Содержание и использование коммунального жилищного фонда, нежилых помещений;

· Благоустройство и озеленение населенных пунктов;

· Регулирование использования водных объектов местного значения;

· Организация, содержание и развитие водоснабжения и канализации, энерго, газо, тепло - обеспечение. Организация снабжения населения и коммунальных учреждений топливом;

· Организация утилизации бытовых отходов;

· Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

· Организация охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления:

· Осуществление налоговой политики местного самоуправления, сбор местных налогов и сборов.

· Содействие жителям в назначении пенсий и пособий.

· Учет и принятие мер по улучшению жилищных, социально - бытовых условий инвалидов, малообеспеченных граждан, семей, потерявших кормильцев, престарелых, нуждающихся в обслуживании на дому, способствует устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения.

· Решение вопросов опекунства и попечительства.

· Управление и эксплуатация коммунального недвижимого имущества местного сообщества.

· Охрана общественного порядка, организация и содержание органов охраны общественного порядка на территории сообщества.

· Содействие в организации архивного дела на территории сообщества.

· Организация регистрации актов гражданского состояния.

· Содействие исполнению гражданами и юридическими лицами норм Конституции и иных законов Республики Казахстан.

· Содействие развитию предпринимательской деятельности, организации крестьянских и фермерских хозяйств.

· Организация исполнения законодательства по вопросам всеобщей воинской обязанности и военной службы, гражданской обороны.

· Совершение нотариальных действий.

· Взаимодействие с органами государственного управления.

· Органы самоуправления осуществляют другие государственные функции в соответствии с законодательством.

Для реализации указанных функций органы самоуправления вправе создавать самостоятельные службы, обеспечивающие удовлетворение потребностей населения в образовании и воспитании детей, здравоохранении, социально - бытовом обеспечении, общественной безопасности граждан, в обеспечении коммунальными и другими услугами.

«Понятие местного самоуправления и его законодательное обеспечение».

Под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения территориальных сообществ через избираемые ими органы для самостоятельного решения вопросов местного значения и делегированных государством функций в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан.

Нормативная база местного самоуправления.

Конституция Республики Казахстан обеспечивает необходимую правовую основу для децентрализации государственного управления и дает четкое различие между государственным управлением и самоуправлением. Ст. 89 Конституции предусматривает осуществление местного самоуправления населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. Исходя из этого положения, возникает необходимость принятия Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республики Казахстан».

Правовой основой для определения понятия местного самоуправления является Европейская Хартия о Местном Самоуправлении и Декларация СНГ от 29 октября 1994 года «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества», Конституция Республики Казахстан. В соответствии с указанными нормативными правовыми актами предлагается понятие местного самоуправления в законопроект о местном самоуправлении:

«Под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения территориальных сообществ через избираемые ими органы для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения и делегированных государством функций в соответствии с законодательством».

Принятие Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» вызвало необходимость внесения изменений в ряд законов:

В Конституционный Закон Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года предлагается ввести новую статью «Отношения с органами самоуправления»;

В Законе Республики Казахстан «О государственном управлении в Республике Казахстан» предлагается исключить статью 35 «Компетенция акима района в городе республиканского значения (столице), города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» и вместо ее ввести статью «Делегирование государственных функций органам самоуправления», внести изменения в ст. 36 по порядку назначения на должность акима города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского округа);

В Законе Республики Казахстан «О бюджетной системе» предусмотреть раздел по формированию бюджетов местного самоуправления;

В Налоговый Кодекс ввести статью «Местные налоги и сборы»;

В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» ввести понятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления и предусмотреть условия их регистрации в органах юстиции;

В Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах».

«Система государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан»

Государство принимает необходимые меры по поддержке и развитию местного самоуправления.

Государственные органы управления могут делегировать органам местного самоуправления осуществление отдельных полномочий с одновременным наделением их достаточными ресурсами. Осуществление делегированных органам местного самоуправления государственных функций контролируются государственными органами управления.

Акимы и акиматы областей, городов и районов при решении общегосударственных задач взаимодействуют с Кенесами и их исполнительными органами.

Государственные органы осуществляют контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления и не вмешиваются в их деятельность, если она осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Самостоятельность местного бюджета гарантируется: государственной поддержкой путем налоговой, инвестиционной и кредитной политики. Органы местного самоуправления наделяются правом определять направления использования бюджетных средств.

Невыполнение решений, принятых органами местного самоуправления, влечет дисциплинарную и административную ответственность в соответствии с законодательством. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством вправе обращаться в суды с требованием о защите прав местного самоуправления.

Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность перед государством и соответствующим территориальным сообществом в порядке, определенном законодательством и уставами органов местного самоуправления.

Предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, граждане несут перед органами самоуправления ответственность, в том числе имущественную: возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием территории и интересам населения.

Ущерб, причиненный в результате неправомерных действий или решений органов местного самоуправления, возмещается ими на основании решений суда. Принятые Кенесом в пределах их полномочий решения обязательны для исполнения всеми расположенными на данной территории предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

«Формы волеизъявления граждан и осуществления местного самоуправления».

· Участие в референдуме.

· Участие в управлении через своих депутатов в представительных органах.

· Проведение сходов граждан.

· Право участия в общественных формированиях.

· Право участия в акциях поддержки местного самоуправления.

· Другие формы непосредственного волеизъявления граждан, предусмотренных законодательством.

«Распределение функций и финансовых ресурсов между уровнями власти. Механизм выравнивания вертикального и горизонтального дисбаланса бюджетов».

Условием эффективного функционирования исполнительной власти по вертикали является четкое разграничение государственных функций сверху донизу и их законодательное закрепление, создание системы сдержек и противовесов между уровнями государственного управления и самоуправления, устранение параллельных структур органов управления по горизонтали.

Распределение функций и финансовых ресурсов между уровнями власти.

1. В вопросах налоговой политики:

Осуществление сбора местных налогов, уплачиваемых физическими лицами, передать местным органам самоуправления, для которых они будут являться источниками формирования доходов:

· Налоги на имущество физических лиц;

· Земельный налог на земли населенных пунктов;

· Налог на транспортные средства с физических лиц;

· Поступления от реализации бесхозного имущества, перешедшего по праву наследования в коммунальную собственность;

· Поступления от аренды имущества коммунальной собственности;

· Доля прибыли коммунальных государственных предприятий, созданных на данной территории органами самоуправления;

· Доходы от самообложения граждан (по решению территориального самоуправления);

· Плата за использование природных ресурсов;

· Средства за возмещение ущерба, причиненного хозяйствующими субъектами в результате своей деятельности или бездеятельности;

· Штрафы за административные правонарушения;

· Средства, поступающие за выдачу справок населению и совершение нотариальных действий.

Учет доходов сохранить в территориальных органах казначейства, с последующим отчислением на счета местного органа самоуправления.

2. Формирование бюджетов органов самоуправления осуществлять поэтапно, в зависимости от передаваемых функций:

На примере Костанайской области все сельские органы самоуправления будут в основном субвенционные, в связи с тем, что источниками формирования бюджета предполагаются легко администрируемые доходы.

В дальнейшем, при расчете расходной части бюджета по нормативным и сетевым показателям, возможна замена официальных трансфертов стабильными нормативными отчислениями от индивидуального подоходного налога.

Городские формирования самоуправления будут иметь доходы для осуществления отдельных функций.

Доходы и расходы рассчитаны, исходя из среднеобластных показателей по прогнозу бюджета, а также расчетов по сельским округам: Банновский и Силантьевский. В бюджеты включены затраты по исполнению первоочередных функций, которые необходимы населению ежедневно.

3. Первоначально предлагается передать функции управления с финансовым обеспечением на сельские и городские Кенесы по следующим вопросам:

· Призыв и приписка на военную службу;

· Оказание разовой социальной помощи;