Полномочия прокурора в гражданском процессе Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

Иркутский государственный университет

Юридический институт

Кафедра правосудия и прокурорского надзора

Полномочия прокурора в гражданском процессе Российской Федерации

Оглавление

прокурор полномочие суд инстанция

• Введение
• 1. Общая характеристика участия прокурора в гражданском судопроизводстве
• 2. Полномочия прокурора в гражданском процессе при рассмотрении судами дел по существу
• 2.1 Обращение прокурора в суд с заявлением (иском) в интересах других лиц
• 2.2 Полномочия прокурора при участии в деле с целью дачи заключения
• 3. Полномочия прокурора в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций в гражданском процессе РФ
• 3.1 Полномочия прокурора по подготовке и принесению апелляционных, кассационных и надзорных представлений
• 3.2 Полномочия прокурора при участии в рассмотрении судами гражданских дел в порядке апелляционного, кассационного и надзорного производств
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложение
• Введение
• Органом, который, помимо суда, призван в соответствии с действующим российским законодательством обеспечивать защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, государства, субъектов РФ, муниципальных образований и неопределенного круга лиц, является прокуратура.
• В условиях продолжающегося реформирования современной российской правовой системы и укрепления, частно-правовых начал институт гражданского судопроизводства становится одним из основных инструментов обеспечения стабильности гражданского оборота. Однако, несмотря на провозглашенное и юридически закрепленное, в том числе на конституционном уровне, равенство «каждого» во взаимоотношениях друг с другом, говорить о равенстве в силу объективно обусловленных причин (состояние здоровья человека, уровень его образования, материальное положение, социальный статус и т.д.) затруднительно. В этой связи возникает потребность вмешательства публичных образований и охраны прав и законных интересов, наименее защищенных субъектов права. Необходимо государственное вмешательство, когда речь идет о публичном интересе. Эти задачи в судебном гражданском процессе выполняет прокуратура Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс 2007. №3. С.19.
• Всегда удивляют утверждения, что «судебная защита лучше прокурорской». При том, что эти органы искусственно противопоставляются друг другу, хотя на самом деле они дополняют друг друга, осуществляя правозащитную функцию. Только у прокуратуры она более динамичная, поскольку реагирование следует безотлагательно при обнаружении нарушений прав граждан. И мер реагирования побольше. Маслохутдинов З. На чью защиту надеяться // Законность. 2004. №1. С. 54.
• Актуальность избранной темы предопределена развернувшейся дискуссией о будущем прокуратуры, о роли прокурора в суде, функциях реализации прокурором своих полномочий. Потребность в дальнейшем исследовании проблем участия прокурора в гражданском процессе обусловлена и необходимостью укрепления гарантий защиты прав граждан, совершенствования действующего законодательства.
• В условиях имущественного расслоения населения, понижения уровня жизни преобладающей части россиян, дорогостоящих услуг адвокатов защита интересов граждан остается слабо реализованной. Правозащитный потенциал прокуратуры является одной из гарантий реализации конституционных прав граждан на защиту.
• Институт участия прокурора в гражданском процессе является одним из самых интересных и дискуссионных.
• Цели и задачи исследования:
• Цель исследования - определение места и роли прокуратуры в современном гражданском судопроизводстве; комплексный анализ прав и обязанностей прокурора, необходимых для реализации возложенной на прокуратуру правозащитной и правоохранительной функций; изучение форм участия прокурора во всех стадиях гражданского судопроизводства; определение основных направлений совершенствования законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском процессе.
• Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи исследования:
• 1) обобщить и проанализировать законодательство, регулирующее полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе;
• 2)определить место прокурора в гражданском процессе.
• 3) выявить полномочия прокурора на всех стадиях гражданского процесса;
• 4) проанализировать сформулированные в научной литературе предложения, касающиеся правового статуса прокурора в гражданском процессе.
• 5) выявить на основе анализа и обобщения судебной практики проблемы, возникающие в ходе реализации прокурором своих полномочий в гражданском судопроизводстве, и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства.
• В последние десятилетия возросла роль прокуратуры в защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве. Однако и ГПК РФ полностью не разграничивает, в каких случаях участие прокурора возможно или обязательно.
• Полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве остается актуальной и недостаточно разработанной проблемой науки и практики. Фирсова О.А., Дицевич Я.Б. Проблемы участия прокурора в гражданском процессе. Исковая работа прокурора: учеб.-метод. пособие. Иркутск. 2007. С. 6.
• При написании дипломной работы я руководствовалась законами, нормативно-правовыми актами и научной литературой. Прокурор и его место в гражданском процессуальном праве исследуется многими видными учеными, такими, как: Жуйков В.М., Артамонова Е, Власов В, Моисеев С.В., Жилин Г.А., Шакирьянов Р., Железнова Н., Гилазов И., Ефремов Е., Шобухин В., Ушаков О.В.,. Фирсова О.А, Дицевич Я.Б., Францифоров А., Тарабрин Д.В., Феофанова Ю.В., Казанцева Е.В., Лазарев Р., Степина Л., Чечот Д.М и др Артамонова. Е. Новый ГПК: статус прокурора // Законность. 2003. №3. С. 6-8. Арсанукаева М.С, Капицын В.М. Защита прокурором прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в гражданском судопроизводстве // Российский судья 2007 №7. С. 5-7. Францифоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса // Законность. 2006. №6. С 47-48. Гражданский процесс: Учебник / под. ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной. Д.М. Чечота. М. 2001. С. 472. Ушаков О.В. Участие прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №6. С. 4. Моисеев С.В. Несколько слов об участии прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №8. С. 15-21. Крутикова М., Исаева Л. Участие прокурора в гражданском процессе //Законность 2006. №1. С 22. Феофанова Ю.В. Заключение прокурора как форма его участия в гражданском процессе: Актуальные проблемы // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. 2007. №5. С. 421-423. Тарабрин Д.В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция 2007 №2.С. 53-54. Власов А. Не ограничивать права прокурора в гражданском процессе // Законность. 2000. №8. С 41-43. Гилазов И. Производство в кассационной инстанции // Российская юстиция. 2003. №8. С. 26-28. Жуйков В.М. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. №2. С. 5-6. Ефремов А. Организационно-правовые аспекты применения органами прокуратуры ГПК РФ // Законность. 2004. №1. С. 7-8..
• Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, два основополагающих нормативных правовых акта, регулирующих деятельность прокурора в гражданском судопроизводстве: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Нормативной базой исследования явились также указы Президента РФ, акты Генеральной прокуратуры О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. №47// Собр. законодательства РФ.1995.№47.Ст 4472. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 №138-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. №46. Об обеспечении участие прокурора в гражданском судопроизводстве: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. №51 // Сборник основных организационно - распорядительных документов Генпрокуратуры РФ», Тула, 2004.(Том1). // О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству: постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 июня. 2008 г. №11 // Бюллетень Верховного суда РФ. 2008..№9. С. 4-6; О применении судами норм ГПК РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции: постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 июня. 2008 г. №12// Бюллетень Верховного суда РФ. 2008..№9. С. 9-12..
• 1. Общая характеристика участия прокурора в гражданском судопроизводстве
• Прокуратура как самостоятельный государственный институт была учреждена Петром I в 1722 г. Указ Петра I от 12 января 1722 г. гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору». Прокуратура задумывалась Петром I как надзирающий орган за правопорядком, деятельностью государственных органов, как «око государево». Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы Эриашвили М. И. Участие прокурора в гражданском процессе. под ред. Н. М. Коршунова. М., 2003. С.23.. До 1864 г. прокурорский надзор осуществлялся не только за соответствием закону деятельности поднадзорных органов, но и надзор вообще за их деятельностью, в том числе за поведением чиновников. С начала проведения правовой реформы 1864 г. полномочия прокурора были сужены в интересах укрепления судебной системы. Царская прокуратура была упразднена в 1917 г. Декретом о суде № 1 и до 1922 г. прокуратура в России отсутствовала, поскольку молодое советское государство видело в ней оплот царских порядков и монархических законов. И в первое время сама мысль о восстановлении прокуратуры считалась реакционным поползновением. Однако объективные условия возродили в 1922 г. прокуратуру в России. В числе основных причин такого возрождения определялась необходимость единой общероссийской законности, единого централизованного органа, осуществляющего надзорные функции.
• В советский период прокуратура фактически надзирала за исполнением постановлений партии и правительства, выполняя эту функцию и при осуществлении надзора за судами. Положение прокурора в советском гражданском судопроизводстве было определено законодателем как положение должностного лица, осуществляющего надзор за всем, что происходит в суде, в том числе и за деятельностью самого суда на всех стадиях рассмотрения дела, включая надзор за соблюдением сроков рассмотрения дел и исполнением решений.
• В Конституции РФ 1993 г. деятельность органов прокуратуры регламентируется ст. 129, включенной в раздел «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в систему судебной власти. Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Организация и порядок деятельности прокуратуры регламентируются федеральным законом. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» был принят в 1992 г. и действует в настоящее время в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями.
• Согласно п. 4 ст. 27 закона «О прокуратуре Российской Федерации», в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Непосредственно полномочия прокурора в гражданском процессе регламентируется ст.ст. 35--36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государств. Указанные нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» существенно противоречат ГПК РФ, которым, в частности, не предусмотрено право прокурора на обращение в суд в защиту государственных и общественных интересов, право истребования из судов гражданских дел, принесения представлений по любому делу, независимо от участия в нем прокурора, а также право на вступление в дело (для дачи заключения) по любому делу, если этого требует защита прав граждан и охраняемые законом интересы общества и государства. Сравнительный анализ различий в правовой регламентации участия прокурора в гражданском процессе по ГПК РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» проведен, в частности, Жуйковым В.М. Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. №2. С. 5.
• Полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве в настоящее время существенно ограничены. Прокурор не осуществляет надзор за рассмотрением судами гражданских дел. Статья 12 ГПК РСФСР, закреплявшая надзорные функции прокурора в гражданском судопроизводстве, была исключена и не воспроизведена в новом ГПК РФ.
• В настоящее время прокурор участвует в деле для дачи заключения в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций только по тем делам, которые прямо указаны в ГПК РФ и других федеральных законах.
• Прокурор лишен права на вступление в дело для дачи заключения по своей инициативе. Суд также не может инициировать участие прокурора в деле, если это прямо не предусмотрено законом.
• Прокурор вправе обращаться в суд с иском (заявлением) в интересах конкретного гражданина лишь в том случае, если последний по уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Обращение прокурора в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований закон не ограничивает (ст. 45 ГПК РФ). Не имеет прокурор и полномочий по истребованию из судов гражданских дел. Это основано на конституционном принципе равенства сторон: таких прав нет и у других лиц, участвующих в деле. Прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины в доход государства. Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2007.№1. С. 14. Кроме того, прокурор не имеет права на заключение мирового соглашения.
• Прокурор не наделен также правом принесения представлений по делам. Лишь в тех случаях, когда прокурор участвовал в деле либо его участие в деле предусмотрено законом, прокурор вправе принести апелляционные, кассационные представления (ст. 320, 336 ГПК РФ). Должностные лица органов прокуратуры могут обратиться в суд надзорной инстанции с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений только в том случае, если в рассмотрении дела участвовал либо вправе был участвовать прокурор (ст. 376 ГПК РФ).
• Надзорные представления прокурора, в отличие от существовавшего ранее порядка принесения протеста на судебные постановления, вступившие в законную силу, рассматриваются в суде надзорной инстанции по тем же правилам, что и надзорные жалобы сторон. Это означает, что прокурор не вправе передавать дело на рассмотрение по существу в суд надзорной инстанции. Таким правом наделены в настоящее время лишь судьи (председатель и его заместители) соответствующих Верховных судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ.
• В настоящее время без умаления роли прокурора в гражданском процессе качественно изменилось его положение. Центральными фигурами в процессе стали непосредственно спорящие субъекты -- стороны. Процесс затевается ими и протекает в целом по их усмотрению, в зависимости от их воли.
• Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами должно учитывать изменения в гражданском процессуальном законодательстве; все процессуальные действия прокурора, направленные на движение гражданского процесса, должны определяться инициативой спорящих сторон в том случае, если спор не имеет государственного либо общественного значения.
• Однако, как справедливо отмечено Шакарян М.С., в современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях -- бесплатно, ограничение полномочия прокурора, осуществляющего правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно. Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. М.С. Шакарян. М., 2005. С. 93.
• Сейчас прокуратура - едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения, не случайно число лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает. Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Журнал российского права. 2003. №9. С. 14.
• В целом роль прокурора в гражданском процессе представляется нам как одна из гарантий соблюдения законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, защиты прав и законных интересов граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке, а также государственных и общественных интересов.
• В современном гражданском процессе прокурор является должностным лицом, представителем государства, он наделен комплексом процессуальных прав и обязанностей в целях содействия методами прокурорского надзора осуществлению правосудия, защиты конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, нуждающихся в особой социальной защите, а также общества и государства.
• Состав лиц, участвующих в деле, указан в статье 34 ГПК РФ. Возможность участия тех или иных лиц в процессе по конкретному делу определяется характером спорного правоотношения и наличием материально-правового интереса. Поэтому определение возможного круга лиц, которые должны участвовать в деле, начинается с анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей. Следует иметь в виду, что ряд субъектов из перечисленных в ст. 34 ГПК РФ не имеют по делу материально-правового интереса, а обладают лишь процессуальным интересом к его исходу (прокурор), но они отнесены законом к числу лиц, участвующих в деле, что необходимо учитывать при разрешении вопроса о составе лиц, участвующих в деле. О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству: постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 июня. 2008 г. №11 // Бюллетень Верховного суда РФ. 2008..№9.С.4.
• Таким образом, можно прийти к выводу, что статья 34 ГПК РФ относит прокурора к лицам, участвующим в деле, т.е. к субъектам гражданско-процессуального правоотношения, которые могут активно влиять на весь ход процесса, от действий которых зависит движение процесса, переход его из одной стадии в другую.
• Это общее для всех лиц, участвующих в деле, положение не исключает, конечно, различий в их процессуальном положении. Такие различия определяются процессуальными интересами, той целью, ради которой лицо участвует в деле. В связи с этим, возникает ряд вопросов: какое процессуальное положение занимает прокурор, участвующий в гражданском деле; к какой группе участников процесса -- сторона, третьи лица, судебные представители и т. д., относится прокурор?
• Ответ на вопрос о процессуальном положении прокурора является непростым, и в науке гражданского процессуального права существует, по крайней мере, четыре отличные друг от друга точки зрения: 1) прокурор является в процессе стороной (особого рода); 2) прокурор является в процессе особого рода представителем стороны; 3) прокурор является во всех случаях представителем государства и занимает в процессе особое процессуальное положение; 4) прокурор является стороной (в процессуальном или условном смысле), когда он предъявляет иск, и представителем государства в тех случаях, когда вступает в уже начавшийся процесс. Мусина В.А, Чечина., Чечот Д.М. Гражданский процесс: учебник./под.ред В.А Мусиной, М., 2001. С.83.
• Сторонники первой точки зрения берут за основу инициативу субъекта по возбуждению дела в суде: тот, кто возбудил процесс, является истцом, а следовательно, и стороной по делу. Строгович М.С. О системе науки судебного права // Советское государство и право. 1939. № 3. С. 66.
• Основным аргументом второй группы авторов является то, что прокурор возбуждает дело в интересах заинтересованного лица, следовательно, является его представителем, хотя и отличным от представителя по договору. Следовательно, юридический (процессуальный) интерес служит критерием для определения процессуального положения прокурора. Алиева И.Д Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. М. 2006. С. 66.
• Третья группа авторов полагает, что в какой бы форме прокурор ни участвовал в гражданском деле, он всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, ни в качестве представителя (хотя и особого рода), ни в качестве процессуального истца. Мусина В.А, Чечина., Чечот Д.М. Гражданский процесс: учебник./под.ред В.А Мусиной, М., 2001. С.83.
• Наконец, по мнению четвертой группы авторов, следует различать процессуальное положение прокурора в зависимости от формы его участия в гражданском процессе. Процессуальное положение прокурора, возбудившего дело в чужих интересах, определяется ими как положение процессуального истца, что подчеркивает процессуальную природу интереса прокурора в деле против материально-правового интереса истца. Прокурор же, участвующий в деле для дачи заключения, является, по их мнению, представителем государства. Аргунов В.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. М., 1991. С. 33-34.
• Так, Чечот Д.М. считает, что «отождествление прокурора, предъявившего иск, со стороной происходит в силу того, что некоторые товарищи до сих пор считают, что любое лицо, предъявившее иск, должно считаться истцом. Подобное положение представляется неправильным, так как в таком случае нужно было бы считать, что недееспособный не может являться стороной в деле, поскольку он иска не предъявляет и в деле не участвует, но зато его законный представитель, предъявивший иск, должен считаться истцом». Мусина В.А, Чечина., Чечот Д.М. Гражданский процесс: учебник./под.ред В.А Мусиной, М.,2001. С.83.
• На самом деле стороной в споре прокурор быть не может в силу того, что не имеет в деле материально-правового интереса, а инициатива по возбуждению процесса не является существенным, определяющим признаком понятия истца. При участии в деле для дачи заключения прокурор не только не возбуждает дело, но и может вступить в него в заключительных стадиях процесса, не проявляя свойственную сторонам активность.
• Из указанного Чечот Д.М. все же делает вывод о том, что, независимо от формы участия прокурора в процессе, его процессуальное положение не меняется: прокурор в гражданском процессе есть представитель государства. Алиева И.Д Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. М. 2006. С. 61.
• Алиева И.Д указывает, что нельзя отождествлять прокурора и с представителем, так как представитель -- «это лицо, осуществляющее процессуальные права другого от имени того, кому права эти принадлежат, и исполняющее процессуальные обязанности от имени того, на ком они лежат, и при этом с тем, чтобы последствия его действия были отнесены на счет представляемого». Там же С. 61.
• Хотя внешне участие прокурора в процессе при возбуждении им дела в чужих интересах может выглядеть как осуществление представительских функций, тем не менее по существу процессуальные права реализуются прокурором в интересах закона. Иск предъявляется прокурором в силу возложенных на него функций по охране государственных и общественных интересов. Даже при возбуждении дела прокурором в интересах конкретного лица, т.е. в защиту частного интереса, прокурор обязан отказаться от иска, если в ходе разбирательства дела придет к выводу об его необоснованности. В отличие от прокурора, представитель обязан настаивать на исковых требованиях в интересах представляемого. В ст. 18 ГПК РФ сказано, что прокурору может быть заявлен отвод, если он лично, прямо или косвенно, заинтересован в исходе дела либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнение в его беспристрастности. Заявление отвода представителю по мотиву его личной заинтересованности является абсурдом. Иск прокурором предъявляется от своего имени, а не от имени лица, в интересах которого такой иск заявлен. Следовательно, можно сделать вывод, что прокурор по своему положению не может быть отнесен к представителю стороны в процессе.
• Прежде всего, прокурор ex officio (по должности, без приобретения специальных полномочий) является таким участником процесса, в обязанности которого входят защита прав, свобод и законных интересов других лиц (п. 1 ст. 45 ГПК РФ).
• На практике возникает более важный вопрос: а целесообразно ли вообще участие прокурора в гражданском судопроизводстве? И здесь все юристы разделились на два лагеря - на тех, кто считает, что необходимо существенно ограничить права прокурора в гражданском процессе (право истребовать дело из суда, вхождение в дело в любой стадии процесса и дачи заключения) или вообще исключить его как участника процесса, и на тех, кто за увеличение объема полномочий прокурора или хотя бы сохранение их на прежнем уровне. Сторонники ограничения процессуальных прав прокурора ссылаются на то, что участие прокурора в процессе нарушает принципы состязательности и диспозитивности, так как он имеет возможность возбуждать гражданское дело без согласия заинтересованного лица, имеет больший объем правомочий, чем другие стороны процесса. Подобной позиции придерживается соавтор учебника "Права человека" В.М. Савицкий, который отмечает, что "прокурору нечего делать... при разбирательстве в судах гражданских споров, в современных условиях гражданам, предприятиям и организациям для обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов вовсе не нужно посредничество прокуратуры". Впрочем, и В.М. Савицкий вынужден был признать, что есть "ситуации, когда участие прокурора в гражданском процессе может быть полезным и необходимым", когда прокурор может "возбудить гражданское дело по собственной инициативе в защиту государства или общества в целом либо в защиту прав неопределенной группы населения". Воспринимая это правильное положение, следует отметить здесь неточность: право возбуждения производства по гражданскому делу принадлежит в данном случае только суду.
• Е.А. Борисова предлагала расширить принцип диспозитивности путем ограничения участия прокурора в гражданском процессе. Борисова Е.А. Апелляция в гражданском и арбитражном процессе. М., 1997. С. 73. Одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступали за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, мотивируя это недопустимостью государственного вмешательства в частные дела. Обосновывался этот подход ссылками на то обстоятельство, что в России прокуратура представляет собой рудимент советской тоталитарной системы, является тормозом общественного прогресса; в других странах, в первую очередь развитых, прокуратура не выполняет функции, подобные прокуратуре России, в связи с чем, последняя не способна вписаться в демократическое общество. Прокудина Л.А. Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. №5. С. 18.
• Большая группа ученых-процессуалистов и прокуроров признают участие прокурора в процессе по гражданским делам важной гарантией охраны и защиты прав, свобод и законных интересов различных субъектов гражданских правоотношений. Например, Власов А. по данному поводу высказывается, что произошедшие в последние годы коренные изменения в социально-экономической сфере, а также кардинальные преобразования в области гражданского законодательства вызвали необходимость пересмотра содержания принципов диспозитивности и состязательности в гражданском процессе. Бесспорно, что стороны должны самостоятельно и активно защищать свои права и интересы. Вместе с тем, нельзя не учитывать и процессы имущественного расслоения, что порождает и фактическое неравенство сторон в процессе, поскольку механизм судебной защиты стал слишком дорог для большинства граждан. Власов А. Не ограничивать права прокурора в гражданском процессе // Законность. 2000. №8. С 42.
• Правильно, на наш взгляд, пишет Л. Степина, что сейчас механизм защиты для большинства граждан стал слишком дорог. Состоятельное лицо всегда может пригласить опытного и знающего адвоката, а неимущий гражданин один на один с судом. При таком положении, ни о каком равенстве говорить не приходится. На сегодня прокуратура - единственный орган, куда граждане обращаются за защитой своих прав бесплатно. Степина Л. Проект ГПК РФ и роль прокурора в гражданском судопроизводстве // Законность. 2001. №7. С. 41.
• Из вышеизложенных точек зрения мне кажется, что прокурора можно назвать и «правозаступником». Эта позиция имеет достаточную обоснованность, особенно с учетом того, что основной целью участия прокурора в гражданском процессе является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
• Что касается целесообразности участия прокурора в гражданском судопроизводстве, то участие прокурора абсолютно не затрагивает принципов диспозитивности и состязательности и ограничение прав прокурора приведет к невозможности в достаточной степени защиты интересов социально уязвимых слоев общества, к нарушению основных принципов правосудия.
• В силу того, что прокурор лишен права на вступление в дело для дачи заключения по своей инициативе, а также не может инициировать своё участие в деле, если это прямо не предусмотрено законом, то такая роль прокурора в гражданском процессе как гарантия соблюдения законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, защиты прав и законных интересов граждан, а также государственных и общественных интересов сводиться практически к нулю и не обеспечивает должного уровня правосудия.
• Нужно также отметить и то, что прокурор не может быть стороной в споре в силу того, что не имеет в деле материально-правового интереса, а инициатива по возбуждению процесса не является существенным, определяющим признаком понятия истца. При участии в деле для дачи заключения прокурор не только не возбуждает дело, но и может вступить в него в заключительных стадиях процесса, не проявляя свойственную сторонам активность. Можно сделать вывод, что прокурор по своему положению не может быть отнесен к представителю стороны в процессе. Прокурор в гражданском процессе есть представитель государства^.
• 2. Полномочия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел по существу
• ГПК РФ не раскрывает правовую категорию "прокурорские полномочия".
• В юридическом энциклопедическом словаре под полномочиями понимается как право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого. Юридический энциклопедический словарь / отв. ред. А.Я. Сухарев. М., 1989. С. 262. Очевидно, что под полномочиями прокурора следует подразумевать круг процессуальных прав, реализация которых связана с достижением целей, указанных в ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации», т.е. целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
• Бессарабов В.Г предлагает дополнить ст. 1 закона «О прокуратуре Российской Федерации» положением о том, что прокуратура РФ осуществляет от имени Российской Федерации надзор не только за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, но и за исполнением норм, ратифицированных в установленном порядке, и вступивших в законную силу международных договоров Российской Федерации. Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Журнал российского права. 2003. №9. С. 22.
• Под формой участия прокурора в гражданском процессуальном праве понимается внешняя сторона деятельности прокурора, определенная законом (обращение в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступление в дело для дачи заключения), которая имеет свое содержание и им обусловлена. Фирсова О.А., Дицевич Я.Б. Проблемы участия прокурора в гражданском процессе. Исковая работа прокурора: учеб.-метод. пособие. Иркутск. 2007. С.10. Итак, полномочия для участия в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в двух формах:
• - обращением в суд с заявлением, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ - в порядке искового производства, по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
• - вступление в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных законом.
• 2.1 Обращение прокурора в суд с заявлением (иском) в интересах других лиц
• Возбуждение гражданского дела есть форма реализации общенадзорных полномочий прокурора по устранению нарушений законности. Общенадзорная деятельность осуществляется вне гражданско-процессуальной формы. Предметом прокурорского надзора по действующему законодательству является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (надзор за исполнением законов).
• Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина перечисленными органами, их должностными лицами.
• Установив факт нарушения законности, прав и свобод человека и гражданина, прокурор вправе, в зависимости от характера правонарушения, принять соответствующие меры прокурорского реагирования: в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.
• По мнению Гадиятовой М.В., обращаясь с заявлением в суд, прокурор, как правило, осуществляет реагирование на уже выявленное нарушение закона, а в случаях, когда он вступает в уже начатый процесс, в основе его деятельности лежит реагирование на любые нарушения и принятие мер для их предупреждения. Гадиятова М.В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005., С. 15.
• В зависимости от характера спорного материального правоотношения обращение прокурора возможно в форме искового заявления в порядке искового производства, заявления в порядке особого производства, заявления о выдаче судебного приказа, заявления о признании незаконным правового акта, заявления о защите избирательных прав, иных прав в сфере публичных правоотношений.
• По ранее действующему ГПК РСФСР 1964 г. прокурор вправе был обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, если этого требовала охрана государственных и общественных интересов. Причем законодательно не были определены понятия государственных и общественных интересов.
• Действующий ГПК РФ принципиально изменил право прокурора на предъявление иска в суд в интересах других лиц.
• Горелов А.П. отмечает, что существует точка зрения, согласно которой у государства нет собственного интереса, поскольку интерес характеризуется принадлежностью социальным субъектам. Правильнее было бы рассматривать государственные интересы как переломные в функционировании государства интересы социальных субъектов. Из-за недостаточной определенности понятий «государственные и общественные интересы» получается, что оценка их наличия в каждом случае правоприменителем производится субъективно. Поэтому правильным представляется предложение о законодательном закреплении понятия «публичный интерес». Горелов А.П., Простова В.М. Еще раз о формах и основаниях участия прокурора в цивилистическом процессе // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. №7. С. 412.
• Теперь у прокурора нет права обратиться в суд с заявлением в защиту государственных и общественных интересов. Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор может предъявить иск или обратиться с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.
• На практике же возникает вопрос: почему другие категории граждан (помимо указанных в ст. 45 ГПК РФ) не могут заручиться поддержкой прокуратуры при условии нарушения их прав? Из указанной нормы следует, что прокурор может предъявить иск (заявление) по любому гражданскому делу в случаях нарушения прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или государства. Однако заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, в результате недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
• Как видно, при предъявлении исков в защиту прав и интересов граждан прокурор не вправе мотивировать свое обращение тем, что нарушение их прав приобрело «особое общественное значение» либо ссылаться на нарушение прав и свобод значительного числа граждан, как это предусмотрено п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
• Также по действующему законодательству прокурор не вправе обращаться в суд с иском в защиту прав и законных интересов «значительного числа граждан», такое неограниченное право предоставлено прокурору лишь в защиту неопределенного круга лиц.
• В качестве примера можно привести следующие дело: гражданское дело №2-137/08 по иску прокурора Кабанского района в интересах неопределенного круга лиц к МО «Кабанский район», МО ГП «Селенгинское» о понуждении приведения сибиреязвенного захоронения в соответствии с санитарными и ветеринарными правилами. Прокурор показал, что пунктом 4.1 Санитарных правил СП 3.1.089-96 Ветеринарных правил ВП 13.3.1320-96 «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных» предусмотрено, что почвенные очаги сибирской язвы должны быть обнесены изгородью, исключающий случайный доступ людей и животных и обозначены табличками с надписью «сибирская язва». Прокурор считает, что нарушение администрациями муниципальных образований этих норм федерального законодательства создает угрозу возникновения чрезвычайных ситуации природного либо техногенного характера, а также реальную возможность возникновения распространения возбудителей инфекционных болезней животных, угрозу заболевания людей зооанотропными заболеваниями животных. Ответчик «Администрация МО «Кабанский район» в лице представителя юриста Б., иск не признала и показала, что районная администрация ненадлежащий ответчик, скотомогильник находится на территории ГП «Селенгинского», который согласно пп.8 п.1 ст. 14 ФЗ №131 от 06.10.2003 г. должен нести ответственность за его содержание. Скотомогильник не находится на балансе муниципалитета, так как не является его собственностью. Ответчик ГП «Селенгинское» в лице представителя Х., иск не признала и показала, что по скотомогильнику были выполнены в 1977 году строительные работы, есть акт приемки. В проекте не предусматривались установление заборов, рвов или канав. Судом установлено, что данное сибиреязвенное захоронение бесхозяйное, не стоит нигде на балансе, безнадзорное. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» к вопросам местного значения поселения и муниципального района относит участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в границах поселения и на территории муниципального района (п.8 ч.1 ст. 14; п.7 ч.1 ст.15). Предусмотренные пунктом 7 части 1 ст. 15, пунктом 8 части 1 ст. 14 Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» полномочия по предупреждению чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района, в границах поселений предполагают осуществление организационно-технических мероприятий по защите населения от эпидемий, эпизоотий, которые относятся к биолого-социальным чрезвычайным ситуациям. С учетом этого, возложение на местную администрацию района и поселения ответственности за устройство, санитарное состояние и оборудование сибиреязвенного захоронения соответствует требованиям действующего законодательства. Довод представителя ГП «Селенгинское», что захоронение было 1977 году застроено по проекту, никаких заборов, не предусматривалось, несостоятелен, указанные санитарные правила изданы в более позднее время, но должны распространяться и на старые сибиреязвенные захоронения. Суд постановил иск прокурора удовлетворить. Гражданское дело №2-137/08 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия. Можно сделать вывод о том, что благодаря заявлению прокурора было приведено указанное сибиреязвенное захоронение в соответствии с санитарными и ветеринарными правилами. Пресечена угроза возникновения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, возникновения распространения возбудителей инфекционных болезней животных, угрозу заболевания людей зооанотропными заболеваниями животных. Значение таких исков, поданных в защиту неопределённого круга лиц в том, что они, во-первых, направлены на пресечение противоправных действий, носящий массовый характер; во-вторых, решение об удовлетворении подобных исков, защищая публичный интерес, одновременно создает преюдицию для судов, рассматривающих в последующем иски о защите частно-правовых интересов.
• Как указывает Жуйков В.М., понятия «неопределенный круг лиц», в защиту которого прокурор вправе обратиться в суд в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, и «значительное число граждан», в защиту которого он был вправе обратиться в суд согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», не равнозначны. Ко второму понятию вполне можно, например, отнести несколько десятков работников предприятия, в защиту которых прокурор мог предъявить иск о взыскании не выплаченной им заработной платы, теперь предъявление такого иска невозможно. «Значительное число граждан» -- это всегда индивидуально определенная группа лиц; каждое лицо должно быть указано в исковом заявлении и в решении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца. Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. №2. С. 5. Следовательно, указывает Жуйков В.М., теперь прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту прав какого бы то ни было «значительного числа граждан», если их можно и должно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов и решить в данном деле вопрос о правах и обязанностях каждого из них. В принятии таких заявлений прокурору должно быть отказано по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. №2. С. 5.
• Артамонова Е., указывает, что не решен вопрос о том, как должен поступить суд в случае отказа прокурора от иска, поданного в интересах неопределенного круга лиц, - ведь по этой категории дел существуют только потенциальные истцы, выявить единое мнение которых о необходимости продолжения процесса не представляется возможным. Артамонова Е. Новый ГПК: статус прокурора // Законность. 2003. №3. С.8. Шобухин В. отмечает, что законодателем не определено, как должен поступить суд в случае отказа прокурора от иска, поданного в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также неопределенного круга лиц, когда «истец» не принимал участие в судебном процессе. Шобухин В. О некоторых вопросов участия прокурора в гражданском процессе //Арбиртражный и гражданский процесс.2007. №3. С. 20.
• В судебной практике возник вопрос: вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц, например, потребителей, своевременно оплачивающих электроэнергию, о признании противоправными действий энергоснабжающих организаций, ограничивающих поставку тепловой энергии? На этот вопрос был дан следующий ответ: в целях защиты прав неопределенного круга лиц, в том числе потребителей, прокурор в силу ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и ст. 46 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года "О защите прав потребителей" наделен правом обращения в суд с заявлением, в том числе о признании действий энергоснабжающих организаций, которые ограничивают поставку тепловой энергии потребителям, своевременно оплачивающим электроэнергию, противоправными и о прекращении таких действий. При этом под неопределенным кругом лиц (потребителей) понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. При удовлетворении заявления прокурора суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда Вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц, например, потребителей, своевременно оплачивающих электроэнергию, о признании противоправными действий энергоснабжающих организаций, ограничивающих поставку тепловой энергии?// Бюллетень Верховного суда РФ. 2004. №11. С. 27.
• Законодатель не разъяснил понятие "неопределенный круг лиц". Ярков В.В. отмечает, что под неопределенным кругом лиц понимается «многочисленность или неопределенность персонального состава участников группы на стороне истца, не позволяющая, как правило, привлечь всех потерпевших в качестве соистцов. Ярков В.В. Гражданский и арбитражный процесс, нотариат, обязательственные отношения: учебное пособие/ В.В. Ярков. М., 1998. С. 73. Антипенко А.А., Трикс А.В. и Полухова Е. указывают, что это такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. Антипенко А.А. Проблемы защиты прокурором прав неопределенного круга лиц // Закон и практика. 2004. №3. С. 7;Трикс А.В. Справочник прокурора // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно- правовая система; Полухова Е. Защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц в крупных объединениях предприятий //Законность. 2005. №7. С. 29.
• Правовая категория «неопределенный круг лиц» характеризуется не только тем, что в каждом конкретном случает вообще невозможно перечислить конкретных лиц, чьи права нарушаются, а тем, что во-первых, нарушаются права большого числа лиц, во-вторых, количественный состав этих лиц в каждый конкретный момент может поменяться или измениться как численно, так и персонально настолько, что в случае соблюдения всех процессуальных норм такой процесс приобретает гигантские размеры и в каждый момент отследить, чьи права нарушаются, невозможно. По мнению Бухтояровой О., под защитой неопределенного круга лиц следует понимать защиту общих интересов физических лиц, когда установление их точного количества не требуется. Бухтоярова О. Защита интересов неопределенного круга лиц //Законность. 2006. №3. С. 11.
• С учетом современных изменений и усложнений отношений в сфере гражданского оборота появляется необходимость защиты интересов большого количества граждан, пострадавших от нарушений их прав и охраняемых законом интересов со стороны одного субъекта. Это повлекло появление в гражданском производстве нового вида исков - групповых исков, или исков в защиту неопределенного круга лиц. Прокудина Л.Л. Суд и прокуратура: проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы //Законность. 2007. №5. С. 4. Артамонова Е. дает понятие иска прокурора в интересах неопределенного круга лиц как иска, который позволяет осуществить защиту нарушенных прав не конкретного лица, а неперсонифицированного круга лиц, для которого характерна количественная неопределенность. Артамонова Е. Защита прав неопределенного круга лиц // Законность. 2003. N 8. С. 4.

В российском законодательстве впервые возможность защиты неопределенного круга лиц была введена Законом РФ "О защите прав потребителей" (ст. 46). После закона РФ о «Защите прав потребителей» возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предусматривается в ст. 80 ФЗ «Об охране окружающей среды» требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

Приведём следующий пример: гражданское дело №2-14/08 Восточно - Байкальский природоохранный прокурор в интересах защиты неопределенного круга лиц обратился к МО СП «Большереченское» МО «Кабанский район» с иском о понуждении ликвидации несанкционированных свалок расположенных на территории «диких пляжей» рекреационной местности «Байкальский прибой», и об обустройстве рекреационной местности «Байкальский прибой». В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Принцип охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия установлен ст. 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» №89-ФЗ от 24 июня 1998 года. В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» территории сельских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.