Полномочия прокурора в гражданском процессе Российской Федерации

Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях сельских и других поселений, а также создание условий для массового отдыха жителей сельского поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения осуществляют органы местного самоуправления. Обращение прокурора в суд в интересах неопределенного круга лиц обусловлено необходимостью защиты конституционных прав населения на благоприятную окружающую среду, предусмотренных ст. 42 Конституции РФ, так как наличие несанкционированных свалок способно повлечь загрязнение природной среды, распространение инфекционных заболеваний и иные тяжкие последствия, что нарушает законные интересы и права населения. Суд постановил заявление Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах защиты интересов неопределенного круга лиц удовлетворить. Данное решение было оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Бурятия. Гражданское дело №2-14/08 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия.

Центральное место в работе по надзору за соблюдением природоохранного законодательства уделяется сохранности особо охраняемых природных территорий, памятников природы, национальных парков, водоемов (озер). Благодаря заявлениям прокуроров постоянно уделяется внимание качеству питьевой воды, очистке воздуха, утилизации бытовых отходов, обеспечивается соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Сейчас в ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержится нечеткая формулировка подобного полномочия прокурора. В ней, в частности, предусмотрено право прокурора обратиться в соответствующий судебный орган с иском в интересах потерпевших, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан. Представляется, что в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" следует более четко сформулировать данное полномочие по инициированию прокурорами гражданских дел в защиту нарушенных прав неопределенного круга лиц. В этом найдет свое дальнейшее развитие правозащитная функция прокуратуры.

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор наделен правом обращения в суд с заявлением в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.

Так, И.о. прокурора Кабанского района Республики Бурятия, действуя в интересах Республики Бурятия на основании ст.ст. 3,4 закона Республики Бурятия «Об общих принципах управления государственной собственностью Республики Бурятия», обратился в Кабанский районный суд к Г. с иском о взыскании денежных средств в сумме 1500000 рублей - суммы неосновательного обогащения, полученной ответчиком для приобретения жилья из средств республиканского бюджета, предназначенных на финансирование социального жилья, в связи с чем, было возбуждено гражданское дело № 2-70/2007. Суд установил, что субсидия была выделена ответчику в нарушение Положения о порядке предоставления жилищных субсидий на приобретение, строительство или ремонт жилья за счет средств республиканского бюджета, утвержденного Постановлением Правительства РБ. Из материалов дела следует, что на момент предоставления жилищной субсидии Г. не являлся нуждающимся в улучшении жилищных условий и не представил доказательств соблюдения предусмотренного вышеуказанным Положением порядка выделения субсидии. Исковое заявление И.о. прокурора Кабанского района в интересах РБ было удовлетворено. Данное решение было обжаловано ответчиком в Верховный суд РБ. Ответчик в кассационной жалобе просит отменить решение суда, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права. Судебная коллегия по гражданским делам оставила решение суда первой без изменений, а кассационную жалобу - без удовлетворения. Гражданское дело №2-70/07 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия. В данном примере четко прослеживается значение полномочия прокурора обращаться в суд за защитой интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Отражается значимость этого института для обеспечения сохранности и целевого использования бюджетных средств, предотвращения незаконного их расходования.

В судебной практике возник вопрос: вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту интересов России о взыскании денежных средств в пользу внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования)? Соответствующие разъяснения были даны в. п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного Постановлением Верховного суда РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1, Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ и этим положением, денежные средства которого в соответствии с п. 2 данного положения находятся в государственной собственности РФ. Анализ положений пп. пп. 1, 3 и 9 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857, позволяет сделать вывод о том, что Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, реализующий государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования, является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, финансовые средства которого являются федеральной (государственной) собственностью. Поскольку финансовые средства указанных внебюджетных фондов являются собственностью РФ, взыскание с виновных лиц денежных средств в интересах государства допустимо. Взыскания производятся в пользу соответствующего фонда, действующего в интересах России в этой сфере. Вправе ли прокурор обратиться в суд с заявлением в защиту интересов России о взыскании денежных средств в пользу внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования)? // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. №11.С. 27.

На основании изложенного представляется, что при решении вопроса о правомочности прокурора на обращение в суд с иском (заявлением) в интересах юридического лица судам необходимо учитывать гражданско-правовой статус такого юридического лица и вид собственности имущества, которым оно наделено.

Как было указано, в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина прокурор вправе обратиться только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам.

Установление любого ограничения права прокурора на предъявление иска предполагает контроль суда за реализацией такого права. В связи с этим в законе предусмотрены дополнительные требования, которым должны отвечать исковые заявления прокурора, предъявленные в интересах других лиц. Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В случае обращения прокурора с иском в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. При несоблюдении этого правила судья может оставить заявление прокурора без движения (ст. 136 ГПК РФ). Прокурору требуется убедительно аргументировать каждое свое обращение в суд.

Прокурор может обратиться в суд в интересах несовершеннолетних, недееспособных, граждан преклонного возраста.

Например: гражданское дело №2-179/08 по иску прокурора Кабанского района к Д. о взыскании утраченного заработка в возмещении ущерба, причиненного ДТП. Постановлением Кабанского райсуда уголовное дело по ст. 264 ч.2 УК РФ в отношении Д. прекращено на основании ст. 25 УПК РФ в связи с примирением сторон. В результате ДТП, совершенном водителем Д., погиб М. Прокурор обратился в суд с иском в интересах четырех несовершеннолетних детей М.(1991,1993,1996 года рождения) о возмещении ущерба, причиненного смертью кормильца. Место нахождения Д. неизвестно. Суд назначил ответчику адвоката в порядке ст. 50 ГПК РФ. Согласно ст. 1088 ГК РФ в случае смерти кормильца право на возмещение вреда имеют: нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего. Вред возмещается несовершеннолетним до достижении 18 лет, учащимся старше 18 лет - до окончания учебы в учебных заведениях по очной форме, но не более, чем до 23 лет. Суд удовлетворил иск в интересах несовершеннолетних. Гражданское дело №2-179/08 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия

Гражданское дело №2-278/07 по иску прокурора Кабанского района к МО ГП «Селенгинское» о признании заявления об исключении из ордера недействительным. Прокурор обратился в суд в интересах недееспособной Р. Признанной таковой решением Кабанского районного суда РБ от 30 марта 2007 года к Администрации МО ГП «Селенгинское» о признании заявления Р. от 26 января 2007 года об исключении её из ордера на квартиру недействительным, мотивируя нарушением материальных норм права, ссылаясь на статьи 154, 166, 177 ГК РФ поскольку Р. являясь ответственным нанимателем квартиры, для обмена квартиры на дом написала заявление на имя главы МО ГП «Селенгинское» 26 января 2007 года об исключении из ордера. В связи с чем, данная квартира была передана другому лицу. Однако обмен не состоялся, так как предоставленный дом не пригоден для проживания. Суд решил иск прокурора удовлетворить, признать заявление от 26 января 2007 года недействительным так как пришел к выводу, что на момент подписания оспариваемого заявления из за своего психического заболевания не могла понимать значение своих действий и руководить ими. Гражданское дело №2-278/07 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия. В выше приведенных примерах отражается важность права прокурора обращаться в суд за защитой прав лиц, самостоятельно не способных обратиться за такой защитой. Значимость данного института заключается в том, что данная категория лиц в силу отсутствия у них возможности самостоятельно обратиться в суд за защитой своих интересов является юридически незащищенной частью гражданского общества.

Как пишет О.А.Фирсова - законодатель не раскрывает понятие «состояние здоровья». Ни один нормативный акт и даже медицинский акт не содержит понятий «состояния не здоровья», «тяжелая болезнь», «стойкое расстройство здоровья». Кроме того, в ГПК РФ не указана степень состояния здоровья гражданина, при которой прокурор мог бы в интересах этого гражданина выступить в суде. Фирсова О. Состояние здоровья как обоснование предъявления иска прокурором // Законность. 2007. №2. С. 10.

Если в положениях о том, что следует понимать под состоянием здоровья, возрастом, недееспособностью гражданина имеется какая-то определенность, то вопрос об иных уважительных причинах, по которым сам гражданин не может обратиться в суд, остается открытым для закона и судебной практики. В данной статье только в ч.1 ст. 45 возникает следующий вопрос: что понимается под «уважительными причинами»? В ч. 1 ст. 45 отсутствует перечень уважительных причин. Тарабрин Д.В. указывает: - наличие в законе неопределенной формулировки «другие уважительные причины» свидетельствует о том, что круг граждан, в защиту которых прокурор может обратиться с заявлением, действующим гражданским процессуальным законодательством определен достаточно абстрактно. То есть, расширенное толкование судом нормы ч.1 ст. 45 ГПК РФ может привести к неправомерному отказу в принятии заявления, поданного прокурором, либо неправомерному принятию заявления, поданного данным участником процесса и, как следствие, в обоих случаях к нарушению принципов равенства граждан перед судом и процессуального равноправия сторон. Тарабрин Д.В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2007 №2.С. 54. Простова В.М. предлагаем дополнить ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, предусмотрев в ней право прокурора самостоятельно оценивать уважительность причин, по которым граждане не имеют возможности отстаивать свои нарушенные права в гражданском судопроизводстве. Простова В.М. практика рассмотрения судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, предъявленным в защиту социальных прав граждан // Современное право. 2007. №1. С. 16. Таким образом, можно прийти к выводу, что в целях реализации гарантий принципов равенства граждан перед судом и процессуального равноправия сторон действующая редакция ч.1 ст. 45 ГПК РФ нуждается в законодательной корректировке.

Власов А. излагает, что ему тоже не понятно, что понимается под уважительными причинами, требуется ли гражданину доказывать прокурору свою финансовую несостоятельность, малограмотность и т.д., каковы критерии этой «уважительности»? Власов А. Не ограничивать права прокурора в гражданском процессе // Законность. 2000. №8. С 23. Под иными уважительными причинами, на наш взгляд, нужно понимать тяжелую жизненную ситуацию, в которой такое лицо оказалось в результате стихийного бедствия, катастрофы, межэтнического конфликта, потери работы, оставления без родительского попечения и др. В качестве уважительных причин, полагаю, следует учитывать также бедность, многодетность, неграмотность истца.

Некоторые судьи полагают, что наличие инвалидности не служит достаточным основанием для обращения прокурора в суд в защиту прав и интересов инвалида. Васильчикова Н.А. К вопросу об обращении прокурора с заявлением в суд общей юрисдикции в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина //Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2007. №3. С. 50. Инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты ст. 1 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ». Такая позиция как указывает Фирсова О., подвергается критике в юридической литературе. Прокурор вправе обратиться в суд в интересах этой категории лиц в силу закона. «О социальной защите инвалидов в РФ». Фирсова О. Состояние здоровья как обоснование предъявления иска прокурором // Законность. 2007. №2. С.10.

При предъявлении иска в интересах названной категории граждан, исходя из фактических сведений, которые можно объективно оценивать, в качестве доказательств того, что гражданин не может сам обратиться в суд, прокурор должен представить в суд справку об инвалидности, медицинские документы, справки, выписки из истории болезни лечебных и иных медицинских учреждений.

Вместе с тем, возникает и другой вопрос: какие правовые последствия наступают, если приведенные прокурором в заявлении причины, по которым гражданин не может сам обратиться в суд, с точки зрения судьи, не уважительны? Как пишет Васильчикова Н.А., в большинстве случаев суды в этих ситуациях отказывают в принятии заявления, но представляется, что правовым последствием в рассматриваемом случае должен быть не отказ в принятии заявления, а оставление его без рассмотрения по основанию, предусмотренному абз. 3 ст.222 ГПК РФ, поскольку не исключается повторное обращение в суд, а при отказе в принятии искового заявления повторное обращение в суд с иском к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается (ст. 134 ГПК РФ). Васильчикова Н.А. К вопросу об обращении прокурора с заявлением в суд общей юрисдикции в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина //Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2007. №3. С.50-51. Как указывает Горелик А.П., Простова В.М. - суды, как правило, не признают каких-либо иных уважительных причин, по которым гражданин не имеет реальной возможности самостоятельно защищать свои права и интересы, кроме указанных непосредственно в данной процессуальной норме. Горелик А.П., Простова В.М. Еще раз о формах и основаниях участия прокурора в цивилистическом процессе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. №1. С 411.

Прокурор предъявляет иск (заявление), на основании которого суд возбуждает гражданское дело и разрешает его при участии прокурора. При предъявлении иска в суд по делам, участие прокурора по которым является обязательным, прокурор, вступая в дело в качестве лица, участвующего в деле, одновременно осуществляет надзор за законностью его рассмотрения, т.е. реализует сразу два своих полномочия по участию в гражданском судопроизводстве.

Иск прокурора должен быть основан на проверенных материалах. Перед обращением в суд прокурор обязан с исчерпывающей полнотой установить факты основания иска, собрать все необходимые доказательства, выявить всех заинтересованных лиц, определить их процессуально-правовое положение. Иск прокурора должен соответствовать требованиям ст. 131-- 132 ГПК РФ. Прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины по предъявленным им искам (заявлениям).

Возбуждение дела по инициативе прокурора возможно только с согласия истца. Предъявление иска прокурором вопреки воле истца является недопустимым, за исключением случаев предъявления иска в интересах недееспособных, ограниченно дееспособных, хронических алкоголиков, наркоманов.

Если иск предъявляется в интересах определенного лица, суд должен известить такое лицо о возникшем деле, о времени и месте его рассмотрения, т.е. привлечь такое лицо к участию в деле в качестве истца. Согласно статье 149 ГПК РФ кроме сторон или их представителей действия при подготовке дела к судебному разбирательству могут совершать и другие лица, участвующие в деле, в частности лица, выступающие от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, а именно прокурор. Например, наряду с лицом, в интересах которого начато дело и которое участвует в нем в качестве истца (часть 2 статьи 38 ГПК РФ), в совершении предусмотренных статьей 149 ГПК РФ действий должно участвовать и лицо, по инициативе которого возбуждено дело. При обращении в суд прокурора, в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статьи 45, 46 ГПК РФ прокурор, участвует в подготовке дела к судебному разбирательству и судья разъясняет ему его права и обязанности в процессе. Прокурор пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения, кроме того, он освобождается от обязанности несения судебных расходов. О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству: постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 июня. 2008 г. №11 // Бюллетень Верховного суда РФ. 2008..№9.С.4.

Теоретический и практический смысл имеет вопрос о том, как должен поступить суд в случае, если истец не является в судебное заседание, будучи надлежаще извещённым, о его месте и времени, и не обращается в суд с заявлением о рассмотрении дела в его отсутствие, а равно с заявлением об отказе от иска. Мной разделяется мнение о возможном рассмотрении в таком случае дела без истца, поскольку его интересы в процессе представляет прокурор.

Прокурор, возбудивший дело, обязан участвовать в деле и доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих требований. Обязательное участие прокурора в деле, возбужденном по его заявлению, прямо не предусмотрено ГПК РФ, однако вытекает из совокупности его процессуальных обязанностей. Оно находит выражение в поддержании иска, которое заключается в сообщении и доказывании суду фактов, составляющих основания заявленных прокурором требований. Прокурор первый дает суду объяснения по предъявленному им иску. Прокурор участвует в исследовании доказательств, представляет свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, а также возражения против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле. Следовательно, прокурор не просто предъявляет иск, перекладывая бремя доказывания на материального истца, а сам должен обеспечить доказывание всех обстоятельств по делу.

Прокурор, предъявивший иск в чужих интересах, занимает в процессе самостоятельное процессуальное положение, отличное от других участвующих в деле лиц. Позиция прокурора в деле не связана с позицией истца и определяется лишь законом и его внутренним убеждением. В связи с этим, если в ходе рассмотрения дела прокурор придет к выводу о необоснованности исковых требований в целом либо в части, он обязан отказаться от иска полностью либо частично. Отказ прокурора от иска является актом распоряжения лишь процессуальным правом и не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. Аналогично право требовать рассмотрения дела по существу принадлежит лицу, в интересах которого иск предъявлен прокурором, если оно не имеет субъективного права, о защите которого просит прокурор, а наличие такого права сопряжено с удовлетворением требования прокурора, заявленного в интересах такого лица.

Отказ прокурора от иска означает лишь отказ от его процессуального права на иск. К прокурору (процессуальному истцу) не может быть предъявлен встречный иск, что не исключает возможности предъявления встречного искового требования к материальному истцу. Позиция прокурора по встречному иску должна отражать позицию лица, участвующего в деле для дачи заключения по нему.

При отказе прокурора от иска дело подлежит прекращению лишь при условии отказа от иска заинтересованного лица. В случае же отказа от иска заинтересованного лица дело подлежит прекращению с учетом мнения прокурора, если таким отказом не нарушаются чьи-либо права и охраняемые законом интересы. Критерии уважительности причин, по которым само лицо, в чьих интересах иск предъявлен прокурором, не может обратиться в суд с иском (заявлением), вырабатывает судебная практика.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ прокурор вправе в пределах своей компетенции оспорить в суде противоречащий закону правовой акт. Никакого предварительного досудебного порядка урегулирования вопроса действующий ГПК РФ не предусматривает. По заявлениям прокурора суд проверяет законность актов, носящих нормативный характер, т.е. устанавливающих правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Рассмотрение дел о несоответствии закону нормативных актов индивидуального характера, т.е. актов, устанавливающих, изменяющих или отменяющих права и обязанности конкретных лиц, осуществляется судом по правилам гл. 25 ГПК РФ в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

С заявлениями в указанном порядке в интересах конкретного гражданина прокурор вправе обращаться с соблюдением предусмотренных ст. 45 ГПК РФ ограничений. Заявление прокурора об обжаловании незаконного правового акта подается в суд по месту нахождения органа юридического лица, издавшего такой акт. Заявление должно отвечать требованиям ст. 131 ГПК РФ и содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. В порядке так называемого нормоконтроля могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии с Конституцией РФ неопубликованные законы не применяются. Поэтому ч. 6 ст. 251 ГПК РФ требует, чтобы к заявлению прокурора приобщалась копия оспариваемого нормативного правового акта с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. Неопубликованные нормативные правовые акты также могут быть оспорены прокурором, однако по правилам производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Как указывает Горелик А.П., Простова В.М., одним из основных показателей эффективности работы прокурора по предъявлению в суд исков и заявлений является реальное восстановление нарушенных прав граждан, а для этого необходимы дополнительные меры по обеспечению своевременного и правильного исполнения судебных решений по искам прокурора, устранению и недопущению впредь нарушений требований законодательства об исполнительном производстве. В связи с этим ст. 254 ГПК РФ, нуждается в дополнении в части включения прокурора в перечень лиц, которые могут оспаривать решения, действия (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Горелик А.П., Простова В.М. Еще раз о формах и основаниях участия прокурора в цивилистическом процессе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. №1. С.411.

Законом не предоставлено прокурору право на обращении в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 января 2005 г № 63-ГО5-2. Прокурор Ненецкого автономного округа обратился с заявлением о признании незаконным решения избирательной комиссии Ненецкого автономного округа от 21 декабря 2004 года №15 о регистрации Б. кандидатом на должность главы администрации Ненецкого автономного округа и отмене его регистрации, сославшись на следующее. В соответствии с федеральным законодательством и Уставом округа избрание одного и того же лица на указанную должность более двух сроков подряд запрещено. Б избирался на должность главы администрации дважды. Поэтому у него, по мнению прокурора, отсутствует пассивное избирательное право. Решением суда Ненецкого автономного округа заявление прокурора удовлетворила. В кассационной жалобе Б. просил об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность. Судебная коллегия по гражданским делам жалобу удовлетворила, указав следующее. Согласно ст. 365 ГПК РФ решение суда первой инстанции подлежит отмене по основаниям, перечисленным в ст. 220 ГПК РФ. По общему правилу, установленному в ч. 1ст. 259 ГПК РФ, прокурор входит в число лиц, которые вправе обратиться в суд с заявлением о защите избирательных прав граждан Российской Федерации. Вместе с тем абз. 3 ч.1 ст. 260 ГПК РФ прокурору не предоставлено право на обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата. В соответствии с указанной специальной нормой таким правом обладают лишь избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, а также кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу. Законом не предоставлено прокурору право на обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты (извлечение): определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 янв. 2005 г. № 63-Г05-2// Бюллетень Верховного Суда. 2005. № 7.С.4.

Из всего вышеизложенного выше можно сделать вывод о том, что возникают определенные сложности с различным толкованием понятий «состояние здоровья», «возраст», неясно, что подразумевается под «другими уважительными причинами» и каковы критерии уважительности. Законодатель не конкретизировал содержание понятия «возраст». Можно отметить, что основной проблемой для прокуроров является чересчур буквальное и формальное, а зачастую ошибочное толкование судами ч. 1ст. 45 ГПК РФ. Можно прийти к выводу, что в целях реализации гарантий принципов равенства граждан перед судом и процессуального равноправия сторон действующая редакция ч.1 ст. 45 ГПК РФ нуждается в корректировке.

При решении вопроса о правомочности прокурора на обращение в суд с иском (заявлением) в интересах юридического лица судам необходимо учитывать гражданско-правовой статус такого юридического лица и вид собственности имущества, которым оно наделено.

В случае обращения прокурора с иском в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. При несоблюдении этого правила судья может оставить заявление прокурора без движения (ст. 136 ГПК РФ). Прокурору требуется убедительно аргументировать каждое свое обращение в суд.

Прокурор может обратиться в суд в интересах несовершеннолетних, недееспособных, граждан преклонного возраста.

В силу того, что законодатель не раскрывает понятие «состояние здоровья» и ни один медицинский акт не содержит понятий «состояния не здоровья», «тяжелая болезнь», «стойкое расстройство здоровья», а также в ГПК РФ не указана степень состояния здоровья гражданина, при которой прокурор мог бы в интересах этого гражданина выступить в суде, то это создает немалые проблемы в правоприменительной, так и правозащитной деятельности. Если в положениях о том, что следует понимать под состоянием здоровья, возрастом, недееспособностью гражданина имеется какая-то определенность, то вопрос об иных уважительных причинах, по которым сам гражданин не может обратиться в суд, остается открытым для закона и судебной практики. Думается, что законодателю стоило бы всё же разъяснить положения норм, касающихся «иных уважительных причин, препятствующих обращению в суд самим гражданином». Иначе это может привести к неправомерному отказу в принятии заявления, поданного прокурором, либо неправомерному принятию заявления, поданного данным участником процесса и, как следствие, в обоих случаях к нарушению принципов равенства граждан перед судом и процессуального равноправия сторон.

Прокурор вправе в пределах своей компетенции оспорить в суде противоречащий закону правовой акт. По заявлениям прокурора суд проверяет законность актов, носящих нормативный характер, т.е. устанавливающих правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. В порядке так называемого нормоконтроля могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поскольку в соответствии с Конституцией РФ неопубликованные законы не применяются.

На наш взгляд ст. 254 ГПК РФ, нуждается в дополнении в части включения прокурора в перечень лиц, которые могут оспаривать решения, действия(бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

2.2 Участие прокурора в деле с целью дачи заключения

Второй формой участия прокурора в деле является вступление в него для дачи заключения. Вступление прокурора в начатое дело может иметь место только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом.

Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Таким образом, согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ №2 от 20.01.2003 года « О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» участие прокурора по указанным категориям дел считается обязательным. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Францифоров А. пишет, что у него ч. 3 ст. 45 ГПК РФ вызывает недоумение, в части того, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием для разбирательства дела. Если законом предусмотрено участие прокурора в процессе по делам определенных категорий и не только особого производства, то без участия прокурора невозможно нормальное рассмотрение таких дел. Это ухудшает качество их рассмотрения и выносимых по ним решений, что чревато существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Францифоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса // Законность. 2006. №6. С 48. Думается, норма ч. 3 ст. 45 ГПК РФ - показатель того, что наш законодатель часто переходит из одной крайности в другую при урегулировании отдельных вопросов. Так, если согласно ГПК РСФСР 1964 года прокурор имел право обратиться в суд в интересах любого лица и по любому вопросу, мог вступить в любое гражданское дело на любой стадии, что может быть, не всегда оправдывало себя, то теперь возможности прокурора по участию в гражданских делах сведены к минимуму. А почему бы не изъять последнее предложение из ч. 3 ст. 45 ГПК РФ для повышения качества правосудия и уменьшения числа противоречий в действующем гражданском процессуальном законодательстве?

Моисеев С.В. пишет, что данная фраза «Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела», - не должна вводить в заблуждение. Ее следует воспринимать как норму, специальную по отношению к положениям ст. 167 ГПК РФ, регламентирующим последствия неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, и касающиеся последствий неявки именно прокурора, вступившего в процесс для дачи заключения по делу. В отношении же неявки в судебное заседание участвующего в качестве процессуального истца (заявителя) прокурора применяются общие, предусмотренные ст. 167 ГПК РФ, последствия. Моисеев С.В. Несколько слов об участии прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №8. С. 18.

Возникает также вопрос из ч. 3 ст. 45 ГПК РФ: - не раскрываются содержания понятий «вступления в процесс» и «заключение прокурора», не определены процессуально-правовое значение и содержание «заключения прокурора». Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор, и какое значение оно имеет для суда. М. Крутикова, Л Исаева в своей статье тоже отмечают, что не раскрывается понятие «заключение прокурора». Важно подчеркнуть, что определение (конкретизация) процессуального содержания этой категории необходимо для уяснения механизма взаимодействия прокурора и суда, а вместе с этим и роли прокурора, участвующего в судебном процессе, в обеспечении законности принимаемого решения.

Шобухин В., указывает, что следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда. Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. №3. С. 21. Соответственно, в ГПК РФ должна быть внесена специальная статья под названием «Заключение прокурора». Феофанова Ю.В. считает целесообразным включить в ГПК РФ статью «Заключение прокурора», изложив ее в следующей редакции: «Заключение прокурора представляет собой мнение прокурора по поводу всех вопросов, разрешаемых судом при формулировании решения (суть решения, доказанность такового, допустимость, относимость и достоверность доказательств и т.п.). Феофанова Ю.В. Заключение прокурора как форма его участия в гражданском процессе: Актуальные проблемы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. №5. С. 422.

Заключение прокурора это официальное решение компетентного органа по конкретному гражданскому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной (устной) форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений. Исаенкова О.В., Григорьев А.Н. Участие прокурора в исковом производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. №3. С. 9.

Прямое указание закона по ряду дел обязывает прокурора принять участие в рассмотрении дела судом, дать заключение по существу заявленных истцом (заявителем) требований; в случае вынесения по делу незаконного либо необоснованного судебного постановления, принять меры к его обжалованию в кассационном либо надзорном порядке.

В ГПК РФ нет исчерпывающего перечня дел, по которым участие прокурора является обязательным.

Прокурор обязан участвовать в рассмотрении судами следующих категорий гражданских дел:

по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ст. 45 ГПК РФ);

об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ);

по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260 ГПК РФ);

об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273 ГПК РФ);

о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ);

дела о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284 ГПК РФ);

об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ);

о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование (ст. 304 ГПК РФ).

Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах и об ограничении родительских прав, отмене усыновления (ст. 70, 72, 73, 140 СК РФ), так же обязательное участие прокурора по делам о госпитализации для обследования и лечения в соответствии с ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ».

Можно привести следующий пример: гражданское дело №2-33/08 прокурор Кабанского района в интересах защиты прав несовершеннолетней К. обратился в суд с иском о лишении родительских прав К. М.В. и взыскании алиментов, мотивируя тем, что К.М.В уклоняется от воспитания и содержания дочери, чем существенно нарушаются ее права и законные интересы. К.М.В. самоустранилась от воспитания дочери, не оказывает ей материальную и моральную поддержку, не заботится о её нравственном и физическом развитии. Для ребенка условия для проживания не созданы. К.М.В. не работает, злоупотребляет спиртными напитками. Несовершеннолетняя К., 28.04.1994 года рождения, опрошенная в присутствии педагога, согласна, чтобы ее маму К.М.В. лишили родительских прав. Представить органа опеки и попечительства, дала заключение о лишении родительских прав К. М.В. в отношении ее дочери. Ответчик К.М.В. добровольно признала иск о лишении ее родительских прав в отношении дочери и взыскании алиментов. Судом ответчику К.М.В. на основании п.2 ст.12, п.2 ст. 173 ГПК РФ судом разъяснены последствия признания иска. Согласно ч. 1 ст. 39 ГПК РФ ответчик вправе признать иск. Признание К.М.В. иска не противоречит закону, не нарушает права и законные интересы других лиц, в связи с чем, суд на основании ч.2 ст.39, ч.3 ст. 173 ГПК РФ считает необходимым принять признание иска о лишении родительских прав К.М.В. и взыскании алиментов. В соответствии с п.4 ст. 198 ГПК РФ в случае признания иска ответчиком в мотивировочной части решения суда может быть указано только на признание иска и принятие его судом. Исходя из интересов несовершеннолетней К., учитывая ее мнение, все доказательства по делу, а также признание ответчиком иска и принятие его судом, суд считает необходимым лишить К.М.В. родительских прав в отношении дочери К. Учитывая, что по постановлению Администрации М.О «Кабанский район» №968 от 07.09.2006 года, опекуном К назначена Ж.С.А., суд в соответствии со ст. 71 СК РФ, п.18 постановления Пленума Верховного суда РФ №10 от 27.05.1998 года считает необходимым в целях защиты прав несовершеннолетней К.и обеспечения надлежащих условий для ее дальнейшего воспитания, передать К. на воспитание опекуну Ж. Гражданское дело №2-33/ 08 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия Реалии сегодняшней жизни таковы, что многие родители, особенно в сельской местности, злоупотребляют спиртными напитками, чем ставят семью в тяжелое материальное положение, должным образом воспитанием детей не занимаются, в связи с чем, прокуроры направляют в суд иски о лишении родительских прав. Сам же несовершеннолетний не имеет возможности обратиться в суд по причине социально-психологической незрелости, юридической неосведомленности, а главное из-за отсутствия гражданско-процессуальной дееспособности (в подавляющем большинстве случаев). Это позволяет оградить несовершеннолетних от «адских» условий существования и предоставляет им возможность жить и воспитываться в наиболее благоприятных условиях.

Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.

Приведем следующий пример: гражданское дело №2-649/08 прокурор Кабанского района обратился с заявлением о принудительной госпитализации Ш., мотивируя необходимостью лечения заболевания туберкулеза. Селенгинский межрайонный противотуберкулезный диспансер К. требование поддержал в полном объеме. Согласно ч. 2 ст. 10 ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» больные заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющиеся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза, на основании решений суда госпитализируются в специализированные медицинские противотуберкулезные организации для обязательных обследований и лечений. Ш. неоднократно был госпитализирован, но самовольно уходил из диспансера. Суд решил заявление прокурора удовлетворить. Госпитализировать для лечения в противотуберкулезный диспансер Ш. Гражданское дело №2-649/ 08 // Архив Кабанского районного суда Республики Бурятия. Больные туберкулезом представляют угрозу для здоровья неопределенного круга граждан, а прокурор в силу ст. 45 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением об их обязательном обследовании и лечении (госпитализации). Подобные судебные решения позволяют избежать эпидемиологического распространения инфекционных заболеваний, обеспечивают защиту населения и общества в целом от опасности заражения формами туберкулеза, представляющими угрозу жизни и здоровью лиц.

Как видно, в настоящее время исходя из принципа диспозитивности, не допускающего произвольного вмешательство кого-либо в частные дела, соответствующее полномочия прокурора существенно ограничены. Даже семейные дела рассматриваются с участием прокурора лишь в случае предъявления иска о лишении либо ограничении родительских прав, восстановлении в родительских правах, а также об усыновлении (удочерении), отмене усыновления. Вместе с тем, на мой взгляд, при определении круга дел обязательной категории законодателем не учтены обстоятельства, в полной мере заслуживающие внимания для поддержания правопорядка в обществе. Думается, следует предусмотреть обязательное участие прокурора по всем делам, связанным с защитой прав детей, в том числе и детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов.

Гадиятова М.В. предлагает расширить перечень предусмотренных законом дел, по которым участие прокурора для дачи заключения обязательно, включив в него дела о признании забастовки незаконной; об обжаловании действий, решений федеральных органов исполнительной власти по миграционной службе о лишении статуса беженца, вынужденного переселенца. Сложность и неоднозначность указанных категорий дел может стать причиной судебной ошибки. Гадиятова М.В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами. автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 19.

При вступлении в дело для дачи заключения прокурор должен ознакомиться со всеми материалами дела. Прокурору, участвующему в деле со стадии подготовки его к судебному разбирательству, значительно проще вникнуть в существо требований и дать квалифицированное заключение. Если прокурор вступил в дело во второй стадии процесса, ему необходимо тщательно подготовиться к началу судебного разбирательства.

По материалам дела прокурору следует проверить следующие обстоятельства:

- подведомственно и подсудно ли данное гражданское дело суду;

- был ли ранее разрешен судом спор между этими же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, о чем имеется судебное решение или определение суда о принятии отказа от иска или об утверждении мирового соглашения;

- правильно ли определен состав участвующих в деле лиц, уточнены ли их требования и возражения;

- определен ли закон, подлежащий применению по делу;

- установлен ли круг фактов, имеющих значение для дела, представлены ли сторонами доказательства, подтверждающие и опровергающие такие факты;

- соблюден ли истцом установленный законом срок давности для защиты права, когда соблюдение срока исковой давности подлежит судебному контролю;

- нет ли оснований для отвода судьи и других участников процесса;

- вручена ли копия искового заявления (иных документов, приложенных к иску) ответчику;

- все ли лица, участвующие в деле, а также их представители извещены судебными повестками о времени и месте судебного заседания;

- другие, имеющие значение для рассмотрения данного дела, обстоятельства.

Прокурор обязан активно участвовать в судебном заседании, реализовывать все права и нести обязанности, предусмотренные ст. 35 ГПК РФ, а именно -- он может и должен при необходимости заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле. Прокурор как лицо, участвующее в деле в силу прямого указания закона, обязан добросовестно пользоваться всеми принадлежащими ему процессуальными правами (ч. 1 ст. 35 ГПК РФ).

Прокурор дает заключение по делу как в целом, так и в ходе процесса по возникающим процессуально значимым вопросам.

Гражданским процессуальным законодательством не предусмотрена письменная форма заключения. Если ГПК РСФСР использовал термин слово «оглашается», которое давало основание предполагать, что заключение имеет письменную форму, так как огласить можно только написанное, то ГПК РФ указывает, что после исследования всех доказательств, председательствующий предоставляет слово для заключения.

Заключение должно быть по возможности кратким, ясным, с формулировкой четкой позиции прокурора. Лазарев Р. Обеспечение участие прокурора в гражданском процессе //Законность. 2002. №1. С. 30. Плешанов А.Г. считает, что в своем заключении прокурор должен отразить позицию прокуратуры как минимум по трем вопросам, а именно: 1) какие факты надлежит считать установленными, а какие неустановленными в ходе исследования в суде обстоятельств по делу и доказательств, их обосновывающих; 2) какими доказательствами подтверждаются конкретные фактические обстоятельства по делу, какие из них необходимо считать достоверными, а какие нет; 3) каким образом следует разрешить дело (в этой части своего выступления прокурор обязан сослаться на правовые нормы, которые должны применяться при разрешении данного дела). В качестве факультативного элемента в содержании заключения прокурора может присутствовать также общественно-политическая и морально-этическая оценка рассматриваемого дела. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации /под ред. В.И. Нечаевой. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 466. На наш взгляд, содержание заключения прокурора должно отвечать требованиям, предъявляемым к содержанию решения суда (ст. 198 ГПК РФ), т.е. оно должно содержать: оценку требований истца и возражений ответчика; определение круга обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 56 ГПК РФ); указание на обстоятельства, установленные судом; нормы материального и процессуального права, подлежащие применению. Крутикова М., Исаева Л. Участие прокурора в гражданском процессе // Законность. 2006. №1. С. 22. А вот М.С. Арсанукаева, В.М. Капицын пишут, что такой подход на их взгляд, не вполне корректен. Арсанукаева М.С., Капицын В.М. Защита прокурором прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в гражданском судопроизводстве // Российский судья. 2007. №7. С. 5.

Кроме того, представляется, что письменная форма заключения обязательна. Но Исаенкова О.В. пишет, что может возникнуть другая ситуация, когда обстоятельства, по которым прокурор дает заключение, выясняются в суде, прокурор основывает свое заключение исключительно на доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании. Лицо, действующее в процессе от имени прокуратуры, воспринимает доказательства непосредственно, участвует в их исследовании, в процессе чего у него формируется определенное мнение по поводу обстоятельств дела. Отложения дела для того, чтобы орган смог в письменной виде составить свое заключение, представляется нецелесообразным и затягивающим процесс. Поэтому прокурор должен излагать суду заключение устно, с занесением в протокол судебного заседания. Получается, что заключение может представляться как в письменной так и в устной форме. Исаенкова О.В., Григорьев А.Н. Участие прокурора в исковом производстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. №3. С. 9.

Гадиятовой М.В. аргументируется также необходимость указания в судебном решении мотивов несогласия суда с заключением прокурора, представленным по делу. Предлагаемые изменения позволят повысить уровень персональной ответственности прокурора и способствовать им эффективной реализации своих полномочий в гражданском процессе. Гадиятова М.В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами. автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 20.