Основні моделі місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВА РОБОТА

ОСНОВНІ МОДЕЛІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Зміст

Вступ

1. Сутність місцевого самоврядування та теоретичні засади його дослідження

2. Характерні риси основних моделей місцевого самоврядування

3. Місцеве самоврядування в Україні

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Актуальність теми, дослідження. Місцеве самоврядування - важливий елемент всієї системи управління державою, особливо в умовах становлення незалежної демократичної України. Належне функціонування органів місцевої влади забезпечує її децентралізацію, розширення можливостей участі громадян в прийнятті політичних рішень, які прямо впливають на реалізацію їхніх інтересів та потреб, гарантування права населення відповідної території в межах закону самостійно вирішувати локальні питання. У зв'язку з цим, проблеми місцевої влади, взаємовідносини місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, визначення організаційно-правових форм їхньої співпраці переходять у розряд ключових, вимагаючи нового підходу до їх вивчення. Реформування українського суспільства зумовило жваві дискусії про природу місцевої влади та прийнятну міру її співвідношення з центральною владою. Являючись виразом влади народу, місцеве самоврядування повинно забезпечити наближення управління до громадян, сприяти “вростанню” нашої країни в демократичний політичний режим.

Місцеве самоврядування як важливий елемент конституційного устрою демократичних держав і первинна ланка демократії покликане виконати завдання зміцнення публічної влади. Воно, зокрема, сприяє формуванню громадської свідомості, створює необхідні умови для реального наближення публічної влади до населення та залучення жителів до процесу її реалізації. Останнім часом, вивчення історії та функціонування місцевого самоврядування істотно активізувалися в Україні. Проте, ця робота ще не набула цілісного і системного характеру. Невирішених проблем, пов'язаних із місцевим самоврядуванням, залишається ще багато.

На сьогоднішній день, у вітчизняній науці є достатньо ґрунтовний аналіз існуючих реальних моделей місцевого самоврядування. Але, як правило, у них звертається увага на теоретичні концепції самоврядування (громадівську, державницьку, муніципального дуалізму). Однак, таке дослідження дає змогу дослідити виключно історичні принципи становлення та функціонування місцевого самоврядування, які лежать в його основі. Проте, більш доцільним було б здійснити аналіз реальних функціонуючих моделей, у призмі бачення та існування цього інституту у системі державного ладу ведучих західних державах. На противагу цьому, у вітчизняній науці лише констатують факт наявності декількох моделей (як правило, англо-американської і континентально-європейської, а також радянської чи іберійської), без з'ясування, використання напрацювань та досвіду застосування якої моделі було б оптимальним для України.

Розробка моделі місцевого самоврядування, з урахуванням історичного досвіду минулого та сучасних політико-правових, економічних, соціальних та інших чинників і традицій України - важливий напрямок досліджень вітчизняної науки політології. Це зумовлено посиленням конкуренції різноспрямованих векторів розвитку, які репрезентують інтереси різних за характером і спрямуванням політичних сил. В цих умовах важливо забезпечити домінування інноваційних ідей та моделей розвитку місцевого самоврядування, формування його основ за допомогою поєднання теоретичного та практичного підходів.

Створення ефективно діючої моделі місцевого самоврядування є актуальним для нашої держави ще й тому, що за всі роки незалежності так і не була розроблена модель організації влади на місцях, яка була б адекватною сучасним українським умовам. Конституція України зафіксувала принципові положення, що стосуються форм організації місцевого самоврядування, його співвідношення з органами державної влади, які були конкретизовані у законах України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації в Україні”. Однак, сьогодні вони викликають великі дискусії і в науці, і в практичній діяльності.

Об'єктом дослідження є місцеве самоврядування.

Предметом дослідження є основні моделі місцевого самоврядування.

Ступінь наукової розробленості проблеми. Тематика місцевого самоврядування сьогодні є доволі популярною, перш за все через відсутність діючого, сучасного теоретичного - правового обґрунтування його функціонування, в той час як практично система локальної демократії уже діє. Дослідження основних типів систем місцевого самоврядування, взаємодія інститутів публічної влади на місцях (державних та самоврядних) є необхідною складовою для інституціонально-системного втілення місцевого самоврядування в Україні, особливо за умов становлення демократії, що не може не висвітлюватися сучасними дослідниками політико-правової системи нашої держави.

Проблематику самоврядування в різний час аналізують Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Ж.-Ж. Руссо, Б. Франклін, Т.Джефферсон, А. де Токвіль, С.Монтін, Е.Пейдж, та інші. Серед українських дослідників місцевого самоврядування провідними були ідеї М. Костомарова, М. Драгоманова, С. Подолинського, М. Грушевського. Підвищена увага місцевого самоврядування знайшла відображення у роботах як закордонних, так і українських дослідників, зокрема: Г.Бребана, О.Бандурки, В. Бакірова, В.Горбатенка, В.Кравченка, Ю.Саєнка, А.Ткачука, Г.Цвєткова, О.Ярощука, та багатьох інших.

Метою дослідження є з'ясування характерних основних моделей місцевого самоврядування.

Реалізація цієї мети передбачає вирішення дослідницьких завдань:

Розкрити сутність, історію, та теоретичні засади дослідження місцевого самоврядування;

Виокремити характерні риси основних моделей місцевого самоврядування;

Дослідити функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження.

Основними методами дослідження у кваліфікаційній роботі з проблеми місцевого самоврядування є системний, структурно-функціональний та порівняльний методи.

Системний метод розглядає політичну сферу суспільного життя як комплекс елементів, що утворюють цілісну систему в зв'язку з іншими сферами суспільного життя - економічною, соціальною і духовною та орієнтує дослідження на розкриття цілісності об'єкта і тих механізмів, які її забезпечують, на виявлення багатоманітних типів зв'язків складного об'єкта і зведення їх у єдину теоретичну конструкцію. У дослідженні системний метод використовується для з'ясування поняття та сутності місцевого самоврядування та виокремлення причин його виникнення.

Структурно-функціональний метод - дослідницький прийом, який полягає у розчленуванні складного об'єкта на складові, вивченні зв'язків між ними й визначенні місця і ролі всіх складових у функціонуванні об'єкта як цілого за умови збереження ним своєї цілісності у взаємодії із зовнішнім середовищем. Структурно-функціональний метод використовується для дослідження складових місцевого самоврядування та його основних форм та проявів. Даний метод у поєднанні з системним буде застосований для виокремлення основних особливостей моделей місцевого самоврядування в сучасних умовах.

Однак, основним у даному дослідженні буде порівняльний аналіз. Порівняльний метод, як особливий науковий метод дослідження, застосовується поряд з іншими методами та способами наукового пізнання у політології і полягає у знаходженні рис, які характеризують схожість та відмінність певних явищ. Він має як науково-теоретичне, так і практичне значення. Цей метод орієнтує дослідження на розкриття спільних і відмінних рис політичних систем та їхніх елементів у різних країнах, народів та епох.

Порівняльний аналіз у першому розділі буде використаний для з'ясування різних підходів до поняття місцевого самоврядування та теоретичних концепцій місцевого самоврядування. Другий розділ повністю базуватиметься на використанні даного методу. Тут виокремлюватимуться основні параметри, на підставі яких порівнюються існуючі моделі місцевого самоврядування у західних державах та у СРСР. У третьому розділі з'ясовуватиметься, яка з зазначених моделей буде оптимальною для України на підставі порівняння передумов становлення та розвитку місцевого самоврядування в нашій державі із основними характеристиками цих моделей.

Структуру роботи складають вступ, три розділи, висновки та список використаних джерел.

1. Сутність місцевого самоврядування та теоретичні засади його дослідження

Для сучасної правової демократичної держави неодмінним є наявність інституту місцевого самоврядування. Знання та розуміння закономірностей його функціонування сприяє оптимізації політичного та громадського життя суспільства в цілому, забезпечуючи його саморегуляцію та самоорганізацію. Формування ідеології місцевого самоврядування дослідники пов'язують із поваленням абсолютизму. У світовій економічній, філософській, юридичній науці та дослідженнях політики сумнівам було піддано нічим не обмежену владу монарха. У національному законодавстві багатьох країн утверджуються правові норми, в основу яких покладено можливість громадян брати участь в управлінні місцевими справами, а також загальне виборче право на локальному рівні.

Вперше сам термін “місцеве самоврядування” був використаний у ХІХ ст Р. Гнейстом для означення права історично утворених громад самостійно вирішувати локальні питання. Будучи юристом, Гнейст постійно наголошував, що населення повинно мати можливість незалежно від держави управляти своєю територією, однак, залишаючись в рамках чинного законодавства [46, с. 90].

Думка про організацію влади в громадах та її співвідношення із державною владою почала розвиватися ще в Середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка упродовж тривалого часу була домінуючої в Європі, ще на початку XVII ст. Й. Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформував принцип субсидіарності, який полягає у передачі повноважень та прав від держави до менших об'єднань громадян. Тобто, основною метою практичного запровадження даного принципу є те, що рішення, які прямо чи опосередковано стосуються вирішення локальних питань, приймаються якомога ближче до жителя - члена відповідної територіальної спільноти.

Альтузіус розпочинає своє дослідження із сім'ї, яку він визначає як добровільний союз індивідів. У свою чергу сім'ї утворюють громади, союз громад - провінцію, союз провінцій і міст - державу. Така система зовсім не загрожує суверенітету всього народу та не сприяє його децентралізації чи сепаратизму. Натомість, дослідник наполягає, що децентралізовані політичні одиниці повинні мати якомога більше автономії щодо управлінням власними локальними справами. Важливим є і те, що лише у випадку неможливості чи нездатності вирішення тієї чи іншої проблеми, поставленої перед нижчими політичними одиницями, компетенція по виконанню даних завдань, а відповідно і права на здійснення управління переходили б до вищого політичного об'єднання. Іншими словами, межі політичної влади визначаються здатністю суспільства загалом та окремих груп, що утворюють його, починаючи з індивідів до сім'ї, територіальних громад та більших груп, не в змозі задовольнити різні потреби [9, с. 10].

У подальшому проблема місцевого самоврядування стала однією з ключових для фізіократів, які проживали та займалися науковими розробками у XVIII ст. у Франції. У центрі їхньої уваги була економічна свобода, при чому вони базували свої дослідження на тому, що приватна свобода є основою для розвитку економіки та процвітання держави загалом. У політичній сфері, вважали вони, саме приватна свобода людини є необхідною передумовою для розвитку самоврядування на місцевому рівні. Ще попередник фізіократів маркіз Рене-Луї д'Аргенсон виступав за скасування будь-яких станових привілеїв, наполягаючи на важливості міського самоврядування, яке дозволяє ефективно управляти локальними справами [9, с. 11].

Ключові ідеї, висловлені у його працях згодом були втілені у більш детальний проект місцевого самоврядування, створений ще одним із представників фізіократів - Дюпоном де Немуром. Вчений запропонував систему муніципалітетів, які стояли б одне над одним (комуна - округ - провінція), а головним муніципалітетом він вважав саме державу, яка очолює цю систему. За Немуром, основну участь у формуванні та діяльності органів місцевого самоврядування повинен брати широкий “клас” дрібних власників, а саме воно має здійснюватися через виборні народні магістрати [9, с. 11].

Значний вплив на становлення основних теорій місцевого самоврядування здійснили і представники утопічного соціалізму та комунізму, зокрема: Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон та інші. Спочатку у працях цих дослідників місцеве самоврядування зводилось до антиетатизму та межувало з анархізмом, а згодом ця концепція отримала своє продовження на межі ХІХ-ХХ ст. у вигляді концепції общини. Вчені, зазначені вище, стверджували, що основу суспільства повинні становити автономні асоціації [9, с. 12].

Один з найяскравіших представників утопічного соціалізму - Шарль Фур'є - розробляє власну систему управління, визначаючи її основним елементом фалангу як незалежне від інших та практично не пов'язане із іншими у єдину господарсько-економічну систему виробничо-споживче товариство, що поєднує у собі ознаки комуни та акціонерного товариства. Перевагою таких фаланг, на думку Фур'є, є те, що тут максимально можливою мірою гарантується особиста свобода кожної людини [13, с. 12 ].

Роберт Оуен (англійський соціаліст-утопіст) був переконаний, що все суспільство має групуватися у невеликі корпоративні громади, які і виступають базовим основним осередком організації суспільства. Ці громади, в свою чергу, об'єднувалися б у держави федерального типу. Це дає змогу забезпечити ефективність управління цими громадами. Втім, атрибутивною ознакою такої системи є обов'язкове збереження при цьому достатнього рівня автономності для гарантування особистої та політичної свободи кожного індивіда та його участі у вирішенні важливих питань на місцевому рівні [13, с. 13].

Уже наприкінці XVIII століття американський просвітитель Бенджамін Франклін (1706-1790) впритул підійшов до розуміння місцевого самоврядування в його сучасному стані. Вчений відмовляється від сприйняття Британської імперії як єдиного політичного утворення та розвиває концепцію “home rule”. Особливо детально ця теорія розроблена у памфлеті “Інтереси Великобританії” (1760 р.). Тут Франклін пояснює, що “home rule” має передбачати самоврядування та політичне самовизначення в північноамериканських провінціях, які тоді перебували під протекторатом Великої Британії [13, с. 14].

Ще одним послідовним прихильником формування системи місцевих органів влади був Томас Джефферсон. У написаній у 1776 році “Декларації незалежності” основний наголос він робить на самоврядуванні незалежних територіальних громад, які він називав “республіками в мініатюрі”. Ці погляди отримали значне поширення та були підтримані багатьма дослідниками. Джефферсон переконував, що саме невеликі громади повинні стати центром місцевого самоврядування. Більш того, він наполягав, що оскільки місцева влада більшою мірою інкорпорує потреби громадськості у свою діяльність, вона є найдемократичнішою.

Свобода кожного громадянина може повною мірою реалізовуватися через участь у територіальних зборах, а тому доцільно було б створити таку систему міських зборів у США. Джефферсон запропонував створити чотирьохрівневу систему управління державою загалом: центральний апарат держави, влада на рівні окремого штату, влада більших територіальних одиниць, які у США мають назву “графства” (“county”) та, нарешті, система органів району (“ward”). Така організація, на його думку, заохотить кожного громадянина брати участь в діяльності органів локальної демократії хоча б на рівні району, що і було його основною метою. Такі райони повинні бути достатньо великими, щоб мати змогу ефективно та оперативно вирішувати усі місцеві проблеми, та достатньо малими, щоб залучати усіх мешканців даної територіальної одиниці до прямої участі у місцевих справах. Саме пряму демократію та індивідуальну участь він вважав філософським підґрунтям американської системи врядування [60, p. 95].

Схожі ідеї, однак із врахуванням реалій тогочасної Франції були сформульовані у 1790 р. французом Туре. Його вчення про місцеве самоврядування передбачало відповідь на дві основні проблеми: поняття про власне громадські справи та справи державні, які делеговані державою органам місцевого самоврядування. Туре також вважають ідейним натхненником теорії вільної громади. Історично вона виникла як реакція на надмірне втручання держави в місцеве життя і мала на мети обґрунтувати необхідність обмеження цього втручання [13, с. 14].

Дуже детально проблему сутності місцевого самоврядування розглядав А. де Токвіль. Він був одним з найпалкіших адвокатів локальної демократії, вважаючи, що саме вона може повною мірою захистити права людини та громадянина та забезпечити свободу індивіда. У праці “Демократія в Америці” Токвіль стверджує, що саме громада є тим єдиним об'єднанням, яке найкраще відповідає самій природі людини, бо скрізь, де б не збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Поки незалежність громади не перетвориться на традицію суспільства, її можна легко знищити, а стати звичною для суспільства вона може тільки після того, як тривалий час проіснує в законах. Тобто, для того щоб громада була міцною та ефективною, її незалежність повинна стати звичною для суспільства. Саме в громаді, переконував Токвіль, і полягає сила свободи народу [9, с. 12].

Аналізуючи особливості американської демократії, дослідник прийшов до висновку, що центральна влада, якою би послідовною, раціональною, відповідальною, ефективною вона не була, не в стані охопити всі аспекти життя великого народу. Централізація має свої позитивні характеристики, які полягають перш за все у забезпеченні зовнішньої впорядкованості справ суспільства. У випадку об'єднання індивідуальних потягів, мотивів, бажань, інтересів із суспільними, як це відбувається в рамках місцевого самоврядування, можна досягти максимальної ефективності.

Токвіль стверджував, що сильна та розвинена система місцевого самоврядування демонструє громадянам важливість їхньої участі у політичному житті. Якщо пересічні громадяни отримають можливість брати безпосередню участь у громадському житті, вони будуть більш активними у прийнятті політичних рішень та вирішенні справ своєї громад. Тобто, демократія загалом процвітатиме, лише якщо влада буде передана на місця. Народ може створити вільну державу, яка б враховувала потреби громадян та забезпечувала вибір, однак, без місцевого самоврядування її центральний апарат не гарантуватиме своїм громадянам дійсної свободи.

Підґрунтям місцевого самоврядування, на думку Токвіля, є природні права вільної громади. Ідеальним він вважав суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних і самоврядних асоціацій та громад. У його теорії поряд з трьома загальновизнаними гілками влади - законодавчою, виконавчою і судовою - запропоновано визнати й четверту гілку влади - громадську (муниціпальну). Відповідно, “народ є джерелом влади в суспільстві, але більш безпосередньо, ніж у громаді, він ніде не здійснює свою владу. Житель Нової Англії прив'язується до своєї громади тому, що вона сильна й невразлива, він цікавиться її справами, бо бере участь у її керівництві” [54, с. 15].

Значний внесок у розуміння представницького правління та місцевої демократії зробив Дж. С. Міль, який розглядав місцеву владу як виховний інструмент, що спонукає людей дивитися далі своїх інтересів та визнавати справедливі вимоги інших людей. Лише коли індивіди беруть участь у управління, то вони розуміють його результати. Органи місцевої влади повинні формуватися і функціонувати на основі тих же принципів, що й органи центральної влади, а також принципу спільності місцевих інтересів, що означає, що кожна місцевість має свої специфічні спільні інтереси, а отже в кожному місті має існувати власний парламент, який займеться вирішенням локальних справ [9, с. 13].

Тобто, рівень участі громадськості повинен бути вищим саме у місцевому самоврядуванні, а не у загальнонаціональних органах, стверджував Міль. На місцевому рівні громадяни мають більше можливостей бути залученими до вирішення проблем територіальної громади. Результатом участі громадськості є ухвалення владою ефективніших рішень, які з більшою вірогідністю будуть схвально сприйняті територіальною громадськістю. Органи місцевої влади повинні формуватися і функціонувати на основі тих самих принципів, що й органи місцевої влади, а також на основі спільних місцевих інтересів. У кожному виборчому окрузі і в кожному місті має існувати власний парламент, який займається вирішення локальних справ [13, с. 14].

Важливе місце поняття локальної демократії та місцевого самоврядування відігравало і у працях українських мислителів, які теж неодноразово зверталися до проблематики місцевого самоврядування та всебічно аналізували різноманітні аспекти цього явища. Серед них були, зокрема, М. Костомаров, М. Драгоманов, С. Подолинський, М. Туган-Барановський, М. Грушевський та інші.

Цінність наукового доробку М. Драгоманова полягає у тому, що він вперше розглядає місцеве самоврядування із політологічної точки зору. Концепція цього дослідника викладена у працях “Историческая Польша и великорусская демократия” і “Вольний Союз - Вільна Спілка”. Автор передбачав самоуправління общин і областей, взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування, врахування національних особливостей кожної країни при організації самоврядування, політичної децентралізації через запровадження самоуправи громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу [13, с. 16].

У концепції Драгоманова і держава, і центральна влада - тільки доповнення до самоуправної влади. Держава виступає як вільна спілка локальних самоуправ, включаючи в себе два суспільно-історичних аспекти -федерацію вільних громад і федерацію автономних земств і країв. Вчений запропонував модель децентралізації, згідно з якою роль центру в управлінні всіма справами зводиться до мінімуму, але набуває право на існування громадсько-територіальне самоуправління.

Альтернативу державному управлінні Драгоманов бачив в управлінні громадсько-територіальному, наданні ширших повноважень сільським сходам, представницьким зібранням в повітах і областях. За рахунок децентралізації він вважав можливим залучення широких верств населення до управління місцевими справами, розширення можливостей локальних громад без втручання державних чиновників вирішувати ці справи. Проведення децентралізації, на його думку, може здійснюватися двома шляхами - бюрократичним (сутність якого полягає в тому, що центр дедалі більше посилає своїх чиновників на місця, наділяючи їх владними повноваженнями, тобто влада “деконцентрується”) і демократичним (самоврядним структурам надана широка індивідуальна самостійність і самоуправління, заохочується особиста ініціатива) [13, с. 17].

Найбільшою цінністю Драгоманов вважав найширший духовний-моральний, економічний та політичний прогрес, який сприятиме розвитку українського краю. Основою цього він бачив місцеве самоврядування. Керуючись науковим аналізом європейських конституцій та стверджуючи, що централізм Російської імперії був найбільшим гальмом до справжнього конституційного ладу, Драгоманов виношує ідеї запровадження місцевого самоврядування, що стане основою децентралізації. Якщо центральний апарат органів державної влади перебуває у безпосередній залежності від місцевого самоврядування, то держава, в такому випадку, є вільною спілкою локальних самоуправ, кожна з яких зокрема і всі разом складають основу державного життя. Кожна з самоуправ має свою внутрішню самостійність і незалежність щодо будь-якої іншої, безвідносно до того, до якого типу вона відноситься - вищого чи нижчого. Розподіл компетенції між відповідними самоврядними органами повинен бути врегульований відповідними установами, де ці питання мають бути вирішені найбільш конкретно [23, с. 19].

Будучи прихильником громадівського соціалізму, Драгоманов у праці “Історична Польща і великоруська демократія” виводить ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національний особливостей кожної країни, самоуправління общин і областей у побудованій “знизу догори” політично вільній державі, свобода всіх “живих складових частин народу”, взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування.

І. Франко розглядав самоврядування як справжнє народовладдя, а його основною формою вважав саме місцеве самоврядування, тобто реалізацію прав і можливостей участі населення у державному управлінні через громаду. Найкращим устроєм, на його думку, буде такий, який забезпечить якнайширші повноваження общинам та повітам, складених із вільних людей і поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів. Тобто, майбутній устрій, вважав мислитель, будуватиметься на широкому самоуправлінні [20, с. 7].

Найвідоміший український економіст М. Туган-Барановський вважав державу такою, яка насаджує надмірну владу, тому місцеве самоврядування повинно стати противагою держави. Він писав, що поряд із системою державних органів повинна існувати і система муніципальних органів, причому ці муніципалітети повинні створювати свою ієрархію, починаючи із великих організацій, що охоплюють великі групи настелення, до найменших. В основу компетенції місцевого самоврядування має бути покладено наступний політико-економічний принцип: кожна муніципальна одиниця повинна мати власне господарство і центральна державна влада повинна брати на себе лише те, що не під силу муніципалітету.

Тобто, муніципалітети мають отримати право виконувати все, а центральній владі слід брати на себе лише те, що уже не під силу муніципалітету. Йому імпонувала ідея подолання політичного відчуження населення від управління громадськими справами через створення федералістичних систем, що надають більше свобод людині. Державі залишається виконання загальної наглядової, спрямовуючої та регулюючої функцій [13, с. 17].

Політико-правові самоврядні концепції та конституційні ідеї щодо місцевого самоврядування, які започаткував М. Драгоманов в епоху краху Російської імперії і посилення національно-визвольних рухів ідеї місцевого самоврядування продовжив Михайло Грушевський. У статті “Конституційне питання: українство в Росії” (1905 р.) він детально розробив свій зразок національно-територіальної децентралізації Російської імперії, опрацював питання повноважень і юридичної бази самоврядних областей через утворення власного сейму на територіях з одним мільйоном мешканців певної національної належності. Ці сейми з урядами місцевого самоврядування мали б стати основними складовими частинами держави, а центральний парламент обирали б непрямо і він ділив би повноваження уряду з місцевими властями. Народність, географічне положення і демографія, а не історичні претензії деяких народів чи випадкові рішення віддаленої бюрократії стали визначальними для реорганізації держави. Тільки децентралізація може забезпечити успішний економічний і культурний розвиток провінцій і тільки організація самоуправи на національній підставі може знейтралізувати національну боротьбу [23, с. 20].

Юридично прагнення до створення системи місцевого самоврядування як важливої складової незалежної України прагнув виразити Микола Міхновський - один із лідерів Української Народної Партії. Разом з групою членів цієї партії він підготував варіант конституційного проекту Основний Закон “Самостійної України” Спілки народу українського. Самостійна республіка Україна майбутнього повинна бути, на думку складачів програми, спілкою вільних і самоправних українських земель, кожна з яких є спілкою вільних та самоправних громад. Місцевому самоврядуванню відводився цілий спеціальний розділ - самоправи. Тут стверджувалося, що кожна земля має свою земську раду, кожна громада - свою громадську раду. Ради, проводячи публічні засідання, обирають управи, які становлять виконавчу владу [23, с. 21].

Загалом, дослідження цієї проблематики в українській науковій думці умовно може бути поділене на три періоди:

Середина ХІХ - початок ХХ ст. (М.С. Грушевський, В.О. Ключевський, В.Б. Антонович, В.О. Липинський та ін.)

Радянська історична наука, складовою якої була, серед інших, і українська (20-ті - 80-ті рр. ХХ ст.). Представники: К.Ф. Шеремет, Ю.А. Тихомиров, Б.Д. Греков, М.І. Піскотін.

Сучасний період у розвитку України представлений дослідженнями таких відомих істориків і правознавців як А. Й. Рогожин, М.М. Страхов, В.Д. Гончаренко, Ю.М. Алексєєв, С.В. Кульчицький, А.Г. Слісаренко, П.П. Музиченько [13, с. 20].

Сучасні дослідники проблематики місцевого самоврядування розробили багато визначень цього поняття. Найповніше, комплексне, означення місцевого самоврядування розробив Р. Хоменець, який систематизує основні наукові підходи до визначення місцевого самоврядування, виокремлюючи його філософське, соціологічне, психологічне і політологічне розуміння.

Філософія аналізує самоврядування в контексті розвитку свободи і соціального прогресу. Тобто, з'ясування суті місцевого самоврядування тут передбачає розгляд самоврядування як єдиної цілісності у всіх можливих його проявах, розмаїтті видозмін. Відсутність філософського обґрунтування місцевого самоврядування робить його приреченим на стихійність розвитку методом спроб і помилок.

Вихідною точкою психологічного підходу є теза про те, що місцеве самоврядування породжується психологією. Тут воно розглядається не як чисто об'єктивне явище соціально-економічного походження, а як таке, що має суб'єктивну сторону. Місцеве самоврядування значною мірою детермінується психологією територіальної громади загалом та її членів зокрема, специфікою прийняття ними ідей місцевого самоврядування та психологічної готовності до участі у задоволенні своїх потреб та реалізації своїх інтересів.

Гносеологічний підхід передбачає, що місцеве самоврядування функціонує у формі пізнавальних процесів. Цьому підходу до суті місцевого самоврядування характерне з'ясування мети місцевого самоврядування, усвідомлення смислу активності територіальної громади, виявлення самого механізму і дозволених форм конкретної поведінки суб'єктів місцевого самоврядування.

При соціологічному підході місцеве самоврядування розглядається як соціальний процес і соціальне явище, зумовлені специфікою функціонування суспільства. Воно є породженням соціуму і призначене для забезпечення його цілісності. Відповідно місцеве самоврядування розуміється у контексті соціальних реалій.

При аксіологічному підході місцеве самоврядування постає як певна цінність. В його основі лежить ціннісне сприйняття проявів місцевого самоврядування, а критерієм істинності виступають загальнолюдські цінності. Місцеве самоврядування вивчається через призму його відповідності досягнутому суспільством рівню соціального прогресу. Разом з тим, місцеве самоврядування може сприйматися і як антицінність в суспільстві. Місцеве самоврядування може свідомо не використовуватися для реалізації справедливості внаслідок відповідної зацікавленості певних соціальних прошарків чи особистих інтересів окремих індивідів або груп, наділених владою.

При функціональному підході місцеве самоврядування розглядається як процес, пов'язаний з його реалізацією у фактичній діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, розкриттям обсягу, характеру та змісту їхньої діяльності. Генетичне розуміння місцевого самоврядування передбачає зосередження основної уваги на процесах виникнення і формування місцевого самоврядування, його соціальної адекватності об'єктивними і суб'єктивними умовами життя суспільства.

Інструментальний підхід розглядає місцеве самоврядування як специфічний регулятор суспільних відносин, за допомогою якого здійснюється і забезпечується громадсько-державне управління суспільством. Такий підхід дозволяє визначити набір гарантованих державою, правовою системою і всією сукупністю суспільних відносин соціально-юридичних засобів, що надаються законом суб'єктам місцевого самоврядування для досягнення бажаного результату соціально-правовими способами.

Згідно з вихідною тезою системного підходу, місцеве самоврядування - це сукупність соціально-правових явищ, що певним чином пов'язані між собою, сукупність соціальних зв'язків, у яких виявляються ціле і його частини. Важливою перевагою системного підходу є те, що він відкриває великі можливості для вивчення системоутворюючих структурних елементів місцевого самоврядування, прямого і зворотного впливу на місцеве самоврядування внутрішнього і зовнішнього середовища.

Історичний підхід дозволяє проаналізувати основні тенденції, які характеризують еволюцію місцевого самоврядування, вивчити соціально-правові інститути самоврядування в процесі їхнього становлення та розвитку на загальному фоні розвитку суспільства. Але успішне застосування історичного підходу передбачає виконання наступних двох передумов: розгляд муніципально-правових явищ з точки зору їх виникнення та розкриття закономірностей і тенденцій розвитку, вивчення конкретних муніципально-правових інститутів з позицій сучасності.

Політологічному підходу притаманний аналіз місцевого самоврядування невіддільно від політики і політичного життя суспільства. Саме політологія допомагає визначити, як розв'язувати сьогоденні соціально-політичні проблеми у сфері місцевого самоврядування.

При нормативному підході місцеве самоврядування можна віднести до нормативних потреб суспільства. В його межах досліджується внутрішня юридична будова місцевого самоврядування, аналіз джерел місцевого самоврядування, формальна визначеність місцевого самоврядування як його найважливіша риса. Даний підхід дозволяє описати, класифікувати і систематизувати самоврядні феномени, досліджувати їхню зовнішню і внутрішню форми [56, с. 79].

Офіційно термін “місцеве самоврядування” в Україні було започатковано Законом “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від грудня 1990 р. У цьому законі чітко визначалися функції та повноваження місцевих рад, а також передбачалось заснування інституту комунальної власності як бази для самостійності місцевих громад. У преамбулі цього закону було записано, що місцеве самоврядування в УРСР -- це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосереднього або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення на основі законів УРСР та власної фінансово-економічної бази. Важливим моментом цього документу було також скасування вертикальної ієрархії місцевих рад та верховенства виконавчих комітетів [36, с. 85].

За основу визначення місця та ролі системи локальних органів влади були взяті провідні розробки світового права. Зокрема, Європейська Хартія про місцеве самоврядування у Статті 3 визначає місцеве самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регулювати та управляти в рамках закону і під свою відповідальність значною частиною суспільних справ в інтересах свого населення [55, с. 24].

Конституція України, опираючись на основні принципи, закріплені в цій Хартії, та відкинувши радянський підхід до організації влади на місцях, по-новому визначила місцеве самоврядування, проголосивши первинним суб'єктом не його адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду - громадян, об'єднаних постійним проживанням на одній території. Ще у першому розділі робиться наголос на те, що в Україні визнається місцеве самоврядування та, більш того, воно гарантується державою. Розділ ХІ повністю присвячений правовому регулюванню місцевого самоврядування, що свідчить про те, що місцеве самоврядування в сучасній Україні вважається важливим елементом конституційного ладу та однією із форм народовладдя. Місцеве самоврядування розуміється тут як право територіальної громади самостійно вирішувати місцеві справи та проблеми. Територіальна громада (основна базова одиниця місцевого самоврядування) - це добровільне об'єднання жителів села чи кількох сіл, селища та міста. Конституція також визначає основні засади місцевого самоврядування, заклавши тим самим необхідний правовий фундамент для розбудови на місцевому рівні ефективної демократичної організації [23, с. 42].

Після тривалих дискусій, взаємних поступок і компромісів 21 травня 1997 р. був прийнятий Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який визначив систему та гарантії місцевого самоврядування, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Для підвищення ефективності управління в регіонах спрямованих Закон України 1999 р. “Про місцеві державні адміністрації”, яким визначається організація, повноваження та порядок діяльності місцевих структур виконавчої влади, їхні відносини з органами місцевого самоврядування та об'єднаннями громадян. Важливо, що в ньому узаконено невтручання державних органів у діяльність місцевого самоврядування [36, с. 89].

Прийняття у 2001 р. законів України “Про службу в органах місцевого самоврядування” та “Про органи самоорганізації населення” і Указу Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” є черговим внеском держави у справу зміцнення авторитету і організаційних засад органів місцевого самоврядування, сприяння їхній ефективній діяльності з розв'язання проблем економічного і соціального розвитку територіальних громад.

Однак, в основу організації і функціонування системи органів державної влади не було покладено єдиного підходу до територіального самоврядування. У законодавстві легко можна помітити, що тут поєднуються принципи декількох концепцій місцевого самоврядування. З'ясуємо сутність основних з них.

Історично першою, в середині ХІХ ст. в світовій політичній думці формується громадівська концепція. Її поява є реакцією на зародження в політичній практиці перших молодих демократій самого інституту місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування - продукт і водночас гарант демократії. Сутність самоврядування - в наданні територіальній спільноті права самій реалізовувати свої громадські інтереси при одночасному збереженні за урядовими органами відання державними справами. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є громада.

Тобто, ця концепція виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. У протиставленні громадських та державних інтересів полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом - дозволено все, що не заборонено законом [9, с. 16].

За відсутності самоврядування центральна влада або повністю ігнорує місцеві інтереси, а відповідно і не задовольняє базові потреби населення, довіряючи своїм представникам на місцях виконувати лише вимоги з центру. Однак, органи державної влади не завжди можуть володіти повною та достовірною інформацією про місцеві інтереси та проблеми, які можуть бути добре відомі лише місцевому населенню, якe при цьому найбільше зацікавлене в їх правильному задоволенні. Центр управління суспільством повинен знаходитися не на верхніх щаблях влади, а внизу - в громаді. Саме тут на основі самоврядування люди компетентно вирішують свої проблеми.

Перша відносно цілісна концепція в рамках громадівської дістала назву теорії вільної громади. Практично до середині ХІХ ст. самоврядні інститути діяли лише у США та Британії. Відповідно, теорія вільної громади (природного права громадян на відання місцевими справами) виникла як реакція на надмірне втручання держави в місцеве життя і мала на меті обґрунтувати необхідність обмеження цього втручання. Ідейним натхенником був французький політичний діяч А. Туре, який вперше поставив питання про власне громадівські справи, що за своєю природою притаманні місцевому самоврядуванню, та про державні справи, які мають бути передані державними органами до відання місцевого самоврядування.

Ця теорія поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади вимагала визнати четверту - громадівську (муніципальну). Органи місцевого самоврядування, на думку громадівців, не належать до системи органів державної влади, а саме місцеве самоврядування є самостійним видом влади. Тобто, уже за своєю природою, громада має право на незалежне від центральної влади існування. Більш того, громада не утворюється державою, оскільки вона сформувалась раніше за неї не лише з політичних, а й із економічних мотивів, і є рівною державі. Держава може і повинна лише визнати громаду як територіальну спільність людей. Відповідно право громади самостійно регулювати свої власні справи та вирішувати усі питання місцевого значення має природній та невідчужуваний характер [9, с. 15].

Також одним з перших, хто привернув увагу до цих проблем, був і А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, яке функціонує як сукупність багатьох вільних та самоврядних асоціацій та громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку ХІХ ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма його негативними сторонами. Представниками цієї теорії були Е. Мейє, О. Лабанд, Н. Гербер, а ключовою тезою є визнання громади єдиним природнім територіальним об'єднанням, яке фактично незалежнe від держави. Базові принципи теорії вільної громади наступні: право на місцеве самоврядування є природним і невід'ємним від самої територіальної громади, а тому держава лише його визнає і гарантує, виборність органів громади, розподіл самоврядних повноважень на власні і такі, що передаються державою, органи громади не входять до системи органів державної влади, органи державної влади не втручаються у місцеві справи і лише здійснюють контроль за діяльністю самоврядних органів, при виконанні громадівських справ (вирішенні питань місцевого значення) органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом “дозволено все, що не заборонено законом” [50, с. 366].

Громадівська теорія набула поширення і у українській політико-правовій думці. Зокрема, Драгоманов сформулював концепцію федерації вільних громад - громадівський соціалізм. І. Франко теж вважав найкращим устроєм такий, який забезпечить якнайширші повноваження общинам, повітам та країнам, які б складалися із вільних людей і поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів [9, с. 19].

Із здобуттям незалежності України саме громадівська концепція стала основою законодавства у сфері місцевого самоврядування. Така позиція є логічною після десятиліть тоталітарного панування, оскільки суспільство позитивно сприймало усі відцентрові дії та ідеї. Поступово у масовій свідомості вкоренилось саме таке сприйняття більшістю населення місцевого самоврядування. Відповідно, громадівський підхід залишається та переважає і в наукових колах України. Проте, у нього все ж є чимало опонентів, переважно серед юристів, які більше схиляються до так званої державницької концепції.

Так, критики громадівської теорії стверджують, що самоврядування не завжди є тотожним громадському управлінню, насправді в більшості держав місцеве самоврядування визнане, проте, немає повного невтручання державної влади. Такі ідеї є занадто ідеалістичними, оскільки неможливо на практиці домогтися повного невтручання держави. Неможливо чітко окреслити суто недержавні справи, які відносяться до відання місцевого самоврядування Також надмірне зосередження на місцевих інтересах небезпечно для цілісності держави. Найбільша проблема даної теорії - неможливість поширення на великі, “вторинні” територіальні громади (регіони, округи, департаменти), державний тип формування яких є очевидним. До того ж, ідея громадівського суверенітету суперечить ідеї суверенітету народу як єдиного джерела влади в державі [38, с. 85].

Таким чином, основними принципами громадівської теорії місцевого самоврядування є:

Право на місцеве самоврядування є природним і невідчужуваним від територіальної громади, а тому держава лише його визнає і гарантує.

Власні справи територіальних громад, обумовлені колективними потребами їх членів за своєю природою, є відмінними від державних справ, що виконуються державними органами.

Органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом “дозволено все, що не заборонено законом” при вирішенні питань місцевого значення.

Органи громади повинні бути виборними, обиратися лише членами громади та не входити до системи органів державної влади [13, с. 36].

Своєрідним підвидом громадівської теорії місцевого самоврядування є ще одна теорія - господарська (громадівсько-господарська). Її інколи виокремлюють як повністю окрему, однак, доцільніше вважати її складовою громадівської теорії, адже її висновки багато в чому опираються на основні принципи цієї концепції, хоч і мають свої особливості. В рамках цієї концепції робилися спроби не лише обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й акцентувати увагу на змісті комунальної діяльності. Прихильники громадівсько-господарської теорії наполягали на громадівському суверенітеті в рамках держави, проте, на відміну від теоретиків вільної громади вбачали його джерело не в природніх і невідчужуваних правах територіальних громад, а в недержавному, суто господарському характері їх діяльності. Місцеве самоврядування не претендує на те, аби займатися політичною діяльністю, яка належить до відання держави [38, с. 85].

Фундаторами господарської теорії були Р. Моль, О. Васильчиков, В. Лешков. Місцеве самоврядування, на їхню думку, недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа - у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Політичні питання, на противагу цьому, належать до компетенції державної влади. Місцеве самоврядування не повинно претендувати на те, аби займатися політичною діяльністю [9, с. 16]. Критикуючи господарсько-громадівську теорію, дослідники наголошують на зведенні нею місцевого самоврядування суто до функціонування у якості господарської корпорації. До того ж основні висновки цієї теорії не дають можливість у повній мірі пояснити публічно-правовий характер багатьох із здійснюваних органами місцевого самоврядування функцій.

Другою великою групою концепцій місцевого самоврядування є державницька. Державницька теорія місцевого самоврядування також поширилась у Європі в другій половині ХІХ ст. Її прихильниками та адвокатами були Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Безобразов, О. Грабовський, М. Лазаревський, М. Коркунов. Ідейною основою державницької теорії було магдебурзьке право [9, с. 20].

Згідно з цією концепцією, місцеве самоврядування є однією з форм організації місцевого державного управління, оскільки будь-яке управління публічного характеру є державною справою. Місцеве самоврядування не змогло б існувати та функціонувати без держави, яка наділяє його відповідною компетенцію, тому саме держава є джерелом усіх його повноважень в галузі місцевого самоврядування. Тут доцільніше говорити про децентралізацію державного управління, аніж про окрему гілку чи систему влади. Джерелом обох влад є народ, обидві є обов'язковими інститутами і мають чітко виражене інституалізоване спрямування, обидві володіють специфічним апаратом, який здійснює владу та поширюють її на всіх осіб, що мешкають на певній території, встановлюючи та збираючи податки, порядок їх формування, компетенція та повноваження окреслюються законом, нарешті, самоврядна влада хоч і вирішує місцеві проблеми самостійно, але в контексті єдиної державної політики.

Прихильники даної теорії заперечують розмежування суто місцевих справ та суто державних справ, відмінних за своєю природою. В. Борденюк зазначає, що межа між державними і місцевими справами є дуже нестійкою [50, с. 368]. Натомість, держава делегує повноваження із вирішення частини справ на місця, оскільки місцева влада може краще впоратися із деякими завданнями. Для забезпечення ефективності такої системи місцеве управління має здійснюється не призначеними із центру урядовими чиновниками, а місцевими жителями та їх спільнотами, які найбільше зацікавлені в ефективності та досягненні позитивних результатів місцевого управління через обраних ними посадових осіб [38, с. 86].

Вихідну позицію державницького напрямку можна спрощено сформулювати наступним чином: місцеве самоврядування існує тією мірою, якою допускає та дозволяє держава. Однак, розглядаючи характерні ознаки місцевого самоврядування в рамках державницької концепції, можна виокремити два основних напрями - політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Їх ще умовно називають “крилами” - помірковане та радикальне. Основна відмінність між ними полягає у визнанні (помірковане) чи невизнанні (радикальне) недержавного спрямування самоврядної влади.

Р. Гнейст вбачав основною характерною рисою самоврядування те, що посади самоврядування є заміщуються за призначенням від уряду, проте не на безоплатній основі. Така система, на його думку, забезпечить досягнення гармонії держави і суспільства, оскільки місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади у суспільстві. Послідовники Гнейста наголошували на особливостях формування місцевих органів та порядку заміщення посад як підставі самостійності органів самоврядування. Визначальною ознакою особистого статусу органів самоврядування є безоплатність роботи посадовців та їх виборність [9, с.22].

О. Майєр сутність самоврядування вбачає у виконанні посадових функцій лише стосовно побічних, а не основних занять. Тобто, якщо посадові особи держави є чиновниками-професіоналами, то посадові особи місцевого самоврядування виконують своє основне заняття, а самоврядування для них - лише додаткове заняття. Крім того, підкреслював О. Майєр, посадові особи місцевого самоврядування, на відміну від державних посадових осіб, виконують основне завдання, поєднуючи його із самоврядуванням.