Основні моделі місцевого самоврядування

В Україні місцеве самоврядування також має тривалу історію. Однак, незважаючи на це, вчені, аналізуючи ґенезу місцевого самоврядування, по-різному виокремлюють кількість етапів та їх основні характеристики. Деякі з них вважають, що відправною точкою становлення місцевого самоврядування в нашій державі є проголошення незалежності. Оскільки до того Україна самостійно не мала змоги формувати свою систему органів місцевої влади, весь цей період варто віднести до передумов становлення самоврядування, але аж ніяк не до власне ґенези. Так, С.Ю. Обрусна детально аналізує становлення місцевого самоврядування в 1990-х рр. В основу періодизації вона ставить прийняття законів про місцеве самоврядування, які поступово закладали сучасне розуміння місцевого самоврядування та формували його першооснови [52, с. 185-186].

Б.Є. Ковальчук виокремлює чотири основні періоди: утворення і функціонування у східнослов'янських племен територіальних сусідських общин; європеїзація місцевого життя в українських містах на основі магдебурзького права та розвиток військово-демократичного ладу в середовищі українського козацтва; русифікація місцевого самоврядування; спроби розбудови незалежної української держави в ХХ ст. [Цит. за: 13, с. 20].

В. М. Кампо виділяє уже шість історичних політичних моделей місцевого самоврядування в Україні: колоніальна модель (входження до складу Австро-Угорської та Російської імперій), національно-визвольна модель (після встановлення влади Української Центральної Ради), тоталітарна або радянська, модель радянської перебудови, модель національного відродження та традиційна національна модель (з другої половини 1990-х рр.) [31, с. 564-565].

Безчасний вважає, що варто виділити аж вісім таких періодів: перший (додержавний), другий (від утворення ранньофеодальної держави східнослов'янських племен Київська Русь і до середини XIV століття), третій (період європеїзації), четвертий (середину XVII століття - другу половину XVIII століття), п'ятий (імперські часи), шостий (самоврядування під час відродження української державності (національна революція - 1917-1920 рр.), сьомий (радянський період) та восьмий (сучасний період розбудови Української держави) [13, с. 20].

Систематизуючи наявні підходи, слідом за М. В. Грищуком, проаналізуємо періоди історії розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Зародження місцевого самоврядування та формування його елементів на землях України сягає античних часів. Особливо цінним у розвитку самоврядування в Україні є досвід колишніх грецьких міст-держав Північного Причорномор'я, зокрема, Ольвії, Херсонесу та Боспорської держави, оскільки вони згодом зробили великий вплив на розвиток самоврядних починань східнослов'янських племен, які пізніше утворили давньоруську державу [23, с. 4].

Так, будучи незалежною республікою, Ольвія управлялась народним віче і обраним сенатом. У віче могли брати участь усі повноправні громадяни міста. Тут розглядалися питання зовнішньої політики та оборони, видавалися закони про грошовий обіг і звільнялися від сплати мита та приймалися відповідні рішення. Порядок денний засідань визначав Сенат, який, незважаючи на те, що був представницьким вибраним органом влади, не міг затверджувати певні положення без згоди віча. Ще однією функцією Сенату був контроль за роботою органів виконавчої влади, до якої входили так звані архонти і стратиги. Своєю чергою, їх обирали на віче терміном на один рік. Для моніторингу окремих сфер життя суспільства створювалися спеціальні органи влади. Наприклад, за станом фінансів стежили колегії “дев'яти” і “одинадцяти”, торгівлю і промисли контролювали колегії агораномів та астіномів [23, с. 4].

Подібна організація системи влади був характерною і для інших міст-держав. Так, на першому етапі існування Боспорської держави міста зберігали місцеве самоврядування у питаннях внутрішніх справ. У Херсонесі теж був розподіл верховних органів влади на народні збори та рада (Сенат). Вони вирішували найважливіші та поточні питання внутрішнього життя та зовнішньої політики. Обов'язковим атрибутом виборних посад була присяга на вірність демократичному устрою міста та служіння народу.

Наступним етапом становлення місцевого самоврядування був період існування держави Київська Русь. Про органи народного самоуправління періоду ранньої феодальної держави вперше в письмових джерелах згадується у “Повісті временних літ”, де дається опис народного зібрання у 983 році. Самоврядування в Київській Русі розвивалось на основі звичаєвого права та існувало тут у формі інституту віча, що проводилося на території окремих князівств. Віче було надзвичайно впливовим, про що свідчить визнання князями рішень цього органу як певного роду імператив. Між територіальними громадами та князями укладалися спеціальні угоди - “ряди”, які закріпляли права і вольності цих громад. Існування таких “рядів” є доказом визнання державною владою, тобто князем і його адміністрацією, за вільними містами прав власності, зокрема на доходи від ремесел, промислів і торгівлі [23, с. 9].

Відповідно, Київська Русь в період свого розквіту мала розвинутий міський лад. Місцеве самоврядування відігравало визначну роль в соціальному, економічному та культурному розвитку Київської держави. Суб'єктом самоврядування в той час були, як правило, міські громади, які вирішували найважливіші питання на вічах, а поточними справами громад займалися посадові особи на зразок війта. Міська громада мала змогу автономно встановлювати міські податки, платежі, повинності та визначати правила господарювання. Віча були елементами самоврядування і на рівні регіону, зокрема вони брали участь у формуванні адміністративних та судових органів. Сільська громада мала назву “верв” і вона теж відігравала важливу роль в самоврядуванні у середньовічному суспільстві. Сільська громада об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл і представляла своїх громадян у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою [23, с. 9].

З ХІІІ ст. розпочинається новий етап в історії місцевого самоврядування в нашій державі. У цей час українські міста почали отримувати магдебурзьке право, яке стало юридичною основою для розвитку місцевого самоврядування. Надання місту цього права означало відміну звичаєвих правових норм, ліквідацію влади, управління і суду над громадянами з боку феодалів. Крім того, передбачалось, що громадяни самостійно зможуть обрати собі раду повноваженням строку на один рік. До членів виборної ради висувався ряд вимог, зокрема - майновий ценз та ценз осілості. Міська рада обирала свого голову - бурмістра.

Магдебурзьке право передбачало також обрання і судової влади - лави. Члени лави обиралися довічно і вона очолювалась війтом, який призначався королем і був найвищою посадовою особою міста, в інших містах, зокрема, у Києві, війта обирали. Рада на чолі з бурмістром і лава на чолі з війтом разом утворювали магістрат. Війт затверджував членів ради і бурмістрів з числа представлених йому громадою міста кандидатур. Однак, містам була надана можливість викупити права війта і тоді вони переходили до міської громади. Разом з магдебурзьким правом міста діставали повноваження на володіння нерухомим майном, землею, встановлення податків, збирання мита [23, с. 11].

Магдебурзьке право у містах сприяло значного розвитку самоуправління в селах. Осередком суспільного життя була громада. На чолі сільської громади стояв “старець”, “отаман” або “староста”, який у здійсненні управління спирався на громадську раду, “добрих людей” або “мужів”. Старосту та раду обирали на рік. Громада відповідала за сплату податків та видання злочинців. Старцю з “добрими людьми” належало право суду, який відбувався на громадську вічі [23, с. 12].

Наступний важливий історичний етап в розвитку самоврядування пов'язаний з військово-адміністративним і полково-сотенним устроєм Запорізької Січі та реєстрового козацтва, які існували в Україні з другої половини XVI ст. і до середини XVIII ст. Вищим законодавчим, адміністративним і судовим органом Січі була січова рада. Її найважливішою функцією було формування органів управління, зокрема уряду, а також органів місцевої влади - паланкової або полкової старшини. Конституційна історія місцевого самоврядування України починається з 1710 року з часу розроблення проекту Конституції Пилипа Орлика. Він вбачав у місцевому самоврядуванні важливий атрибут управління в незалежній державі [23, с. 13].

Подальша історія місцевого самоврядування характеризується скороченням його повноважень та обмеженням прав та свобод. Зокрема, великої шкоди місцевому самоврядуванню в Україні було завдано в умовах наступу Російської імперії у XVIII ст. Щоправда, слід відзначити, що наступ на місцеве самоврядування проводився дуже обережно і поступово. Спочатку імператриця Катерина ІІ ліквідувала гетьманство. Згодом низкою документів “Установлення про губернії” (1781 р.), “Установи для управління губерніями російської імперії” (1783 р.), “Грамоти на права та вигоди міст Російської імперії” (1785 р.). були ліквідовані магістрати як управлінські органи міських самоуправлінь. А вже у 1831 р. було видано царський уряд про офіційну відміну магдебурзького права [23, с. 16].

Тобто, Російська імперія вживала заходи для уніфікації органів управління в Україні та наближення їх до загальноімперської системи. У 1838 р. Микола І запровадив місцеве станове самоврядування для державних селян та вільних трударів. Створювалися сільські товариства, які розглядались як низова адміністративна і господарська одиниця, яка збігалась із земельною общиною (громадян). У кожному сільському товаристві діяли сільський схід, сільське начальство [23, с. 17].

Значний вплив на все суспільне життя в Росії і України мала земська реформа 1864 р. на Лівобережній та Слобідській Україні, у зв'язку з якою засновувалися земські установи як органи місцевого самоврядування. Міська реформа 1870 року також створила передумови для розвитку самоуправління в рамках загальноімперської системи. Одним із найважливіших самоуправлінських структур були міські думи. Вони обиралися всі населенням на чотири роки на основі майнового цензу. Міська дума призначала управу і обирала міського голову. Обраний міський голова повітового міста затверджувався на своїй посаді губернатором, а губернаторського міста - міністром внутрішніх справ Російської імперії. Земські і міські органи самоврядування мали свою власність [23, с. 17].

У Галичині, яка перебувала в складі Австро-Угорщини магдебурзьке право було скасоване австрійським імператором Йосифом ІІ ще в 1780-х рр. Місцеве самоврядування в Галичині було відновлено на принципах австрійського закону про громади від 5 березня 1861 року, який встановлював засади місцевого самоврядування в імперії. Галицький сейм 12 серпня 1966 року прийняв закони про громади для Галичини разом з виборчою ординацією. Цей закон поширювався на всі населені пункти Східної Галичини, крім Львова, де самоврядування регулювалося окремим статутом, повноваження громадських рад поділялися при цьому на власні та доручені. Після того, як Галицький сейм прийняв спеціальний закон про громади - спочатку 13 березня 1889 року для 30 найбільших міст, а потім - 3 липня 1866 року для 145 менших міст і містечок краю, закон від 1866 року діяв лише для сільських громад. Останні перед розпадом Австро-Угорської імперії вибори до громадських рад відбувалися у 1915 році [23, с. 22].

Лютнева революція 1917 року відкрила нові перспективи розвитку місцевого самоврядування. З проголошенням Української Народної Республіки були сформульовані і закріплені загальні принципи її місцевого самоврядування. Напрацьовані теоретичні конструкції про місцеве самоврядування в ході революції були втілені в І Універсалі УНР. Він закріпив систему самоврядування. Подальшого розвитку проблема набула в Декларації Генерального секретаріату від 10 липня 1917 року. В пізнішій Декларації Генерального секретаріату від 12 жовтня 1917 року закріплювалося завдання сприяти розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширювати їх компетенцію як основи нового республіканського ладу [23, с. 23].

За ІІІ Універсалом 1917 року місцеве самоврядування набирало широких прав і повноважень. Відповідно до цього акту Генеральний Секретаріат зобов'язаний був визначити систему місцевого самоврядування та межі його впровадження. Разом з тим органи місцевого самоврядування мали підпорядковуватися міністерству, що свідчило про обмеження їх самоврядності та залежності від виконавчої влади. Подальший розвиток і законодавче закріплення місцеве самоврядування отримало в Конституції УНР від 29 квітня 1918 року (статут про державний устрій, права і вольності УНР). Систему місцевого самоврядування становили землі, волості й громади, які перебували у певних відносинах з державою. Згідно з статтею 26 вся повнота влади на місцях належала органами самоуправління - виборним радам і управам, а за центральною владою залишалися функції контролювати і координувати їх діяльність безпосередньо і через визначених ними урядовців [23, с. 23].

Директорія теж приділяла значну увагу місцевому самоврядування. У розроблених нею проектах Конституції УНР місцеве самоврядування посідало чільне місце. Місцевому самоврядуванні були відведені спеціальні розділи, де наголошувалося, що громади, волості і повіти утворювали так звані “репрезентації” на рівні громад і волостей вибори до них мали бути прямими. У повітах і “вищих одиницях” вони переводилися посередньо через репрезентаційні тіла громад, волостей містечок і міст. Великі міста одержували право на власні статути [23, с. 24].

Радянський період української державності знову відкинув усі напрацювання останніх років та характеризується цілеспрямованою політикою, спрямованою на обмеження функції місцевих органів влади в умовах відмови нового режиму від принципу розподілу державної влади. Органом місцевого самоврядування повинні бути стати місцеві ради. Однак, вони фактично перетворилися на органи державної влади. Навіть у конституції УРСР не було згадок про місцеве самоврядування. Ідеї місцевого самоврядування, на думку більшовиків, вступали в суперечність з практичними завданнями держави пролетарської диктатури.

З 30-х рр. ХХ ст. політика більшовицької партії і тоталітарної держави характеризувалась подальшим знищенням системи місцевого самоврядування та заміною її системою державно-партійного керівництва. Держава створила надзвичайно ієрархізовану та централізовану організацію влади. “Сталінська Конституція” 1936 року ліквідувала систему з'їздів рад. А самі ради в цей період фактично втратили владу, оскільки вона була сконцентрована в партійних комітетах підконтрольних їм виконкомів та їх апаратів. Сесії рад перетворилися у короткочасні урочисті засідання без ґрунтовного аналізу обговорюваних питань. Виконкоми, відділи і управління в цей період знаходилися у “подвійному підпорядкуванні”, оскільки керівники перебували у номенклатурі відповідних партійних структур і без затвердження партійним апаратом не затверджувалися радами на керівні посади. Відповідно до цього, рекомендовані партійними органами кадри виконували лише їх волю, нехтуючи рішеннями “своєї ради” [23, с. 27].

Часткова демократизація суспільного життя, характерна для періоду відлиги за часів Хрущова, відновила надію на формування системи місцевого самоврядування. У той час проголошувалися певні заходи, спрямовані на ліквідацію зайвих управлінських структур, запроваджувалися елементи самоврядування та залучення через нього широких верств населення до управління суспільство. З цією метою розширили права і склад органів місцевої влади. Відповідно до постанови ЦК КПРС (січень 1957 р.) суттєво розширювалася компетенція місцевих рад у питаннях планування, будівництва, бюджетно-фінансової сфери. Проте, відсутність стратегії реформ, їх непослідовність та половинчастість не зачепили основ тоталітаризму. Реальна влада і надалі знаходилась в руках партійних органів [23, с. 28].

У другій половині 60-х - 70-х рр. була дещо вдосконалена законодавча база регулювання діяльності рад районних, селищних і сільських ланок. Так, зокрема, були прийняті укази Президії Верховної Ради СРСР від 1968 року “Про основні права і обов'язки сільських і селищних Рад депутатів трудящих” та 1971 року “Про основні права і обов'язки районних Рад депутатів трудящих”. Втім, на практиці місцевим радам так і не надали реальних важелів контролю за діяльністю підприємств та організацій, включаючи і господарські органи місцевого значення, що розміщені на території відповідної ради. Для міських, сільських, селищних рад були обов'язковими не лише рішення вищестоячих рад, а й вищих органів виконавчої влади та пряме підпорядкування вищестоящим виконкомам [23, с. 29].

За часів Л. Брежнєва партійне керівництво повернулося до політики жорсткого централізму. Формально Конституція СРСР 1977 і Конституція УРСР 1978 року декларували розширення прав місцевих органів, проте, реальний механізм його здійснення був відсутній. З 1957 по 1984 року було прийнято більше десяти постанов ЦК КПРС про підвищення ролі рад. Створювалися позаштатні відділи, групи позаштатних інструкторів та інспекторів, які разом з штатними брали участь в організації виконання державних планів, дотримання дисципліни та норм трудового законодавства. Широкого поширення набирала практика депутатського запиту, звітів керівників виконкомів перед трудящими та контролю за виконанням наказів виборців. Проте, незважаючи на прийняті документи, ради практично виключалися з процедури погодження питань, що стосувалися розвитку господарства на їх території [23, с. 29-30].

У період “перебудови” постало питання про співвідношення представницьких та виконавчих органів, перш за все на місцевому рівні. Сформувалося положення, що місцеве самоуправління уже не перeчить державному, а сумісне з ним, оскільки має “державний” характер. Проте, перебудова стимулювала опозиційний процес “знизу”, розбудила ініціативу та енергію різних верств суспільства. Проголошені керівництвом на січневому (1987 році) пленумі ЦК партії заходи щодо реформування політичної системи, визнання дозованого плюралізму думок та гласності сприяло формуванню в Україні демократичних сил, виникненню альтернативних, опозиційних до КПРС громадських об'єднань, рухів та політичних партій [23, с. 31].

В умовах розвитку демократичної ініціативи жителів у великих містах почали виникати ради і комітети громадського самоврядування. Вони стали реальними виразниками інтересів громадян, сполучною ланкою з радами народних депутатів. Першою спробою правового регулювання громадської самодіяльності було прийняття 9 квітня 1990 року Закону СРСР “Про загальні начала місцевого самоуправління та місцевого господарства в СРСР”. Цей закон визначав місцеве самоврядування як самоорганізацію громадян для вирішення безпосередньо або через спеціальні представницькі органи, що обираються ними, всіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення. Місцеві ради визнавалися головною ланкою в системі місцевого самоврядування та наділялися власною компетенцією. Проте, самоврядування визнавалось лише частиною соціалістичного самоуправління та допускалося лише як територіальне самоуправління народу, покликане забезпечити реалізацію прав і свобод громадян, їх самостійність у вирішенні питань соціально-економічного розвитку територій, охорони навколишнього середовища, тощо [23, с. 32].

Декларація про державний суверенітет відкрила нові можливості та перспективи для демократичного розв'язання проблеми місцевого самоврядування. Вперше в історії України на законодавчому рівні запроваджувалась теза про владу народу та державний суверенітет. Законодавчо діяльність органів місцевого самоврядування як структури громадського самоврядування була закріплена в грудні 1990 року в Законі Української РСР “Про місцеві ради та місцеве самоврядування” та 26 березня 1992 року в Законі “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве та регіональне самоврядування”, згідно з ними передбачалося створення громадських комітетів і рад самоврядування, які повинні були діяти на підставі затверджених зборами громадян та зареєстрованих виконавчим комітетом місцевої ради cтатутів [23, с. 34].

Після проголошення незалежності, наступив новий етап становлення місцевого самоврядування. Застосування в Україні самого терміну “місцеве самоврядування” почалося з грудня 1990, коли було прийнято Закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Саме в ньому на місцеві ради було поширено низку функцій, властивих тільки органам місцевого самоврядування: визначено виключні повноваження кожної ланки рад і демократичний договірний порядок їх перерозподілу по вертикалі, скасовано підпорядкування рад і їх виконкомів по вертикалі, засновано інститут комунальної власності. До компетенції рад були включені повноваження встановлення місцевих податків, зборів, штрафів та визначення їх розмірів, оголошення місцевих позик. Це був реальний крок до встановлення правової, організаційної і матеріально-фінансової автономії місцевих рад як органів самоврядування [23, с. 35].

Правовою основою реформування місцевого самоврядування став Закон України від 26 березня 1992 року “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”. Тут відбулося обмеження функцій місцевого самоврядування через створення місцевих державних адміністрацій, що утворювалися в районах, областях, а також у містах Києві і Севастополі на чолі з представниками Президента України. За радами народних депутатів закріплювалася виключна компетенція, тобто перелік питань, рішення яких приймається тільки на пленарних засіданнях. Чіткіше було визначено компетенцію виконавчого комітету Ради - вона розподілилась на два види: загальну і галузеву, дано також перелік повноважень, які комітету делегуються державою [23, с. 39].

У вересні 1993 році був прийнятий важливий Закон “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, який відкрив черговий етап реформи місцевих Рад. На всіх адміністративно-територіальних рівнях в державі запроваджувалося місцеве самоврядування. Інститут місцевих державних адміністрацій скасовувався. Відбулася спроба реанімувати радянську модель влади, в тому числі і місцеве самоврядування. Проект Закону “Про місцеві Ради народних депутатів” від 8 липня 1994 року передбачав позбавити Президента та Уряд впливу на регіональну політику, а всю систему рад знову фактично підпорядкувати Верховній Раді та відновити вертикаль “демократичного централізму”. Проте перехід лівих в опозицію завадив прийняттю даного законопроекту [23, с. 40].

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, визначила місцеве самоврядування як важливий елемент конституційного ладу та одну з форм народовладдя, закріпила основні принципи побудови системи державної влади та місцевого самоврядування в Україні та заклала необхідний правовий фундамент для розбудови на регіональному та місцевому рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації [23, с. 42-43].

Конституція України закріпила систему самоврядування, яка мала декілька рівнів - первинний - села, селища і міста, регіональні - район та область (Стаття 40). Ключовою одиницею базового рівня місцевого самоврядування за Конституцією є територіальна громада. Базовим серед законів став у цій сфері став Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, який набрав чинності 14 червня 1997 року. За структурою закон складається із 5 розділів, у які входять 80 статей. Закон закріпив систему місцевого самоврядування України та дав визначення основних термінів.

Таким чином, система місцевого самоврядування в Україні включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення [2, с. 6-7].

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України та законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами [2, с. 8].

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи місцевих рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади [2, c. 9].

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Мер обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Відповідний голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях [2, с. 9].

Тобто, чітко прослідковується непослідовність у виборі моделі місцевого самоврядування в Україні. Ця суперечність помітна уже на законодавчому рівні, адже якщо Конституція проголошує інститут місцевого самоврядування природнім правом територіальної громади, то уже Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” замінює цей принцип на наступний - “гарантоване державою право”. Іншими словами, Конституція у розділі про місцеве самоврядування практично повністю покладається на основні висновки громадівської теорію самоврядування, а в законі реалізується державницька концепція місцевого самоврядування, яка до того ж поєднується із радянської системи організації державної та місцевої влади. Парадоксально, але стверджуючи прагнення оновлення системи організації влади на місцях із врахуванням найкращих світових практик, держава, таким чином, ніби прагне залишає за собою можливість повернення до принципу демократичного централізму.

Специфікою української політичної системи є дуалістична модель організації публічної влади на місцях. Зокрема, практично це виявляється в наявності в системі місцевого самоврядування специфічних органів - районних і обласних рад, які мають представляти спільні інтереси територіальних громад, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим державним органам виконавчої влади [42, с.37].

Тобто, чимало повноважень отримують призначені з центру державні адміністрації, які існують та функціонують паралельно з обраними населенням місцевими органами влади. Відповідно, система місцевого самоврядування базується на принципі конкурентності, однак, не у класичному його розумінні. Не органи місцевої влади однакового рівня конкурують між собою, для того щоб якомога краще задовольняти потреби населення та реалізовувати їхні інтереси, відповідно підвищуючи якість надання послуг. У такому випадку конкуренція є здоровою, адже місцеві органи влади постійно вдосконалюють систему свого функціонування, дозволяючи громадськості брати активну участь у прийнятті політичних рішень, які прямо впливають на їх повсякденне життя. Це робиться з метою заохочення людей проживати саме на цій території. Зрештою, це сприяє наповненню місцевих бюджетів, адже у такому випадку органи влади отримуватимуть більші податки.

На противагу цьому, в Україні відбувається конкуренція між обраним населенням органом місцевої влади та призначеною зверху державною адміністрацією на місцях. Таке змагання складно назвати здоровим, оскільки воно жодною мірою не сприятиме покращенню якості надання послуг та оперативності прийняття рішень. Ця політико-правова конкуренція призводить до того, що обидві структури змагаються за обмежені фінансові ресурси і за контроль над власністю.

Конституційній моделі місцевого самоврядування притаманні чимало недоліків колишньої радянської системи організації влади на місцях. Принципових змін з радянських часів в управлінні адміністративно-територіальною системою України не відбулося. Функції і повноваження районних і обласних рад як органів місцевого самоврядування не розмежовані між собою, тобто побудовані за принципом так званої “матрьошки”, що жодною мірою не узгоджується з принципами правової, організаційної та фінансової автономії, проголошеними Європейською Хартією місцевого самоврядування [42, с. 39].

Тобто, в Україні можна знайти ознаки декількох існуючих моделей місцевого самоврядування. Звичайно, теоретично було б можливо використати переваги кожної із моделей із врахуванням особливостей нашої держави. Проте, практика показує, що на початковій стадії становлення будь-якого інституту за відсутності власного досвіду та традицій, варто опиратися на уже відпрацьовані схеми, які довели свою ефективність. Оптимальною для України на даному етапі буде модель “сильна рада - менеджер”, яка є однією із форм англо-американської системи місцевого самоврядування. Така форма організації органів місцевого самоврядування також дозволяє уникнути надмірної політизації щоденної роботи місцевої влади.

У 2008 році близько 3500 міст США із населенням більше ніж 2500 мешканців обрали систему “рада - менеджер” для місцевих органів влади. Зокрема, така форма запроваджена у містах Фенікс, Остін, Канзас Сіті, Даллас (Техас), Сан Хосе та Сан Дієго (Каліфорнія), Шарлотт (Північна Кароліна) та ін [53, c. 41]. Філософською базою цієї організаційної форми є науковий раціоналізм. Тобто, ключовими цінностями тут є ефективність та професіоналізм. Менеджер покликаний шукати та знаходити “правильний” спосіб вирішення усіх проблем громади.

Система “рада - менеджер” дозволяє поєднувати основні принципи представницької демократії із сильним одноосібним лідерством. Усі повноваження зосереджені у руках колегіального органу - місцевої ради, яка обирається усіма жителями даної території на засадах рівного, вільного, таємного виборчого права. Ця рада несе відповідальність за визначення загального політичного курсу та стратегічних завдань розвитку даного населеного пункту, а також прийняття нормативних актів для впровадження цього курсу у життя. Тобто, місцева рада є законодавчим органом.

Головою місцевої ради є мер, обраний більшістю голосів депутатів. Мер виконує суто церемоніальні та представницькі функції, а також веде засідання ради. Виконавчі повноваження зосереджені у руках менеджера (управлінця). Він також обирається радою для вирішення поточних проблем громади та ведення її щоденних справ. Адміністратор втілює у життя політичний курс, визначений місцевою радою, проте має певну свободу у прийнятті рішень. Він може також визначати подальші перспективи розвитку громади та пропонувати раді своє бачення та рекомендації щодо зміни чи коригування стратегічних програм. Менеджер розглядається як адміністративний лідер, відповідальний за ефективне та вчасне вирішення проблем та надання муніципальних послуг.

Стосунки ради та менеджера найкраще можна описати словом “співпраця”. Менеджер повинен тісно співробітничати із членами ради, брати до уваги та максимально враховувати їх побажання. Його діяльність повинна бути прозорою та відкритою і базуватися на принципах доцільності та ефективності.

Зазвичай, управлінець підписує контракт чи договір із радою і його подальше перебування на посаді залежить від умов цього контракту. Основною вимогою до менеджера є його аполітичність. Також необхідною є відповідна освіта, професійні навичкиё досвід роботи на керівній посаді та у певній сфері, близькій до муніципального господарства. Тобто, обираючи менеджера, місцева рада надає йому певний кредит довіри та повноваження для управління справами громади. У свою чергу, менеджер несе відповідальність за свої дії та рішення перед цією радою. Вона може у будь-який час розірвати із ним контракт, якщо буде доведено, що він не виконує своїх функцій чи не відповідає займаній посаді.

Крім того, місцеві органи влади за форми “рада - менеджер” у подальшому розподіляються за сферами. Тобто, муніципальні уряди мають декілька підрозділів. Ці підрозділи у кожному місті можуть відрізнятися один від одного, проте, є типові департаменти, притаманні більшості територій. Як правило, виокремлюються підрозділ муніципального планування, економічного розвитку та туризму, фінансовий, міліції, пожежний, надання першої медичної допомоги, транспорту, будівництва і т. д.

Одним із різновидів системи “рада - менеджер” є комбінована або змішана форма. Вона була вперше запроваджена у американському штаті Каліфорнія, місті Сан-Франциско, із метою подолання недоліків схеми “рада -управлінець” [34, с. 303]. Її основна суть зводиться до того, що мер обирається населенням і виконує політичні та господарські функції, а не суто представницькі. Він реально впливає на політику на місцях та бере участь у прийнятті рішень. При цьому зберігається посада менеджера. Цей спеціаліст-управлінець призначається мером і йде у відставку разом із ним. Його основним завданням є вирішення поточних справ та задоволення потреб громади. Тобто, громадяни отримують можливість впливати на дії та рішення менеджера, оскільки вони обирають мера, який його і призначає. Мер, у свою чергу, звільняється від щоденних справ і може приділити більшу уваги політичним питанням.

Система “рада - менеджер”, незважаючи на свою популярність у США, не базується на типовій для американських органів влади системі стримувань та противаг [59, р. 41]. Тут вся влада зосереджена у руках законодавчого органу, який контролює виконавчу - менеджера. Адміністратор у свою чергу підконтрольний та підзвітний перед місцевою радою та несе перед нею відповідальність.

Така схема має і ряд недоліків. Так, громадськість не може прямо впливати на дії та рішення менеджера, оскільки він не належить до жодної політичної партії і не обирається у їх числі до представницьких органів. Народ може лише загалом визначати стратегічні програми муніципального управління через обрання тих чи інших партій чи кандидатів до рад, проте щоденні рішення призначеного депутатами управлінця передбачити важко.

Крім того, традиційно вважається, що громади із сильним політичним лідером (мером), який виконує не лише представницькі, а й політичні та господарські функції, є більш життєздатними та ефективними [59, р. 41]. Громадянам іноді важко збагнути, яку саме роль менеджер відіграє у місцевому самоврядуванні. Тому за такої схеми організації місцевого самоврядування існує висока ймовірність політичних конфліктів та відсутні ефективні способи їх запобігання та вирішення.

Водночас, система “рада - менеджер” має і свої переваги. Перш за все, така схема дозволяє дійсно вирішити існуючі проблеми розвитку територій. Це особливо важливо для України. Незважаючи на усвідомлення важливості змін та розробку різноманітних варіантів реформування місцевого господарства, ці зміни не втілюються у життя. Основною причиною цього називають надмірну політизацію місцевих органів влади. Політичні партії та кандидати не можуть знайти спільну мову задля затвердження необхідних постанов та програм. Система “рада - менеджер” дала б змогу обирати професіонала, який не асоціювався б із жодною політичною силою і вони не наголошували б на власній визначальній ролі у вирішенні тих чи інших проблем. При цьому, усі партії та групи отримали б можливість демонструвати виконання своїх передвиборчих обіцянок через підтримку дій менеджера.

Ще однією із важливих переваг схеми “рада - менеджер” є те, що політичний курс та стратегічні програми базуються не на вимогах, а на потребах. Тобто, вирішення тих чи інших проблем починається із моменту їх виникнення та постановки. Менеджер не чекає, поки ці питання будуть включені у політичний порядок денний, допоки пройдуть політичні дебати, сформуються декілька позицій та громадяни висловлять свою підтримку одній із них.

Також на перше місце при прийнятті будь-яких рішень виносяться довгострокові інтереси громадян. Розробка політичних та господарських програм неодмінно передбачає аналіз її наслідків у довготерміновій перспективі, а не лише потенційні дивіденди, які ця тактика принесе на наступних виборах. Тут враховуються ті чинники та впливи, які зазвичай ігноруються політичними партіями та кандидатами, основною метою яких є суто перемога на чергових виборах та участь у розподілі та використанні влади та посад.

Більш того, менеджер може ефективно поєднати різні сфери комунального господарства задля вирішення тієї чи іншої проблеми. Якщо посади у різних департаментах займають члени однієї політичної сили, а посаду мера - представник іншої, співпраця між ними якщо і можлива, то вона занадто ускладнена та вимагає постійних переговорів та компромісів. Управлінець, на противагу цьому, має змогу мобілізувати та використати усі наявні служби та ресурси для вирішення проблем громади.

Важливо також врахувати і те, що система “рада - менеджер” позбавляє адміністратора необхідності узгоджувати свої рішення із цілою армією бюрократів, які можуть на кожному із етапів його безпосереднього втілення зупинити чи відтермінувати цей процес. Менеджер не змушений долати опір цілісного та ієрархізованого утворення чиновників, які ставляться до нього як до непрофесіонала. Оскільки управлінець зазвичай є фахівцем у тій чи іншій сфері та із досвідом муніципального керування, він вважається “своїм”, на противагу політикам, від яких очікується лише популізм та нереалістичні програми.

Звичайно, лише впровадження форми “рада - менеджер” автоматично не покращить систему місцевого самоврядування без призначення на цю посаду професійного менеджера та чесних та демократичних виборів до місцевих рад. Проте, така система більше за інші може забезпечити раціональне врядування, ефективне втілення політичного курсу та надання послуг, вміле, прозоре та орієнтоване на потреби громадян управління. Саме ця схема може вирішити основні проблеми муніципального господарства і сформувати традиції участі громадськості у місцевому самоврядуванні та довіри до нього. Вона дозволяє реформувати локальні господарства, незалежно від розстановки політичних сил чи близькості чергових виборів, а саме таке уникнення політизації потрібне територіальним громадам сьогодні. Згодом можна буде обрати ту модель організації та функціонування органів місцевої влади, яка найкраще відповідає ментальності нашого народу та буде найбільш ефективною в Україні.

Таким чином, місцеве самоврядування в Україні пройшло тривалий етап становлення та розвитку. Вчені по-різному визначають кількість та основні характеристики ключових періодів ґенези вітчизняного місцевого самоврядування, однак, більшість з них все-таки погоджуються, що аналіз його становлення слід починати ще з часів античності. У той час уже сформувалися передумови для самоврядування та ствердилися традиції демократії та максимально можливого залучення народу до участі у прийнятті політичних рішень. Період Київської русі теж сприяв посиленню місцевого самоврядування. У містах та селах формувалися свої особливі структури організації влади, думка та пріоритети яких були важливими навіть для князя.

У подальшому швидкий розвиток місцевого самоврядування відбувався у містах України завдяки Магдебурзькому праву. Надання місту цього права означало відміну звичаєвих правових норм, ліквідацію влади, управління і суду над громадянами з боку феодалів намісників, воєвод. До того ж, Магдебурзьке право базувалося на таких засадах як захист прав громадян усіх станів, встановлення порядку виборів, визначення функцій органів місцевого самоврядування, судочинства, ремісничих об'єднань, регулювання правил підприємницької діяльності, опіки, спадкування, призначення покарання за різні види злочинів.

Наступний важливий історичний етап в розвитку самоврядування пов'язаний з військово-адміністративним і полково-сотенним устроєм українського козацтва. Проте, уже в 1764 р. на українських землях у складі Росії ліквідовується гетьманство, а через два десятиліття, у 1785 році, проводиться реформа адміністративно-територіального устрою, яка ліквідувала полково-сотенний устрій. У 1785 р. імператриця Катерина ІІ утворює нові органи станового місцевого самоврядування - міські думи, а у 1831 р. імператорським указом було остаточно скасовано магдебурзьке право. На цьому процес уніфікації форм організації суспільного життя на російський лад практично завершився.

У період радянської влади була сформована своєрідна система органів місцевої влади. Система органів місцевого самоврядування закріплювалась практично всіма конституціями, законами, постановами та іншими актами держави. Однак, виконавчі комітети, які створювалися місцевими радами, не виконували своїх функцій втілення у життя рішень цих рад, а були підпорядковані вищим комітетам. Таке подвійне підпорядкування не сприяло формуванню місцевого самоврядування у його класичному розумінні.

Після проголошення незалежності в Україні не було вироблено єдиного підходу до місцевого самоврядування. У нормативних актах, які регулюють цю сферу життя суспільства, чимало суперечностей. Тому, доцільно було б обрати одну із існуючих світових моделей організації влади на місцях, які уже довели б свою ефективність. Більше за інші сприятиме забезпеченню раціональності врядування, ефективному втіленні політичного курсу, більш оперативному та якісному наданні послуг, професійному, прозорому та орієнтованому на потреби громадян управлінні система “рада - менеджер”. Ця схема є одним з підвидів англосаксонської моделі. Звичайно, така система не позбавлена недоліків та не зовсім відповідає традиціям українського народу. Однак, потенційно вона може вирішити основні проблеми муніципального господарства і сформувати традиції участі громадськості у місцевому самоврядуванні та довіри до нього.

Система “рада - менеджер” дозволяє реформувати локальні господарства, незалежно від розстановки політичних сил чи близькості чергових виборів, а саме таке уникнення політизації потрібне територіальним громадам сьогодні. Згодом можна буде обрати ту модель організації та функціонування органів місцевої влади, яка найкраще відповідає ментальності нашого народу та буде найбільш ефективною в Україні, а на початковому етапі варто опиратися на уже наявні розробки та практики, для того щоб вирішити основну проблему, яка суттєво заважає становленню та розвитку місцевого самоврядування в нашій державі - подоланню відчуження громадян від влади та формування культури громадянської участі.

Висновки

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність місцевого самоврядування, через яке найповніше може бути реалізовано ідею здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, суспільства та особи. Чинна Конституція України вперше визнала і гарантувала місцеве самоврядування та закріпила за громадянами України право вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування.

За останні роки відбулися радикальні зміни в суспільно-політичному устрої країни, що спричинили також значні зміни й у законодавстві. Однак, дотепер у законодавстві відсутній єдиний підхід до сутності та форми функціонування місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є одним з найефективніших інструментів місцевого управління та розвитку територій. Там, де воно дійсно функціонує, де місцеве населення має реальне право та можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, спостерігається зростання доходів місцевих бюджетів і соціально-економічний розвиток в цілому.

Проблема ефективності місцевого самоврядування є однією з найважливіших на сучасному етапі розвитку державності України. Головним чинником якісного управління є чіткій розподіл повноважень та компетенції між всіма органами державної влади як по горизонталі, так і по вертикалі, а також між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Вперше сам термін “місцеве самоврядування” був використаний Р.Гнейстом для означення такого управління, за якого територіальні громади отримали право самостійно вирішувати справи місцевого значення в межах чинного законодавства. Загалом, місцеве самоврядування досліджували провідні західні та вітчизняні вчені, зокрема, Б. Франклін, А. Токвіль, Дж. Ст. Міль, Т. Джефферсон, М. Драгоманов, І. Франко, М. Грушевський та чимало інших. Їхні погляди можна систематизувати у три основні концепції: громадівська (базувалась на невідчужуваності права вирішувати місцеві справи та реалізовувати місцеві інтереси); державницька (місцеве самоврядування розглядається як продовження державного управління, держава делегує місцевим органам влади частину своїх повноважень для вирішення господарських справ); та теорія муніципального дуалізму (місцеве самоврядування має подвійну природу).

Узагальнюючи погляди багатьох західних та українських дослідників, можна підсумувати, що місцеве самоврядування - гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах законів. Існує декілька моделей функціонування місцевого самоврядування: англо-американська, континентально-європейська, іберійська та радянська. Однак, найбільш поширеними та такими, які довели свою ефективність, є перші дві.

Англо-американська та континентально-європейська моделі місцевого самоврядування мають чимало відмінностей. Доцільно їх розрізняти на основі таких чотирьох параметрів: ступінь автономії місцевих колективів і визнання та закріплення місцевих свобод; розподіл владної компетенції між центральними/державними і місцевими органами управління; система відносин органів місцевого самоврядування та державної влади за вертикаллю їхнього конституційного статусу; принципи горизонтальних взаємовідносин місцевих органів влади.

Обидві моделі характеризуються високим рівнем автономії місцевих територіальних громад, проте, вихідною тезою англо-американської системи місцевого самоврядування є якомога повніша передача повноважень на місця з одночасним обмеженням втручання держави у локальні справи суто виконанням функції контролю. Натомість, континентально-європейська модель виходить з того, що влада є єдиною, адже її джерелом є народ. Відповідно, держава зосереджує у своїх руках всю повноту влади, а делегування частини повноважень на місця здійснюється нею добровільно, у випадку, якщо очевидним є доцільність такої передачі для забезпечення ефективності та оперативності прийняття рішень.

Якщо у державах з англо-американською системою місцевого самоврядування, розподіл компетенції між центральними та локальними органами влади визначається значенням прийнятого рішення (місцеві органи вирішують суто локальні справи, а держава - суто державні), то у континентально-європейських державах цим розподілом займається державна влада, визначаючи, яке питання відноситься до сфери її повноважень, яке ж можна делегувати для виконання місцевим територіальним громадам.

За конституційним статусом органи місцевого самоврядування та державної влади за континентально-європейської моделі перебувають у відносинах жорсткого підпорядкування. На противагу цьому, у державах з англосаксонською системою така ієрархічність відсутня. Звичайно, є органи, які проводять моніторинг діяльності органів місцевого самоврядування, однак, вони не можуть прямо впливати на них чи вказувати їм, яке рішення приймати чи як діяти у тому чи іншому випадку.

Спільним є те, що у обох системах передбачається рівноправність органів місцевого самоврядування одного рівня. Проте, якщо у континентальній Європі питання щодо об'єднання чи розмежування повноважень між окремими рівними територіальними органами самоврядування приймається з центру, то особливість англо-американської моделі полягає у тому, що, незважаючи на те, що місцеві органи одного рівня можуть самостійно приймати рішення про об'єднання і, як правило, прагнуть до цього для здешевлення надання певних послуг (освіта, пожежна охорона, транспорт і т. д.).

В Україні місцеве самоврядування в Україні пройшло тривалий етап становлення та розвитку. Більшість вчених погоджується, що аналіз його ґенези слід розпочинати ще з часів античності. Подальше формування місцевого самоврядування відбулося і у період Київської русі, Середньовіччя (завдяки Магдебурзькому праву) та козацькій республіці. Після Переяславської угоди наявною є тенденція до обмеження прав та свобод місцевих органів влади. Спочатку центральні органи Російської імперії прагнули до уніфікації системи місцевого самоврядування на території всієї держави. Поступово ліквідовувалися останні прояви демократичності та створювалися ті органи влади, які були притаманними для інших територій імперії.

У радянську добу була сформована своєрідна система органів місцевої влади. Система органів місцевого самоврядування закріплювалась практично всіма конституціями, законами, постановами та іншими актами держави чи партії. Однак, виконавчі комітети, які створювалися місцевими радами, не виконували своїх функцій втілення у життя рішень цих рад, а були підпорядковані вищим комітетам. Таке подвійне підпорядкування не сприяло формуванню місцевого самоврядування у його класичному розумінні.

Після проголошення незалежності в Україні не було вироблено єдиного підходу до місцевого самоврядування. У нормативних актах, які регулюють цю сферу життя суспільства, чимало суперечностей. Водночас, розробка моделі місцевого самоврядування з урахуванням історичного досвіду минулого та сучасних політико-правових, економічних, соціальних та інших чинників та традицій України - важливий напрямок досліджень останнього десятиліття. Це зумовлено посиленням конкуренції різноспрямованих векторів розвитку, які репрезентують інтереси різних за характером і спрямуванням політичних сил. Важливо в цих умовах забезпечити домінування інноваційних ідей та моделей розвитку місцевого самоврядування, формування його основ шляхом еволюційних, а не революційних трансформацій. Нового імпульсу в поглибленому дослідженні проблеми надала Конституція України. Розвиток конституційного процесу актуалізував проблему подальшого розмежування функцій центральних органів та органів місцевого самоврядування у здійсненні владних повноважень.