Основні моделі місцевого самоврядування

На противагу цьому, Штейн визначав самоврядування як першу форму, в якій здійснюється ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях управління. Народ не буде вільним без вільної громади. Громади виступають як особливі юридичні особи, оскільки мають свої громадянські права - є власниками, можуть вступати у різноманітні відносини [9, с.23].

До українських прихильників державницької моделі місцевого самоврядування відноситься, перш за все, М.І. Туган-Барановський. Він писав, що поряд із системою державних органів повинна існувати і система муніципальних органів, причому ці муніципалітети повинні створювати свою ієрархію, починаючи із великих організацій, що охоплюють великі групи настелення, до найменших. В основу компетенції місцевого самоврядування має бути покладено наступний політико-економічний принцип: кожна муніципальна одиниця повинна мати власне господарство і центральна державна влада повинна брати на себе лише те, що не під силу муніципалітету [9, с.23].

Підсумовуючи, можна виокремити основні аргументи державницької концепції:

Джерелом і центральної державної влади, і місцевого самоврядування є народ

Місцевому самоврядуванні притаманний специфічний апарат та чітко виражене інституціоналізоване спрямування

Їх влада поширюється на всіх осіб, що мешкають на певній території, вони мають право встановлювати та збирати податки, їх порядок формування та повноваження чітко визначені

Самоврядна влада, хоч і вирішує місцеві проблеми самостійно, але в контексті єдиної державної політики [50, с. 369].

На думку М.І. Корнієнка, в Україні продовжують співіснувати та впливати на практику державотворення обидві теорії місцевого самоврядування - державницька та громадська. Визначення місцевого самоврядування з точки зору державницької теорії наведене в статутах деяких територіальних громад. Вчений пояснює таке тяжіння до цієї теорії місцевого самоврядування тим, що місцеві ради як основний елемент сучасної системи місцевого самоврядування понад сімдесят років функціонували в саме системі державної влади [13, с. 35].

Незважаючи на відмінності між двома основними теоріями місцевого самоврядування, вчені робили спроби їх синтезу. Однією із таких синтетичних концепцій є концепція муніципального дуалізму, яка розвинулася в ХХ ст. Одні представники такого розуміння місцевого самоврядування виходили з подвійної чи двоєдиної природи територіальних громад, розглядаючи їх, з одного боку, як територіальні осередки суспільства, а з другого - як опорні пункти держави. Інші ж прихильники синтезу основних положень громадівської та державницької теорії наголошували на подвійній природі питань, які вирішуються через місцеве самоврядування. Вони вважали, що місцеве самоврядування є суверенним лише у виконанні суто громадівських справ (питань місцевого значення), але беручи участь у реалізації державної політики, воно виступає складовою ланки державно-владного механізму. Відповідно, усі повноваження місцевого самоврядування поділяються на “власні” та “делеговані” державою [38, с. 87]. При виконанні власних справ, місцеве самоврядування має діяти самостійно, дотримуючись лише закону, а при реалізації на місцях державної політики - під адміністративним контролем відповідних державних органів. Проте, опоненти концепції муніципального дуалізму заперечували двоєдину природу місцевого самоврядування, оскільки це суперечить принципу поділу влади як основній ознаці правової держави [38, с. 88].

Також, можна виокремити ще ряд теорій місцевого самоврядування, які не набули такого поширення, проте, теж своєрідно підходять до визначення місцевого самоврядування:

- теорія муніципального (комунального) соціалізму. Вона виникла наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. Її ідеологами була фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, посибілісти у Франції, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії. У своїй діяльності вони опиралися на муніципальний соціалізм - сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Найголовнішою вимогою цих партій було наділення міських та сільських громад ширшою автономією, а також збільшення представництва населення в органах місцевого самоврядування. Характерною ознакою було те, що прихильники теорії муніципального соціалізму прагнули для досягнення своєї мети використовувати послідовні реформи, а не революційний шлях [9, с. 27].

- органістична теорія місцевого самоврядування прирівнює державу до живого організму, відповідно, громада є низовою організацією держави і володіє низкою власних повноважень, які не делеговані їй державою. Прихильниками цієї теорії були Г. Спенсер, Лілієнфельд, Вормс. Як низовий соціальний організм громада, стверджували вони, має ряд публічно правових повноважень, не делегованих державою, а які належать їй самостійно [9, с. 28].

- теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб. Прихильники цієї концепції - Ю. Панейко, О. Градовський, Г. Єллінек - вважали місцеве самоврядування не самостійним видом діяльності, а лише частковою заміною державної діяльності. З цієї точки зору, органи самоврядування є органами місцевої громади, а не держави [9, с. 23].

- соціологічні концепції місцевого самоврядування наголошують на солідарності людей як передумові місцевого самоврядування. Л. Дюгі підкреслював, що така солідарність зумовлена спільними потребами та “нестатками”. У результаті цього, люди можуть задовольнити ці потреби шляхом взаємного обміну послугами [9, с. 27].

- концепція соціального обслуговування вбачає основне призначення місцевого самоврядування у забезпеченні населення певними послугами задля покращення його добробуту [38, с. 85].

Таким чином, узагальнюючи наведені вище погляди українських та західних дослідників, можна стверджувати, що місцеве самоврядування - гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [2, c. 6]. Територіальна громада (основна базова одиниця місцевого самоврядування) - це добровільне об'єднання жителів села чи кількох сіл, селища та міста. Термін “місцеве самоврядування” вперше був використаний пруським юристом Рудольфом Гнейстом для позначення управління, за якого члени певних історично сформованих громад отримали право самостійно вирішувати справи місцевого значення в межах чинного законодавства.

Існує багато підходів до визначення місцевого самоврядування. Його досліджували провідні західні та вітчизняні вчені, такі як Б. Франклін, А. Токвіль, Дж. Ст. Міль, Т. Джефферсон, М. Драгоманов, І. Франко, М. Грушевський та чимало інших. Їхні погляди можна систематизувати у три основні концепції. Громадівська теорія виникла історично першою. Її прихильники виходили із невідчужуваності права вирішувати місцеві справи та реалізовувати місцеві інтереси. Місцеве самоврядування тут виокремлюється як окрема гілка влади, поряд з законодавчою, виконавчою та судовою. На противагу цьому, вихідною позицією державницької теорії є розуміння місцевого самоврядування як продовження державного управління. Держава делегує місцевим органам влади частину своїх повноважень для вирішення господарських справ, однак, їх не можна розмежовувати, оскільки джерелом обох влад є народ. Місцеве самоврядування розглядається як здійснення державних функцій за допомогою недержавних суб'єктів. Своєрідною спробою синтезу виступає теорія муніципального дуалізму. Тут стверджується, що місцеве самоврядування має подвійну природу. З одного боку, воно самостійно вирішує місцеві справи, з іншого ж - здійснює на місцевому рівні певні державні функції. Оскільки в законодавстві України можна знайти елементи усіх провідних концепцій, доцільно буде проаналізувати реальні моделі функціонування місцевого самоврядування, що і буде здійснене у другому розділі даної кваліфікаційної роботи.

2. Характерні риси основних моделей місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є одним із основним інститутів громадянського суспільства, який значною мірою детермінує його становлення. Сьогодні місцеве самоврядування стало законодавчо закріпленим правовим інститутом. Проте, серед науковців та практиків досі немає єдності стосовно того, за якою із існуючих схем функціонування місцевого самоврядування його слід розбудовувати в Україні. Звичайно, теоретично було б можливо використати переваги кожної із моделей із врахуванням особливостей нашої держави. Проте, практика показує, що на початковій стадії становлення будь-якого інституту за відсутності власного досвіду та традицій, варто опиратися на уже відпрацьовані схеми, які довели свою ефективність. З'ясуємо основні переваги та недоліки існуючих моделей місцевого самоврядування із врахуванням українських реалій. Для цього спочатку прослідкуємо його історичний розвиток в державах Заходу.

У США місцеві уряди почали відігравати важливу роль ще на початкових етапах державотворення. Перші американські міста були юридичними корпораціями із спеціальними дозволами, які надавалися губернаторами чи адміністраторами ще за часів колоніалізму. Управління такими містами здійснювалося спільно або старійшиною та місцевою ради або ж мером та радою старійшин. Посада мера була, як правило, виборною, однак, населення прямо не обирало мерів, а ці повноваження отримувала місцева рада. Були і такі міста, де мер призначався губернатором і, у такому випадку, він мав обмежену судову владу. Місцева рада обиралась виборцям, до яких включали усіх власників майна чи платників податків.

Водночас, уже започатковувалась практика проведення відкритих місцевих зборів, участь у яких мали право брати усі мешканці даної громади. Ці збори беруть свій початок ще із 1620 року із штату Масачусетс. Згодом така практика була запозичена ще декількома штатами, зокрема, Коннектикут, Род Айленд, Нью Хемпшир, Мейн, та Вермонт. Місцеве самоуправління було дуже популярним і громадcькість активно використовувала можливість взяти у ньому участь. Вважалось, що локальна демократія є альтернативою державній бюрократії.

Становлення місцевого самоврядування розвивається по-різному залежно від території. Так, у деяких містах було введено двопалатну структуру місцевої ради або ж запроваджується система стримувань та противаг. Загалом, у різних штатах утворились дві форми місцевого самоврядування: територіальні та корпоративні уряди. Найнижчою територіальною одиницею був район, однак, це швидше було управлінське, аніж адміністративно-територіальне утворення, оскільки раніше такий поділ існував лише заради спрощення виконання функцій влади штату. Кожен мешканець штату вважався також мешканцем відповідного району. Цікавим є підхід до визначення статусу міст та сіл, які були корпоративними одиницями, оскільки утворювалися жителями території, у випадку, якщо ті вважали, що спільне вирішення справ буде більш ефективним [62, р. 88].

Місцеве самоврядування в США за своєю природою є неоднорідним. Це пояснюється тим, що на етапі його становлення необхідність місцевого самоврядування та основні принципи його функціонування досліджували дві основні школи: моноцентристи та поліцентристи. Моноцентристи взагалі негативно ставилися до інституту місцевого самоврядування. Вони стверджували, що воно викривляє саму сутність демократії, адже заважає вільному доступу усіх громадян до ресурсів. Ці ресурси розповсюджені нерівномірно, відповідно територіальні органи не можуть самостійно забезпечити надання послуг повною мірою. Це сприяє фрагментації держави та поглибленню соціальної нерівності. Як альтернативу моноцентристи пропонують подальшу інтеграцію місцевих громад в більші утворення. Влада окремих територій повинні пожертвувати своєю автономією заради загального блага. Цей підхід базується на органістичній концепції держави, яка розуміється як організм, складовими якого є органи, які повинні взаємодіяти заради блага цілого [60, р. 91].

Натомість, поліцентристи стверджували, що така система буде сприяти надмірній централізації влади у державі, що, зрештою, знизить ефективність надання послуг на місцевому рівні. Вони базуються на економічній теорії конкуренції, вважаючи, що замість створювати чітку ієрархію із різних рівнів управління, слід дозволити місцевим урядам “конкурувати” між собою. Уряди, які надають послуги населенню та краще управляють наданою їм територією, приваблюватимуть більше мешканців. Поліценристи опираються на ідеї Токвіля, який переконував, що сильна та розвинена система місцевого уряду продемонструє громадянам важливість політичного життя. У такому випадку пересічні громадяни зможуть взяти безпосередню участь у громадському житті, що дозволить надавати послуги ефективніше. Обмеження розміру територій із самоврядуванням дозволить громадянам бути більш активними у політичному житті та вирішенні справ своєї громад [60, р. 93].

У кінці ХІХ ст. почали відбуватися зміни у традиційному розумінні місця та ролі місцевого самоврядування. На них вплинуло прийняття “home rule”, згідно із яким окремі штати делегували свої функції та владу місцевим урядам, отримуючи натомість право самостійно вирішувати власні проблеми та займатися місцевими справами. У 1875 р., починаючи із Міссурі, штати внесли відповідні поправки до своїх конституцій, для того щоб дозволити містам та районам встановлювати власні правила. До початку ХХ ст. “home rule” був прийнятий у багатьох штатах, надаючи право містам та селам отримувати право змінювати свої урядові структури, володіти власністю та подавати у суд. Тобто, центральна влада штату втратила право самостійно приймати закони, які б стосувалися місцевих справ чи власності певної території. З того часу окремі міста самостійно встановлювали правила та регулювали громадське транспортування, місцеві ринки та торгові центри, визначення стандартів якості та безпеки для будівництва житла та контролю за протипожежною охороною і т.д. Для зменшення затрат було також надано право окремим округам самостійно об'єднуватися з сусідніми для надання тих чи інших послуг - наприклад, об'єднання шкіл у шкільний округ, округ, який би займався пожежною безпекою і т.д. [62, р. 89].

Місцеве самоврядування значно раніше, ніж у інших державах, поширилося і у Великій Британії. Дослідники та політики наголошували, що слід дати можливість громадянам брати максимально можливу участь у здійсненні політики, хоча б на місцевому рівні, адже це прямо сприятиме демократизації. Крім того, центральні органи влади через перевантаження локальними питаннями не можуть приділяти достатньої уваги прийняттю політичних рішень, тому варто делегувати вирішення цих справ територіальним громадам [61, р. 286].

Історія становлення та розвитку місцевого самоврядування у Англії розпочинається ще з часів Середньовіччя. У той час монарх видавав окремим територіям спеціальні Королівські Чартери - дозволи самостійно вирішувати місцеві справи. Згодом ця система трансформувалась у нову, яка була утворена у ХІХ ст. і проіснувала до 1974 р. Однак, ця система довела свою неефективність в сучасних умовах проживання, зайнятості, розвитку транспорту та виникненні потреб у нових типах послуг. У 1974 р. набув чинності Акт про місцеве самоврядування, який реформував систему місцевого самоврядування у Великій Британії. Було затверджено дворівневу систему із 39 районів та 6 районів-мегаполісів. Всередині мегаполісів було виокремлено 36 менших округів. Подальші реформування місцевого самоврядування призвели до того, що у Британії тепер багатошарова система уряду, яка функціонує на локальному, регіональному, національному та загальноєвропейському рівнях [61, с. 288].

Водночас, враховуючи централізацію та ієрархізацію політичних партій у Великій Британії, важко провести чітке розмежування між місцевими органами самоврядування та місцевими осередками партій, адже, партійна політика домінує над місцевими інтересами і лідер партії більшості у місцевості зазвичай стає лідером ради. Взаємовідносини між центральною та локальною владою відрізняються залежно від департаменту і базуються на поєднанні контролю, залежності та кооперації.

У континентальній Європі історія місцевого самоврядування є досить тривалою. Тут варто згадати і Магдебурзьке право, яке давало значну автономію окремим містам. Однак, бурхливий розвиток місцевого самоврядування відбувся після Другої світової війни. Попри фашистські і соціалістичні тенденції початку 30-х рр. ХХ ст. і всупереч демократичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Існуюча система місцевого самоврядування у Франції виникла в 1982 р. на підставі децентралізації. Владні повноваження на місцях здійснюються членами відповідної ради (радниками), які обираються населенням відповідної комуни, департаменту чи регіону. Виконавча державна влада на місцях та виконавча влада відповідного рівня місцевого самоврядування чітко розмежовані. Основною функцією першої є забезпечення дотримання законності та контроль за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому вона не повинна втручатися їх діяльність. На противагу цьому, виконавча влада місцевого самоврядування зобов'язана вирішувати місцеві справи [6, с. 184].

Загалом, організацію та функціонування органів місцевого самоврядування в світі можна систематизувати у вигляді декількох моделей. Дослідники проблеми по-різному підходять до виокремлення таких моделей та визначають різну їх кількість. Так, Р. Драго виділяє їх чотири: федералізм, самоуправління, децентралізація і централізація. Норвезькій політолог О. Оффердал, класифікуючи органи місцевого управління за способом розподілу владних ресурсів, пропонує вирізнити наступні три моделі: північноамериканська (фрагментарна, оскільки сфера діяльності муніципалітетів є досить вузькою, орієнтована на інтереси бізнесу, ніж громадськості); південно-європейська (Франція та Італія - блага та цінності розподіляються на основі особистих зв'язків та відносин, місцеві політичні інтереси впливають на політику на національному рівні); та скандинавська або північноєвропейська (Данія, Фінляндія, Норвегія, Швеція - муніципалітети відповідають за розв'язання широкого спектру завдань, оскільки використовуються для надання послуг в рамках держави загального добробуту) [Цит. за: 37, с. 52].

Погоджуючись із класифікацією Оффердала, Г. Клімова все ж пропонує додати до цих трьох моделей іще одну - східноєвропейську. Реалії посттоталітарних країн, які обрали демократичний шлях розвитку, важко описати, використовуючи інструментарій вище зазначених моделей. Тут місцеві органи влади виступають переважно як периферійні відділення органів центрального керування. Через це громадяни не беруть активну участь громадян у вирішенні місцевих проблем [37, с. 53].

До того ж, Клімова також пропонує власну типологію моделей місцевого самоврядування, використовуючи математичний підхід та зображуючи свою типологію основних систем локальної демократії у вигляді графіку. Двома осями цього будуть ставність та функції. Ставність характеризує міру автономності місцевих одиниць та участь громадськості в здійсненні локального управління, а тому її крайніми полюсами будуть сильна (висока) та слабка (низька) ставність. Полюси ставності формують горизонтальну вісь. Вертикальна ж вісь демонструватиме обсяг виконуваних місцевими органами влади завдань, де крайніми точками будуть загальне (універсальне) і цільове (спеціалізоване) призначення.

З цього випливають наступні чотири ідеальні типи органів місцевого управління: високий ступінь ставності та висока міра виконання місцевими органами влади спеціалізованих завдань (США, Канада, Великобританії - створення спеціальних округів (житлобудівництва, пожежної охорони, шкільні, транспортні), які територіально не співпадають з адміністративним розподілом, але сприяють кращому задоволенню потреб громадськості); високий рівень ставності та суто загальні функції органів місцевої влади (відносно висока міра автономії від центрального уряду та управління обраними на місцевому рівні представниками громадян); відносно низький рівень ставності та універсальні функції місцевих органів влади (місцеві громади залежні від центрального уряду, активність низька); нарешті, слабка ставність і цільове призначення (деконцентрація - державні органи влади передають повноваження на місця представникам центральної влади, які функціонально залежать від уряду) [37, с. 46-48].

Водночас найпоширенішим є поділ систем місцевого самоврядування на основі взаємовідносин між центральними і місцевими органами управління. У такому випадку вчені виділяють різну кількість моделей, проте всі погоджуються із виокремленням двох із них: англо-американської та континентально-європейської. Для порівняння цих моделей ми використаємо наступні параметри, які і слугуватимуть основними критеріями розмежування цих моделей:

ступінь автономії місцевих колективів і визнання та закріплення місцевих свобод;

розподілу владної компетенції між центральними/державними і місцевими органами управління;

система відносин органів місцевого самоврядування та державної влади за вертикаллю їхнього конституційного статусу;

принципи горизонтальних взаємовідносин місцевих органів влади.

Досить поширеною моделлю місцевого самоврядування є англосаксонська модель - Англія, США, Австрія, Канада. Вона бере свій початок від середньовічних англійських міст. Для позначення місцевого самоврядування в законодавстві використовуються терміни `local government”, “local self-government”, які можна перекласти як “місцеве самоуправління”, “місцеве самоврядування” [37, с. 49]. Однією з основних ознак місцевого самоврядування за такої моделі є відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які б здійснювали “опіку” над виборними муніципальними органами. Тобто, формально місцеві органи самоврядування в межах їх повноважень діють автономно. Прямa ієрархія органів територіального рівня та пряме підпорядкування нижчих органів вищим по вертикалі відсутня, а контроль здійснюється переважно непрямим шляхом: через центральні міністерства та судові органи. При цьому, органи місцевого самоврядування визначаються як складова механізму держави, проте мають локальний характер.

Тобто, органи місцевого самоврядування володіють значною автономією стосовно держави при вирішенні місцевих справ. Тут місцеві громади, крім основних органів, обирають також і ряд посадових осіб, зокрема, в США вибираються шериф, мировий суддя, мер і т.д. Центральні органи держави в основному діють в рамках політичних задач (оборона, зовнішня політика, національні фінанси, визначення національних пріоритетів), а повсякденна робота (освіта, охорона здоров'я, підтримка порядку, соціальна допомога, утримання доріг) передані місцевій владі [6, с. 180].

За такої моделі досить часто відбуваються вибори у всіх адміністративно-територіальних одиницях (округах, графствах). Як правило, термін повноважень місцевих рад не перевищує три роки. Також, характерним є невеликий розмір самих рад. У малих адміністративно-територіальних одиницях в цю раду входять три - п'ять, у більших - до 50. Державні органи не призначають жодного чиновника “зверху” [6, с. 180]. Якщо мер обирається народом, він володіє широким колом повноважень, якщо ж радою - нею ж його діяльність і контролюється. Може мати місце і така система - рада вибирає номінального мера, який виконує суто представницькі функції, а фактично главою адміністрації стає найманий працівник, спеціаліст із управління.

Загалом, в межах англо-американської моделі місцевого самоврядування можна виокремити п'ять організаційних форм місцевого самоврядування:

1. “Сильна рада - слабкий мер”. Така форма поширилась з Великої Британії. Для цієї моделі характерне фактичне наділення виборного представницького органу місцевого самоврядування - ради - як нормотворчими, так і виконавчими функціями. Рада має значні повноваження в господарських, фінансових та кадрових питаннях.

Управління місцевими справами через систему галузевих комітетів, що створюються радою, а повноваження мера, який обирається радою (в окремих країн мер може обиратися громадою) досить обмежені. При цьому, права мера обмежуються координацією і контролем за діяльністю виконавчих органів управління. Його функції суто представницькі (церемоніальні) та оперативно-виконавчі. Він головує у раді та може запропонувати прийняття рішень, проте навіть кадрові призначення не здійснюються без погодження з радою, оскільки його право вето долається простою більшістю голосів членів ради. Ряд інших виконавчих функцій здійснюють посадові особи місцевого самоврядування, які обираються безпосередньо громадою [6, с. 181].

До переваг даної моделі можна віднести високу міру участі членів ради в місцевому самоуправлінні, представництво і врахування у рішеннях різних точок зору, в тому числі опозиційних, можливість більш ефективного контролю над муніципальними чиновниками, близькість до виборців. Проте, недоліки включають перш за все відсутність чіткого суб'єкта відповідальності за реалізацію програми муніципалітету, слабкість позицій мера у взаємовідносинах з радою та муніципальними чиновниками, а також надмірну завантаженість ради вирішенням повсякденних справ.

2. “Сильний мер - слабка рада”. Ця форма вперше набуває поширення в багатьох містах США та була закріплена в хартіях американських міст Брукліна і Бостона, починаючи з другої половини ХІХ ст. Така структура характеризується дуалізмом в організації муніципальної влади. Мер обирається безпосередньо громадою та є главою виконавчого органу самоуправління. Він наділений правом вето на рішення ради, яке може бути подолане кваліфікованою більшістю голосів членів ради, розробляє рекомендації стосовно нормотворчої діяльності ради, відповідає за складання і виконання місцевого бюджету, одноосібно призначає та звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними органами управління, вирішує інші поточні питання управління [6, с. 181].

Мер може самостійно вирішувати більшість питань місцевого значення, а також представляє громаду у відносинах із іншими громадами та центральною владою. Ця форма відповідає умовам великої територіальної громади (великого міста), складність управління якою вимагає концентрації владних повноважень і відповідальності в одних руках. Може призвести до виникнення конфліктних ситуацій між мером і радою, наприклад, коли вони представляють різні політичні партії. На практиці ефективність такої схеми обумовлена особистими рисами мера: він повинен бути одночасно і впливовим, політичним лідером і вмілим, компетентним.

Переваги даної моделі включають наявність яскраво вираженого політичного лідера, концентрацію виконавчої влади, відповідальності і функцій координації, що сприяє оперативності прийняття рішення. Найголовнішим недоліком є, зокрема, висока ймовірність виникнення конфліктних ситуацій між мером та радою, особливо якщо більшість місць у представницькому органі отримує інша політична партія, ніж та, членом якої є мер [6, с. 181].

3. “Рада - управлінець (менеджер)”. Уперше така форма була закріплена хартією американського міста Самтер (Південна Кароліна) в 1912 р., хоча на практиці вона діяла ще в 1908 р. у місті Стаунтон (Вірджинія). Сьогодні застосовується в США, Канаді, ФРН, Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Швеції. Основна риса такої моделі - прагматичний, діловий підхід до керівництва справами місцевої громади, акцент на ефективності муніципального управління, тому часто такі моделі запроваджуються у післявоєнний період або при прагненні подоланні корупції.

Система “рада - менеджер” базується на введенні інституту головного адміністративного чиновника - політично нейтральної фігури, професіонала в галузі управління. Його призначає на посаду та звільняє рада, обрана, в свою чергу, населенням. Функції адміністратора включають координацію повсякденної діяльності муніципальних органів, підготовку місцевого бюджету. Рада при цьому виступає як “рада директорів”, визнаючи загальний курс муніципалітету [12, с. 303].

Перевага цієї форми полягає в тому, що виконавчі функції здійснюються професіоналом, який добре орієнтується в питаннях муніципального управління. Така система виражає прагнення до оздоровлення місцевої політики, подолання корупції та неефективного та недемократичного управління. А недоліком є неефективність впливу членів громади на політику, що проводиться адміністратором.

Управлінець - найманий працівник, політично нейтральна фігура і професіонал у сфері громадського управління. Він призначається на посаду і може бути звільнений лише радою, яка, в свою чергу, обирається населенням. Така модель є ефективною з точки зори управління, оскільки виконавчі функції здійснюються професіоналом, який добре орієнтується в питаннях муніципального управління. Водночас, вона позбавляє населення можливості прямо впливати на політику [6, с. 182].

4. Комісійна - “рада - система комітетів”. У США подібна форма вперше була запроваджена на початку XX ст. в місті Галвестон (Техас). За таких умов, місцеве самоуправління здійснюється не радою, а спеціальними комісіями, що утворюються із виборних уповноважених, кожен яких управляє певним відділом міського уряду. Територіальна громада обирає раду комісіонерів (уповноважених) із трьох-семи чоловік, яка виконує одночасно і представницькі, і виконавчі функції. Кожен із комісіонерів очолює один або декілька функціонально взаємопов'язаних департаментів. За цієї моделі не передбачено обрання вищої посадової особи. Хоча один із комісіонерів також наділяється титулом мера, проте його функції суто представницькі [12, с. 304].

Така система досі не набула широкої популярності, оскільки вона ускладнює управління містом через надмірне дроблення органів самоврядування, не забезпечуючи при цьому реального представництва інтересів різних соціальних груп. Крім того, за таких умов процес прийняття рішень є занадто тривалим, а відділи не завжди здатні налагодити ефективну співпрацю між собою. Недоліком є і безконтрольність діяльності комісій, нестача управлінського досвіду у виборних комісіонерів та відстоювання членами комісій інтересів своїх відділів на шкоду іншим, що, врешті, може призвести до дестабілізації процесу управління. Проте, перевагою комісійної моделі вважають здатність більш жорстко контролювати чиновників та посадовців. Також, відсутність системи поділу влади сприятиме консолідації суспільства та концентрації повноважень єдиним органом [6, с. 182].

5. Змішана або комбінована форма уперше була запроваджена в американському місті Сан-Франциско в 1931 р. Її сутність полягає у підпорядкуванні менеджера не раді, а меру. Така форма долає чимало недоліків попередньо згаданих моделей. Наявність спеціаліста-управлінця дозволяє більш ефективно здійснювати політичний курс та забезпечувати задоволення потреб громад. Громадяни отримують можливість впливати на місцеву політику, обираючи мера, оскільки із його переобранням міняється і менеджер. Більш того, у такому випадку мер позбавлений рутинної роботи і може приділяти увагу вирішенню політичних питань. Проте, вона все ж не позбавлена недоліків, головний із яких - обмеження ролі рад у визначенні політики місцевого самоврядування [6, с. 182].

Загалом, англо-американська модель у різних її варіаціях достатньо поширена у світі. Вона теж має загальні недоліки та переваги. З одного боку, місцеві справи тут повністю передаються в руки населення адміністративно-територіальних одиниць і обраних ними органів. Така модель пропонує достатньо ефективні механізми контролю центральних державних органів влади за місцевим самоврядуванням - прийняття законів, що регламентують структуру органів місцевого самоуправління, інспекційні поїздки на місця представників певних міністерств (наприклад, охорони навколишнього середовища), фінансовий контроль (виділення державних субсидій, які можуть досягати половини фінансових засобів місцевих колективів), прийняття законів, що регламентують структуру органів місцевого самоуправління. Важливу роль в англо-американських державах відіграє судовий контроль, оскільки представники центральних державних органів мають можливість скасувати через суд будь-які акти місцевого самоуправління. модель місцевий самоврядування соціалізм

З іншого боку, максимальна децентралізація управління державою може ускладнити узгодження рішень на різних рівнях системи управління та знизити ефективність її функціонування. Недоліком також є постійні вибори (зокрема, у США виборними є більш ніж 18 тис. посад), що спричиняє різке зниження активності виборців. У такому випадку центральні органи держави діють в основному в межах політичних задач (оборона, зовнішня політика, національні фінанси, визначення національних пріоритетів), а всі щоденні управлінські функції (освіта, охорона здоров'я, підтримка порядку, соціальна допомога, утримання доріг і т.д.) передані владі на місцях. При цьому, центральна влада не може прямо контролювати місцеву, оскільки вона виступає не як частина держави, а як повністю автономні утворення [6, с. 183].

Другою моделлю місцевого самоврядування, яка характеризується особливими взаємовідносинами між центральними і місцевими органами управління, є континентально-європейська. Вона поширена у більшості країн континентальної Європи, у франкомовному світі, Латинській Америці, на Близькому Сході. Родоначальницею цієї моделі є Франція, тому її ще називають “французькою”. Її специфіка сягає своїм корінням в історію цієї країни, коли “головною опорою королівської влади були вповноважені представники монарха на місцях, а не органи місцевого самоврядування комун” [37, с. 49].

Ця модель базується на поєднанні, з одної сторони, виборності всіх представницьких і виконавчих органів (мерів) місцевого самоуправління і, з іншої, призначення із “центру” на місця повноважних представників державної влади (комісарів, префектів). Вона ґрунтується на “поєднанні прямого державного управління (державної адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування”. Континентальна модель нагадує ієрархічну піраміду, за допомогою якої відбувається передача різних директив та інформації і в межах якої на центральну владу активно працює серія агентів на місцях. Зазначена модель також характеризується певною підлеглістю нижчих ланок вищим. В Італії, наприклад, подібна ієрархічна підпорядкованість виражається, зокрема, в передбаченому ст. 130 Конституції цієї держави праві областей “здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень” [37, с. 50].

Вихідним положенням континентально-європейської моделі місцевого самоврядування є поєднання прямого державного управління на місцях та місцевого самоврядування. Територіальні утворення тут поділяються на природні, які виникли в процесі історичного розвитку (міста, селища та села) та штучні, засновані державою з певною метою. При управлінні штучними утвореннями слід враховувати перш за все загальнодержавні інтереси. Стосовно природних місцевих громад пріоритетними є їхні власні інтереси. Порівняно із англосаксонською моделлю, ступінь централізації значно вища, оскільки тут наявна вертикальна підпорядкованість. Також континентальна модель передбачає функціонування на одному територіальному рівні призначених центральною владою уповноважених осіб та органів місцевого самоврядування. Усі постанови та рішення муніципальної ради узгоджуються із представником державної влади, інакше вони не вступлять в силу. Місцеві органи все ж зберігають бюджетну автономію, яка забезпечується правом встановлення та стягнення податків та наявністю муніципальної власності [6, с. 184].

При цьому, в первинних структурах самоуправління (общинах, комунах) призначених державною чиновників, як правило, нема, проте, на рівні району, на противагу цьому, є лише посадовці, які виконують функції контролю за законністю діяльності органів місцевого самоуправління нижчих адміністративно-територіальних одиниць. Жодна постанова муніципальної ради не може вступити в силу, якщо на ньому немає візи представника державної влади - префекта чи комісара. Тобто, адміністративна автономія місцевої влади існує, проте, вона помітно обмежена. Органи місцевого самоврядування виконують ряд управлінських функцій в повному обсязі, тоді як інші поділені між державою і місцевими колективами. Держава контролює місцеве самоврядування значною мірою. Проте, останнім часом вона піддається певній децентралізації, перш за все через скорочення прав призначених зверху чиновників. Урядовий контроль над місцевим самоврядуванням зберігся, проте він здійснюється тепер за прийнятими рішеннями. Так, у Франції прийняття в 1982 р. закону “Про права та свободи комун, департаментів і регіонів” фактично послугувало початком нової реформи, покликаної вирішити проблему більш органічного поєднання повноважень центру та місцевих органів влади. Одне з найважливіших положень цього закону - відміна адміністративної опіки з боку держави, яка позбавляла місцеві представницькі установи можливості вільної ініціативи. Урядовий контроль над місцевим самоврядуванням зберігся, проте, віднині він здійснюється уже за прийнятими рішеннями [6, с. 184].

Місцеві громади зберігають статус юридичної особи і наділяються бюджетною автономією, яка забезпечується наявністю муніципальної власності і правом збору місцевих податків з населення. Проте, опіка здійснюється і тут, причому ця опіка досить жорстка. Так, фінансові контрольні повноваження держави, які здійснюються генеральними скарбниками чи іншими посадовими особами, постійно розширюється. Важливим елементом цієї реформи стало і скасування посади префекта. Представником всіх міністерств на місцях став комісар республіки. Його основна задача полягає у забезпеченні відповідності рішень місцевих органів влади законодавству держави. У випадку виявлення суперечностей справа передається в адміністративний трибунал, який може виносити остаточне рішення. У фінансових питаннях контроль також став більш м'яким та опосередкованим і здійснюється за допомогою спеціально створеної для цього регіональної рахункової палати. Адміністративні функції префектів департаментів у відповідності з законом перейшли до голів генеральних рад, тобто до вибраних керівників представницького органу влади адміністративно-територіального утворення.

Таким чином, континентально-європейська модель місцевого самоврядування характеризується:

значно вищим ступенем централізації ніж англосаксонська моделлю та наявністю вертикальної (ієрархічної) підпорядкованості;

поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях і функціонуванням на одному й тому ж територіальному рівні органів місцевого самоврядування, обраних територіальною громадою та уповноважених осіб, призначених центральною владою. Останні здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування [12, с. 297].

Слід зазначити, що в розвинених демократіях різниця між двома розглянутими вище моделями не має принципового характеру. Можна навіть говорити про певне зближення між ними (особливо з урахуванням муніципальних реформ у Франції та Великій Британії у 80-ті р. XX ст.). Більш того, ряд держав (Німеччина, Австрія, Японія) формують свою систему місцевого самоуправління, поєднуючи елементи як англосаксонської, так і континентальної моделей. Обидві моделі ґрунтуються на багатьох подібних принципах місцевого самоврядування. Тут є представницькі органи, що формуються населенням через вільні і загальні вибори [11, с. 266].

В основі західних моделей місцевого самоврядування, з одного боку, лежать різноманітні інтерпретації самих феноменів державної влади, а з іншого - місцевого самоврядування, а також відмінні підходи до визначення статусу різноманітних адміністративно-територіальних одиниць, визнаних законом в якості “територіальних колективів”, під якими розуміється відносно стійке громадсько-політичне об'єднання громадян, які постійно проживають на одній території [13, с. 19].

Однак, ці моделі не є єдиними. Часто виокремлюють і інші моделі. Третю модель місцевого самоврядування можна умовно назвати іберійською, оскільки вона поширена в Іспанії, Португалії та іспаномовних державах Латинської Америки. Ця система характеризується управлінням обраних населенням представницьких органів місцевого самоврядування (рад) та відповідно головних посадових осіб місцевого самоврядування (мери, префекти), які стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади як представники державної влади в адміністративно-територіальних одиницях [12, с. 298].

Особливою моделлю, яка принципово відрізняється від інших, є радянська. Вона була характерна насамперед для Радянського Союзу та інших країн “світової системи соціалізму”, а також для окремих держав, що розвиваються, які орієнтувалися на соціалістичну перспективу. Сьогодні ця модель збереглась лише в деяких державах - Куба, КНДР, Китай, В'єтнам, однак, окремі її риси простежуються і в деяких країнах СНД [11, с. 266].

В основі радянської моделі місцевого самоврядування - заперечення принципу поділу влади та проголошення єдиновладдя рад на відповідній території. Ці ради покликані втілити у життя на відповідній території акти центральних органів. Їхніми структурними підрозділами були виконавчі комітети, які утворювалися відповідною місцевою радою та їй підпорядкувалися.

При цьому, була розроблена окрема система ієрархії виконавчих комітетів. Тобто, крім того, що вони були зобов'язані узгоджувати дії з місцевим представницьким органом, ці комітети були також підлеглими вищому органу управління. У реальному житті місцеві ради фактично підмінялися виконавчими комітетами, а сесії місцевих рад зводилися суто до формальної процедури затвердження проектів рішень, підготовлених цими виконкомами. Радянська система місцевого самоврядування також характеризується досить жорсткою ієрархічною підпорядкованістю ланок місцевого самоврядування. Хоча місцеві ради як представницькі органи вважалися повновладними, проте, реально всі важливі рішення приймали партійні організацій, тобто за такої системи відбувалось зрощення державного та партійного апаратів [36, с. 51].

Однак, варто взяти до уваги, що зазначені дві моделі не є класичними. Іберійська модель є характерною лише для обмеженого кола держав, а радянську уже можна вважати історичною. Найяскравішим зразком практичного втілення цієї моделі був СРСР. На противагу цьому, у всіх тих державах, які як правило, включають до переліку держав, яким притаманна радянська модель, мають лише деякі її ознаки. Іншими словами, для них усіх характерне поєднання радянської моделі місцевого самоврядування із якоюсь іншою, однак, враховуючи, що ознаки радянської є домінантними, їх варто все ж вважати зразками радянської моделі із певними застереженнями.

Як наслідок, для глибшого дослідження ми використовуватимемо лише дві моделі - англо-американську та континентально-європейську. Однак, варто ще раз виокремити основні відмінності між цими двома системами організації та функціонування місцевого самоврядування в світі, базуючись власне на ключових параметрах, які чітко демонструються як спільні, так і відмінні риси кожної із моделей, оскільки це дасть можливість краще уявити характерні риси англо-американської та континентально-європейської моделі. На підставі такого дослідження і буде здійснюватися зіставлення особливостей західних моделей та реалій сучасної України з метою визначення ту, яка з існуючих та ефективно функціонуючих систем місцевого самоврядування буде оптимальною та найбільш прийнятною для нашої держави.

Першим параметром для дослідження двох зазначених моделей є ступінь автономії місцевих колективів і визнання та закріплення місцевих свобод. Доцільно відзначити, що обидві моделі характеризуються досить високим рівнем автономії місцевих територіальних громад. Водночас, тут є важлива відмінність. Вихідною тезою англо-американської системи місцевого самоврядування є якомога повніша передача повноважень на місця. Вважається, що локальна громадськість краще володіє інформацією про стан справ на певній території та усвідомлює основні потреби та інтереси, які потребують реалізації. Тому держава не втручається у діяльність місцевих органів влади, обмежуючи їх лише законом та проводячи їх моніторинг за допомогою певних спеціальних виконавчих та судових органів влади.

На противагу цьому, континентально-європейська модель виходить з того, що влада є єдиною (поділ на три гілки не суперечить цій єдності), адже її джерелом є народ. Тому не варто виокремлювати окремо муніципальне управління як певну гілку влади, яка не входить до класичних трьох - законодавчої, виконавчої та судової. Натомість, між державним та місцевим управлінням є чимало спільного: порядок формування, джерело влади, спосіб визначення компетенції і т. д.

Тобто, держава зосереджує у своїх руках всю повноту влади. Делегування частини повноважень на місця здійснюється нею добровільно, у випадку, якщо очевидним є доцільність такої передачі для забезпечення ефективності та оперативності прийняття рішень. Про свободу тут говорити не доводиться, адже делегування здійснюється з центру, втім, у випадку передачі частини компетенції місцеві органи наділяються широкою автономією для виконання того чи іншого завдання і, як правило, вони не призначаються, а обираються народом.

Звідси випливає проблема розподілу владної компетенції між центральними/державними та місцевими органами управління. Якщо у державах, для яких характерна англо-американська система місцевого самоврядування, ця компетенція визначається територіально (у випадку прийняття рішення, яке стосується виключно певної громади, це здійснюється місцевим органом цієї громади, якщо ж це рішення важливе для держави в цілому - центральними органами влади), то у континентально-європейських державах цим розподілом займається державна влада. Центральні органи управління визначають, яке питання відноситься до сфери їхніх повноважень, яке ж можна делегувати для виконання місцевим територіальним громадам.

Тобто, за конституційним статусом органи місцевого самоврядування та державної влади перебувають у відносинах жорсткого підпорядкування. Конституція чітко визначає пріоритет центрального апарату управління та наділяє його практично необмеженими повноваженнями контролю за локальними органами. Створюються спеціальні органи для здійснення моніторингу та розроблена система звітності.

На противагу цьому, у державах з англосаксонською системою така ієрархічність відсутня. Там традиційно зазначається, що наприклад, влада штату у США не може втручатися у місцеві справи окремого графства, приймати рішення, які стосуються сфери його компетенції чи його власності. Звичайно, є органи, які проводять моніторинг діяльності органів місцевого самоврядування, однак, вони не можуть прямо впливати на них чи вказувати їм, яке рішення приймати чи як діяти у тому чи іншому випадку.

Нарешті, ще одною важливою відмінністю континентально-європейської та англо-американської моделей місцевого самоврядування є принципи горизонтальних взаємовідносин місцевих органів влади. Стосовно першої моделі варто відзначити, що тут будь-яке об'єднання чи розмежування повноважень між окремими рівними територіальними органами самоврядування приймається з центру. При цьому, оскільки тут передбачена жорства ієрархізація у системі місцевого самоврядування, органи одного рівня є рівноправними між собою.

Особливість англо-американської моделі полягає у тому, що, незважаючи на те, що місцеві органи одного рівня є рівноправними між собою та незалежними від органів вищого рівня, вони самостійно можуть приймати рішення про об'єднання і, як правило, прагнуть до цього. Місцеве самоврядування тут базується на принципі конкуренції, де локальні органи ставляться до мешканців певної території як до “клієнтів”, які обрали їх для задоволення власних потреб. Тому вони намагаються якомога краще ці потреби задовольнити, для того щоб привабити якомога більше жителів. Для здешевлення надання певних послуг (освіта, пожежна охорона, транспорт і т. д.) вони об'єднуються у спеціальні округи, які територіально поєднують декілька менших адміністративних одиниць.

Таким чином, основними сучасними моделями функціонування місцевого самоврядування є англосаксонська та континентально-європейська. Також інколи виділяють ще іберійську та радянську як особливі моделі. Дослідницький аналіз двох найбільш поширених моделей показав значну кількість відмінностей. Виокремлення спільних та особливих рис кожної з цих моделей базувався на наступних параметрах: ступінь автономії місцевих колективів і визнання та закріплення місцевих свобод; розподіл владної компетенції між центральними/державними і місцевими органами управління; система відносин органів місцевого самоврядування та державної влади за вертикаллю їхнього конституційного статусу; принципи горизонтальних взаємовідносин місцевих органів влади. В Україні, незважаючи на тривалі традиції самоврядування, немає єдиного підходу до визначення його оптимальної моделі. Саме тому ми вважаємо за потрібне проаналізувати процес становлення місцевого самоврядування в нашій державі з метою визначення, яка з виокремлених моделей буде найкраще функціонувати в реаліях українського суспільства.

3. Місцеве самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування є каталізатором формування громадянського суспільства та первинною ланкою участі громадян у процесі функціонування демократичної політичної системи. Саме через самоврядування формується культура “громадянськості” та підвищується особиста відповідальність громадян за вирішення особистих, місцевих та державних проблем. Будучи одним з первинних елементів громадянського суспільства, місцеве самоврядування одночасно сприяє його розвитку і вдосконаленню в Україні через підвищення соціальної та громадянської активності, а також допомагає прискоренню та полегшенню проходження процесу консолідації демократії, що є неодмінною складовою транзиту від авторитаризму до демократії. Тому розвиток місцевого самоврядування є актуальним для України. Однак, ефективне функціонування місцевої демократії буде можливим лише після обрання тієї моделі, яка буде оптимальною для нашої держави із врахуванням усіх особливостей.