Административное право

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ПРИ МИНИСТЕРСТВЕ ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФАКУЛЬТЕТ РЕГИОНАЛЬНОГО ОБУЧЕНИЯ

КУРС ЛЕКЦИЙ

по учебной дисциплине

«Административное право»

г. Нижний Тагил

2008 г.



Введение

Учебный курс Административного права России имеет целью ознакомить студентов высших юридических учебных заведений, в том числе тех, кого по характеру работы интересуют актуальные проблемы современной правовой системы России, с одной из важнейших правовых отраслей - административным правом.

Административное право является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни. Исторические истоки этой правовой отрасли коренятся в возникших еще в древнейшие времена зачатках правовых начал, призванных организующее воздействовать на жизнь общества во всем ее многообразии.

Одну из ведущих позиций при этом занимают юридические установления (нормы, правила), с помощью которых обеспечиваются упорядоченность, согласованность общественных связей, без чего практически невозможно существование и прогрессивное развитие общества, каким бы то ни было образом организованного (монархическим, республиканским и т.п.). На это всегда нацелен механизм государственной власти, в распоряжении которого имеются необходимые юридические средства.

Конечно, вся действующая правовая система, используя рычаги государственной власти, всегда выполняла и выполняет в наши дни свое социальное назначение - выступает в качестве организатора общественной жизни.

Тем не менее, исторически возникла и получила многовековое развитие объективная потребность в особых регуляторах, имеющих своим непосредственным объектом собственно организующую деятельность власти и связанные с нею общественные отношения. Подобной деятельности древние римляне дали специальное название - administratio, что означает руководство, управление. Так возникло управленческое, или административное, право.

Современное российское административное право призвано юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно без труда обнаружить на различных участках хозяйственной, социально-культурной и чисто административной работы (оборона, безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т.е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни.

Учебный курс данной учебной дисциплины состоит из 19 тем. В них излагаются основные положения административного права и административно-правовых институтов, общие для всех отраслей и сфер государственного управления, также рассматриваются такие вопросы, как сущность, принципы и содержание государственного управления и исполнительной власти, соотношение государственного управления и исполнительной власти; механизм и особенности административно-правового регулирования в современный период; административно-правовой статус субъектов административного права (правовой статус гражданина, государственных служащих, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных организаций), виды административного принуждения, порядок производства по делам об административных правонарушениях и другие вопросы. Кроме того, часть лекций посвящена вопросам организации и функционирования государственного управления в сфере экономики, в сфере социально-культурного и административно-политического строительства с учетом проводимой в России административной реформы. Поскольку административная реформа в значительной степени касается устройства органов исполнительной власти федерального уровня, то в этой части конспекта основное внимание уделяется освещению правового положения (задач, функций, полномочий) федеральных органов исполнительной власти, подвергшихся кардинальному реформированию.

По окончанию учебного данного курса предусмотрен экзамен.



Тема 1. Управление как объект административно-правового регулирования. Исполнительная власть

1. Понятие управления и его основные характеристики

Административное право традиционно называется правом управленческим, организационным, поскольку оно регулирует отношения, связанные с управленческой деятельностью.

Для правильного понимания предмета административного права прежде всего следует выяснить, какое содержание вкладывается в понятия «управление», «социальное управление», «государственное управление» и «исполнительная власть» и каков механизм соотношения государственного управления и исполнительной власти.

В самом широком смысле управление принято понимать как руководство чем-либо или кем-либо.

При управлении любыми системами происходят одни и те же процессы получения информации, преобразования и передачи информации. Получая информацию о действиях управляемого объекта, субъект управления на основе ее изучения принимает управленческое решение о способе воздействия на объект управления, затем передает информацию о принятом решении объекту управления, осуществляя при этом необходимое управленческое воздействие. Следовательно, управление -- это не только процесс непосредственного воздействия субъекта на объект, но и процесс их обязательного взаимодействия.

2. Социальное управление: понятие и особенности

Социальное управление -- это процесс целенаправленного воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их организации и деятельности, повышения уровня развития всей социальной системы

Объектом воздействия социального управления является подвластный субъект управления (отдельный человек или коллективное образование), поведение (действия) которого изменяется под воздействием указаний управляющего субъекта. Субъектом социального управления являются отдельные руководители или коллективные органы, осуществляющие управление государственными или негосударственными организациями, их структурными подразделениями, общественными объединениями, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица.

Видами социального управления являются государственное управление, местное (муниципальное) самоуправление и общественное самоуправление.

3. Государственное управление и его основные характеристики

Под государственным управлением принято понимать специфический вид государственной деятельности, осуществляемый в различных сферах общественных отношений: в сфере экономики и народного хозяйства, в сфере социально-культурного и административно-политического строительства. Именно с государственным управлением и связано формирование такой отрасли права в правовой системе России, как административное право.

Основные характеристики государственного управления сводятся к следующему:

а) это конкретный вид государственной деятельности, выполняемый субъектами управления в соответствии с их компетенцией;

б) указанная деятельность носит исполнительно-распорядительный характер (проведение в жизнь законов и иных подзаконных актов, принятие решений, контроль за их исполнением);

в) осуществляется различными субъектами управления, однако управленческая функция -- прерогатива специальных органов -- органов исполнительной власти;

г) деятельность является подзаконной, осуществляемой «на основе и во исполнение закона», она вторичная по отношению к законодательной деятельности;

д) характеризуется наличием основных -- вертикальных (субординационных) связей и не основных -- горизонтальных связей;

е) реализация властных полномочий субъектов управления осуществляется, как правило, во внесудебном, административном порядке.

4. Исполнительная власть: понятие, признаки. Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Исполнительная власть, являясь одной из ветвей государственной власти, обладает рядом присущих только ей характерных черт.

Это самостоятельная ветвь государственной власти, которая реализуется во внесудебном порядке особыми субъектами, наделенными исполнительной компетенцией, т.е. органами исполнительной власти.

Функции исполнительной власти непосредственно связаны с практической реализацией законов и политики государства во всех сферах его ведения. В связи с этим органы исполнительной власти, представляющие эту власть, ведут огромную повседневную работу по исполнению законов. Они проводят организационные и иные мероприятия, принимают управленческие решения в виде издания административно-правовых актов, выполняют огромный объем полномочий по оказанию непосредственного управляющего воздействия на объекты управления, обеспечивая тем самым выполнение установленных правил, требований законов и подзаконных актов.

Основное назначение исполнительной власти -- это реализация государственной политики и законов в управлении. Исполнительная власть реализуется через систему государственных органов и его аппарат (должностных лиц) по осуществлению возложенных на них задач и функций в соответствии с установленным статусом.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.

Исполнительную власть нельзя отождествлять с государственным управлением как исполнительной и распорядительной деятельностью. Управленческая деятельность является практической формой реализации исполнительной власти, в то время как сама исполнительная власть отражает функциональное назначение этой деятельности.

Исполнительная власть призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Исполнительная власть, по сути, составляет содержание деятельности по государственному управлению. При этом все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

В целом соотношение государственного управления и исполнительной власти заключается в том, что государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.



Тема 2. Административное право как отрасль права и как наука

1. Понятие административного права. Общественные отношения, регулируемые административным правом

Административное право -- одна из важнейших отраслей правовой системы Российской Федерации, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с практической реализацией исполнительной власти или в более широком понимании -- в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Административное право, несомненно, является правом публичным, призванным обеспечивать публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами в разных сферах, в рамках предмета его регулирования. Нормами административного права обеспечиваются интересы общества, государства, различных коллективных образований, права и интересы граждан, охрана общественного порядка и государственной безопасности, защита государственной границы и т.д.

Административное право регулирует отношения во всех сферах общественных отношений -- в экономике, в социально-культурной сфере и в сфере административно-политического строительства, определяя систему и структуру органов, задействованных в этих отношениях.

Административное право устанавливает многие правила поведения граждан, должностных лиц, организаций, например правила поведения в сфере дорожного движения, санитарно-эпидемиологического благополучия, торговли и т.д. За нарушение указанных правил нормами административного права устанавливается ответственность, определяется порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, порядок обжалования принятых по этим делам решений и т.п.



2. Предмет административного права

Рассмотренные выше общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью (такие отношения обобщенно называются управленческими), в их обеспечении нормами административного права заинтересовано государство, и в них наиболее ярко отражается государственный (публичный) интерес. Именно такого рода отношения и являются предметом регулирования административного права.

Таким образом, предмет административного права составляют:

управленческие отношения, в рамках которых реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления;

управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности органов законодательной и судебной власти, органов прокуратуры;

отдельные управленческие отношения внутриорганизационного характера в сфере негосударственных образований;

управленческие отношения в ходе осуществления судами и некоторыми общественными объединениями определенных административно-властных полномочий.

3. Методы административного права

Под методом административного права понимается определенная совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия его норм на поведение участников управленческих отношений.

Административное право использует в качестве способов правового регулирования три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение.

Предписание--это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Свое непосредственное выражение предписания находят в определении нормами административного права задач и функций органа исполнительной власти, прав и обязанностей должностных лиц этого органа, в установлении определенного порядка действий в соответствующих условиях и надлежащим образом.

Запреты -- это возложение юридической обязанности не совершать определенных действий в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволение -- юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения характерно для регулирования поведения должностных лиц. При этом должностное лицо не вправе уклониться от предоставленного ему нормой права такого выбора.

Указанные методы правового регулирования рассчитаны преимущественно на те общественные отношения, в рамках которых исключается равенство сторон и вопросы, как правило, решаются в одностороннем порядке лицами, наделенными властными полномочиями, и независимо от того, по чьей инициативе эти отношения возникли.

4. Функции и принципы административного права

Под функциями обычно понимаются выполняемые субъектами действия, способы решения поставленных перед ними задач. Применительно к административному праву функция -- это категория, дающая возможность определить внешние проявления административного права в российской правовой системе.

В административном праве выделяются две функции: регулятивная и охранительная.

Регулятивная функция выражается в создании нормами административного права определенного правового режима организации и деятельности, прежде всего органов исполнительной власти, в том числе в установлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений, определении их правового статуса.

Охранительная (юрисдикционная) функция административного права обеспечивает соблюдение установленного правового режима в рассматриваемой сфере и защиту законных прав и интересов участников управленческих отношений.

Административное право, осуществляя свои функции, руководствуется следующими основными принципами, отражающими сущность данной отрасли права.

Принцип приоритета личности, ее прав, свобод и интересов относится к одному из важнейших принципов административного права. Согласно данному принципу в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечиваются их защита и интересы.

Принцип разделения властей предполагает, что исполнительная власть самостоятельна в пределах, определенных Конституцией РФ. В то же время исполнительная власть тесно взаимодействует с другими ветвями государственной власти, например в процессе нормотворческой деятельности -- с Государственной Думой.

Принцип федерализма определенным образом влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Данный принцип базируется на федеративном устройстве нашей страны, в соответствии с которым административное и административно-процессуальное законодательство Российской Федерации отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Принцип законности предполагает, что все правовые акты, принимаемые на территории Российской Федерации, в том числе и акты, являющиеся источниками административного права, должны соответствовать положениям Конституции РФ.

Принцип гласности предусматривает открытость для всеобщего сведения результатов, достигнутых в процессе государственно-управленческой деятельности.

Принцип ответственности означает, что должностное лицо подлежит административной или дисциплинарной ответственности за нарушение требований общеобязательных административно-правовых норм, за неправомерное применение норм административного права, за недобросовестное исполнение своих функций и за иные нарушения административно-правовых норм.

5. Понятие и система субъектов административного права

Под субъектами административного права обычно понимаются органы и лица, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками регулируемых административным правом управленческих отношений.

Субъекты административного права классифицируются на две большие группы.

К первой группе относятся индивидуальные субъекты: это граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, должностные лица.

Вторую группу составляют коллегиальные субъекты. Ими могут быть государственные организации и негосударственные организации.

К государственным организациям относятся: органы исполнительной власти (государственного управления), государственные предприятия, учреждения и объединения (корпорации, концерны и т.п.), структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные властными полномочиями.

К негосударственным организациям -- общественные объединения, трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие структуры и т.д.

Административно-правовой статус указанных лиц определяется прежде всего объемом и характером административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и административная дееспособность.

Под административной правоспособностью следует понимать возможность данного субъекта вступать в правовые отношения, т.е. иметь права и обязанности административно-правового характера.

Административная дееспособность -- это способность своими действиями реализовать административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений, нести ответственность за свои действия.

6. Место административного права в российской правовой системе

административный право управление государственный

Административное право, регулируя общественные отношения в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права, нормами которых также обеспечиваются эти сферы.

Наиболее близко административное право связано с конституционным правом.

Конституционное право устанавливает исходные положения для всех отраслей права, в том числе и административного.

Так, Конституция РФ закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования и их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти, определяет систему основных прав и свобод человека и гражданина, которые в большинстве своем практически реализуются в сфере государственного управления и др.

Административное право взаимодействует с финансовым правом. Если финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе финансовой деятельности государства, то административное право определяет организацию работы органов, осуществляющих эту деятельность, и их правовой статус.

Административное и гражданское право иногда регулирует сходные имущественные отношения, но разными методами правового регулирования. Гражданское право регулирует отношения, характеризующиеся равенством сторон (на началах договора), а административное право -- их неравенством (одностороннее предписание).

7. Система административного права

Подсистемой административного права принято понимать внутреннее построение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых институтов и норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления.

Административное право как сложная система правовых норм в традиционном ее понимании содержит общую и особенную части.

В общей части объединяются нормы, которые регулируют общественные отношения, общие для всех отраслей и институтов государственного управления. В нее включаются нормы права, закрепляющие принципы и содержание государственного управления, исполнительной власти, механизм административно-правового регулирования, правовое положение субъектов.

В особенной части содержатся нормы, регулирующие общественные отношения в конкретных отраслях и сферах хозяйства страны (в экономической сфере, социально-культурной и административно-политической сферах).

К основным элементам, составляющим систему административного права, относятся институты данной отрасли права, которые отражают наиболее важные, общие проблемы административно-правового регулирования общественных отношений, позволяют комплексно подойти к решению многих вопросов, связанных с функционированием всей системы исполнительной власти.

Обычно в качестве институтов системы административного права называются следующие институты:

принципы государственного управления;

административно-правовой статус граждан (физических лиц);

административно-правовой статус органов исполнительной власти;

государственная и муниципальная служба;

административно-правовой статус негосударственных (общественных) объединений;

административно-правовой статус предприятий, учреждений;

формы государственного управления;

методы государственного управления;

административная ответственность;

административный процесс;

обеспечение законности в государственном управлении;

административно-правовые основы управления в сфере экономики;

административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере;

административно-правовые основы управления в административно-политической сфере.

8. Административное право как наука

Наука административного права -- это составная часть российской правовой науки, система правовых взглядов, представлений, теоретических положений о данной отрасли права, различных концепций и позиций по вопросам развития административного права как отрасли права и составляющих ее предмет общественных отношений.

Предметом изучения науки административного права являются общие закономерности развития и функционирования государственного управления, а также анализ состояния и перспектив развития административно-правового законодательства.

Наука административного права призвана проверять эффективность своих норм, изучать практику их применения, выявлять нормы, которые на практике могут вызвать нежелательные результаты, делать прогнозы и давать рекомендации по совершенствованию административного права. Выявление проблем и сложностей в функционировании данной отрасли права, а также разработка оптимальных вариантов их решения -- одна из важнейших задач науки административного права.

Полученные при проведении научных исследований результаты, как правило, используются при толковании норм административного права, а также в ходе правотворческой работы при подготовке административно-правовых актов.

Наукой административного права используются самые различные методы (способы, приемы) при изучении ее предмета.

В частности, ею применяются общенаучные методы, которыми пользуются все научные дисциплины, это:

диалектика--метод познания явлений действительности в их взаимосвязи и развитии;

анализ -- расчленение объекта на составляющие его элементы;

синтез -- соединение элементов в единое целое;

аналогия -- правдоподобное вероятное заключение о сходстве двух предметов в каком-либо признаке на основании установленного их сходства в других признаках и т.д.

В процессе изучения различных аспектов своего предмета наука административного права использует собственные, научные методы:

системный -- рассмотрение объекта как системы, выявление его связей как внутри, так и вне этой системы;

сравнительного правоведения -- изучение системы административного права путем его соотношения с аналогичными системами зарубежных стран;

соотношения административно-правовых институтов с правовыми институтами других отраслей российской системы права;

формально-юридический -- метод исследования, при котором административное право изучается в чистом виде, в изоляции от других социально-правовых явлений, таких, как экономика, политика, экология, и др.



Тема 3. Административно-правовые нормы

1. Понятие и особенности административно-правовых норм

Административно-правовая норма -- это правило поведения, установленное государством в целях регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.

Главное назначение административно-правовых норм -- это правовое обеспечение механизма исполнительной власти (государственного управления) с целью упорядоченности организации и эффективного функционирования всей системы исполнительной власти (государственного управления) и отдельных ее звеньев, создания прочного режима законности и государственной дисциплины в государственно-управленческой деятельности. Например, его нормами определяются правовой статус всех федеральных органов исполнительной власти, порядок взаимодействия этих органов с различными государственными и негосударственными объединениями, гражданами.

Нормы административного права являются также нормативной базой для регулирования общественных отношений, являющихся предметом обеспечения других отраслей права -- финансового, налогового, предпринимательского и др.

2. Структура административно-правовой нормы

Норма административного права состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется то или иное правило поведения. Гипотеза может содержать конкретные фактические условия, при которых норма права подлежит применению.

Диспозиция -- это основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера.

Санкция указывает на меры возможного государственного воздействия; как правило, в виде дисциплинарного или административного воздействия за нарушения требований, сформулированных в диспозиции правовой нормы.

3. Виды административно-правовых норм

Нормы административного права могут быть классифицированы по разным основаниям (в зависимости от их регулятивной направленности и соответственно по юридическому содержанию).

По предмету регулирования административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальными нормами закрепляются права и обязанности участников управленческих отношений, их ответственность. Указанными нормами определяется правовой режим, в котором должна функционировать система исполнительной власти.

Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок реализации материальных норм. К таким нормам относятся нормы, определяющие порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан.

В зависимости от юридического содержания можно выделить следующие виды норм:

обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных нормой условиях совершать те или иные действия;

запрещающие, то есть устанавливающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой;

уполномочивающие, или дозволительные, нормы, которые предусматривают возможность действовать в рамках требований данной нормой по своему усмотрению. В таких нормах отсутствуют прямые предписания и запреты;

стимулирующие нормы, или иначе поощрительные, обеспечивают с помощью соответствующих средств материального либо морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих отношений. На основании таких норм предоставляются различные налоговые и иные льготы, освобождаются от уплаты налогов и т.д.

4. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает проведение в жизнь содержащихся в административно-правовых нормах волеизъявлений (правил поведения).

Основными формами реализации указанных норм являются исполнение и применение. Исполнение -- это точное следование участников регулируемых управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Применение административно-правовых норм выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных правовых актов (например, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, регистрация общественного объединения и т.д.).

Иногда к способам реализации административно-правовых норм относят соблюдение и использование.

5. Действие административно-правовых норм

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь юридическую силу в отношении различного круга лиц.

Одни административно-правовые нормы действуют на территории всей страны (это нормы, принятые на федеральном уровне), а другие -- на определенной территории (это нормы, принятые на уровне субъектов Российской Федерации). Административно-правовые нормы могут также действовать и в межтерриториальном масштабе, когда регламентируют деятельность международных российских организаций и граждан, находящихся на территории зарубежных стран.

Одни нормы распространяют свою юридическую силу на всех граждан России (это, например, нормы, закрепленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и др. актами), другие -- лишь на определенный круг лиц.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия, то есть действуют либо до их официального изменения, либо до их отмены. Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных правовых актов, либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу.

6. Источники административного права

Источники административного права -- это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.

Основными источниками административного права являются:

Конституция Российской Федерации;

федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы Российской Федерации;

указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

постановления и распоряжения Правительства РФ;

приказы, инструкции, распоряжения, постановления и другие акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти;

на уровне субъектов РФ источниками административно-правовых норм являются Конституции республик, их законодательные, президентские и правительственные нормативные правовые акты, акты органов исполнительной власти;

нормативные акты органов местного самоуправления и общественных объединений, если на них возложены полномочия по осуществлению государственных полномочий;

административные договоры;

некоторые судебные акты;

акты, издаваемые руководителями государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений, действие которых ограничено рамками данного формирования;

международные и некоторые другие акты.



Тема 4. Административно-правовые отношения

1. Понятие и основные характеристики административно-правовых отношений

Под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовыми нормами.

В отличие от других правоотношений административные правоотношения построены на началах «власть -- подчинение». Это означает, что одна сторона в этих отношениях наделена соответствующими властными полномочиями, а другая на основании норм административного права, не имеющая властных полномочий или имеющая их, но в меньшем объеме, обязана подчиняться стороне, в руках которой сконцентрирована вся власть.

Другая особенность данных правоотношений, обусловленная сущностью этих правоотношений, как властеотношений, предполагает, что одной из сторон в них всегда должен быть специальный субъект -- носитель властных полномочий, то есть орган исполнительной власти, уполномоченный подчинить своей воле поведение второй стороны.

В административно-правовых отношениях прямо или косвенно выражается публичный интерес, воля и интерес государства, поскольку эти правоотношения непосредственно связаны с осуществлением управленческих задач и целей государства.

По своей сути управленческие отношения являются отношениями организационными.

Внутреннее содержание административно-правовых отношений таково, что в этих отношениях всегда проявляется присущее административно-правовому регулированию юридическое неравенство сторон.

2. Юридические факты в административном праве

Для того чтобы между субъектами административного права возникло конкретное правоотношение, необходимо наличие определенных установленных административно-правовой нормой условий.

Ими могут быть действия и события. Эти действия и события называются юридическими фактами.

Действия бывают правомерными и неправомерными.

Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм.

Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их и, как правило, влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К неправомерным действиям относятся также бездействия.

События -- это явления, которые происходят независимо от воли людей (смерть, рождение, стихийное бедствие и т.д.).

3. Виды административно-правовых отношений

Административные правоотношения могут быть классифицированы по разным основаниям.

Можно выделить две группы правоотношений: основные и не основные. К основным административным правоотношениям относятся отношения, непосредственно выражающие формулу «субъект -- объект», в которой проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Не основными являются правоотношения, складывающиеся в рамках управленческих отношений, связанные с ними, но не имеющие своим назначением управляющего воздействия субъекта управления на объект. Не основные отношения строятся по формуле «субъект--субъект».

При классификации административных правоотношений по характеру связей между участниками управленческих правоотношений различаются вертикальные правоотношения и горизонтальные.

Вертикальные правоотношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и наиболее типичны для управленческой деятельности. Это и есть властеотношения. Именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, в них наиболее четко выражено неравенство сторон и подчинение одной стороны другой.

Горизонтальными правоотношениями признаются такие отношения между субъектами управленческих отношений, в которых стороны фактически и юридически равноправны. В них отсутствуют властные веления одной стороны, обязательные для другой. Горизонтальные отношения возникают между находящимися на одинаковом правовом уровне несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных правовых актов, по согласованию

совместных управленческих действий, по проведению совместных коллегий.

Управленческие правоотношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения -- на внутриорганизационные и внешние.

Внутриорганизационные отношения связаны с формированием управленческих структур сверху донизу, с определением порядка взаимодействия между исполнительными органами и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между ними. Внешние отношения направлены непосредственно на реализацию функции управления применительно к управляемым объектам.



Тема 5. Органы исполнительной власти как субъекты административного права

1. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти

В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть является составной частью государственной власти и осуществляется в Российской Федерации и ее субъектах. Органами, реализующими исполнительные функции этой ветви власти, являются органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти являются органами государственного управления. Они формируются государством, выступают по его поручению и в его интересах. Для выполнения возложенных на них задач и функций органы исполнительной власти наделяются государственно-властными полномочиями, которые носят исполнительный и распорядительный характер. В связи с этим они могут в пределах, очерченных законодательством Российской Федерации, действовать самостоятельно, принимать нормативные правовые акты и осуществлять различные мероприятия по проведению их в жизнь.

Подчиненность органов исполнительной власти строится чаще всего по вертикальному принципу.

Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти подзаконна, они осуществляют управление на основе и во исполнение закона.

Правовым основанием для организации и функционирования органов исполнительной власти являются законодательные акты Российской Федерации и субъектов Федерации.

Таким образом, под органом исполнительной власти следует понимать структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

2. Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти могут быть классифицированы по разным критериям.

В зависимости от федеративного государственного устройства Российской Федерации различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации создаются в республиках, краях, областях, городах республиканского значения, автономной области и автономных округах.

Кроме указанных органов на территории субъектов Российской Федерации действуют также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые действуют на территориях субъектов Федерации, но не входят в систему их исполнительных органов.

Органы исполнительной власти различаются также по характеру их компетенции:

к органам общей компетенции относятся органы исполнительной власти, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности;

органами отраслевой компетенции являются органы исполнительной власти, которые осуществляют управление в отношении конкретной отрасли экономики, социально-культурной и административно-политической сфере (например, обороной, юстицией);

к органам межотраслевой компетенции относятся органы исполнительной власти, которые в соответствии с компетенцией осуществляют управление по вопросам, имеющим межотраслевое значение;

к органам специальной компетенции относятся органы исполнительной власти, которые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности.

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти различаются также по организационно-правовым формам. На федеральном уровне создаются Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а на уровне субъектов Федерации -- правительства, советы министров, имеющие статус правительств, министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, департаменты, администрации, мэрии и т.д.

3. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти

Президент РФ осуществляет полномочия по формированию органов исполнительной власти, определению основных направлений их деятельности и руководству ими, контролю и надзору за их деятельностью и др.

Президент РФ:

формирует Правительство РФ, имеет право принимать или отклонять его отставку, с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ, вносит изменения в состав Правительства РФ;

назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров по предложению Председателя Правительства РФ;

оказывает существенное влияние на содержание деятельности Правительства РФ и деятельности федеральных органов исполнительной власти;

может председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ;

приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или если такие акты нарушают права и свободы человека;

утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти по представлению Председателя Правительства РФ, вносит в нее изменения;

утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти;

определяет порядок взаимодействия между этими органами, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти; утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет;

назначает на должность и освобождает от должности руководителей федеральных служб, федеральных агентств, а также их заместителей;

издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации;

вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации;

обладает правом законодательной инициативы;

вносит предложения о кандидатурах на замещение должности высшего должностного лица (руководителя) органа исполнительной власти субъекта Федерации;

может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение (в случае если это лицо не приняло в течение 2 месяцев мер по исполнению решения суда).

Важную роль в организации работы Президента РФ осуществляет Администрация Президента РФ. Администрация Президента РФ осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ, занимается подготовкой ему предложений о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, содействует Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, а также в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина и т.д.

Территориальное представительство института Президента РФ доверено полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах, входящим в состав Администрации Президента РФ. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, входит в состав Администрации Президента РФ.

Основными задачами полномочных представителей являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Интересы Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе представляют полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Полномочия Правительства РФ в сфере исполнительной власти

Правительство РФ является органом государственной власти, возглавляющим ветвь исполнительной власти Российской Федерации.

Правительство РФ:

-- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

--осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Правительству РФ принадлежит также право законодательной инициативы.

Правительство РФ руководит работой значительного числа федеральных органов исполнительной власти и осуществляет контроль за их деятельностью.

Правительство РФ наделено также полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления и контролю за их деятельностью.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на территории Российской Федерации, а также обеспечивает их исполнение.

Основной организационной формой деятельности Правительства РФ являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ исключительно для решения оперативных вопросов. Его заседания проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа его членов. Правительство РФ вправе отменить любое решение своего Президиума.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.

Председатель Правительства РФ:

возглавляет Правительство РФ;

определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу;

представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами;

ведет заседания Правительства РФ, подписывает принятые на них акты;

информирует Президента РФ о работе Правительства РФ;

вносит предложения Президенту РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ, который возглавляет Руководитель Аппарата Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания РФ.

5. Федеральные органы исполнительной власти

К федеральным органам исполнительной власти в соответствии с новой системой данных органов относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

На указанные органы возлагаются полномочия по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимается деятельность рассматриваемых федеральных органов за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в

области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральным министерством является федеральный орган исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.