Гражданский процесс

Как быть в том случае, если действиями одного органа, должностного лица (должностных лиц) нарушены одновременно права как граждан, так и организации, когда эти требования по субъектному составу подведомственны одновременно суду общей юрисдикции, а в другой части - арбитражному суду? В этом случае следует исходить из коллизионных правил ч. 4 ст. 22 ГПК, согласно которым при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду, а другие - арбитражному суду, все требования подлежат рассмотрению в суде, если их раздельное рассмотрение не является возможным.

Опубликованная судебная практика свидетельствует также о возможности одновременного обжалования действий как государственного органа, так и должностных лиц в одном судебном процессе, если это вызвано особенностями определения их компетенции в сфере ведения органов исполнительной власти.

Например, в практике Верховного Суда РФ было признано правомерным одновременное обжалование в суде в рамках одной жалобы бездействий мэра г. Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга*(218), одновременное обжалование действий мэра г. Москвы, Правительства г. Москвы, комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при Моссовете, 177-го отделения милиции г. Москвы*(219).

Такой подход вполне оправдан и соответствует ст. 46 Конституции РФ.

Поскольку в производстве из публичных правоотношений применимы многие правила искового производства, Верховный Суд РФ счел правомерным, когда первое требование по жалобе - обязать главного психиатра области снять заявителя с учета как не страдающего психическим расстройством -было уточнено заявителем в ходе судебного разбирательства, и жалоба была уточнена как поданная в связи с оспариванием диагноза, поставленного заявителю врачами*(220).

В другом случае Верховный Суд РФ счел правомерным возможность применения в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, правил об обеспечении иска применительно к обеспечению требования жалобы*(221).

Полагаем, что данная практика сохраняет свое значение применительно и к новому ГПК.

22.1.5 Доказывание по делам из публичных правоотношений

Бремя доказывания законности своих действий возлагается по делам из публичных правоотношений на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как сказано в ст. 249 ГПК, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Кроме того, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК).

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК).

При рассмотрении дел в рамках данного производства суд при вынесении решения может быть связан дискреционными полномочиями, которые принадлежат только соответствующему органу либо должностному лицу. Имеет особенности и законная сила судебного решения по делам из публичных правоотношений. Согласно ст. 250 ГПК после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Таким образом, законная сила судебного решения по данной категории дел распространяется на всех лиц, если совпадают предмет и основания их заявления. Поэтому судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

Как видно, процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел, отнесенных к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, не так много. Поэтому следует исходить из общего правила - согласно со ст. 246 ГПК данные дела рассматриваются судами по общим правилам искового производства ГПК с особенностями, установленными в гл. 23-26 ГПК, и другими федеральными законами. Все это дало основания целому ряду специалистов сделать вывод о необходимости разрешения всех указанных дел в рамках искового производства*(222).

22.2 Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов

22.2.1 Понятие нормативного правового акта

В гл. 24 ГПК регламентируется процессуальный порядок осуществления нормоконтроля судами общей юрисдикции. Нормоконтроль осуществляется в настоящее время практически всеми судами, действующими в Российской Федерации, и заключается в проверке соответствия оспариваемого нормативного акта вышестоящим по иерархии нормативным актам. Каждый из судов осуществляет нормоконтроль в отношении нормативных актов в соответствии с правилами подведомственности. При рассмотрении судами дел в сфере нормоконтроля осуществляется защита неопределенного круга лиц, поскольку выгодоприобретателями являются все лица, которые так или иначе оказались в сфере его действия.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

22.2.2 Подведомственность в сфере нормоконтроля

Конституционный Суд РФ вправе проверять на предмет соответствия Конституции РФ федеральные законы и нормативные акты, указанные в ст. 125 Конституции РФ. В частности, дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации отнесены к подведомственности Конституционного Суда РФ. К ведению данного Суда отнесено также разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, а также проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Арбитражные суды в соответствии с п. 1 ст. 29 АПК осуществляют нормоконтроль только в случаях, указанных в федеральных законах, например в ст. 138 НК (жалобы о соответствии нормативных актов налоговых органов федеральным законам, если они нарушают права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей), в ст. 13 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (оспаривание нормативных актов по вопросам государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию).

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ рассматривают вопросы соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ*(223).

Все остальные дела в сфере нормоконтроля отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Как разъяснено в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК). Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК). Исходя из этого в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон.

В ряде случаев в связи с нечеткостью законодательства возникал ряд коллизий подведомственности в сфере нормоконтроля между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, которые были разрешены последним. В частности, представляет интерес постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ. Указанное постановление определило в порядке толкования Конституции РФ, что суды общей юрисдикции вправе проверять соответствие Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона только на основании федерального конституционного закона*(224). На момент принятия данного постановления единственным федеральным конституционным законом, допускавшим нормоконтроль по актам ниже уровня федерального закона, был Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 23).

В связи с невозможностью осуществления после принятия постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. нормоконтроля судами общей юрисдикции за законами субъектов РФ ввиду отсутствия по этому вопросу федерального конституционного закона Конституционный Суд РФ принял постановление от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ*(225). В указанном постановлении Конституционный Суд РФ признал правомерным обращение прокурора с заявлением в суд общей юрисдикции для проверки соответствия закона субъекта РФ федеральному закону и, соответственно, право суда общей юрисдикции признавать закон субъекта РФ недействующим, не подлежащим применению, но без права признания его недействительным.

Кроме того, следует иметь в виду постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан", в котором признаны не соответствующими Конституции РФ нормы, наделявшие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании Конституций и уставов субъектов РФ, а также нормы, наделявшие прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону. В этом случае Генеральный прокурор РФ имеет возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.

22.2.3 Возбуждение дела

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции (ст. 45 ГПК) вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Кроме того, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Как разъяснено в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", под нарушением компетенции указанных лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. Исходя из требований ст. 251 ГПК в заявлении данных лиц должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

В силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов по основаниям не только нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Подсудность заявлений об оспаривании нормативных правовых актов определяется по правилам общей территориальной (ст. 24 ГПК) и родовой подсудности (ст. 26 и 27 ГПК). В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенных к подсудности областных и приравненных к ним судов и Верховного Суда РФ. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

На данное положение обращено внимание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ. В соответствии с ч. 5 ст. 251 ГПК в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, какие права и свободы гражданина нарушаются этим актом или его частью. Это требование в равной мере распространяется и на заявления организаций - в них также должно быть указано, какие права организации нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом или его частью (п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

По общему правилу граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц). Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

На положение о необходимости доказывания интереса обращалось внимание еще до принятия нового ГПК в ряде решений Верховного Суда РФ, в частности в решении от 21 января 1998 г. по обжалованию нормативного правового акта Министерства социальной защиты населения РФ. Верховный Суд РФ указал в мотивировочной части решения, что гражданин обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод*(226).

В другом определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ признан необоснованным довод заявителя о том, что обжалуемым распоряжением мэра г. Санкт-Петербурга нарушено его право на получение помощи нотариуса в иное время, чем указано в распоряжении*(227), т.е. не доказан факт нарушения прав заявителя обжалуемым правовым актом.

Аналогичное положение содержится в решении Верховного Суда РФ от 22 июня 1999 г., в котором подчеркнуто, что обязанность для заявителя доказать нарушение своих прав оспариваемым нормативным актом предусмотрена п. 1 ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 50 ГПК РСФСР*(228).

Таким образом, заявитель первоначально в своем заявлении, подаваемом в суд, должен отразить, а затем в ходе судебного процесса обязан доказать факт нарушения его прав обжалуемым нормативным либо иным правовым актом.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. При этом подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Судья вправе отказать в принятии заявления, во-первых, по основаниям ст. 134 ГПК, в том числе и в связи с тем, что обжалуемым нормативным актом не затрагиваются права, свободы или законные интересы заявителя, и, во-вторых, по основаниям ч. 8 ст. 251 ГПК, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

22.2.4 Рассмотрение заявления

Согласно ст. 252 ГПК заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

22.2.5 Решение суда

В соответствии со ст. 253 ГПК суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то он признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как разъяснено в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения. В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Таким образом, законная сила такого решения распространяется на всех лиц, на которых возлагались какие-либо обязанности либо предоставлялись права по данному нормативному акту. Отдельные гражданско-правовые последствия принятия такого решения, связанные с необходимостью возмещения ущерба потерпевшим лицам, например возврат незаконно уплаченных налогов, установленных актом, признанным недействительным, должны разрешаться в общеисковом порядке, если соответствующий государственный орган откажется возместить ущерб во внесудебном порядке. В данном случае будет иметь место преюдиция ранее установленных фактических обстоятельств.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

22.3 Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Правила производства по данной категории дел регулируются гл.25 ГПК. Принятый в 1993г. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" не признан утратившим силу вводным законом к ГПК 2002 г., однако практически все его положения вошли в текст ГПК (гл. 23-25).

22.3.1 Возбуждение дела

В соответствии со ст. 254 ГПК гражданин или организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Они вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Таким образом, здесь установлена смешанная подведомственность, допускающая возможность выбора между судебным и административным порядком обжалования и в любом случае допускающая возможность обращения к суду.

Как разъяснено в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. Исходя из этого недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (УПК, КоАП, АПК и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).

Например, Прохоров обжаловал в суд ряд документов, которые по существу являлись доказательствами по уголовному делу по его обвинению в совершении преступления. Поэтому Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила в силе определение о прекращении производства по гражданскому делу, указав, что проверка и оценка доказательств по уголовному делу производится судом при рассмотрении уголовного дела по правилам УПК*(229).

В ГПК также в ряде случаев установлен иной порядок обжалования действий должностных лиц. Например, согласно ст. 441 ГПК на действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя взыскатель или должник вправе подать жалобу, а не заявление, как это предусмотрено в гл. 25 ГПК. Однако процедура рассмотрения жалоб практически совпадает с правилами ст. 257 ГПК.

Заявление должно быть подано в суд по подсудности, установленной ст. 24-27 ГПК. Заявление может быть подано гражданином в суд по правилам альтернативной подсудности: по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Отказ в разрешении на выезд из России в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в областном и приравненном к нему суде по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Военнослужащие вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы, в военные суды. Кроме того, в военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих. Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в районный или военный суд.

Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

В ст. 255 ГПК следующим образом определен объект оспаривания. К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В суд, в частности, могут быть обжалованы отказ в выдаче загранпаспорта на выезд за границу, отказ в регистрации по месту жительства, решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы и т.д.

2. Срок обращения с заявлением в суд

Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Однако пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ст. 256 ГПК).

Иные сроки установлены для обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя. Согласно ст. 441 ГПК жалоба подается в течение 10 дней со дня совершения действия (отказа в совершении действия) или со дня, когда взыскателю или должнику, не извещенным о времени и месте совершения действия судебного пристава-исполнителя, стало о нем известно.

3. Рассмотрение заявления

Согласно ст. 257 ГПК заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

22.3.2 Решение суда и его реализация

Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Например, в случае отказа в выдаче гражданину, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, заключения о таком заболевании, необходимого для подтверждения права на

дополнительную жилую площадь (ст. 39 ЖК), суд признает это действие неправомерным и обязывает соответствующее должностное лицо медицинского учреждения выдать гражданину необходимый документ; в случае необоснованного отказа в регистрации автотранспортного средства суд обязывает должностное лицо государственной автомобильной инспекции зарегистрировать за заявителем автотранспортное средство и т.д.

Решение суда в этом случае направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Решение исполняется по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК.

Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

22.4 Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России

22.4.1 Законодательство, регулирующее производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России

Современная политическая жизнь общества характеризуется выборностью основных органов власти и местного самоуправления на всех уровнях: от Президента РФ и Государственной Думы России до органов местного самоуправления на местах. Все это определяет значение и важность рассмотрения судами жалоб граждан на нарушение их избирательных прав, а также на участие в референдуме.

Практически каждый федеральный закон о выборах содержит нормы процедурно-процессуального характера, которые отражают порядок разрешения споров, могущих возникнуть при их осуществлении. Как указывает Л.В. Туманова, споры при осуществлении избирательных прав могут быть самыми разнообразными и включают, например, дела, связанные с регистрацией кандидатов и избирательных объединений, предвыборной агитацией, опротестованием регистрации, недействительностью выборов, включением в списки избирателей, оспариванием текста бюллетеня, финансированием выборов, возмещением морального вреда, использованием кандидатом преимуществ служебного положения, признанием недействительным снятия своей кандидатуры, недействительностью бюллетеней, оспариванием иных решений и актов избирательных комиссий*(230).

Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России регулируется гл. 26 ГПК и рядом специальных федеральных законов в сфере избирательного законодательства: Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации". В рамках данного производства защищаются субъективные права как конкретных лиц, в том числе других лиц, так и неопределенного круга лиц, например по заявлениям Центральной избирательной комиссии РФ и других избирательных комиссий (ч. 1 и 2 ст. 259 ГПК).

22.4.2 Возбуждение дела

В ст. 259 ГПК следующим образом определен круг имеющих право на возбуждение данной категории дел. К их числу относятся избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки, их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдатели, прокурор. Поводом для обращения в суд является нарушение решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ.

Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума. В данном случае избирательными комиссиями осуществляется защита неопределенного круга лиц - избирателей в зависимости от региона охвата конкретной избирательной комиссией.

Отдельные федеральные законы могут определять особым образом круг лиц, наделенных правом на обращение в суд. Например, согласно ст. 31 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с заявлением в суд о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ вправе обратиться группа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ численностью не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации соответственно.

Подсудность определяется по правилам ст. 24, 26 и 27 ГПК и другими федеральными законами. При этом в случае, если указанные в заявлении нарушения касаются значительного числа граждан или в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть заявление по существу. В последнем случае родовая подсудность Верховному Суду РФ определяется на основе оценочных критериев (особое общественное значение дела), что должно быть обосновано в заявлении Центральной избирательной комиссии РФ.

22.4.3 Сроки обращения в суд

Согласно ст. 260 ГПК заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме либо избирательных прав или права на участие в референдуме заявителя.

Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), может быть подано в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума соответствующего решения.

Заявление избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, избирательного блока, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за 8 дней до дня голосования.

После опубликования результатов выборов, референдума заявление, касающееся нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

22.4.4 Рассмотрение заявления

По данной категории дел установлены сокращенные сроки их рассмотрения (ст. 260 ГПК), что вполне объяснимо жесткими сроками самого избирательного процесса, а также существенными экономическими издержками в случае повторного проведения выборов. В частности, заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено в течение трех дней со дня их подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно.

Заявление, поданное в суд в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, должно быть рассмотрено в течение пяти дней со дня его подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение относительно заявления принимается не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления.

Решение относительно заявления избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, избирательного блока, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Заявление относительно решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума должно быть рассмотрено в течение двух месяцев со дня его подачи.

Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Решение по делу о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через четырнадцать дней, а в ходе избирательной кампании, проведения референдума - не позднее чем через три дня со дня подачи заявления.

22.4.5 Решение по делу

Согласно ст. 261 ГПК суд признает оспариваемое решение суда или действие (бездействие) незаконным, если установлена обоснованность заявления, обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме.

После вступления в законную силу решение суда направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит реализации в указанные судом сроки по правилам, установленным ч. 2 ст. 206 ГПК.

Суд вправе отказать в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие (бездействие) является законным.

Согласно ч. 3 ст. 261 ГПК установлены сокращенные сроки подачи кассационных жалоб на решение суда по делу о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ в ходе избирательной кампании или подготовки и проведения референдума. Такая жалоба может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом решения.

22.5 Производство по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях

22.5.1 Законодательство, регулирующее производство по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях

Длительное время производство по жалобам на постановления административных органов и должностных лиц по наложению административных взысканий регулировалось помимо КоАП также гл. 24 ГПК РСФСР и рассматривалось в качестве одной из категорий в рамках производства ГПК по делам из административно-правовых отношений. Однако в новом ГПК такого специального производства нет. Как подчеркнуто в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", ГПК не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП.

Поэтому в настоящее время суды рассматривают и разрешают жалобы на постановления по делу об административных правонарушениях в соответствии с гл. 30 КоАП, а также применяя общие правила гл. 23 ГПК, установленные для всех категорий дел из публичных правоотношений*(231). По правилам гл. 30 КоАП судами общей юрисдикции рассматриваются и разрешаются жалобы на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях, которые применяли меры административного наказания в соответствии с КоАП, а также законами субъектов Федерации.

Судами могут использоваться и применяться, кроме КоАП и гл. 23 ГПК, иные правила искового производства, которые имеют характер общих для всех дел, подведомственных судам общей юрисдикции. В этом плане от ГПК выгодно отличается АПК, где в § 2 гл. 25 АПК предусмотрен специальный процессуальный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Поэтому вполне возможно на основании ч. 4 ст. 1 ГПК применение в гражданском процессе при рассмотрении жалоб на постановления об административных правонарушениях норм, регулирующих сходные отношения (аналогия закона), содержащихся в гл. 25 АПК.

22.5.2 Возбуждение дела

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в суд лицами, указанными в ст. 25.1-25.5 КоАП, а именно: лицом, в отношении которого вынесено постановление, потерпевшим, их представителями.

По данным делам установлена либо исключительная судебная, либо смешанная подведомственность, позволяющая выбрать заявителю между подачей жалобы сразу в суд либо через вышестоящий орган в суд. В частности, согласно ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, обжалуется в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, - в районный суд по месту рассмотрения дела. В случае, если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд.

Данная жалоба по содержанию и реквизитам должна соответствовать требованиям ст. 134 и 135 ГПК, но в силу прямого указания в законе (ч. 5 ст. 30.2 КоАП) государственной пошлиной не облагается.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска указанного срока по ходатайству лица, подающего жалобу, он может быть восстановлен судьей (ст. 30.3 КоАП).

22.5.3 Рассмотрение жалобы

В соответствии со ст. 30.4 КоАП при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья:

1) выясняет, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данным судьей, а также обстоятельства, исключающие производство по делу;

разрешает ходатайства, при необходимости назначает экспертизу, истребует дополнительные материалы, вызывает лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы;

направляет жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответствующего судьи.

Жалоба подлежит рассмотрению судьей единолично в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд.

При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении соблюдаются общие процессуальные нормы о судебном разбирательстве, которые воспроизведены в ст. 30.6 КоАП, в том числе проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с КоАП и ГПК. Судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

22.5.4 Решение по жалобе

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении согласно ст. 30.7 КоАП выносится одно из следующих решений:

об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;

об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;

об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9, 24.5 КоАП, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в лучаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Решение суда вступает в законную силу и может быть обжаловано по общим правилам ГПК.

Глава 23. Особое производство

23.1 Понятие и сущность особого производства

23.1.1 Понятие особого производства

Особым производством называется не связанное с разрешением спора о праве судебное установление юридических фактов или состояний, а также контроль за правомерностью органов нотариата и загса.

Устраняя правовую неопределенность или неточность, решение суда по делу особого производства способствует предотвращению правовых конфликтов.

23.1.2 Отличие особого производства от искового производства