Подготовка аналитических материалов для принятия решения о целесообразности разработки проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОТЧЕТ

по договору подряда на выполнение экспертной работы на тему:

Подготовка аналитических материалов для принятия решения о целесообразности разработки проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения»

Глава 1. Конституционные принципы пенсионного обеспечения

§ 1. Природа пенсионного обеспечения

Социально-экономические предпосылки пенсионного обеспечения. Обычно, все люди являются одновременно как производителями, так и потребителями различных благ. При этом рыночная экономика, одной из основ которой являются действующие в системном единстве принципы индивидуализма, равенства и непрерывности деятельности, требует в отношении каждого человека наличия, по общему правилу, положительного баланса между производимыми данным человеком и потребляемыми благами. Поток производимых благ обеспечивает их потреблениеJohn H. Langbein, Susan J. Stabile, Bruce A. Wolk. Pension and Employee Benefit Law. 4th Edition - New York , 2006. Р. 3.. Вместе с тем, в жизни каждого существуют такие периоды, когда по объективным причинам он потребляет блага, но не производит их, либо производит, но в меньших объемах, чем потребляет. Без принятия в данных случаях специальных мер может возникнуть отрицательный локальный баланс между производимыми и потребляемыми благами, что, в конечном итоге, угрожает жизни и здоровью человека.

К подобным периодам относятся: периоды болезни, инвалидности, детства, старости и пр. Наступление данных периодов в жизни человека связано с реализацией в отношении него так называемых социальных рисков. Наиболее важными и значимыми для общества в целом являются такие риски, как детство и старость, так как именно при реализации данных рисков периоды существования отрицательного локального баланса обычно не только обладают значительной продолжительностью, но и встречаются в жизни практически каждого. В такие периоды необходим дополнительный источник благ (доходов), не зависящий от способности и возможности человека их производить, который позволяет сбалансировать производство и потребление благ. Во все времена в детском возрасте человека, в соответствии с естественными (природными) законами, поддерживали родители, предоставляя ему необходимые блага до того момента, пока он не сможет сам их производить. При этом в немалой степени осуществление подобной поддержки стимулируют социально-позитивные ожидания, связанные с постоянным увеличением объема производимых в данный период самим человеком благ в связи с его взрослением.

А вот поддержка человека в старости - предоставление ему источника доходов в тот период, когда он сам уже не может произвести достаточного объема необходимых благ, но продолжает их потреблять, всегда представляет собой проблему. В отличие от периода детства, период старости фактически характеризуется отсутствием материально-экономических оснований для позитивных социальных ожиданий, так как с каждым годом старения человека объем дополнительно предоставляемых ему для потребления благ должен, по общему правилу, не уменьшаться, как в периоде детства, а увеличиваться (за исключением отдельных благ, таких как, например, жилье). При этом будущее человека, вступившего в период старости, никому - ни современному обществу, ни самому человеку, не представляется, обычно, светлым. Вследствие подобных обстоятельств и отдельный человек, и общество в целом должны принимать специальные меры, для того, чтобы компенсировать данный экономический и сопровождающий его моральный негатив.

Естественных (природных) законов поддержки в старости, в отличие от периода детства, практически не существует. В различных обществах действуют различные модели отношения к старикам - от уже упоминавшихся их физического устранения, до повышения статуса (наделения статусом старейшин). Именно отсутствие универсальных подходов к роли стариков в обществе делает, как представляется, столь трудным (или даже вообще невозможным) нахождение универсального решения проблемы сбалансированности производимых и потребляемых благ в старости. Ясно только одно: поддержание жизни человека в старости невозможно без формирования дополнительного источника благ (доходов), не зависящего от способности и возможности его осуществлять производство.

Наиболее общим делением благ, необходимых человеку для жизни, является их деление на материальные (имущественные) и духовные (личные). Не смотря на несомненную важность для человека личных (духовных) благ, наличие которых и делает его человеком (личностью), существование человека как биологического существа требует постоянного потребления, прежде всего, материальных (имущественных) благ. Природа устроена так, что без существования в жизни человека минимального материального (имущественного) фундамента невозможно наличие и адекватных духовных (личных) благ. В виду этого, для жизни человека в старости особое значение приобретает проблема существования дополнительных источников материальных (имущественных) благ (далее - дополнительные источники благ).

Основные виды дополнительных источников благ. В зависимости от того, какой характер - личный или имущественный, имеют отношения, лежащие в основе подобных дополнительных источников, эти источники можно разделить на два вида:

1) источники личного характера - это источники, в основе которых лежат личные блага - например, как личный статус человека (такими источниками благ и соответствующими ими статусами являются: семья - член семьи, община - член общины, работодатель - работник, государство - гражданин, благотворительность - нуждающийся, и пр.),

2) источники имущественного характера - это источники, в основе которых лежат конкретное целевые имущественные блага (такие блага индивидуальные банковские вклады на цели обеспечения в старости, как выплаты по добровольному страхованию жизни при достижении пенсионного возраста и пр.)

Источники личного характера предполагают доминирование зависимости человека в старости от других лиц, что в существенной степени ограничивает присущий рыночной экономике индивидуализм (автономию личности). Кроме того, существование личных гарантий передачи имущественных благ, необходимых в старости, еще не означает, что имущественное положение гаранта позволит ему надлежащим образом исполнить свои обязательства. В данных источниках требования предъявляются к нематериальным характеристикам личности (к благам личности), а не к ее имуществу. В то же время, положительным аспектом этих источников является их гибкость. Объем предоставляемых благ заранее не конкретизируется и может корректироваться в зависимости от изменения потребности в них человека. В данном случае гарантией поступления необходимых благ становится не имущество лица, а такое благо личности, как ее способность к постоянной созидательной деятельности. Вследствие этого данные дополнительных источники не требуют обязательного предварительного сбережения (накопления) имущественных благ.

Однако, гибкость источников личного характера является не только положительным, но и отрицательным аспектом данного вида источников, Она может стать причиной неравенства людей в старости, а, возможно, и нестабильности их доходов, приводящей к возникновению в отношении этих лиц элементов произвольного усмотрения. Кроме того, в отсутствии у человека семьи - что нередко в современном обществе, либо неразвитости институтов благотворительности или иных источников личного характера, подобные источники не могут служить надежной гарантий обеспеченности человека в старости.

Положительным аспектом источников имущественного характера является то, что они фондированы. А именно, для них существует конкретное имущество (имущественная гарантия в форме фонда), за счет которого предоставляются необходимые в старости имущественные блага. Подобное свойство настолько важно, что оно будет являться предметом отдельного изучения. То, что данные источники оказываются «замкнутыми» на объект (имущество), а не на личность, гарантирует их достаточный индивидуализм, позволяющий реализовываться автономии личности, адекватной механизмам рынка. Кроме того, им присущи большие, чем в источниках личного характера, стабильность и простота лежащих в их основе отношений, Все это, в совокупности, может облегчить решение задачи предоставления гарантий определенного равенства людей в старости. Однако, и автономия личности, и стабильность, и равенство, обеспечиваемые подобными источниками, являются по своей природе формальными.

Действительно, размер соответствующих фондов (вкладов в банке, страховых сумм по страхованию жизни, вкладов в инвестиционный фонд и пр.), а также фиксированный процент на данные средства (например, процент на вклады, на страховые суммы) или фиксированная доля доходов, получаемых от инвестирования средств фонда (например, доля дохода от инвестирования средств, вложенных в инвестиционный фонд), являются формально определенным в значительно большей степени, чем размер средств, обеспечивающих исполнение в источниках личного характера. Однако, любой фонд может обесцениться в результате инфляции, превосходящей обещанные проценты или долю дохода. В такой ситуации формальное (числовое) равенство, конечно, не нарушится в отношении дополнительных источников благ - лицо получит денежную сумму, характеризуемую конкретной, заранее оговоренной числовой величиной, но эта величина может не позволить иметь средства к существованию, адекватные ожиданиям и потребностям человека. И только вмешательство семьи, благотворительных организаций, общины, патерналистски настроенных государства или бывшего работодателя, либо иных образований, обеспечивающих функционирование источников личного характера, может откорректировать дефектность источников имущественного характера.

При этом, в условиях общества, основанного на рыночной экономике, в правовом режиме подобного лично-имущественного дополнительного источника благ элементы, которые присущи источникам имущественного характера, имеют преобладающее значение. Данные элементы позволяют гарантировать определенный объем автономии человека в период старости. Те же элементы, которые присущи источникам личного характера, обеспечивают солидарность с человеком в период старости, и, зачастую, только в критических случаях (субсидиарно) - например, когда уровень доходности меньше уровня инфляции.

Источники имущественного характера, отягощенные личным элементом. Вследствие вышеупомянутых обстоятельств, в современном обществе в качестве экономически доминирующих дополнительных источников благ в старости используются источники, имеющие имущественный характер, осложненный некоторыми личными элементами. Примером является такой источник, как обязательное пенсионное страхование. Подобное страхование представляет собой определенную и достаточно радикальную модификацию обычного страхования жизни. Однако, в отличие от последнего, в обязательном пенсионном страховании индексация размера страховых выплат не связывается с доходностью инвестирования средств страховых резервов. Эти резервы в обязательном пенсионном страховании могут вообще не создаваться или создаваться в размерах, не обеспечивающих полную фондированность пенсионных обязательств - покрытие данных обязательств активами. Индексация размера страховых выплат осуществляется не по экономическим, а по социальным основаниям. Целью ее не служит равенство в сфере участия в инвестиционных или иных доходах. Ею обеспечивается равенство в сфере предоставления средств к существованию. В обязательном пенсионном страховании данное равенство достигается посредством индексации страховых выплат не в соответствии с фиксированным процентом и фиксированной долей инвестиционного дохода, а в соответствии с уровнем инфляции.

Однако, осуществление индексации страховых выплат вне связи с экономическими основаниями может привести к недостаточности средств страхового фонда. Подобное обстоятельство требует подключения добавочных источников средств. В виду долгосрочности пенсионных обязательств, которая не позволяет с необходимой степенью определенности заранее предвидеть изменение уровня инфляции, такие источники должны обладать достаточной гибкостью. Данным свойством в полной мере наделены, как указывалось выше, источники личного характера. Именно поэтому в настоящее время такие источники избираются в качестве добавочных - тех, что стабилизируют существующие дополнительные источники имущественного характера в социальных целях. В добровольном пенсионном страховании, осуществляемом негосударственными пенсионными фондами, например, в таких странах как Голландия, Канада и США, в основание подобных добавочных источников личного характера положена субсидиарная ответственность работодателя, который финансирует (спонсирует) свой негосударственный пенсионный фонд. В обязательном пенсионном страховании, осуществляемом в России, в основе добавочного источника личного характера лежит субсидиарная ответственность государства.

Существование подобных гарантий личного характера, обеспечивающих надлежащее исполнение обязательств по осуществлению пенсионных выплат, позволяет в этих случаях ослабить требования к содержанию гарантий имущественного характера - к фондированности указанных обязательств (к наличию уставного капитала, резервов, к соотношению активов и обязательств и пр.) К тому же, как уже было сказано выше, в виду долгосрочности пенсионных обязательств имущественные гарантии, носящие локальный характер, не являются эффективным средством обеспечения финансовой устойчивости при индексации страховых выплат в соответствии с уровнем инфляции. Подобный характер индексации свидетельствует о том, что в данном случае на фонды, обеспечивающие источники имущественного характера, перелагается риски, связанные с развитием экономики в целом. При этом, ввиду существования глобальной связи между региональными и отраслевыми экономиками, данный риск является, в определенной степени, риском развития мировой экономики в целом. Такие инструменты, как не связанных друг с другом локальные фонды, не представляются адекватным средством «сглаживания» глобальных рисков.

Исследуем теперь правовой статус и обязательства негосударственных пенсионных фондов, действующих в России. У данных фондов отсутствует обязанность индексировать пенсионные выплаты в соответствии с уровнем инфляции. Они индексируют средства, обеспечивающие данные выплаты, в соответствии со своим инвестиционным доходом. Таким образом, деятельность данных фондов является фактически не более социальной, чем деятельность страховых организаций, банков или организаций, осуществляющих доверительное управление денежными средствами (инвестиционных фондов). Все эти организации обещают только фиксированный доход, или фиксированную долю инвестиционного дохода, и не обладают добавочными источниками личного характера. В то же время, такая существенная гарантия устойчивости деятельности, как уставный капитал, у негосударственных пенсионных фондов, в отличие от банков, страховых организаций и инвестиционных фондов, отсутствует. Кроме того, требования к формированию и размещению резервов негосударственным пенсионным фондом являются, обычно, менее жесткими, чем аналогичные требования, используемые в отношении банков и страховых организаций.

Таким образом, несмотря на объявленный законодателем социальный характер деятельности данных фондов, что требует установления большего уровня обеспеченности исполнения обязательств, подобный характер обеспечивается меньшими гарантиями, чем те, что существуют в иных организациях, формально не имеющих статуса социальных. Подобная свобода распоряжения имущества при наличии «социального» статуса позволяет комфортно себя чувствовать: использовать средства фонда на решение некоторых сопутствующих задач - на выкуп акций некоторых «дружественных» акционерных обществ, на инвестирование в «нужные» производства и пр., и при этом требовать от государства поддержки, используемой в отношении социальных целей - льготного налогообложения, государственных гарантий по обязательствам (обязательного страхования негосударственного пенсионного обеспечения) и т. д.

Подобные обстоятельства требуют либо изменения организационно- правовой формы негосударственных пенсионных фондов, либо введения имущественных гарантий, которые ограничивают свободу распоряжения имуществом в не меньшей, а скорее даже в большей степени, чем это имеет место в аналогичных организациях - банках, страховых организациях и инвестиционных фондах.

При этом, добавочным источником средств, в случае недостаточности средств страховых взносов, является такой источник средств личного характера, как гарантии государства.

Обратимся теперь к вопросу о том, кто конкретно должен формировать имущественные отношения, лежащие в основе дополнительных источников имущественного характера, то есть, кто должен осуществлять соответствующее сбережение имущества на старость? Ответ на данный вопрос связан с конституционным принципом социального государства и формированием такой конституционно значимой ценности как достойная жизнь.

§ 2. Конституционные принципы формирования дополнительных источников благ на случай старости

В соответствии со статьей 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации политика российского государства как государства социального направлена на создание условий, обеспечивающих человеку достойную жизнь и свободное развитие личности. Данная норма, закрепляющая в качестве одной из ценностей социального государства достойную жизнь, фактически определяет социальное государство как институциональную гарантию общих принципов охраны и невозможности умаления достоинства личности, закрепленных в статье 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Другой ценностью, имманентно присущей российской модели социального государства, является свободное развитие личности. Системный характер правовой конструкции государства предполагает взаимосвязь и взаимообусловленность ценностей, лежащих в ее основании. Вследствие это возникает вопрос: как в российском социальном государстве связаны между собой достойная жизнь и свободное развитие личности? Направленность политики государства на эти две ценности позволяет рассматривать их как цели социального государства. Вместе с тем, если первая из данных целей - достойная жизнь, может рассматриваться в качестве конечной цели государства, то вторая конечной целью быть не может.

Действительно, иное позволяет оправдать существование, при котором развитие (то есть, получение и накопление личных и имущественных благ), является самоцелью. Подобное существование позволяет рассматривать фигуры классических эгоистов - античного Нарцисса и пушкинского Скупого рыцаря, в качестве героев современного российского социального государства. Это очевидным образом противоречит коллективистским принципам и целям существования российского народа, закрепленным в преамбуле Конституции Российской Конституции - принципам общей судьбы на своей земле, ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, а также цели обеспечения благополучия и процветания России. Подобные принципы и цели, скорее, свидетельствуют об обратном - в частности, о том, что на основе не внешнего принуждения, а свободы воли (свободного развития), моральной обязанностью каждого человека станет помощь в формировании достойной жизни тем россиянам, которые в силу ряда объективных обстоятельств менее чем он преуспели в этом. Дополнительным подтверждением этому служит норма статьи 39 (часть 3) о поощрении благотворительности.

В то же время, свободное развитие, которое представляет собой определенный процесс, вполне может рассматриваться в качестве предусмотренного конституционной нормой способа достижения основной цели социального государства - достойной жизни. Таким образом, норма статьи 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации предполагает, что государство, по общему правилу, не обладает правом формировать достойную жизнь каждому человеку, в том числе, определять состав, объем и особенностями личных и имущественных благ, являющихся ее содержанием (как это было в радикально-патерналистском социалистическом государстве, в СССР). Конституционные нормы предоставляют государство полномочия не по формированию, а только по созданию условий для формирования достойной жизни и возможностей для использования такого способа ее формирования, как свободное развитие личности. Саму же достойную жизнь - ту конкретно, которую достойной считает сам человек, должен, по общему правилу, формировать этот человек в режиме свободного развития личности, то есть, самостоятельно.

Вторая часть статьи 7 Конституции Российской Федерации предусматривает, что в Российской Федерации (как в социальном государстве), охраняется труд и здоровье людей. Таким образом, данная норма закрепляет еще две ценности, конституирующих социальное государство - труд и здоровье людей. Возникает вопрос: как связаны данные ценности с ценностями социального государства, закрепленными в первой части указанной статьи - с достойной жизнью и свободным развитием личности. Сначала необходимо отметить, что труд и здоровье являются по отношению к достойной жизни и свободному развитию личности ценностями первого уровня (базовыми ценностями). И труд, и здоровье, с одной стороны, входят в состав благ, которые характеризуют достойную жизнь, являясь непременными ее атрибутами. Действительно, иное позволило бы известному образу «Емели на печи» стать достойным примером для подражания, освященным авторитетом российской Конституции. С другой стороны, труд и здоровье служат необходимыми предпосылками для существования у человека реальной возможности достигнуть достойной жизни самостоятельно. Именно на этих ценностях покоятся достойная жизнь и свободное развитие личности.

Человек достигает достойной жизни своим трудом, если для этого нет препятствий, связанных с состоянием его здоровья или другим обстоятельством, следствием которого является отсутствие возможности трудиться. Здесь необходимо указать на то, что принцип самостоятельности формирования человеком достойной жизни является некоторой конкретной реализацией общих принципов свободы и неприкосновенности личности, закрепленных в статье 22 (часть 1) Конституции Российской Федерации. При этом, как и любая иная реализация принципа свободы, принцип самостоятельности формирования человеком достойной жизни является не только благом, но и обременением, предполагая, по общему правилу, возложение на человека обязанности трудиться.

В отношении же тех, кто не может трудиться в полную меру, в том числе, вследствие состояния здоровья, государство отступает от закрепленного в конституционных нормах общего правила - возлагать права и обязанности по формированию своей достойной жизни, в том числе, корреспондирующий ей системы благ, преимущественно на самого человека, действующего на основе принципа свободы воли. Лица, которые не обладают здоровьем, зачастую не могут своим трудом создать необходимые им для достойной жизни блага, то есть, являются слабыми и обездоленными, и поэтому по отношению к ним государство, которое стремиться быть социальным, не только вправе, но и обязано проявить свой патернализм (отеческую заботу). Иное противоречило бы конституционному принципу равенства, закрепленному в статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

При этом забота государства может осуществляться по различному: с возложением на человека обязанности осуществлять предварительное сбережение благ на случай наступления социальных рисков и без возложения такой обязанности. Примером первого похода может служить обязательное страхование. На лицо возлагается обязанность заблаговременно, когда оно трудится в полную силу, осуществлять принудительные сбережения (в широком смысле) в форме страховых взносов на случай реализации социального риска, связанного, в том числе, с возникновением проблем со здоровьем у него самого, либо у близких к нему людей - своих родных, работников и пр. Осуществление предварительного сбережения - при чем, не только обязательного, но и добровольного, позволяет лицу даже при реализации социального риска оставаться в сфере действия общего принципа формирования достойной жизни: а именно, формировать эту жизнь самостоятельно.

В то же время, принудительность предварительного сбережения благ представляет некоторое ограничение конституционного права собственности на данные блага, так как при этом ограничивается конституционная свобода распоряжение своим имуществом, закрепленной в статье 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Однако, данное ограничение права собственности на созданные блага осуществляется в конституционной значимых целях - в целях защиты такой основы конституционного строя как принцип социального государства, а также защиты прав и интересов других лиц. Здесь следует специально отметить, что достижение последней цели возможно в рамках механизма страхования, предполагающего проявление солидарности перед лицом несчастья (социального риска). Такая возможность практически отсутствует при предварительном индивидуальном сбережении. Именно это обстоятельство, как представляется, является причиной повсеместного использования в качестве формы обязательного сбережения механизма обязательного страхования, а не механизма обязательного индивидуального сбережения. Отметим здесь также следующее. Соответствующий дополнительный источник благ формируется при предварительном сбережении возмездно, за счет результатов труда конкретного человека, и это придает выплачиваемым в его рамках пенсиям и пособиям трудовой характер.

Примером второго подхода к формированию дополнительного источника благ являются два крайних полюса интенсивности вмешательства государства: поощрение добровольного сбережения и осуществление так называемой «государственной благотворительности». Поощряя добровольное сбережение человеком благ на случай реализации социального риска, государства более «мягко», чем при обязательном сбережении, способствует самостоятельному формированию человеком имущественных предпосылок для своей достойной жизни и достойной жизни иных лиц в период несчастий и (или) неустроенности. Именно данную цель преследует норма статьи 39 (часть 3) Конституции Российской Федерации о поощрении добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности, которые реализуются на основании предварительного и текущего добровольного сбережения благ.

Государство и общество не могут допустить, чтобы люди, по состоянию здоровья, по недостатку предусмотрительности или по другим причинам не скопившие достаточно средств и не нашедшие помощи в порядке частной благотворительности, умирали от голода, расплачиваясь за объективные обстоятельства и (или) собственные ошибки. Это предполагает существование такого дополнительного источника благ, который сформирован не частными лицами за счет средств от своей трудовой деятельности, а государством, реализующим свою социальную функцию за счет средств, аккумулируемых в порядке формирования публичного бюджета. За счет данных средств человеку или его близким безвозмездно предоставляется дополнительный источник необходимых благ (обеспечение бесплатным питанием, одеждой и пр. лиц без определенного места жительства, содержание сирот в детских домах, предоставление им после совершеннолетия квартиры и т. д.) Соответствующие пенсии и пособия в данном случае не имеют трудового характера.

Как при первом, так и при втором походе, государство нормативно предусматривает структуру (перечень) тех социально значимых благ, которые необходимы для минимально достойной жизни слабых и обездоленных (уже самостоятельно, без участия самого человека), а также объем данных благ. Это связано с соблюдением требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. При принудительном сбережении установление такого минимума решает задачу нечрезмерности обязанности по подобному сбережению, возложенной на человека. Исполнение ее приводит к ограничению конституционного права собственности на произведенные блага - статья 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, При этом данное ограничение осуществляется федеральным законом в целях зашиты такой основы конституционного строя как принцип социального государства. Всем указанным выше конституционным нормам корреспондирует, в своей основной части, правило статьи 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации, которое предусматривает установление государственных пенсий и пособий законом.

В случае же «государственной благотворительности» ограничение обязанности государства и, соответственно, корреспондирующего ему конституционного права человека на социальное обеспечение - статья 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предоставлением благ только для достижения самого минимума достойной жизни, связанно с нечрезмерностью обременений, возложенных уже на государство. Соответствующие ограничения права на социальное обеспечение вводятся федеральным законом в целях экономической безопасности государства, которое кроме расходования средств на решение социальных задач, должно финансировать также оборону, охрану общественного порядка и пр.

Здесь специально следует обратить внимание на следующее. Формирование дополнительного источника благ за счет средств бюджета еще не означает, что данный источник функционирует на безвозмездных началах и не носит трудового характера. В ряде случаев особенности труда определенных категорий лиц, в том числе конституционный характер обязанностей государства в отношении них (к таким категориям относятся, в частности, военнослужащие и приравненные к ним лица), может потребовать введения специального порядка аккумулирования и учета результатов их труда, сберегаемых для использования в периоды реализации социальных рисков, а также выплаты соответствующих пенсий и пособий. Следствием тесной прикосновенности деятельность данных лиц к функционированию государства является то, что наиболее эффективным станет финансирование указанных пенсий и пособий за счет средств государственного (публичного) бюджета в порядке бюджетного процесса. Однако, подобный порядок финансирования не свидетельствует и не может свидетельствовать об отсутствии у данных пенсий и пособий трудового характера.

Нормативное закрепление структуры (перечня) тех социально значимых благ, которые характеризуют минимум достойной жизни, и их объема позволяет также упростить осуществление государственного контроля, который имманентно присущ любой деятельности государства, в ходе обеспечения данного минимума. Подобные нормативы благ представляют собой социальные стандарты, наиболее важные элементы отдельных видов которых закреплены в статье 7 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

В частности, в этих конституционных нормах закреплены элементы следующих видов социальных стандартов:

1) стандартов имущественного обеспечения - гарантированный минимальный размер оплаты труда, государственные пенсии и пособия,

2) стандартов ситуаций, предполагающих патерналистскую заботу (поддержку) государства - это состояние семьи, состояния материнства, отцовства и детства, инвалидность и достижение пожилого возраста,

3) стандартов институциональных гарантий патерналистской заботы (поддержки) государства - это стандарт, конкретизирующий систему социальных служб.

Все виды данных стандартов содержат в своем составе те стандарты, что имеют отношение к дополнительному источнику благ в старости. Это: государственные пенсии (стандарт имущественного обеспечения), достижение пожилого возраста (стандарт ситуации) и социальную службу, устанавливающую и выплачивающую государственные пенсии (стандарт институциональных гарантий). Подобное обстоятельство еще раз свидетельствует о повышенном значении такого особого периода как старость и адекватного ему дополнительного источника благ.

Глава 2. Некоторые конституционные проблемы пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей

§ 1. Права и обязанности, затрагиваемые невыплатой вдовам умерших военных пенсионеров пенсионных средств, не начисленных военным пенсионерам по вине пенсионного органа

Общая характеристики ситуации. В настоящее время сложилась следующая ситуация. Значительное число военных пенсионеров (в одном Санкт-Петербурге это число измеряется десятками тысяч) по вине органов, назначающих и выплачивающих пенсию (военных комиссариатов), недополучило часть причитающейся им пенсии за период с 01.01.1995 по 28.02.1998 года, которая должна была выплачиваться исходя из оклада по воинской должности, увеличенного на 25 % за службу в Вооруженных силах Российской Федерации. Ряд из данных пенсионеров к настоящему времени умер. Вследствие того, что в результате действий (бездействия) военных комиссариатов был уменьшен совокупный доход семьи, многие из вдов умерших военных пенсионеров обратились с исками к военным комиссариатам об обязании ответчика выплатить им недополученную их мужьями часть пенсии, с учетом индексации.

Решениям районных судов в удовлетворении исковых требований им обычно отказывают на основании того, что подлежавшая выплате сумма пенсии не была начислена мужу данным органом, начисляющим и выплачивающим пенсию, и поэтому не может входить в состав наследства и не подлежит выплате наследникам умершего. Суд также не признает за ними права обратиться в государственный пенсионный орган (военкомат) с требованием о начислении недополученной пенсии, обычно указывая, что подобное право принадлежит только самому пенсионеру, который к этому моменту уже умер.

Как показывает практика, при принятии судом своего решения он обычно использует, в системной совокупности, следующие нормы федеральных законов:

статьи 43, 49, 58 и 63 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12.02.1993 № 4468-1 (с изменениями и дополнениями),

статьи 1112 и 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации.

Кассационная инстанция практически всегда оставляет решения районных судов без изменения.

Таким образом, своими актами суды фактически признают, что, не начислив мужу пенсию за прижизненный период в предусмотренном действующем законодательством размере и не передав соответствующие средства вдове - его правопреемнику (наследнику) по закону, государство в лице государственного пенсионного органа (военкомата) правомерно не только не несет за это ответственности, но и, более того, законно лишает данные средства зашиты, которой наделена частная собственность, в том числе, в рамках института наследования, вследствие чего государство фактически получает от своего бездействия - в части не начисления пенсии в надлежащем размере, имущественную выгоду в объеме невыплаченных средств.

В связи с этим правомерным представляется вопрос о конституционности статей 43, 49, 58 и 63 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», а также статей 1112 и 1183 Гражданского Кодекса Российской Федерации, позволяющих оправдывать подобное бездействие пенсионных органов.

Общий конституционный анализ затрагиваемых прав и свобод. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 1, часть 1; статья 7, части 1 и 2; статья 18; статья 19, части 1 и 2).

Конституционные цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности; человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П).

Предоставляя каждому право собственным трудом, свободно распоряжаясь своими способностями к труду для любой не запрещенной законом экономической деятельности, обеспечивать себе средства к существованию, Конституция Российской Федерации гарантирует также социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 34, часть 1; статья 37, часть 1; статья 39, часть 1). При этом важнейшим элементом социального обеспечения, предназначение которого заключается в предоставлении нуждающимся - посредством создания системы аккумулирования результатов их самостоятельной трудовой деятельности и справедливого перераспределения публичных материальных ресурсов - средств к существованию, является пенсионное обеспечение (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 года № 17-О).

Как следует из статей 7, 39, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, выбор организационно-правовых форм и механизмов реализации конституционного права на получение пенсии относится к компетенции федерального законодателя, который располагает достаточно широкой свободой усмотрения в определении видов пенсий, правовых оснований и порядка их предоставления, правил назначения и перерасчета, а также формирования финансовой основы их выплаты. Вместе с тем осуществляемое им правовое регулирование должно базироваться на конституционно значимых принципах пенсионного обеспечения, учитывать социальную ценность в правовом государстве с социально ориентированной рыночной экономикой трудовой и иной общественно полезной деятельности, особое значение пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 года № 9-П).

Конституционный принцип правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой предполагает, что в данном государстве имущество и право частной собственности на него имеют особое значение - как предпосылки и условия реализации многих основных прав и свобод в условиях свободного рынка, даже при исполнении публичных социальных (пенсионных) обязательств.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что гражданско-правовые требования охватываются понятием имущества и им предоставляются конституционные гарантии права частной собственности (постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П, от 10 апреля 2003 года № 5-П, от 28 октября 1999 года № 14-П).

Предоставление подобных гарантий данным требованиям в случае, когда они возникают в связи с приобретением средств к существованию, предполагает наделение аналогичным конституционно-правовым режимом - режимом имущества и гарантиями права частной собственности, иных требований в отношении средств к существованию, в частности тех, что возникают на основании социальных (пенсионных) обязательств. Иное означало бы существование неравенства граждан, введенного по такому критерию, как вид источника средств к существованию, а также использование различных масштабов прав и свобод, не имеющее конституционно значимых оснований.

Противоречило бы это и конституционному принципу равной ценности и значимости жизни и здоровья каждого, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлении от 26 декабря 2002 года № 17-П, конституционному принципу равного достоинства личности (статья 23, часть 1; статья 19, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации), а также конституционному принципу правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, так как материальной основе жизни и здоровья граждан, получающих средства к существованию в рамках осуществления предпринимательской деятельности на основании гражданско-правовых договоров (обязательств) или обязательств, вытекающих из пользования акциями, либо другими ценными бумагами, было бы фактически придано большее значение путем предоставления, в частности, большей конституционной защиты, чем материальной основе жизни и здоровья граждан, получающих средства к существованию исключительно в рамках социальных (пенсионных) обязательств.

Анализ ограничений конституционного права частной собственности спорными нормами. Согласно Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения; право наследования гарантируется (статья 35); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2).

Этим конституционным установлениям корреспондируют относящиеся к общепризнанным нормам международного права положения Всеобщей декларации прав человека, в частности о том, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества (статья 17, пункт 2). Кроме того, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 1 Протокола № 1 от 20 марта 1952 года), каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов.

Конституция Российской Федерации не исключает ограничение права частной собственности (статья 55, часть 3) и лишение этого права (статья 35, часть 3), однако возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих постановлений пришел к выводу, что данный принцип может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности (постановление от 24 февраля 2004 года № 3-П и др.).

В соответствии с пунктом «б» статьи 49 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее - Закон о пенсионном обеспечения военных пенсионеров), пенсии, назначенные лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям, подлежат пересмотру при увеличении денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, состоящих на службе, исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсии денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава одновременно с его увеличением.

В соответствии со статьей 43 указанного Закона, пенсии, назначаемые лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям, исчисляются из денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, лиц, проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому или специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия.

При это, основываясь на нормах действующего законодательства, Верховный Суд Российской Федерации специально указал на то, что перерасчет пенсии является обязанностью государственного органа, производящего выплату пенсии, и не требует специального обращения пенсионера (ответ на вопрос № 15 в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2005 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2005 года).

§ 2. Конституционный институт наследования в пенсионном обеспечении как гарантия права частной собственности на средства пенсии

Общее значение конституционного института наследования. В случае смерти собственника одной из важнейших конституционных гарантий стабильности отношений собственности становится наследование. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, государство, объявившее своей целью создание рыночной экономики, основанной на приоритете частного предпринимательства и частной собственности, должно обеспечивать в числе прочего и такую регламентацию права наследования, которая способствовала бы укреплению и наибольшему развитию частной собственности, исключала ее необоснованный переход к государству (определения от 5 октября 2000 года № 200-О, от 2 ноября 2000 года № 224-О).

Право наследования, предусмотренное статьей 35 (часть 4) Конституции Российской Федерации и более подробно урегулированное гражданским законодательством, обеспечивает гарантированный государством переход имущества, принадлежавшего умершему (наследодателю), к другим лицам (наследникам). Это право включает в себя как право наследодателя распорядиться своим имуществом, так и право наследников на его получение. Право наследования в совокупности двух названных правомочий вытекает и из статьи 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность для собственника распорядиться принадлежащим ему имуществом, что является основой свободы наследования.

Вместе с тем статья 35 (часть 4) Конституции Российской Федерации не провозглашает абсолютной свободы наследования. Она, как и некоторые другие права и свободы, может быть ограничена законодателем, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), то есть при условии, что ограничения носят обоснованный и соразмерный характер (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 1996 года № 1-П).

Распоряжение своим имуществом на случай смерти может быть осуществлено собственником как в режиме гражданско-правового института наследования, так и в иных режимах, все из которых являются составной частью института наследования в более широком, конституционно-правовом смысле. При этом собственник может изъявить свою волю как конкретным действием (например, путем составлением завещания), так и посредством бездействия (в частности, отказом от составления завещания и подчинением своего имущества режиму наследования по закону). Этими лицами, по общему правилу, являются члены его семьи (родственники), чем обеспечивается тесная связь наследования с такой конституционной ценностью как семья (статья 38, часть 1 Конституции Российской Федерации).

Статьей 1112 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав наследства входят принадлежавшие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе имущественные права и обязанности; не входят в состав наследства права и обязанности, неразрывно связанные с личностью наследодателя, в частности право на алименты, право на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, а также права и обязанности, переход которых в порядке наследования не допускается настоящим Кодексом или другими законами.

В соответствии со статьей 1183 этого же Кодекса право на получение подлежавших выплате наследодателю, но не полученных им при жизни по какой-либо причине сумм заработной платы и приравненных к ней платежей, пенсий, стипендий, пособий по социальному страхованию, возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, алиментов и иных денежных сумм, предоставленных гражданину в качестве средств к существованию, принадлежит проживавшим совместно с умершим членам его семьи, а также его нетрудоспособным иждивенцам независимо от того, проживали они совместно с умершим или не проживали (часть 1); требования о выплате сумм на основании пункта 1 настоящей статьи должны быть предъявлены обязанным лицам в течение четырех месяцев со дня открытия наследства (часть 2); при отсутствии лиц, имеющих на основании пункта 1 настоящей статьи право на получение сумм, не выплаченных наследодателю, или при не предъявлении этими лицами требований о выплате указанных сумм в установленный срок соответствующие суммы включаются в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных настоящим Кодексом (часть 3).