Подготовка аналитических материалов для принятия решения о целесообразности разработки проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения"

Приняв в качестве исходной точки, что юридическое лицо - это персонификация определенной цели, можно вследствие этого утверждать, что сходство или различие в целях юридических лиц является более значимым обстоятельством, чем соответственно сходство или различия в тех способах, которыми данные лица достигают своих целей. В то же время, использование юридическим лицом определенных способов для достижения своих целей, влияет на экономическую природу его деятельности и поэтому не может не учитываться законодателем. Использование потребительскими кооперативами и негосударственными пенсионными фондами способов, присущих предпринимательской деятельности, требует установления определенных гарантий прав кредиторов, характерных для коммерческих организаций.

Так, например, все формы коммерческих организаций имеют в составе своего имущества и источников имущества определенные фонды и капиталы гарантирующего характера - складочный капитал, уставный капитал, уставный фонд, паевой фонд, резервный фонд. И только для таких форм некоммерческих организаций как потребительский кооператив и негосударственный пенсионный фонд законодатель требует наличия аналогичных гарантий. В потребительском кооперативе - это неделимый фонд, паевой фонд и резервный фонд, а в негосударственном пенсионном фонде - совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда, пенсионные резервы и пенсионные накопления. При этом следует отметить, что в отличие от потребительского кооператива в негосударственном пенсионном фонде законодателем установлен минимум имущественных гарантий прав кредиторов - минимальный размер совокупного вклада учредителей (вклад учредителя) фонда. Это служит еще одним свидетельством того, что данный фонд - корпорация имущества.

Отметим далее существование определенной соотносимости между организационно-правовыми формами потребительского кооператива и полного товарищества: обязательное наличие имущественного фонда (капитала), минимальные размер которых не устанавливается, существование возможности передачи имущественно вклада (пая), а также субсидиарная ответственность участников по долгам юридического лица. Наличие для обеих этих организационно-правовых форм возможности передачи имущественного вклада (пая), предоставляющего не только имущественные права - право на долю прибыли (дохода) и на часть имущества юридического лица после его ликвидации, но организационные права - права на управление юридическим лицом, существенно повышает инвестиционную привлекательность подобных организационно-правовых форм. Последнее же служит немаловажным фактором, обеспечивающим их эффективность в достижении уставных целей, так как основные отношения, субъектами которых являются данные лица, имеют имущественный характер, предполагающий наличие возможностей для привлечения инвестиций в целях обеспечения финансовой устойчивости и развития деятельности.

Для негосударственного пенсионного фонда, являющегося финансовым институтом, проблема привлечения инвестиций в целях обеспечения финансовой устойчивости и развития деятельности стоит не менее остро. Это связано в частности с тем, для пенсионных страховых схем с ростом числа участников (в отсутствие необходимости в личных доверительных отношениях как это требуется в корпорациях лиц В отношении такой корпорации лиц как кредитный потребительский кооператив Конституционный Суд Российской Федерации характеризует ситуацию, возникающую в связи с увеличением числа его членов, следующим образом: « … Предоставление неограниченному кругу лиц возможности стать членами кредитного потребительского кооператива может повлечь снижение прозрачности финансовых потоков, эффективности организационных и управленческих функций, ухудшение контроля за деятельностью кооператива, повышение рисков личных вложений, а в конечном итоге привести к нарушению интересов граждан - членов кооператива…» (абзац 4 пункта 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.01.2003 № 2-О).), увеличивается достоверность статистических данных, а также актуарного оценивания, и, как следствие - растет финансовая устойчивость деятельности фонда, являющаяся одной из основных гарантий надлежащего исполнения фондом своих обязательств перед участниками. Кроме того повышение инвестиционной привлекательности деятельности негосударственного пенсионного фонда, являющегося не только финансовым, но и социальным институтом, позволяет привлечь частные инвестиции для решения социальных задач государства - задач обеспечения россиян достойными пенсиями, при сохранении баланса частных и публичных интересов на основе частно-государственного партнерства.

Вместе с тем, отсутствие в законе конкретных прав лиц, осуществляющих частные инвестиции в социально-значимую деятельность фонда - прав, связанных в частности с получением инвестиционных доходов и (или) с управлением фондом, означает отсутствие правовых гарантий эффективности осуществленных инвестиций, что отрицательно влияет на привлечение инвестиций в данную сферу. Для коммерческих организаций - хозяйственных обществ, являющихся такими же как и фонд корпорациями имущества, которые используют в деятельности те же способы достижения своих целей - совершение возмездных гражданско-правовых сделок, законодатель предусмотрел подобные гарантии.

«… Граждане и юридические лица, приобретая акции и осуществляя акт распоряжения своим имуществом, приобретают и определенные имущественные права требования к акционерному обществу - на участие в распределении прибыли, на получение части имущества в случае ликвидации общества и т. д. Имущественные права требования также являются "имуществом", а следовательно, обеспечиваются конституционно-правовыми гарантиями, включая охрану законом прав акционеров, в том числе миноритарных (мелких) акционеров как слабой стороны в системе корпоративных отношений, и судебную защиту нарушенных прав (статья 35, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации). Эти гарантии направлены на достижение таких публичных целей, как привлечение частных инвестиций в экономику и обеспечение стабильности общественных отношений в сфере гражданского оборота…» Абзац 4 пункта 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10.04.2003 № 5-П.

Представляется, что публичная значимость социальной сферы не меньшая, чем публичная значимость сферы рынка. В виду этого законодатель, предусмотрев участие в данной сфере частных финансовых институтов и использование ими характерных для финансовых институтов способов деятельности, которые по своей природе требуют привлечения значительных инвестиций, обязан был предусмотреть правовые гарантии для частных инвесторов, адекватные публичной значимости социальной сферы и позволяющие сделать данную сферу инвестиционно привлекательной. При этом необходимо иметь в виду, что инвестиции возможны не только в имущественные блага, но и в человеческий капитал.

Подобные инвестиции фактически предусмотрены законом, определившим что инвестиции могут осуществляться не только в целях получения прибыли (дохода), но и в целях достижения положительного социального эффекта (пункт 1 статьи 1 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»). Например, наличие такого социального результата вложения денежных средств, как построенные жилые коттеджи, позволило Федеральному арбитражному суду Северо-Западного округа признать подобное вложение инвестицией Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 февраля 2003 года № А05-8009/02-81/9.. Представляется, что и в случае, когда работодатель оплачивает вклад учредителя того фонда, с которым он заключил или намерен впоследствии заключить договор (договоры) негосударственного пенсионного обеспечения в пользу своих работников, этот вклад учредителя также следует признать инвестицией - той, что направлена на достижение положительного социального эффекта.

Более того, в силу пункта 1 статьи 10 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государственное регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие РСФСР, обеспечивается государственными органами РСФСР, республик в составе РСФСР, местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции и осуществляется, в том числе предоставлением финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств. Таким образом, упомянутый выше работодатель, оплачивающий вклад учредителя фонда, не только способствует достижению локального положительного социального эффекта - эффекта в рамках коллектива своих работников (который, кстати, косвенно влияет и на прибыльность его дела, так как позволяет формировать более эффективно действующий человеческий капитал), но и участвует в решении публичной задачи - социально-экономическим развитии страны, снимая определенную нагрузку с публичных бюджетов.

В соответствии со статьей 53 ГК Российской Федерации юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы. Эти органы являются органами, изъявляющими волю юридического лица вовне - волеизъявляющими. Данные органы могут быть как единоличными - директор, генеральный директор, председатель, так и коллегиальными - правление, общее собрание, наблюдательный совет. При этом во многих организациях исполнительные органы юридического лица одновременно являются и волеобразующими Ю.В.Щербакова. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика, 2003, № 10.. Правильная квалификация субстрата позволяет, в частности, выбрать наиболее эффективный способ управления им путем создания правовых конструкций органов управления юридического лица, осуществляющих волеобразование (формирование воли) и волеизъявление, а также внутренний контроль за процессами волеобразования и волеизъявления О волеобразовании и волеизъявлении, а также о внутреннем контроле за этими процессами, осуществляемыми органами управления юридического лица, см. например в работах Б.Б. Черепахина: Волеобразование и волеизъявление юридического лица; Органы и представители юридического лица / Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву - М. 2001; а также в работе: А. А. Иванов. Государство как субъект гражданского права // Кодекс-info, 2002, № № 1-2..

Состав и структура органов управления фонда определяются уставом фонда в соответствии с Законом о фондах Статья 28 Закона о фондах.. Таким образом, органы управления фонда можно разделить на: (1) обязательные - те, создание которых требует Закон о фондах, (2) факультативные - те, создание которых не требует Закон о фондах, но существование которых может быть предусмотрено уставом фонда.

К обязательным органам управления относятся следующие три: совет фонда, попечительский совет и ревизионная комиссия фонда. Совет фонда является высшим органом управления фонда и в силу закона осуществляет общее руководство деятельностью фонда. Функциями попечительского совета являются надзор за деятельностью фонда и обеспечение общественного контроля за деятельностью фонда, в том числе защита интересов вкладчиков и участников фонда. Ревизионная комиссия обеспечивает оперативный контроль за деятельностью исполнительного органа фонда. Таким образом законом совет фонда фактически определяется в качестве преимущественно волеобразующего органа фонда, а попечительский совет и ревизионная комиссия - в качестве органов, соответственно, общего надзора за волеобразованием, а также волеизъявлением и оперативного контроля за волеизъявлением.

Все обязательные органы управления являются коллегиальными и в силу буквального содержания норм закона осуществляют свои функции как исключительные, что не предполагает возможности расширения функций этих органов уставом. В то же время среди этих функций отсутствует одна из наиболее важных функций управления - функция оперативного, в том числе специального (а не общего) управления деятельностью фонда, включающая в себя в частности подбор персонала, оценку финансовых рисков, организацию выплаты пенсий, изъявление воли фонда вовне (волеизъявление) в форме совершения гражданско-правовых сделок, заключение, изменение и расторжение трудовых договоров, и т.д.

Эффективная реализация подобной функция в силу необходимости ее постоянного и оперативного осуществления предполагает обязательное наличие не коллегиального, а крайне локализованного центра ответственности - единоначалия, и поэтому обычно относится к функциям исполнительного органа юридического лица. Исполнительные же органы фонда в соответствии со статьей 30 Закона о фондах относятся к факультативным органам управления фондам, наличие которых может быть и не предусмотрено в уставе фонда. Подобная позиция законодателя вызывает не только потому, что в качестве обязательного органа управления закон предусмотрел ревизионную комиссию, контролирующую деятельность исполнительного органа фонда (возможно отсутствующего), прежде всего вследствие того, что без исполнительного органа практически невозможно оперативное управление в крайне специфичной финансовой сфере, которая к тому же характеризующейся значительным уровнем риска и, в силу целей фонда, большой социальной значимостью. Эта позиция конфликтует с правилом нормы пункта 4 статьи 118 ГК Российской Федерации, в соответствии с которым в уставе фонда обязательно должны присутствовать указания о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, что следует рассматривать как установленное законом требование об обязательном существовании в составе органов управления фондом исполнительных органов.

Для факультативно существующих в соответствии со статьей 30 Закона о фондах исполнительных органов фонда и осуществляющих полномочия по оперативному управлению деятельностью фонда, законом предусмотрено два возможных варианта их состава: (1) единоличный исполнительный орган фонда (исполнительный директор, президент), (2) единоличный исполнительный орган фонда и коллегиальный исполнительный орган фонда (исполнительная дирекция). Обязательное наличие в составе исполнительных органов (если они предусмотрены уставом), единоличного исполнительного органа гарантирует реализацию принципа единоначалия в оперативном и специальном руководстве деятельностью фонда.

Отметим, что структура, порядок формирования, полномочия и срок полномочий не только факультативных, но и обязательных органов управления фондом, а также порядок принятия ими решений определяются уставом фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется, что полномочия обязательных органов управления фондом, предусмотренные его уставом, должны не расширять или сужать, а только конкретизировать те их полномочия, которые закреплены законом.

Порядок формирования и полномочия попечительского совета определяются кроме устава также положением о попечительском совете, утверждаемым советом фонда. Содержащиеся в этом положении правила, которые регулируют отношения, связанные с порядком формирования и полномочиями попечительского совета, не должны противоречить соответствующим положениям устава в виду доминирования нормативной силы такого локального нормативного акта как устав над нормативной силой указанного положения. В случае же возникновения противоречия должны применяться положения устава.

Особое правовое регулирование установлено для отношений, связанных с оплатой труда лиц, входящих в такие обязательные органы управления как совет фонда и попечительский совет (исполнением ими своих обязанностей). Так, по общему правилу эти лица исполняют свои обязанности безвозмездно (статьи 29 и 31 Закона о фондах). Как представляется, данное правило служит одной из гарантий некоммерческого характера деятельности фонда. Эта гарантия действует в отношении одного из наиболее существенных элементов человеческого капитала фонда - его органов управления. В то же время, правило о безвозмездности деятельности может быть изменено в отношении членов совета фонда уставом фонда. Это является косвенным признанием законодателем достаточно очевидного факта: управление финансовым институтом должно осуществляться профессионалами, постоянно и в качестве основной их деятельности, что по общему правилу не может быть достигнуто на безвозмездной основе.

Однако размер вознаграждения членов совета фонда должен устанавливаться в виде фиксированной суммы. Последнее правило запрещает в частности устанавливать размер вознаграждения данных лиц в виде процента от инвестиционного дохода, который как известно тем больше, чем выше риск инвестиций. Это, как представляется, служит гарантией незаинтересованности членов высшего органа управления фонда - его совета, в том, чтобы обеспечительная (промежуточная) деятельность фонда - инвестирование средств, не стала препятствием для надлежащего достижения конечной цели фонда - выплаты пенсий гражданам.

В отношении членов ревизионной комиссии фонда законодатель не закрепляется правило о безвозмездности их деятельности. Действительно, оперативный финансовый контроль может осуществляется только профессионалами, которые как уже говорилось выше систематически бесплатно не работают.

Отметим далее, что статьей 10 Закона о фондах только этот один закон указан в качестве того, в соответствии с которым устав фонда определяет состав и структуру органов управления фонда. Вследствие этого возникает вопрос об обязательности учета требования иных законов, регулирующих отношения по составу и структуре органов управления и иные отношения, связанные с такой организационно-правовой формой как фонд.

В частности, в пункте 1 статьи 119 ГК Российской Федерации и пункте 4 статьи 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что по общему правилу устав фонда не может быть изменен органами фонда. Изменения в устав по общему правилу вносятся только судом по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за его деятельностью. При этом единственным основанием для принятия такого решения может быть только: следующее - если сохранение устава в неизменном виде влечет последствия, которые было невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения устава в нем не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами. Органы фонда могут вносить изменение в устав только в том случае, если такой порядок изменения устава прямо в нем предусмотрен.

Представляется, что подобный усложненный порядок изменения устава положительно влияет на стабильность его установленных при учреждении уставных целей и уставных способов их достижения. Такой способ сохранения стабильности целесообразен для благотворительного или аналогичного ему фонда, где конкретные цели фонда и способы их достижения устанавливаются не законом, а уставом. Он дает жертвователям, заключившим с фондом договор пожертвования, дополнительную уверенность в том, что переданные ими средства будут использованы фондом на согласованные сторонами договора цели.

Для негосударственного пенсионного фонда как его цели, так и способы их достижения, прямо закреплены законом. При этом способами достижения уставных целей служат те же способы, что характерные для рыночных отношений - осуществление деятельности по заключению возмездных, а не безвозмездных гражданско-правовых договоров. Учет быстро меняющейся рыночной коньюктуры может потребовать оперативного внесения изменений в устав (естественно в части, не касающейся положений, императивно закрепленных законом). Это осуществить затруднительно, если порядок изменения устава - судебный. Таким образом, применение ряда правил ГК Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях» о благотворительных и иных фондах не соответствует природе отношений с участием негосударственных пенсионных фондов. Таким образом представляется целесообразным законодательно исключить отношения с участием негосударственных пенсионных фондов из сферы действия правил ГК Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях» о благотворительных и иных фондах.

§ 5. Правовой режим закрепленных в законе гарантий снижения риска и обеспечения устойчивости (стабильности, надежности) фондов

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), утвержденной Правительством Российской Федерации, в качестве одной из главных задач в области государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования определена финансовая устойчивость пенсионной системы. Так как до настоящего времени эта задача далека от ее окончательного решения, то она продолжает оставаться актуальной. Рассмотрим закрепленные в законе и иные возможные варианты ее решения.

Следуя многовековой традиции под устойчивостью будем понимать способность сохранять нормальное состояние при малых и, по большей части, случайных изменениях, а под возникновением неустойчивости - значительные изменения, которые происходят под действием этих малых возмущений настолько быстро и размер которых настолько велик, что возможность исправить положение становится достаточно проблематичной, а последствия - катастрофическими. См. по этому поводу: М.А.Ковалевский. Правовой режим и правовой статус фондов: от целевого источника имущества к субъекту права // Кодекс-info, 2000, № 1. С. 20. Отсюда очевидно, что одним из обстоятельств, порождающих неустойчивость, является нарушение платежеспособности.

Как уже говорилось выше деятельность негосударственных пенсионных фондов с экономической точки зрения имеет значительное сходство со страховой и (или) банковской деятельностью. В виду этого сходными должен быть и ряд методов, обеспечивающих финансовую устойчивость всех этих видов деятельности. В то же время, меры, обеспечивающие финансовую устойчивость страховой и (или) банковской деятельности, являются в определенных аспектах более эффективными, чем те что обеспечивают устойчивость деятельности негосударственных пенсионных фондов, в виду следующих обстоятельств.

К закрепленным в Законе о фондах инструментам, обеспечивающим финансовую устойчивость фонда, относятся:

1) пенсионные резервы,

2) пенсионные накопления, включающие резервы покрытия пенсионных обязательств и страховой резерв,

3) совокупный вклад учредителей (вклад учредителя),

4) объединенные гарантийные фонды,

5)страхование,

6) надлежащее размещение средств страховых резервов,

7) надлежащее инвестирование средств пенсионных накоплений.

Рассмотрим эти инструменты более подробно.

В соответствии со статьи 18 Закона о фондах финансовыми инструментами, обеспечивающими платежеспособность фонда являются пенсионные резервы и пенсионные накопления. При этом данные инструменты разделены законодателем посредством наделения их различным правовым режимом: (1) различаются источники их формирования, (2) различаются цели их использования. Основой для их разделения фактически служит разграничение отношений, в которых доминирует частный интерес от тех, в которых доминирует публичный интерес. Подобный подход является некоторой реализацией конституционного принципа о невмешательстве государства в частные дела.

Так страховых резервы формируются за счет добровольных пенсионных взносов, дохода фонда от размещения сформированных за их счет пенсионных резервов, а также целевых поступлений частных лиц, и используются в сфере негосударственного пенсионного обеспечения. Пенсионные же накопления формируются за счет обязательных страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, дохода фонда от размещения сформированных за их счет пенсионных резервов, а также иных средств, сформированных за счет этих взносов, и используются в сфере обязательного пенсионного страхования. При этом на имеющие частный характер активы, покрывающие пенсионные резервы (средства пенсионных резервов) не могут быть обращено взыскание, а также наложен арест в связи с публичными долгами (по обязательному пенсионному страхованию), а на имеющие публичный характер активы, покрывающие пенсионные накопления (средства пенсионных накоплений) - в связи с частными долгами (по негосударственному пенсионному обеспечению).

В то же время при использовании данных средств на выплаты конкретным пенсионерам правовой режим их меняется: взыскание по долгам застрахованных лиц или участников может быть обращено на конкретные выплаты за счет средств соответственно пенсионных накоплений или пенсионных резервов, осуществляемые фондом в пользу этих лиц, на основании решения суда.

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона о фондах пенсионные резервы наделяются внутренней структурой. Они включают в себя резервы покрытия пенсионных обязательств и страховой резерв, который в соответствии с прямым указанием законодателя (статья 20 Закона о фондах), создается для обеспечения устойчивости исполнения обязательств перед участниками. Законодатель применяет принцип нормативного формирования пенсионных резервов, наделяя уполномоченный федеральный орган полномочием по утверждению нормативного размера пенсионных резервов для наиболее опасных в отношении финансовой устойчивости пенсионных схем - схем с установленными выплатами. При этом порядок формирования и использования страхового резерва также устанавливаются уполномоченным федеральным органом, а размещение средств страхового резерва осуществляется в порядке, предусмотренном для размещения средств пенсионных резервов.

В настоящее время действует правило, в соответствии с которым размер страхового резерва устанавливается фондом в зависимости от используемых фондом пенсионных схем на основании ежегодно проводимого актуарного оценивания деятельности фонда и отражается в актуарном заключении, представляемом фондом в уполномоченный федеральный орган, но не может быть меньше следующего норматива - 5% от величины резервов покрытия пенсионных обязательств, а также не может по величине резервы покрытия пенсионных обязательств Пункты 8 и 10 Положения о нормативном размере страхового резерва и порядке его формирования и использования, утвержденного постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 26 апреля 2004 года № 55..

Еще одной гарантией финансовой устойчивости фонда является совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда. В статье 19 Закона о фондах установлено, что в целях обеспечения защиты прав участников и застрахованных лиц совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда на день подачи фондом документов в уполномоченный федеральный орган для получения лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, внесенный в фонд денежными средствами, должен составлять не менее трех миллионов рублей со дня введения в действие настоящего Федерального закона, а с 1 января 2005 года - не менее 30 миллионов рублей.

Правовой режим данного инструмента финансовой устойчивости в ряде элементов близок к такому инструменту обеспечения финансовой устойчивости, как уставный капитал (фонд) коммерческих организаций М. А. Ковалевский. Природа уставного капитала акционерного общества - М., 1997.. К таким элементам относятся: (1) его цель - гарантия прав наиболее социального значимых кредиторов фонда (участников и застрахованных лиц), (2) обязанность формирования данного источника имущества до начала деятельности фонда по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, (3) установление законом минимального размера вклада. Что же касается денежной формы совокупного вклада учредителей и значительности его минимального размера, то эти элементы правового режима данного вклада аналогичны соответствующим элементами уставного капитала кредитных и страховых организаций.

В то же время, в правовом режиме совокупного вклада учредителей отсутствует ряд существенных элементов, делающих уставный капитал кредитных и страховых организаций эффективный инструментом обеспечения финансовой устойчивости. Например, отсутствуют правила, которые регулируют отношения: (1) по закреплению размера вклада учредителя в уставе фонда, (2) по увеличению или уменьшению размера совокупного вклада учредителей, (3) связанные с последствиями уменьшения размера совокупного вклада учредителей по сравнению с первоначальным, (4) связанные с последствиями уменьшения размера совокупного вклада учредителей меньше минимально возможного, (5) связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением учредителем своей обязанности по внесению соответствующей части вклада. Представляется, что все эти элементы необходимо закрепить в законе.

Еще одними инструментами обеспечения финансовой устойчивости, предусмотренным в законе, являются объединенные гарантийные фонды и страхование. В соответствии со статьей 23 Закона о фонда в отличие от иных, исследованных здесь финансовых инструментов, применение фондами этих инструментов является не обязательным, а факультативным. При этом принципы создания объединенных гарантийных фондов и порядок управления ими определяются входящими в них фондами в соответствии с федеральным законом, который в настоящее время не принят, что существенно затрудняет на практике использование данного инструмента. Единственно что можно сейчас о них сказать, так это то, что они скорее всего должны быть субъектами, а не объектами права вследствие того, что закон предусмотрел осуществление контроля за их деятельностью. Что же касается страховых гарантий, то они могут быть реализованы путем участия в обществах взаимного страхования (закон об обществах взаимного страхования также пока не принят), а также заключать договоры страхования, обеспечивающие дополнительные гарантии исполнения обязательств фондов перед участниками. Данный инструмент также является скорее декларативным, чем пригодным для практической реализации.

Вместе с тем, и для этих финансовых инструментов законодатель использовал примененный ранее для пенсионных резервов и пенсионных накоплений элемент правового режима - защиту от обращения на них взыскания. На средства гарантийных фондов или имущество общества взаимного страхования не может быть обращено взыскание по обязательствам фондов, если возникновение таких обязательств не было связано с осуществлением предусмотренной Законом о фондах деятельности

Еще одним правовым средством, обеспечивающим финансовую устойчивость фондов, служит надлежащее размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Для этих инструментов статьей 24 Закона о фондах установлены следующие принципы:

обеспечение сохранности указанных средств;

обеспечение доходности, диверсификации и ликвидности инвестиционных портфелей;

определение инвестиционной стратегии на основе объективных критериев, поддающихся количественной оценке;

учет надежности ценных бумаг;

информационная открытость процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для фонда, его вкладчиков, участников и застрахованных лиц;

прозрачность процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для органов государственного, общественного надзора и контроля, специализированного депозитария и подконтрольности им;

профессиональное управление инвестиционным процессом.

Кроме того, средства пенсионных накоплений могут быть инвестированы только в активы, разрешенные для инвестирования средств пенсионных накоплений в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Важной числовой характеристикой финансовой устойчивости деятельности организации является отношения средств из собственных источников (собственный капитал) к средствам из привлеченных источников (привлеченный капитал) - средств из более контролируемых организаций источников к средствам из менее контролируемых организацией источников Как читать балансовый отчет / Международная организация труда : Пер. с англ. - М., 1992. С. 82 и др.. Действительно, чем больше это отношение, тем проще покрывать отрицательные финансовые разрывы в привлеченных источниках - малые возмущения с катастрофическими для социально-значимых целей последствиями, используя более контролируемые источники (собственные). Так как по своей природе деятельность финансовых организаций такова, что они имеют дело со значительным числом кредиторов и должников, то по общему правилу размер их средств из привлеченных источников значительно превосходит размер средств из привлеченных источников. В виду этого упомянутая выше характеристика финансовой устойчивости имеет существенное практическое значение именно для финансовых организаций и для таких финансовых организаций, как кредитные и страховые организации, предельный уровень подобного соотношения обычно закрепляется нормативно. В то же время, для контроля за устойчивостью негосударственных пенсионных фондов подобный норматив не используется, что следует признать существенным упущением законодателя.

На основании сделанного исследования можно предложить следующие дополнительные правовые гарантии, которыми должна обеспечиваться деятельность фонда Представляется, что эти гарантии необходимы не только для деятельности фонда в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, но и для иные видов его деятельности, разрешенных Законом о фондах..

Правовыми гарантиями, обеспечивающими приток частных инвестиций в сферу негосударственного пенсионного обеспечения, могут быть:

1) предоставление учредителям комплекса прав организационного и (или) имущественного характера, которые возможно передавать другим лицам на основании возмездных сделок и которые аналогичны правам участников хозяйственных обществ, в частности:

- на участие в управлении фондом (права организационного характера) В этом случае необходимо дать учредителю право голоса в волеобразующем органе фонда - его совете, пропорционально размеру его вклада. ,

- на получение части дохода от инвестиций и части имущества фонда при его ликвидации (права имущественного характера) Включение в закон такого правила является не очень желательным в виду: (а) возникающих в этом случае трудностей отграничения организационно-правовой формы негосударственного пенсионного фонда от таких форм коммерческих организаций как хозяйственные общества, (б) необходимости внесения изменения в ГК Российской Федерации, устанавливающий что к юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся в частности благотворительные и иные фонды ( пункт 3 статьи 48), либо формирования правоприменительной практики, признающей возможность существования для негосударственных пенсионных фондов особенностей, конфликтующих с нормами ГК Российской Федерации.,

2) предоставление вкладчикам возможности не только заключать договоры в пользу третьих лиц - участников, но и делать вклады в фонд инвестиционного характера, направленные на получение дохода (аналогичные в определенных аспектах доходам на акции в акционерных обществах или доходам по вкладам товарищей - вкладчиков в коммандитном товариществе или паевым взносам членов потребительского кооператива, на которые распределяется часть прибыли (дохода) соответствующего юридического лица),

3) предоставление возможности увеличения совокупного вклада учредителей путем привлечения дополнительных средств от прежних учредителей или привлечения новых учредителей (с возможностью изменения соотношения голосов в совете фонда),

4) включение в число учредительных документов фонда не только устава, но и учредительного договора в виду значительности начального имущественного субстрата для фонда и необходимости урегулирования имущественных отношений между учредителями (если их несколько), при учреждении фонда,

5) предоставление коммерческой организации возможности выступления в качестве единоличного исполнительного органа фонда (аналогично тому, как это имеет место в законодательстве об акционерных обществах), но с предъявлением достаточно жестких требований к финансовой устойчивости, в том числе в части человеческого капитала (руководителей и пр.), такой организации.

В виду того, что отдельные черты экономической природы деятельности фондов аналогичны природе деятельности кредитных и (или) страховых организаций, в том числе связаны с участием значительного числа граждан в их деятельности на основе гражданско-правовых договоров финансового характера, необходимо иметь гарантии финансовой устойчивости негосударственного пенсионного фонда и коммерческой организации, исполняющей функции исполнительного органа фонда (если избран такой способ функционирования данного исполнительного органа) - одной из основных предпосылок надлежащей реализации прав граждан, подобные тем, что имеют место для кредитных и (или) страховых организаций. конституционный пенсионный право гражданин

Правовыми гарантиями, обеспечивающими финансовую устойчивость негосударственного пенсионного фонда, могут быть:

1) использование детализированных механизмов обеспечения финансовой устойчивости (обязательные специальные резервы (фонды), финансовые нормативы (также для управляющей компании), специальный внутренний контроль), аналогичных механизмам для кредитных и страховых организаций, в том числе:

- конкретизация правового статуса и процедурных гарантий в отношении формирования и функционирования органов управления фонда,

- увеличение гарантирующих возможностей совокупного вклада учредителей (вклада учредителя),

2) использование специального учета прав граждан на пенсионное обеспечение и закрепление правового режима их информирования,

3) использование для гарантирования негосударственного пенсионного обеспечения механизма страхования, который аналогичен либо механизму страхования вкладов граждан в кредитных организациях, либо механизму компенсационных выплат, применяемому в обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

В деятельности негосударственных пенсионных фондов необходимо наличие и дополнительных гарантий - тех, которые отсутствуют в кредитных и страховых организациях, но которые обязаны быть в фондах в виду повышенной социальной значимости их деятельности по пенсионному обеспечению.

Такими гарантиями в частности могут быть:

1) дополнительный к финансовому надзору надзор социального ведомства (установить дополнительные полномочия для Росздравнадзора или Минздравсоцразвития России),

2) финансовые гарантии государства в форме либо прямого гарантирования выплат по негосударственному пенсионному обеспечению, либо опосредованного гарантирования этих выплат путем участия государства в системе страхования негосударственного пенсионного обеспечения.

§ 6. Резюме

Представляется, что перечисленные в предыдущем параграфе гарантии должны найти свое закрепление в нормах Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах». С подобными законодательными инициативами может выступить Законодательное собрание Санкт-Петербурга, разработав проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения».

Размещено на Allbest.ru