Анализ основных проблем международно-правового регулирования трудовых отношений

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

В современных условиях глобализации мирового развития на трудовое законодательство оказывают влияние в еще большей мере, чем в предыдущие годы, международные нормы и международная нормотворческая политика в сфере труда, которая вырабатывается на различных уровнях международного сотрудничества, отражается в актах ООН, других международных организаций и контролируется Международной организацией труда.

Исполнение или осуществление международных норм и стандартов по защите социально-экономических и культурных прав и свобод человека неразрывно связано с воздействием международного права на закрепление во внутригосударственном законодательстве этой группы прав. Будучи самостоятельными правовыми системами, международное и национальное право оказывают различное влияние друг на друга. Внутригосударственное право, закон или иной правовой акт любого государства никогда не может быть непосредственным источником международного права.

Специфика развития международного права состоит в том, что его нормы создаются путём согласования позиций различных государств. Ни одно государство, независимо от его влияния в мире, не может самостоятельно создать нормы международного права или навязать своё законодательство международному сообществу.

Иное воздействие на законы различных государств оказывает международное право. Это влияние в процессе развития межгосударственных отношений не остаётся неизменным. Если на первых этапах развития международное право косвенно воздействовало на законодательство государств-участников международного сообщества, то в настоящее время международный договор и международный обычай стали непосредственными источниками внутригосударственного права.

Во многих странах международные договоры провозглашаются интегральной частью внутригосударственного права или её высшими законами (ст.6 Конституции США, ст.28 Конституции Греции 1976 г., ст.96 Конституции Испании 1978 г.). Либо объявляются имеющими приоритет над нормами внутригосударственных законов (ст.55 Конституции Франции 1958 г., ст.94 Конституции Нидерландов 1983 г., ст.15 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

В дипломной работе я попытаюсь дать не только общее представление об организации. Такие вопросы как история создания, структура, направления деятельности МОТ достаточно хорошо освещены многими авторами. Я рассмотрю насущные проблемы и задачи организации на сегодняшний день, которые приобрели качественно иной характер за последние годы, из-за преобразования всей мировой экономики, что естественно отразилось, не лучшим образом, на трудящихся многих стран. МОТ, на мой взгляд, является одной из тех организаций, которые работают на благо всего человечества во имя достижения социальной справедливости, что делает наш мир еще более цивилизованней и культурней.

Цель моей дипломной работы - выявить проблемы международно-правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений и предложить пути их решения.

В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи:

1. Теоретический анализ литературных источников.

2. Исследовать влияние международных норм на внутригосударственные правовые системы Республики Беларусь и Российской Федерации.

3. Выявить проблемы имплементации конвенций и рекомендаций МОТ в национальное законодательство.

Объект - трудовые и связанные с ними отношения.

Предмет - роль конвенций и рекомендаций МОТ в регулировании трудовых и связанных с ними отношений.

Гипотеза: существуют проблемы в применении конвенций и рекомендаций для регулирования трудовых и связанных с ними отношений.

Методы исследования: анализ юридической, методической литературы, обобщение передового опыта, сравнение.

Проведен анализ состояния проблемы исследования роли конвенций и рекомендаций МОТ в национальном законодательстве. Получены новые данные о специфической взаимосвязи трудовых и связанных с ними отношений в государстве от международных норм, выраженных в конвенциях и рекомендациях.

Практическая значимость результатов дипломной работы заключается в том, что данные полученные в ходе исследования роли конвенций и рекомендаций МОТ в регулировании трудовых и связанных с ними отношений помогут создать механизм, гарантирующий применение законов и уважение к ним со стороны всех членов общества, независимо от занимаемой должности. Нужно добиться материального обеспечения прав человека (труд и др.), отвергнуть подход к ним как «дару государства».

1. Международная организация труда как субъект международно-правового регулирования труда

1.1 Понятие международно-правового регулирования труда и имплементация его норм в законодательство Республики Беларусь и Российской Федерации

Кому-то может показаться, что белорусам нет необходимости знать международные стандарты трудовых прав и механизмы их защиты. Однако следует помнить, что в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 8) наше государство признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (ст. 21).

В соответствии со статьей 8 Трудового кодекса Республики Беларусь (статьей 10 Трудового кодекса РФ) нормы вступивших в силу международных договоров или конвенций МОТ, участницей которых является Беларусь (Российская Федерация), считаются составной частью национального законодательства о труде.

Если международным договором или конвенцией МОТ, участницами которых являются Республика Беларусь и Российская Федерация, установлены другие правила, чем предусмотренные законодательством о труде Республики Беларусь, Российской Федерации, то применяются правила международного договора или конвенции. Таким образом, определенная часть международных норм о труде может приобретать значение внутригосударственных законов и применяться государственными органами непосредственно, наравне с законодательством Республики Беларусь, Российской Федерации.

Международно-правовое регулирование труда превратилось в важный фактор, характеризующий социальную действительность современного целостного и взаимосвязанного мира.

С момента создания Международной организации труда (МОТ, 1919) главным направлением ее деятельности являлось нормотворчество в сфере регулирования социально-трудовых отношений.

За прошедшие годы МОТ приняла свыше 370 конвенций и рекомендаций, охватывающих самые различные области социально-трудовых отношений. Конвенции МОТ принимаются на основе консенсуса на сессиях Международной конференции труда и подлежат ратификации государствами -- членами МОТ. Будучи ратифицированными, они возлагают на государство юридические обязательства по их практическому применению. Рекомендации МОТ ратификации не подлежат, но их положения, как правило, развивающие нормы соответствующих конвенций, имеют важное значение, представляя собой модельные акты в сфере трудового права.

Сам факт ратификации конвенций, содержащих более высокий уровень гарантий в сфере трудовых отношений, не только позволяет совершенствовать и развивать национальную правовую базу в этой области, но и создает дополнительные препятствия для отказа от уже закрепленных в законодательстве норм, способствуя внесению элементов общественной стабильности в условиях изменчивой политической и социально-экономической конъюнктуры.

Хотя значительная часть важнейших конвенций МОТ (49 конвенций на 1 января 2002 г.) ратифицирована Республикой Беларусь и 61 конвенция - Российской Федерацией, а основные принципы и нормы трипартизма, сформулированные в этих конвенциях и рекомендациях МОТ. Нашли свое отражение в законодательстве обоих государств, проблемы здесь остаются, поскольку белорусское и российское законодательство в этой области по ряду параметров в той или иной мере отстает от требований МОТ.

Так, например, Республикой Беларусь не ратифицирована одна из важнейших конвенций МОТ -- Конвенция № 135, содержащая нормы о защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях. А также Конвенция № 158 "О прекращении трудовых отношений", ограничивающая использование срочных трудовых договоров, к разряду которых относится и контракт, поскольку они, как правило, ухудшают правовое положение работника из-за права нанимателя уволить работника по истечении срока договора либо при отказе работника от заключения, не устраивающего его контракта.

Нормы конвенций и особенно рекомендаций МОТ не в полной мере имплементированы в национальные акты, относящиеся к социально-трудовым отношениям. Так, например, в трудовом законодательстве Республики Беларусь не реализована норма статьи 6 рекомендации МОТ № 143, согласно которой выборные представители трудящихся должны иметь преимущества при увольнении по сокращению штатов, а также норма о предоставлении защиты лицам, выдвинутым кандидатами для выборов или назначенным в качестве представителей трудящихся.

Статья 8 Конституции Республики Беларусь устанавливает, что "Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства". Аналогичная норма содержится в части 4 статьи 15 Конституции РФ. Речь здесь идет о принципах международного права, но не о нормах, что имеет существенное различие. Поскольку принципы права проявляют себя через нормы права и нуждаются в конкретизации, трудно в данном случае говорить об определенности правового регулирования. Принципы международного права, как нормы, обладающие высшей степенью обобщенности и нормативности, не являются "самоисполнимыми", т. е. де-факто не имеют прямого действия. Правда, если к этим "общепризнанным принципам" отнести принцип pacta sunt servanda и норму статьи 27 Венской конвенции о праве международных договоров. В соответствии с которой участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, можно презюмировать приоритет норм международного договора в соответствии со статьей 8 Конституции Республики Беларусь.

Формулировка статьи 15 Закона Республики Беларусь "О международных договорах Республики Беларусь" и статьи 20 Закона Республики Беларусь "О нормативно-правовых актах Республики Беларусь" хотя и уточняет это конституционное положение. Устанавливая, что общепризнанные принципы и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в законную силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. Подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора, тем не менее не содержит признания приоритета норм международного права над национальными законами, что, как отмечают исследователи, порождает трудности в правоприменительной практике.

В Российской Федерации практика также показывает, что суды, как правило, придерживаются порядка, при котором в первую очередь руководствуются внутригосударственным актом, представляющим собой понимание государством своих обязательств, и применяют правила международного договора лишь в случае его явного расхождения с отечественным законодательством.

Исходя из буквы вышеперечисленных законов, международные договоры, ратифицированные Республикой Беларусь, имеют силу закона, но не обладают более высокой юридической силой по отношению к национальным законам, регулирующим соответствующие правоотношения. Правда, приоритет ратифицированного международного договора можно презюмировать исходя из содержания пункта 4 статьи 116 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которым Конституционный суд дает заключение о соответствии нормативных актов всех уровней, международных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Последнее дает основание предположить, что в иерархии нормативных актов ратифицированные международные договоры стоят на втором после Конституции месте. Как отмечает Председатель Конституционного суда Республики Беларусь Г.А. Василевич, "закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные". Приоритет этот, однако, в соответствии с отраслевым законодательством может реализовываться только в конкретных случаях, когда те или иные отношения не урегулированы законодательством Республики Беларусь или когда международным договором установлены иные в сравнении с нормами национального права правила.

Так, Трудовой кодекс Республики Беларусь определяет (ст. 3), что он применяется в отношении работников и нанимателей, заключивших трудовой договор на территории Республики Беларусь, "если иное не установлено актами законодательства или нормами ратифицированных и вступивших в законную силу международных договоров Республики Беларусь или Конвенций Международной организации труда (МОТ), участницей которых является Республика Беларусь". Статья 7 Трудового кодекса, определяющая источники регулирования трудовых и связанных с ними отношений, хотя и не содержит упоминания международных договоров и конвенций МОТ, устанавливает, что в случае противоречия норм законодательства о труде равной юридической силы должна применяться норма, содержащая более льготные условия для работников. Следовательно, исходя из толкования статьи 3 ТК, в том случае, если конвенция МОТ, ратифицированная Республикой Беларусь, содержит более льготные условия для работников в сравнении с законодательством Республики Беларусь, должны применяться ее нормы. И, наконец, статья 8 Трудового кодекса специально определяет, что нормы вступивших в силу международных договоров или конвенций МОТ, участницей которых является Республика Беларусь. Являются частью действующего на территории республики трудового законодательства и подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из этих договоров и конвенций следует, что для применения их норм требуется издание внутригосударственного акта. Нормы конвенций МОТ подлежат непосредственному применению в двух случаях: 1) когда те или иные отношения не урегулированы национальным законодательством о труде; 2) в случае выявления коллизий между нормами конвенций и правилами республиканского законодательства о труде (ч. 4 ст. 8 Трудового кодекса). Здесь, таким образом, де-факто презюмируется приоритет норм конвенций МОТ.

Определенные противоречия законодательства конвенциям МОТ существуют и в Российской Федерации. Например, ст. 74 ТК РФ предусматривает возможность временного перевода работника на другую работу без его согласия для замещения отсутствующего работника. В то же время Конвенция МОТ № 29 1930 г. определяет любой труд без согласия работника как принудительный, кроме чрезвычайных случаев (пожар, наводнение, землетрясение и т.д.).

Таких примеров можно привести достаточно. Проблема заключается в том, что в РФ законы существуют сами по себе, а жизнь течет сама по себе. И то, что нашло отражение в законе, не всегда реализуется на практике.

Очевидно, однако, что практическая реализация принципа приоритета ратифицированной международной конвенции МОТ может быть обеспечена только с помощью отрегулированного механизма толкования и применения международных норм, прежде всего в судопроизводстве. Именно этот аспект правового регулирования сегодня наиболее проблематичен. Органы правосудия республики могут выносить решения только на основании национальных законов. Это вытекает из содержания статьи 112 Конституции Республики Беларусь, которая предписывает судам при осуществлении правосудия руководствоваться только Конституцией и принятыми в соответствии с ней нормативными актами. Г.А. Василевич, правда, замечает, что в том случае, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта вступившему в силу международному договору. Он должен принять решение в соответствии с международным договором и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный или Высший Хозяйственный суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. При этом, по его мнению, внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования, поскольку к этому "по существу" обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также другие акты законодательства.

Вряд ли с последним можно безусловно согласиться. Формулировка статьи 112 Конституции фактически сводит на нет в правоприменительной практике правило о непосредственном применении международных норм. Суды Республики Беларусь, как отмечает и сам Г.А. Василевич, практически не выносят решения со ссылками на нормы как Конституции, так и международных договоров. Судебная практика по этому вопросу крайне незначительна, единичные примеры ее демонстрирует лишь Конституционный и Верховный суды республики. Примером может служить Заключение Конституционного суда Республики Беларусь от 19 апреля 1996 г., которым он признал не соответствующим Конституции Республики Беларусь положения части 2 статьи 2 и пункта 3 части 2 статьи 214 КЗоТа Республики Беларусь. Допускавшие возможность ограничения права на обращение в суд с исками о восстановлении на работе членов кооперативов, предприятий и товариществ коллективных форм собственности. Конституционный суд исходил при этом из положения статьи 2 ратифицированной Республикой Беларусь Конвенции МОТ № 111 "О дискриминации в области труда и занятости".

Подобные факты, однако, носят исключительный характер. Судьи и другие правоприменители отнюдь не готовы к роли толкователей и применителей норм международного права, о чем и свидетельствует судебная практика.

Следует отметить, что только три конвенции МОТ (№№ 155, 167 и 182) введены в действие законами Республики Беларусь об их ратификации. Исходя из положения о том, что юридическая сила международного акта равна юридической силе акта национального права, посредством которого он был трансформирован в национальное законодательство. Можно сделать вывод, что эти конвенции приобрели силу закона и возведены - по вышеприведенной оценке Г.А. Василевича - в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные. Остальные конвенции МОТ ратифицировались постановлениями Верховного Совета БССР и Республики Беларусь, следовательно, такой юридической силой не обладают. При этом подавляющее большинство данных постановлений содержат простую констатацию факта ратификации соответствующей конвенции и лишь некоторые из них содержат требования о внесении необходимых изменений в законодательство республики, т.е. предусматривают меры по имплементации положений ратифицируемых конвенций.

Существенно и то, что отсутствие законодательно закрепленного приоритета норм конвенций МОТ на практике может привести к тому, что, например, временный декрет Президента, который в соответствии с Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". В иерархии правовых актов стоит выше закона и, следовательно, имеет приоритет над ратифицированной законом Республики Беларусь конвенцией МОТ, имеющей силу этого закона, может отменить де-факто действие этой конвенции, что противоречит нормам международного права и Конституции Республики Беларусь, провозглашающей приоритет его принципов (ст. 8). Кроме этого, законодательное закрепление приоритета норм международных договоров в области трудового права и конвенций МОТ позволило бы в правоприменительной практике реализовать в полной мере норму, закрепленную частью 2 статьи 7, частью 2 статьи 194. Частью 1 статьи 362 ТК Республики Беларусь, устанавливающую, что при издании актов, ухудшающих положение работников, продолжается действие нормативных актов более высокой юридической силы.

Приобретение конвенциями МОТ, ратифицированными Республикой Беларусь, характера источника трудового права означает прежде всего, что при рассмотрении трудового спора в суде стороны должны иметь право ссылаться на них для защиты своего права, а суд обязан принимать их во внимание. В свою очередь, судья вправе ссылаться на конвенцию, если закон или другой нормативный акт ей не соответствует или если содержащаяся в конвенции норма более точна или определенна, чем в законодательстве.

Естественно, что использование конвенций МОТ в качестве источника трудового права требует, во-первых, соответствующих разъяснений в постановлениях Верховного суда Республики Беларусь и, во-вторых, обеспечения их общедоступности, возможно, в форме официального приложения к Трудовому кодексу Республики Беларусь, т. е. решения этих вопросов в правоприменительной практике, в том числе судебной.

Важное значение для практического применения норм, содержащихся в конвенциях МОТ, имеет реализация положений Конвенции № 144 "О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм" и рекомендации № 152 "О процедуре трехсторонних консультаций для содействия применению международных трудовых норм и национальным мероприятиям, касающимся деятельности Международной организации труда". Здесь, в частности, предусматривается, что каждая страна -- член МОТ, ратифицировавшая конвенцию, должна обеспечивать эффективные консультации (в различных формах, определенных ее законодательством) между представителями органов власти, предпринимателей и трудящихся в целях обеспечения применения международных трудовых норм на национальном уровне. Рекомендация в числе прочего определяет, что одной из целей этих консультаций является подготовка предложений органам власти по имплементации норм конвенций и рекомендаций МОТ в национальное законодательство.

Следует добавить, что конвенции МОТ, как источник белорусского (российского) трудового права, могут играть особую роль в практике регулирования труда и имеют особую правовую силу, поскольку применение содержащихся в них норм может быть проконтролировано не только судом. Как это имеет место в отношении законодательства, но и МОТ, в рамках которой действует специальный контрольный механизм, обеспечивающий правоприменительную функцию этой организации.

В последние годы нормотворчество, как главное направление деятельности МОТ, постепенно уступает место контролю за применением ее конвенций и рекомендаций.

Система контроля МОТ состоит из трех основных элементов: так называемого регулярного контроля, контроля, осуществляемого по мере необходимости (общий контроль), и специального контроля за соблюдением прав профсоюзов.

Регулярный контроль осуществляется Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ и соответствующим Комитетом Международной конференции труда. Оба эти органа оценивают ситуацию в области применения конвенций и рекомендаций МОТ на основе докладов правительств (устных и письменных), замечаний по ним организаций предпринимателей и трудящихся обычно своего государства, а также других государств -- членов МОТ.

Ключевая роль в регулярном контроле принадлежит Комитету экспертов. Он менее политизирован и дает юридическую оценку применения норм конвенций на основе полученной от государств информации исходя из буквы нормативных актов МОТ. Интересно, что, являясь краеугольным камнем механизма контроля МОТ, регулярный контроль не имеет уставной базы. Он основан на положении статьи 7 Регламента Международной конференции труда, но не имеет закрепления в Уставе МОТ, где есть лишь статья 22, которая предписывает правительствам ежегодно представлять Международному бюро труда (МБТ) свои доклады по применению конвенций. Как полагают специалисты, регулярный контроль нуждается в придании ему уставной базы в виде закрепления в Уставе МОТ положения и функций Комитета экспертов и, в частности, функции толкования международных норм о труде, а также в изменении природы его заключений, придании им в случаях грубых нарушений норм конвенций обязательной юридической силы.

За семьдесят лет своей практической деятельности Комитет экспертов приобрел авторитет и фактически стал одним из самых действенных органов МОТ, что ощутила на себе, в частности, и Республика Беларусь. Как показывает анализ архивных материалов, касающихся истории взаимодействия МОТ и Республики Беларусь, контроль со стороны Комитета экспертов за применением норм конвенций МОТ в Беларуси носил и носит постоянный и регулярный характер.

Комитет экспертов неоднократно делал замечания в адрес БССР относительно нарушения норм таких конвенций МОТ, как Конвенция № 29 "О принудительном или обязательном труде", Конвенции № 87, Конвенции № 122 "О политике в области занятости" и др.

Многократно поднимался в МОТ вопрос об исполнении в БССР и Республике Беларусь конвенций о правах профсоюзов, условиях труда и др.

Архивные материалы позволяют реконструировать весьма показательный механизм подготовки ответов органов власти БССР на требования и замечания органов МОТ. Так, например, в мае 1958 г. МОТ потребовала прислать ежегодный доклад БССР о применении ратифицированных БССР конвенций и, одновременно, подготовить ответы на запросы Комитета экспертов по выполнению ряда конвенций. Только через 6 месяцев -- в ноябре того же года МИД БССР послал подготовленные доклады в МИД СССР "для согласования". В январе 1959 г. МИД СССР направляет в МИД БССР копии докладов СССР в МОТ по соответствующим конвенциям с предложением привести доклады БССР в соответствие с союзными. После этого министр иностранных дел БССР К. Киселев обратился к министру иностранных дел СССР А. Громыко с жалобой на затяжку времени с отсылкой докладов в МОТ по вине соответствующего отдела МИД СССР и с просьбой принять меры. Буквально через неделю после этого обращения из МИД СССР наконец поступили замечания по докладам БССР, и 17 января министр иностранных дел направил скорректированные доклады секретарю ЦК КПБ Т. Киселеву, сообщая, что они приведены в соответствие с докладами СССР, и просил согласия на их пересылку в МОТ. После получения согласия документы вновь были направлены в МИД СССР и только в марте 1959 г., т.е. почти через год после получения требования МОТ, доклады были направлены по назначению.

Аналогичным образом осуществлялась подготовка докладов и ответов на запросы экспертов МОТ и в предшествующие и в последующие годы, причем зачастую эти ответы носили откровенно демагогический характер, а иногда запросы МОТ вообще оставлялись без ответа.

Следует, однако, отметить, что в ряде случаев замечания экспертов МОТ получали практическую отдачу. Например, в 1959 г. МИД БССР направляет в Министерство юстиции БССР предложение изменить, в соответствии с замечаниями экспертов МОТ по реализации в БССР норм Конвенции № 87, статью 152 КЗОТа БССР, что и было реализовано в новом КЗОТе 1960 г.

С начала 1990-х гг. -- с момента обретения Республикой Беларусь независимости, -- ситуация с реализацией "обратной связи" улучшилась. Министерством иностранных дел и Министерством труда Республики Беларусь оперативно и своевременно подготавливаются, в соответствии со статьей 22 Устава МОТ, ежегодные доклады Правительства Республики Беларусь в МБТ по ратифицированным и не ратифицированным конвенциям.

Другим элементом механизма контроля МОТ является так называемый общий контроль, осуществляемый тогда, когда в МБТ поступают претензии или жалобы организаций предпринимателей или трудящихся (ст. 24 Устава МОТ). Жалоба может быть подана и государством -- членом МОТ на другое государство, которое не обеспечивает соблюдения конвенции, ратифицированной обоими (ст. 26). Жалобу вправе подать также любой делегат Конференции. Административный совет МОТ по этим жалобам проводит процедуру расследования путем создания комиссии по расследованию, которая по завершении работы подготавливает рекомендацию относительно мер, которые следовало бы принять для удовлетворения жалобы. При этом государство-ответчик вправе принять или не принять данную рекомендацию. В последнем случае с его согласия спор передается в Международный суд, решение которого окончательно (ст. 31 Устава).

Процедура эта используется нечасто. В 1994 г. Комитет экспертов высказался за то, чтобы механизм контроля сделать доступным и для частных лиц, приняв поправки к Уставу МОТ, возможно. В виде Факультативного протокола по аналогии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах, что позволило бы гражданам государств -- членов МОТ непосредственно обращаться в Административный совет с жалобами и претензиями по вопросам, касающимся выполнения ратифицированных конвенций. Идея эта, однако, на 81-й сессии МОТ не была поддержана.

В основе третьего элемента контрольного механизма МОТ -- специального контроля -- лежит принцип обеспечения свободы деятельности профсоюзов. Этот контроль осуществляется двумя органами МОТ -- Комитетом по свободе объединений и Комиссией по расследованию и примирению в профсоюзной области. Специальный контроль осуществляется на основе положения Устава МОТ относительно свободы ассоциаций, при этом Комитет по свободе объединений, играющий главную роль в этом контроле, принимает к своему разбирательству заявления независимо от того, ратифицировало ли государство-ответчик Конвенцию № 87 о защите профсоюзных свобод и защите профсоюзного права или нет.

В 2000--2001 гг. вышеназванные механизмы контроля оказались задействованы в отношении Республики Беларусь в связи с поступившими в Комитет по свободе объединений МОТ в июне--сентябре 2000 г. и в январе 2001 г. официальных жалоб Белорусского союза работников автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения. Белорусского союза работников радиоэлектронной промышленности, Белорусского союза работников агропромышленного комплекса, Белорусского конгресса демократических профсоюзов, ФПБ, МКСП и МОП пищевиков о нарушении Республикой Беларусь ряда положений Конвенций МОТ № 87 и № 98.

Правительством были подготовлены и направлены в МБТ соответствующие объяснения (сентябрь 2000 г., январь--февраль 2001 г.), обеспечено выполнение программы пребывания в республике миссии МОТ по установлению предварительных контактов во главе с исполнительным директором Сектора норм, основополагающих принципов и прав в сфере труда К. Тапиолой, проводившей в соответствии с пунктом 65 процедуры Комитета о рассмотрении жалоб консультации с представителями Правительства, Администрации Президента, организаций работодателей и трудящихся.

Механизм контроля МОТ в целом, несмотря на большое число органов и сотрудников, занятых в его осуществлении, большой объем работы, недостаточно эффективен. Основная проблема здесь -- его низкая результативность. Хотя, по статистике МОТ, с середины 1960-х гг. государства более 2107 раз приводили свои законодательства в соответствие с международными нормами в связи с замечаниями контрольных органов МОТ 14.

Имеется немало случаев, когда государства не учитывают замечаний и в той или иной мере не выполняют взятые на себя обязательства по ратифицированным конвенциям. Как полагают ряд специалистов в области международного трудового права и некоторые руководители МОТ, подобное положение требует, во-первых, усиления контроля и, во-вторых, введения санкций за нарушение ратифицированных конвенций. В целом, однако, руководство МОТ по-прежнему придерживается позиции не использования мер принуждения, полагая, что единственная санкция, допустимая МОТ, это санкция моральная, санкция общественного мнения.

В Уставе МОТ, между тем, имеется статья, допускающая применение санкций и иного характера. Согласно статье 33 Административный совет может рекомендовать Генеральной конференции "такие действия, которые он сочтет целесообразными" для обеспечения выполнения рекомендаций Комиссии по расследованию или решений Международного суда в связи с нарушением членами МОТ ратифицированных ими конвенций. Статья эта, правда, никогда не применялась, однако юридические основания для применения санкций она дает.

1.2 История создания и развития МОТ, ее цели и задачи

Универсальная по своему характеру, МОТ зародилась на социальной почве Европы и Северной Америки XIX века. В этих двух регионах шла промышленная революция и бурный экономический рост зачастую достигался ценой тяжелейших человеческих страданий. Идея о принятии международного трудового законодательства возникла в начале XIX столетия в результате размышлений морального и экономического порядка по поводу человеческих издержек промышленной революции. Эту идею поддержали многие выдающиеся промышленники, в том числе Роберт Оуэн и Даниэль Легран, а также ряд политических деятелей и экономистов.

Предтечи МОТ выдвигали три довода в пользу принятия международных трудовых норм. Первый из них, гуманитарного плана, указывал на необходимость облегчить тяжелую долю трудящихся масс. Эта инициатива исходила, однако, не от них, а от промышленного среднего класса. Организованное рабочее движение возникло лишь позже, когда в ряде стран были устранены различные препятствия для реализации права на свободу объединения. Второй довод, скорее политического плана, подчеркивал важность укрепления социального мира в промышленно развитых странах с целью предотвратить общественные потрясения. Политически прозорливые отцы-основатели МОТ поддержали реформистские устремления среди трудящихся, чтобы отвратить их от коммунистической пропаганды, которая все шире распространялась в Европе после Октябрьской революции 1917 г, в России. Третий довод носил экономический характер; указывалось на то, что международное регулирование труда поможет странам с защитным трудовым законодательством избежать потерь, которые влечет подобная социальная политика для их внешней торговли. Другими словами, такое регулирование позволило бы уравнять международную конкурентоспособность всех государств. Эти аргументы приведены в Преамбуле к принятому в 1919 г. Уставу МОТ, которая открывается словами о том, что всеобщий и прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости; затем они были уточнены в Филадельфийской декларации 1944 г. И звуча сегодня, в эпоху глобализации, как нельзя более уместно, они остаются идеологическим фундаментом МОТ. Предложения исторических предшественников МОТ часто просто игнорировались правительствами. Однако в последние десятилетия XIX века их подхватили различные общественные объединения, особенно активные во Франции, Германии и Швейцарии. Под влиянием этих организаций идея введения подобного международного законодательства распространилась в политических, религиозных, научных и экономических кругах, а также впервые и в мире труда. Наиболее значительным итогом этого интеллектуального движения стало создание в 1901 г. в Базеле Международной ассоциации правовой защиты трудящихся. На национальном уровне другим предшественником защитного трудового законодательства стали социальные законы правительства Германии, принятые на протяжении последних двух десятилетий XIX века. В 1905-1906 гг. Швейцария созвала в Берне дипломатические конференции, которые завершились принятием первых двух международных трудовых конвенций: одной о регулировании ночного труда женщин, а другой - о прекращении использования белого фосфора в производстве спичек. В годы Первой мировой войны несколько международных встреч провели профсоюзы. Их участники требовали ввести ряд социальных положений в будущий мирный договор, а также создать международный орган, занимающийся условиями труда. Также выдвигалось требование компенсации за жертвы, на которые пошли трудящиеся массы во время войны.

Акт об учреждении МОТ был разработан Комиссией по международному трудовому законодательству, созданной Парижской мирной конференцией в 1919 г. Он вошел в качестве Части XIII в Версальский мирный договор. Ведущую роль при этом сыграли Франция и Великобритания. Авторами английского текста, который Комиссия приняла за основу, были будущие руководители Международного бюро труда Гарольд Батлер и Эдвард Филэн. С момента своего рождения Организация приобретала черты, заметно отличавшие её от других учреждений Лиги Наций, предшественницы Организации Объединенных Наций между двумя мировыми войнами.

В то время как становление и работа Лиги проходили со значительными трудностями, МОТ быстро стала эффективно действующей организацией: секретариат во главе с такой выдающейся личностью. Как Альбер Тома, вел активный диалог с министрами труда, с высокой отдачей работала Международная конференция труда, принявшая за первые два года - 1919-1920 - девять Конвенций и десять Рекомендаций.

Созданная для выработки международных трудовых норм и контроля за их применением, МОТ в первые 40 лет существования направляла основную часть своих усилий на выполнение этой главной задачи. В течение 20-летнего периода - с 1919 по 1939 г. - было принято 67 Конвенций и 66 Рекомендаций. Первоначально нормы затрагивали, в основном, условия труда: первая конвенция 1919 г. регламентировала рабочее время, установив продолжительность рабочего дня в известные восемь часов, а недели - в 48 часов. Условия занятости стали предметом целого ряда норм.

В 1926 г. было принято важное нововведение - Международная конференция труда создала механизм контроля за применением норм, который существует и поныне. Был образован Комитет экспертов, состоящий из независимых юристов. Он анализирует доклады правительств о соблюдении ратифицированных ими Конвенций и представляет каждый год Конференции собственный доклад. Его мандат был затем расширен, так что теперь Комитет рассматривает и доклады о соблюдении нератифицированных Конвенций. Альбер Тома, благодаря которому в течение 13 лет Организация занимала в мире сильные позиции, скончался в 1932 г. Его преемник Гарольд Батлер столкнулся с проблемой массовой безработицы, порожденной "великой депрессией". Все эти годы представители трудящихся и работодателей на Конференции противостояли друг другу по вопросу о сокращении рабочего времени без каких-либо видимых результатов. В 1934 г., в период правления президента Франклина Д. Рузвельта, Соединенные Штаты, которые не входили в Лигу Наций, стали членом МОТ.

В мае 1940 г. новый директор Джон Уайнант, учитывая положение Швейцарии в центре охваченной войной Европы, перевел штаб-квартиру Организации из Женевы в Монреаль (Канада). В 1944 г. делегаты Международной конференции труда приняли Филадельфийскую декларацию. Она вошла в качестве приложения в Устав и поныне является хартией целей и задач МОТ. Декларация открывается подтверждением фундаментальных принципов МОТ; она, в частности, гласит, что "труд не является товаром, что "свобода слова и свобода объединения являются необходимым условием постоянного прогресса" и что "нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния". Декларация предвосхитила Устав Организации Объединенных Наций и Всеобщую декларацию прав человека.

После Второй мировой войны для МОТ началась новая эпоха. Избрание в 1948 г. американца Дэвида Морса Генеральным директором МБТ совпало с возобновлением нормотворческой деятельности Организации и началом ее программы технического сотрудничества.

Конвенции, принятые после Второй мировой войны, касались важной проблемы прав человека (свобода объединения, устранение принудительного труда и дискриминации, а также ряда технических проблем в сфере труда). В 1948 г, была одобрена главная конвенция (№ 87) о свободе объединения. Она оказала и продолжает оказывать значительное влияние на мир труда, способствовала выработке специальной процедуры в этой области.

В течение 22-летнего периода пребывания на посту директора Дэвида Морса число государств-членов МОТ удвоилось, Организация обрела универсальный характер, промышленно развитые страны оказались в меньшинстве по отношению к развивающимся, бюджет возрос в пять раз, а число сотрудников МБТ - в четыре раза.

В 1969 г, Генеральным директором стал Уилфред Дженкс, посвятивший Организации всю свою трудовую жизнь. Он был одним из авторов Филадельфийской декларации и главным создателем специальной процедуры для расследования жалоб на нарушение свободы объединения. Тогда же МОТ по случаю своей 50-й годовщины была удостоена Нобелевской премии мира. На церемонии предоставления престижной награды председатель Комитета по Нобелевским премиям заявил, что "МОТ, одно из немногих творений человечества, которым оно может гордиться, оказала заметное влияние на законодательство всех стран".

Генеральный директор Франсис Бланшар, занимавший этот пост с 1974 по 1989 г., смог отвести от Организации серьезный удар, которым грозил кризис, вызванный решением США приостановить свое членство (с 1977 по 1980 г). МОТ активно содействовала освобождению Польши от коммунистической диктатуры через деятельность комиссии по расследованию мер, предпринятых против профсоюза "Солидарность'' в нарушение Конвенции № 87 о свободе объединения, ратифицированной Польшей в 1957 г.

За Ф. Бланшаром последовал бельгиец Мишель Хансенн. первый Генеральный директор после окончания "холодной войны". Он взял курс на большую децентрализацию деятельности и ресурсов женевской штаб-квартиры в рамках политики активного партнерства. Декларация об основополагающих , принципах и правах в сфере труба принятая Международной конференцией труда в июне 1998 г, ознаменовала собой всеобщее признание обязательства, вытекающего из самого факта членства в Организации, уважать и активно реализовывать основные права, являющиеся предметом ряда Конвенций МОТ, даже если они не были ими ратифицированы. Это свобода объединения, реальное признание права на коллективные переговоры, устранение всех форм принудительного или обязательного труда, детского труда, дискриминации в области труда и занятий В свою очередь Декларация содержит признание обязательства МОТ помогать своим членам в достижении этих целей.

В марте 1999 г. новый Генеральный директор МБТ Хуан Сомавия (Чили), первый представитель южного полушария, возглавивший Организацию, присоединился к международному консенсусу о содействии открытому обществу и открытой экономике в той мере, в какой это "принесет реальные выгоды простым людям и их семьям" X. Сомавия намерен "модернизировать трехстороннюю структуру Организации и помогать использовать ее таким образом, чтобы ценности МОТ играли ведущую роль в новой глобальной реальности".

Международная Организация Труда занимается следующими проблемами:

1) разрабатывает международную политику и программы, направленные на улучшение условий труда и жизни трудящихся, на повышение возможностей занятости и поддержку основных прав человека;

2) принимает международные трудовые нормы, служащие основой для осуществления данной политики;

3) проводит широкую программу международного технического сотрудничества для оказания помощи правительствам в эффективном проведении в жизнь этой политики;

4) содействует общему и профессиональному образованию, ведет исследовательскую и издательскую работу, что способствует выполнению ее программ.

Официальной целью МОТ в соответствии с Филадельфийской декларацией, принятой в 1944 г. и включенной в качестве приложения в Устав МОТ. Является «установление прочного мира на основе социальной справедливости и обеспечения экономической и социальной стабильности в мире».

В Уставе МОТ и Филадельфийской декларации сформулированы задачи, направленные на достижение этой цели. Они сводятся к развитию и поощрению как на международном, так и на национальном уровнях деятельности, направленной на улучшение условий труда и повышение жизненного уровня трудящихся. Задачи эти осуществляются путем установления международных трудовых норм в форме конвенций и рекомендаций.

Для выполнения своих задач МОТ использует три дополняющих друг друга метода работы: разработка, принятие международных норм и осуществление контроля за их соблюдением. Помимо этого МОТ оказывает государствам-членам техническую помощь в этой области: проведение исследовательской работы и распространение информации.

1.3 Структура МОТ

МОТ всегда была уникальным форумом, на котором правительства и социальные партнеры 175 государств-членов могут свободно и открыто обсуждать свою национальную политику и практику. МОТ осуществляет свою деятельность через три основных органа, для каждого из которых характерен уникальный принцип построения организации на трехсторонней основе с включением представителей правительств, предпринимателей и трудящихся.

МОТ поощряет трипартизм и внутри государств-членов, содействуя социальному диалогу между профсоюзами и работодателями, которые участвуют в выработке и проведении в жизнь, когда это необходимо, политики в социально-экономической области, а также по ряду других направлений. Каждая страна-участница имеет право послать на Международную конференцию труда четырех делегатов: двух от правительства и по одному от трудящихся и работодателей, которые могут выступать и голосовать независимо друг от друга.

1. Международная конференция труда - высший орган Организации - проводится в июне каждого года в Женеве. Каждое государство-член представлено на Конференции четырьмя делегатами с правом решающего голоса: двумя от правительства и по одному от трудящихся и работодателей. Делегатов сопровождают технические советники. На Конференции обычно участвуют и выступают члены кабинета министров, ответственные за сферу труда в своих странах. Представители предпринимателей и трудящихся могут выступать и голосовать независимо от делегатов правительства и даже против них, так же как и против друг друга.

Конференция является всемирным форумом для обсуждения общих трудовых и социальных проблем. Она определяет общую политику Организации, заслушивает отчет о работе исполнительных органов, разрабатывает и утверждает международные трудовые нормы в виде конвенций и рекомендаций, вносит изменения в Устав. Каждые два года Конференция принимает двухлетнюю программу работы и бюджет МОТ, который слагается из взносов государств-членов.

Для обсуждения вопросов, представляющих особый интерес для регионов, по мере необходимости и возможности созываются региональные конференции

Для обсуждения отраслевых проблем труда работают отраслевые комитеты. Они обсуждают социально-трудовые проблемы, характерные для отдельных наиболее важных и массовых отраслей и сфер экономики: строительная, химическая, текстильная и др. Они собираются один раз в несколько лет.

2. Административный совет является исполнительным органом МОТ.

Он руководит работой МОТ в период между конференциями, проводит в жизнь ее решения, заблаговременно определяет повестку дня конференций и совещаний, направляет деятельность Международного Бюро Труда, а также различных комитетов, создаваемых при Административном Совете.

Административный Совет имеет трехсторонний состав и состоит из 56 членов: 28 представителей правительств, 14 представителей трудящихся и 14 представителей работодателей. Десять правительственных мест в нем постоянно закреплены за странами, наиболее развитыми в промышленном отношении (Бразилия, Китай, Франция, Германия, Индия, Италия, Япония, Российская Федерация, Великобритания, США). Представители других стран-участниц избираются в Административный совет делегатами правительств на Конференции на трехлетний срок с учетом географического распределения. Предприниматели и трудящиеся сами и по отдельности избирают своих членов.

Этот исполнительный совет проводит свои заседания три раза в год в Женеве. Он принимает решения по политике Организации, определяет ее программу и бюджет, которые затем представляются на Конференцию для утверждения. Совет также избирает Генерального директора МБТ.

3. Международное бюро труда является постоянным секретариатом Международной организации труда, ее штаб-квартирой, исследовательским центром и издательством. Административно-управленческие функции децентрализованы и осуществляются региональными и местными отделениями и бюро. Руководит Секретариатом Генеральный директор МБТ, избираемый на пятилетний срок с возможностью переизбрания. В штаб-квартире в Женеве и более чем 40 представительствах по всему миру работают около 2500 специалистов и служащих.

Регулярно проводятся также региональные конференции государств-членов МОТ, которые рассматривают вопросы, представляющие для них особый интерес.

Административному совету и Бюро помогают в их деятельности трехсторонние комитеты, охватывающие основные отрасли промышленности, и комитеты экспертов по таким вопросам, как профессиональное обучение, совершенствование методов управления, гигиена и охрана труда, трудовые отношения, рабочее образование и особые проблемы отдельных категорий трудящихся - молодежи, женщин, инвалидов и т.д.

Основные подразделения МБТ:

1) Бюро по деятельности предпринимателей.

Успешно работающие предприятия составляют основу любой стратегии расширения занятости и повышения уровня жизни. Многое в повседневных отношениях между работодателями и трудящимися на больших и малых предприятиях берет свое начало в происходящем на международной арене, дебатах и принимаемых решениях. Законодательство об охране труда, рабочем времени или прекращении занятости зачастую вводится отдельными странами вслед за одобрением международных актов в этой сфере. Потребность предприятий в получении новейшей информации и консультаций в данной области сегодня особенно велика.

Организации предпринимателей на национальном и международном уровнях предоставляют такую информацию предприятиям наиболее эффективным и экономичным путем, облегчают их деятельность в окружающей социальной среде и в области человеческих ресурсов. Их информационный и представительский потенциал может помочь руководству предприятия понять происходящее в деловой окружающей среде и влиять на нее, пользоваться возможностями для роста торговли, инвестиций и получения конкурентных преимуществ, которые открываются благодаря расширяющейся глобализации мировой экономики.

Бюро по деятельности предпринимателей МБТ работает с их организациями, помогая им эффективно выполнять эти функции. Оно проводит программу содействия объединениям работодателей в развивающихся странах, тех, которые осуществляют переход к рыночной экономике, а также в странах, переживших разного рода конфликты. В ее рамках оказывается помощь этим организациям по предоставлению услуг, необходимых предприятиям. Подтверждая таким образом свою полезность, они привлекают новых членов, что в свою очередь усиливает эффективность и размах деятельности этих объединений с целью создать деловую окружающую среду, содействующую росту предприятий.