Проблемы российского федерализма

В этой связи необходимо отметить, что более определенным и «устоявшимся» является понятие «регион», используемое в географической науке. В этой области знаний в качестве «региона» рассматривается «страна, область, округ, сторона света» См: Новейший энциклопедический словарь / Под ред. Е.А. Варшавской. М., 2004. С. 1055.. Схожее определение содержит Советский энциклопедический словарь, где «регион» определяется как «относящийся к какому-либо определенному территориальному району, области, страны, группе стран, построенный по территориальному признаку См: Советский энциклопедический словарь. М., 1979. С. 1123.». При этом фактором, необходимым для создания регионов, является наличие общности интересов в экономической сфере См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2006. С. 809.. Думается, что данный фактор имеет значение и для выделения регионов в конституционно-правовой сфере.

При этом, обращаясь уже к собственно российской правовой терминологии, следует отметить, что термины «регион» и «регионализм» также не имеют однозначного определения. Примечательно, что в конституционно-правовых исследованиях под термином регион нередко понимается не субъект федерации, а совокупность субъектов, формально не объединенных, но фактически связанных общностью экономических, национальных, религиозных и других интересов.

Так, например, Л.Г. Олех дает следующее определение региона: «Регион - это самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со своей средой, обладающий физико-географическими, купь-турно-цивилизационными, экономическими, культурно-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий механизмом демократической федерации» См: Олех Л.Г. Регионализм и федерализм. Новосибирск, 1998. С. 124..

По мнению В.В. Маклакова, «регионализм - это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти» См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 2006. С. 809.. Следовательно, исходя из указанного определения, регионами, по мнению автора, являются части государства, обладающие географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством, которые в определенной мере обладают независимостью по отношению к центру.

Кроме того, следует иметь в виду, что регионализм некоторыми авторами определяется как «процесс сознательного расширения и интенсификации ограниченно-сторонних взаимодействий между странами, связанными географической близостью, сходством условий и форм жизнедеятельности, целью которого является создание и использование позитивных эффектов групповой кооперации в различных сферах экономической жизни» См: Песцов С. К. Современный международный регионализм: сравнительная историческая динамика. Владивосток: Морской госуд. ун-т им. адм. Г.И. Невельского, 2004. С. 39..

Таким образом, в зависимости от целей конституционно-правового исследования термины «регион», «регионализм» определяются по-разному.

Особое внимание следует также обратить на то, что в законодательстве Российской Федерации также не содержится единообразного подхода к содержательному наполнению термина «регион». Так, в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов Российской Федерации понятия «регион» и «субъект федерации» отождествляются См: См., например: Федеральный конституционный закон от 30 октября 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положе-нии»; Федеральный конституционный закон от28 июня 2004 г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федера-ции»; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ и др.. Вместе с тем в некоторых положениях российского законодательства термины «регион», «региональный» не относятся к любому субъекту федерации. Так, например, в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266 «Об образовании» См: Российская газета 1992. 31 июля. содержится положение, в соответствии с которым к ведению Российской Федерации относится «разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования». Следовательно, в данном контексте под регионом понимаются все субъекты Российской Федерации, не являющиеся республиками. Кроме того, в указанном законе содержится норма, в которой идет речь об организации предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Таким образом, нормативно-правовые акты Российской Федерации не содержат единого подхода к пониманию понятия «регион».

Неоднозначность подхода к определению указанного понятия подтверждается и положением, закрепившим его в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803. В качестве региона здесь понимается: «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации» Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Российская газета. 1996. 11 июня. С. 4..

Как следует из изложенного, ни в науке, ни в действующем законодательстве Российской Федерации не существует устоявшегося определения понятия «регион».

Однако очевидно, что в настоящее время регион уже является не просто территорией, его понятие гораздо шире. При исследовании данного явления складывается впечатление, что само понятие «регион» стало актуальным для характеристики динамической составляющей института политико-территориальной организации государств. Политическая и территориальная организация государства меняется с течением времени, причем в ряде стран эти изменения связаны именно с понятием «регион». Таким образом, данное понятие является неким «знаком перемен» в государственном устройстве, свидетельствующем об ослаблении централизации, дезинтеграции внутригосударственных связей. В этой связи представляется целесообразным обратиться к историческому аспекту явления регионализма. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Здесь стоит отметить, что регионы и регионализм имеют давнюю историю, особенно в странах новой Европы. Регионы предшествовали возникновению национальных государств и способствовали оформлению возникавшей государственной системы. Они веками служили препятствием к созданию централизованного государства и остались в качестве одной из составляющих государственной политики (этот процесс можно проследить, в частности, анализируя отношения между Шотландией и Англией). Теперь, когда национальное государство вновь пытается перестроиться вследствие глобальных процессов изменения отношений между государством и рынком, в особенности в условиях европейской интеграции, - в политической риторике, социальной практике, правовом регулировании - вновь появляются регионы. Тем не менее, сложно отвести им определенное место в истории и политике современных государств. Не так давно сторонники регионов и регионализма склонны были считать их чем-то совершенно новым, что преобразует систему власти, основывающуюся до той поры исключительно на силе и авторитете национального государства. Тем самым упускались из вида наличие регионов и регионализма в истории и роль самой истории в создании условий для развития феномена регионализма. И напрасно, ведь историческая традиция регионализма является одним из факторов, влияющих на устойчивость «регионалистских амбиций» территориальных сообществ. Кроме того, историческая традиция может оказаться определяющим фактором, обусловившим тенденцию регионализации, как в случае с Шотландией, Уэльсом и особенно Северной Ирландией.

В настоящее время регионы в различных странах появляются как результат действия двух тенденций. Первая - тенденция к децентрализации в политике и социальных движениях. Вторая, связанная с обострением конкуренции в экономике, - борьба за инвестиции, рынки и другие материальные блага между регионами в связи с их экономическими и геополитическими характеристиками. Это приводит к развитию межрегиональной конкуренции. В ходе развития данного процесса регионы начинают участвовать в новых системах принятия решений, которые, минуя посредничество государственных структур, концентрируются вокруг транснациональных корпораций, «олигархических» групп и иных негосударственных центров публичной власти. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

В традиционной форме территориального управления отношения между регионами, глобальным рынком и международными режимами были опосредованы государством См: Китинг М. Новый регионализм в Западной Европе. М., 2003. С. 85.. Регионы служили политической опорой государств и правительств и были представлены в государственной политике. Взамен государство предоставляло покровительство и субсидии. Однако этот взаимный обмен был нарушен глобализацией, европейской интеграцией и развитием рынка. Теперь регионы становятся «новыми пространствами» построения политики и выступают в качестве самостоятельных участников международного порядка См: Китинг. М. Указ соч. С. 86.. Это более сложный порядок, при котором государства лишаются своей посреднической монополии в отношениях между регионами и способности контролировать собственные пространственные экономики. Регионы по-прежнему участвуют во взаимодействии со своими государствами, но у них также имеются прямые связи с международными институтами (режимами) и с глобальным рынком. Их положение в рамках этих систем действия определяется независимо от их отношений с государством. В рамках режимов, подобных Европейскому союзу, влияние регионов и на регионы оказывается многими способами и через различные каналы. Положение регионов на международном рынке зачастую зависит не от способов представительства в государственно-властных структурах, а от конкурентных преимуществ регионов и умения успешно использовать данные преимущества. Необходимо подчеркнуть, что хотя государство как особая организация публичной власти пока не исчезло, но у него больше нет монополии над внешними связями регионов.

Таким образом, регионы, стремятся использовать государство в сфере конкуренции и борьбы за материальные блага, направляя на это свои конкурентные преимущества в международной сфере и используя предоставляемые им государствами правовые возможности. Тем самым регионы постепенно «приспосабливают» формализованную структуру управления к новым «веяниям времени». Регионы сами пытаются оформить и защитить свой интерес в новых - внегосударственных (транснациональных) системах принятия социально-политических и финансово-экономических решений. В то же время регионы для государства являются формой усиления публичных «амбиций» новых политических сил, средством для оптимизации управленческих структур. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

В странах Западной Европы в конце XX - начале XXI в. ситуация кардинальным образом изменилась. Социально-политический контекст, предопределяющий понятие «регион», принял новые очертания. В частности, речь идет о Европейском Союзе (ЕС), модель интеграции которого стала теперь «классической». Особенность этого процесса состоит в том, что если в прошлом участниками региональной интеграции в мире были национальные государства, т.е. признанные международным правом суверенные субъекты международных отношений, то в современной Европе (в частности, в ЕС) субъектами регионального сотрудничества становятся регионы национальных государств. На уровне ЕС эта закономерность проявляется через деятельность территориальных субъектов, «которые надеются укрепить свою автономию или, по крайней мере, получить право на представительство и оказание политического влияния в европейских делах. В последние годы изменение в их пользу соответствующих правил было очевидно. Регионы (в затем и муниципальные образования) получили признание в качестве соответствующих политических единиц. Сначала их признание ограничивалось особой сферой политики, а именно структурной политикой ЕС. Но сегодня представительство территориальных коллективных лиц в отдельных государствах-членах стало общим принципом и получило институционализацию в Комитете регионов» Колер-Кох Б. Эволюция и преобразование европейского управления // МЭиМО. 2001. №7. С. 47..

Таким образом, современный регионализм как явление политико-правовое и социально-экономическое может быть рассмотрен, по крайней мере, в двух аспектах, если соотносить понятие «регион» с понятием «государство»: 1) как процесс фрагментации, децентрализации национальных государств; 2) как процесс формирования группы государств, объединяющихся в регионы. Затем эти межгосударственные объединения трансформируются в объединения регионов государств, вследствие упомянутой фрагментации. Следовательно, происходящее изменение субъектного состава международных объединений и фрагментации государств - два взаимосвязанных процесса. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

В исследуемом контексте регион - это территория, наделенная соответствующим статусом для административных целей, занимающая промежуточную позицию между центральным и местным уровнями власти. Он может также означать территорию, претендующую на «политическую индивидуальность» (государственность), обусловленную этническими, историческими, лингвистическими особенностями или отвечающую обеим характеристикам. Следовательно, регионализм постепенно приводит к определенной децентрализации государства.

В этой связи многие ученые рассматривают развитие процесса регионализации как кризис государства и конец суверенитета. Однако было бы ошибкой переоценивать степень упадка европейских государств на данном этапе, поскольку пока еще национальные государства сохраняют огромный арсенал сил, ресурсов и возможностей.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что регион в настоящее время может рассматриваться в качестве своеобразной динамической характеристики развития политико-территориальной организации различных стран. А регионализм в этом аспекте можно рассматривать как в качестве одного из аспектов трансформации формы государства, который обретает со временем очертания правового института. Нередко, государство, меняясь, становится более децентрализованным, но в то же время не стремится закрепить федеральную форму государственного устройства (в силу различных факторов). Данное государство именуется региональным. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Следовательно, сам регионализм не может рассматриваться в качестве угрозы суверенитету и целостности государства, являясь на современном этапе своеобразным «знаком трансформации» его политико-территориальной организации. Но он становится предвестником возникновения новых форм публичной власти, которые в условиях глобализации могут сменить традиционные государства

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА ПО УКРЕПЛЕНИЮ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

3.1 Укрепление вертикали власти. Создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России

К сожалению, в России сложилась ситуация, при которой губернаторы и другие руководители субъектов были долгое время никому не подотчетны, безраздельно пользовались по своему усмотрению бюджетными средствами, местными ресурсами, что привело к потере авторитета власти в глазах населения. Более того, федеральные органы исполнительной власти попали под полную зависимость главы субъекта федерации. Причинами такого положения дел послужили:

Во-первых, деятельность органов федеральной исполнительной власти на территориях (прокуратура, органы внутренних дел, налоговой инспекции) на протяжении ряда лет не финансировалась. В результате они попали в зависимость от тех, чью деятельность должны контролировать. И как итог - 1/3 налогоплательщиков не платят налоги, 50% экономики находится в тени.

Во-вторых, лоббирование отдельными представителями федерального центра личных интересов руководителей регионов. Например, по требованию бывшего губернатора Курской области А. Руцкого были заменены областной прокурор, начальник управления ФСБ, начальник налоговой инспекции, другие руководящие работники федеральных структур. Привалова С. Конституционно-правовая реформа в современной России // Государство и право, 2000. № 5

Такие случаи в субъектах не единичны, руководители некоторых субъектов Федерации, пользуясь слабостью центра, стали вести себя как «удельные князья», стали возникать сбои в государственном управлении.

Мириться с таким положением дел далее стало невозможно и Президент РФ В. Путин предложил реформу, направленную на укрепление вертикали власти в стране.

Реформа предусматривает выстраивание федеральной вертикали от Президента через полномочных представителей в федеральных округах к территориальным федеральным органам для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, которые принадлежат центру.

Стремясь к усилению вертикали власти, В. Путин своим Указом от 13 мая 2000 г. № 849 утвердил «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Основные цели Указа Президента:

- укрупнение структур президентской вертикали в территориях;

- повышение эффективности власти;

- создание условий для упрочения федерализма;

- формирование единого правового, экономического пространства, обеспечивающего дееспособность власти в целях строительства единой демократической России.

В соответствии с Указом полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Нововведения по мнению политиков должны стать переломным моментом в реформировании государственно-правовой системы Российской Федерации.

Во-первых, они помогут сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль за их деятельностью.

Во-вторых, позволят вывести полномочного представителя Президента РФ из-под влияния конкретного руководителя региона, сделав его действительно самостоятельным и независимым в своих действиях по представлению интересов центра в регионах.

В-третьих, послужат дополнительным средством разрешения конфликтов между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, преодоления межрегиональных противоречий, разумной унификации государственно-правовых систем субъектов федерации Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

По словам Президента РФ, предпринятые меры послужат укреплению и усилению государства как гаранта прав и свобод граждан, заставят четко работать всю систему государственной власти снизу доверху, все ее составные части действовать как единое целое, без сбоев.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 года «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» статус полномочных представителей Президента РФ значительно укреплен посредством предоставления следующих возможностей:

- присутствовать на заседаниях Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством РФ комиссий и советов по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;

- обращаться в Правительство за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации;

- участвовать в ежемесячно проводящихся рабочих встречах заместителей Председателя Правительства РФ, осуществляющих координацию вопросов федеративных отношений, с руководителями федеральных органов исполнительной власти;

- обращаться к заместителям Председателя Правительства РФ за содействием в организации контроля за исполнением в федеральном округе федерального законодательства.

В целях укрепления вертикали власти и борьбы с коррупцией руководители федеральных структур на местах стали выводиться из-под контроля главы субъекта федерации и подчинятся полномочному представителю Президента в округе. Например, вместо министерств, управлений юстиции при администрации республик, краев и областей, созданы управления юстиции в субъектах федерации, которые замыкаются на федеральные управления Минюста по округам. Руководители в управления назначаются Минюстом по согласованию с полномочными представителями Президента в округах.

В этих же целях в субъектах федерации созданы коллегии федеральных структур, возглавляемые Главными федеральными инспекторами. Главная задача коллегий - координация деятельности федеральных структур на местах.

Целесообразность принятого Президентом решения о создании федеральных округов, по мнению автора, не вызывает сомнения, однако эффективность работы полномочных представителей в федеральных округах зависит от многих факторов. Немаловажное значение имеет личность полномочного представителя. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Следующая проблема. Создание федеральных округов может привести к бесконтрольному росту бюрократического аппарата, что скажется дополнительной нагрузкой на бюджет, а не повышением эффективности работы государственного механизма. И это притом, что численность федеральных государственных служащих в субъектах федерации исчисляется тысячами. Например, в Курской области насчитывается более 12 тыс. служащих федеральных служб.

Таким образом, создание федеральных округов должно, по замыслу Президента, коренным образом улучшить управляемость государством, проведение в практическую плоскость решений федеративного центра.

2. Возможность федерального вмешательства в деятельность органов власти на местах в случаях нарушения ими Конституции России, федерального законодательства, прав и свобод граждан России.

Остро сегодня стоит проблема приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 г. устанавливает ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства. Вишняков В. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право 1998. № 12.

Закон определяет: если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта федерации приняты закон или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а указанный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, вступивший в противоречие с федеральным законодательством, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Решение Президента о предупреждении принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу указанного закона. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Срок, в течение которого Президент РФ вносит в государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда (ст.9 п.4).

Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст.29 п.1).

Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в следующих случаях:

- издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего федеративному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло, мер исполнения решений суда;

- уклонения высшего должностного лица субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного указом Президента нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение двух месяцев указанное лицо не обратилось в суд для решения спора.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта, если высшее должностное лицо не обратилось в суд для решения спора (ст.29 п.2 Закона).

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает указанное лицо от должности (ст.29 п.3).

Президент вправе, в порядке установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого и особо тяжкого преступления. (ст.29 п.4).

Решение Президента об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ принимается в форме указа, указ вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования (ст.29 п.5,6). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обжаловать данный указ в Верховном Суде РФ в течении 10 дней со дня опубликования указа.

Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи (ст.29 п.6).

В целях приведения нормативной базы органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, 4 августа 2000 Федеральным законом были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35; 1997, № 12).

Закон устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции, уставу, законы субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Федеральный закон определяет порядок роспуска представительного органа местного самоуправления.

В случае, если представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт, или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если представительный орган местного самоуправления в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом (ст.49 п.3).

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт, или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные Федеральным законом меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления (ст.49 п.4).

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы (ст.49 п.6).

Федеральный закон определяет порядок отрешения от должности главы муниципального образования. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

В случае если главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт, или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.

В случае, если глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не принял мер по исполнению решения суда, то глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для отрешения главы муниципального образования от должности.

Глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключение глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ (ст.49 п.3). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативно-правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные Федеральным законом меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности (ст.49 п.5).

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов осуществляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ (ст.49 п.6).

В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования (ст.49 п.7).

Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены:

- законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

- высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- Правительством РФ;

- Генеральным прокурором РФ (ст.49 п.8).

Таким образом, сегодня федеральным центром принимаются меры для того, чтобы Российская федерация была жизнеспособной и эффективной, а это возможно при условии, когда федеральный центр и субъекты федерации, органы местного самоуправления будут действовать в рамках конституции и текущего законодательства, децентрализация заменена на сильную вертикаль государственной власти, будут строго соблюдаться права и свободы граждан.

Развитие парламентской деятельности.

Один из шагов в этом направлении - изменение принципов формирования Совета Федерации.

В своем послании к Федеральному собранию президент России В.В. Путин отметил, что формирование верхней палаты парламента на профессиональной основе устранит противоречие в самой организации власти в Российской Федерации. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а, будучи членами Совета Федерации и одновременно парламентариями, соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это фактически - нарушение принципа разделения властей Российская газета. 11 июля 2000г. .

Дело в том, что Совет Федерации второго созыва не выбирался как первый, а формировался из губернаторов и руководителей законодательных органов субъектов Федерации. Совмещая свою деятельность в регионе с членством в Совете Федерации, губернатор занял положение, которого никогда не занимал губернатор в истории России.

Присутствие губернатора как руководителя исполнительной власти соответствующего региона в верхней палате парламента поставило федеральный законодательный процесс под его непосредственный контроль и позволило тормозить принятие законов, которые ограничивали самовластие бюрократии на местах. Далее: став членом Совета Федерации и получив депутатский иммунитет, губернатор был поставлен в привилегированное положение к федеральным министрам и выведен из-под юрисдикции судов и прокуратуры. Такой защищенности перед законом никогда не имели ни царские губернаторы, ни даже советские первые секретари обкомов. Безмерно усилили власть губернаторов региональные законодательные собрания (думы). Если в первой половине 90-х годов эти органы вели свою самостоятельную линию и могли, возражая, поправлять губернатора, то во второй половине десятилетия они превратились в подобие бывших Советов и стали играть роль «группы поддержки» при губернаторах (президентах республик). Председателей законодательных собраний избирали, как правило, по рекомендации губернатора. Подобный тандем способствовал принятию законодательных актов, нередко противоречащих федеральному законодательству. Бельский К. О реформе губернаторской должности // Государство и право. № 1 2001.

Так как корень зла лежал в среднем, т.е. губернаторском, звене властной вертикали, то, естественно, данное управленческое звено требовало внесение радикальных изменений в его правовой статус.

В этих целях по инициативе президента был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года». Российская газета. 8 августа 2000 г. Федеральный закон определяет, что в Совет Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входит по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти (ст.1).

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом субъекта РФ на срок полномочий этого органа.

Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст.2).

Далее Закон устанавливает, что кандидатура для избрания представителя в Совет Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выносится на рассмотрение этого органа его председателем. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может вынести на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации (ст.3).

Решение законодательного (исполнительного) органа государственной власти субъекта федерации об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа --совместным постановлением обеих палат.

Из данной формулировки следует, что представитель от двухпалатного парламента хотя и выдвигается одной из палат, но голосование производится на совместном заседании палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации.

Теперь рассмотрим, как в Совет Федерации назначается, в соответствии с Законом, представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации

Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации назначается высшим должностным лицом субъекта федерации на срок его полномочий.

Например, в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия), Президент Республики Саха (Якутия) избирается сроком на пять лет. Следовательно, срок полномочий члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия) составит пять лет.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Указ (постановление) в трехдневный срок передается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Данный указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации. (ст.5).

Решение об избрании (о назначении) направляется в Совет Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решение (ст.8).

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения об его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) нового члена Совета Федерации (ст.9).

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации должно быть завершено не позднее 1 января 2002 года.

Федеральный закон о формировании верхней палаты парламента устранил противоречие, связанное с нарушением принципа разделения властей, но, видимо, создал новое.

В соответствии с Конституцией РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; отрешение Президента РФ от должности и др. (ст. 102 Конституции РФ).

Когда указанные вопросы находились в ведении руководителей субъектов РФ, людей имеющих большой политический и жизненный опыт, возможность принятия ошибочного решения была небольшая. В соответствии с новым законом Совет Федерации будет формироваться не первыми лицами субъектов и на постоянной основе, а ответственность на них ляжет не только в области разрешения текущих проблем своих регионов. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В связи с изменениями в формировании Совета Федерации возникла еще одна проблема. Совет Федерации всегда был палатой регионов. Члены Совета Федерации, в связи со своим должностным положением, проживали на территории субъекта и как ни кто другой знали его проблемы и возможные способы их решения. Но в результате реформы верхней палаты она неожиданно стала формироваться за счет бюрократического аппарата, который живет в г. Москве. Для того, чтобы Совет Федерации не превратился в бюрократический аппарат в ближайшее время планируется поправки в закон о реформе Совета федерации.

И последнее. Многие руководители субъектов Российской Федерации считают, что президент РФ принял ошибочное решение, которое в последствии может привести к ликвидации верхней палаты парламента. Но несмотря на все указанные минусы и сомнения Президент РФ твердо убежден, что работа Совета Федерации на постоянной основе будет способствовать разработке качественных законов, укреплению основ федерализма.

Возвратимся к правовому статусу губернаторской должности. Многие ученые-правоведы считают, что необходимо продолжить реформу в этой области. Предлагается сократить число субъектов Федерации до 40-50 единиц. 89 субъектов РФ, причем разных по видам, являют собой сложную политическую арифметику, доставшуюся России от СССР, далеко не адекватную реальностям жизни, мешающую центру эффективно управлять страной. Предлагается лишить 10 существующих ныне автономных округов статуса субъекта Федерации и возвратиться к статусу, который делал их органической частью соответствующего края. Некоторые из округов предлагается вообще ликвидировать из-за малочисленности коренных жителей, отсутствия организационных, кадровых ресурсов на этом уровне. Бельский К. О реформе губернаторской должности // Государство и право. № 1 2001.

В настоящее время в литературе обсуждается модель формирования наднациональной концепции государственности России

Важнейшей частью реформы губернаторской должности является внесение таких модификаций в ее правовой статус, которые изменят ее политическую конфигурацию, более точно очертят обязанности, полномочия и ответственность губернатора. Предлагается замена выборности губернатора населением региона принципом их назначения главой государства. Такой порядок имел место в царской России, а в настоящее время - в ряде других стран, например во Франции. Для изменения статуса должности губернатора и укрупнению субъектов Федерации необходимо вносить поправки в Конституцию, но это будет оправданный шаг, направленный на усиление вертикали власти, улучшение управляемости государства. Бельский К. О реформе губернаторской должности // Государство и право. № 1 2001.

Организация постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по вопросам подготовки и принятия важнейших общегосударственных решений.

Для того, чтобы сохранить политическое влияние руководителей субъектов над происходящими в стране процессами президент Татарстана М. Шаймиев предложил президенту РФ для принятия особо важных для страны решений создать при Президенте РФ Государственный Совет. Президент согласился с этим предложением, однако определил, что функции Государственного Совета могут быть только совещательного характера, т.к. в противном случае необходимо вносить поправки в Конституцию Российской Федерации. Вместе с тем Государственному Совету отводиться роль политического консультативного центра при обсуждении ключевых вопросов развития страны. Привалова С. Конституционно-правовая реформа в современной России // Государство и право. 2000. № 10.

1 сентября 2000 г. издан Указ Президента РФ № 1602 «О Государственном совете РФ». В Положении о Государственном совете РФ, утвержденном этим Указом отмечается, что Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Основными задачами Государственного совета являются:

- обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской федерации и субъектов Российской федерации;

- обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов и других нормативных правовых актов и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;

- содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;

обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;

- обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской федерации.

Положение о Государственном совете определят состав Государственного совета. Государственный совет формируется в составе председателя и членов. Председателем является Президент РФ. Членами являются по должности высшие должностные лица субъектов РФ. Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007. При Государственном совете образуется должность секретаря Государственного совета. Обязанности секретаря по решению Президента возлагаются на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь Государственного совета не входит в его состав.

Анализ правового статуса Государственного совета, его места в федеративной системе позволяет предположить, что создание такого органа на уровне главы государства заполнит вакуум представительства субъектов федерации, занимаемый до нынешнего времени лишь центральными структурами. Помимо этого Государственный совет может повлиять на форму правления, гармонично дополнив институт единоличного президентства и обеспечив его укрепление через прямую связь с регионами и как ее следствие - выработку согласованных, а не навязанных сверху решений. Ведь противодействие региональных властей центру во многом определено их стремлением гарантировать себя от последствий политики, в разработке которой они не принимали участия, но реализация которой непосредственно влияет на их благополучие. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В перспективе Государственный совет должен стать центром политического прогнозирования.

3.2 НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Процесс единения России и Белоруссии начался 21 февраля 1995 г., когда был заключен Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве. Договор предусматривал создание условий для формирования единого экономического пространства, координации финансовой, таможенной и других политик.

В этот период было много сделано в области военного сотрудничества. В начале марта 1995 г. президенты Белоруссии и России санкционировали переговоры между ПВО двух стран, в результате чего началась работа по созданию объединенной системы ПВО. Одновременно шли переговоры об объединении усилий в сотрудничестве по вопросам безопасности. 29 ноября 1995 г. руководители КГБ Белоруссии и ФСБ России подписали документ о противодействии разведывательным органам третьих стран, борьбе с терроризмом и незаконным оборотом наркотиков и в других сферах деятельности.

Наиболее кропотливая работа шла в сфере экономического сотрудничества. Этому способствовало создание в ноябре 1995 г. Таможенного союза, в соответствии с которым был введен режим свободной торговли без изъятий и ограничений между странами. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Следующими шагами к углублению экономической интеграции стали:

Договор об образование Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г.; Договор о Союзе Белоруссии и России от 2 апреля 1997 г.; Устав Союза Белоруссии и России от 23 мая 1997 г.; Декларация о дальнейшем единении России и Белоруссии от 25 декабря 1998 г.; Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.

Межгосударственное объединение двух стран стало приобретать черты, присущие единой государственности.

Сегодня главное внимание в строительстве Союзного государства сосредоточено на следующих направлениях:

- создание единого платежного средства, единой тарифно-ценовой политики;

- создание единого таможенного пространства;

- создание единой налоговой базы, союзного бюджета;

- формирование единого пограничного пространства;

- создание единого гражданства Союзного государства.