Проблемы российского федерализма

Система, охватывающая суды общей юрисдикции и система арбитражных судов построены на принципе централизма, отражающем унитаристские элементы Суды каждой из трех указанных выше подсистем самостоятельно разрешают находящиеся на их рассмотрении дела и не имеют права пересматривать решения судов других подсистем.

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции, судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции субъектов РФ, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ.

Субъекты федерации участвуют в правовом обеспечении организации и деятельности органов судебной власти. В частности, пунктом «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены кадры судебных органов. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов соответствующего уровня подлежат назначению Президентом РФ по согласованию с законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта федерации (пункты 6, 7 ст. 13 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации») См.: Собрание законодательства РФ № 1. Ст. 1..

Свои особенности имеет институт мировых судей. Определение правового статуса мировых судей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение не отражено в ст. 72 Конституции, но такой вывод вытекает из ст. 28 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», закрепившей, что полномочия и порядок деятельности мировых судей устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ. Федеральный закон от 17 декабря 1998 года «О мировых судьях Российской Федерации» хотя и относит мировых судей к судьям субъектов федерации, тем не менее, включает их в единую судебную систему Российской Федерации, признавая тем самым единство правового статуса мировых судей и системы (подсистемы) судов общей юрисдикции. См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 6270.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, являясь частью единой федеративной государственно-правовой системы, разрешают правовые коллизии, связанные с нарушением их конституционного (уставного) законодательства, способствуя тем самым профилактике конституционно-правовых споров, развитию местного самоуправления, защите прав и свобод человека и гражданина.

Правовое положение, порядок образования и компетенция органов конституционной юстиции субъектов федерации, призванных осуществлять правовую защиту их статуса и законов, определяются конституциями, уставами и специальными законами субъектов. Конституционные суды действуют в большинстве республик в составе Российской Федерации и в некоторых других субъектах федерации, хотя органы конституционной юстиции субъектов РФ и самостоятельны в пределах собственной компетенции, но, тем не менее, они не являются совершенно обособленными и полностью независимыми.

Таким образом, все звенья системы судебных органов, несмотря на различия в их компетенции и иные особенности, организационно и процессуально взаимосвязаны в силу общности принципов организации и деятельности судов.

Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст.5 ч.1 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Равноправие субъектов РФ означает равные возможности в обладании и осуществлении прав и обязанностей. Вместе с тем необходимо отметить, что равноправие субъектов РФ является только провозглашенным и не подтверждается политико-правовой практикой федеративных отношений. Выше было отмечено, что статус субъектов РФ различен, что свидетельствует об асимметричной Федерации. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

В этой статье закрепляется положение и о том, что во взаимоотношениях с органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны. Указанное положение Конституции выполняется, видимо, не в полной мере, о чем свидетельствует практика заключения договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, которая приводит к неравноправному положению субъектов РФ по отношению к федеральному центру (на конкретных примерах такого неравенства мы остановимся ниже).

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципом международного права. Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, ООН, 1989. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в РФ, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам субъектов РФ как к территориально-политическим общностям. Многие этносы в России самоопределились, создав республики в составе РФ (Башкортостан, Бурятия, Дагестан и др.), автономные округа (Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий и др.), автономную область (ЕАО). Например, согласно п. 1 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, этот субъект федерации образован в результате реализации права бурятской нации на самоопределение.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в РФ предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения РФ (ст. 71), предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72) и предметов ведения субъектов РФ (ст. 73).

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ.

Предмет ведения субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъекта РФ.

Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.

Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие принципы, установленные Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской федерации» от 24 июня 1999 г.»:

- конституционность: федеральные конституционные законы и федеральные законы, также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской федерации, предметы совместного ведения.

Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в Российской федерации;

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов: В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007.

- равноправие субъектов РФ при разграничения предметов ведения и полномочий: все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений;

- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

- согласование интересов Федерации и интересов субъектов: в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров, соглашений согласование интересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляются в порядке, установленном федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник.- М., 2007

- добровольность заключения договоров и соглашений: заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе;

- обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

- гласность заключения договоров, соглашений.

1.4 Особенности Российского федерализма

Как уже отмечалось, по способу образования различают две модели федерации: конституционная (конституционно-правовая), которая создается путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе принятия конституции, закрепляющей федеративное устройство государства, и договорная (договорно-правовая), в основе которой лежит договор между ранее самостоятельными государствами, объединяющимися в федеративное государство.

По мнению некоторых правоведов (В.Е. Чиркин и др.) современная модель российского федерализма выпадает из мировой традиции федеративного устройства, так как она существует в виде конституционно-договорной. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998.

Если мы рассмотрим историю возникновения в России федерализма в ХХ в., то станут очевидны те особенности отечественного подхода к федерализму, которыми определяются многие сегодняшние проблемы государственного строительства.

Известно, что до 1917 года Россия (сначала Российская империя, а затем созданная на ее месте республика) оставалась унитарным государством. В 1918 году на том же политическом пространстве образовалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика - формально федеративное государство, сохранившее важнейшие механизмы государства унитарно-централизованного.

Особенностью РСФСР было то, как Конституция 1918 года закрепляла государственное устройство. В главе первой Конституции записано: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее в главе четвертой указывается: «Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, представляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Таким образом, хотя никаких договоров между субъектами Федерации в РСФСР не заключалось, по духу Конституции это была первоначально договорная федерация.

В дальнейшем Федерация стала конституционной, так как именно Конституция РСФСР определяла состав участников Федерации. Например, по Конституции РСФСР 1937 года в составе Федерации насчитывалось 17 автономных советских социалистических республик, а по Конституции 1978 года - 16 автономных республик. Были ликвидированы Крымская автономная республика и автономная республика Немцев Поволжья, образована новая Тувинская автономная республика.

В Конституциях РСФСР до 1937 года не указывалось на руководящую роль Коммунистической партии, но единство и централизм обеспечивались и до 1937 года и после унитарной вертикалью партийного управления. В итоге центробежные тенденции, которые создавали для государственного устройства нормы федерализма, при такой организации компенсировались центростремительными тенденциями, шедшими от партийных структур. Эта дуалистическая и самокомпенсированная политическая система, продержалась более семи десятилетий. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

На смену ей пришла новая модель Российской Федерации, которая рождалась в борьбе политических сил, начиная с 1991 года. Особенностью этой формы государственного устройства, юридическое оформление которой началось весной 1992 года, стало то, что она возникла первоначально как договорная.

В 1990-1991гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан, Якутия и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.

В условиях усиливающихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, 31 марта 1992 года был заключен Федеративный договор - документ о конституировании новой Российской Федерации в составе 89 субъектов (фактически 87, поскольку Татарстан и Чечня весной 1993 года Договор не подписали). Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Федеративный договор закрепил:

- невозможность изменения территории субъекта федерации (хотя данный термин в договоре не употребляется) без его согласия;

- представительство в федеральных органах государственной власти;

- предоставление права законодательной инициативы в федеральном парламенте;

- право принимать уставы и иные правовые акты, в том числе и по вопросам совместного ведения, подлежащие государственной защите;

- предоставление права выступать самостоятельными участниками международных связей.

Хотя Договор и признал края, области, города Москва и Санкт-Петербург субъектами федерации, неравноправие республик в составе России и иных субъектов федерации было столь очевидно, что в структурном плане Федеративный договор составили три части:

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В отличие от республик прежние административно-территориальные единицы были связаны с Российской Федерацией более жесткими вертикальными связями, выражавшимися, в частности, в возможности отмены федеральными органами незаконных актов органов представительной власти и управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, в необходимости регистрации их учредительных актов Президиумом Верховного Совета РФ. Причем, эти особенности закреплялись не навсегда, о чем свидетельствовал Протокол к Федеративному договору, в котором отмечалось стремление подписавших его сторон к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор стал своего рода компромиссом между тенденцией к уравниванию конституционно-правового статуса всех субъектов федерации и тенденцией к выделению некоторых субъектов из общего ряда. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Основной целью Федеративного договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей России по реализации поделенной власти. Это позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации. Коренная ломка старой государственности поставила бы будущее Российской Федерации в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство, что с высокой степенью вероятности означало бы для России повторение судьбы Союза ССР.

Заключение Федеративного договора привело к увеличению субъектного состава Российской Федерации (безусловно, повлиявшего на качественную характеристику федерации) и появлению наряду с прежним, национальным принципом строительства Федерации - принципа территориального.

Реализация Федеративного договора изначально столкнулась с трудноразрешимыми теоретическими и практическими проблемами, осложнившими государственно-правовую систему России не подготовленную к столь решительным изменениям. Многие ученые и политики заявили, что Федеративный договор изменил государственно-правовую природу Российской Федерации, трансформировав ее в «договорную федерацию» или «конституционно-договорную федерацию». Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Выполнение предписаний Федеративного договора требовало внесения изменений в действующую систему законодательства. Однако федеральное законодательство невозможно было в короткие сроки привести в соответствие с Федеративным договором. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор. Это не могло не сказаться на дальнейших нарушениях конституционно-правового пространства России субъектами федерации.

Сформированный Президентом РФ Совет глав республик категорично настаивал на договорном принципе государственно-правового строительства Российской Федерации, заявив, что при разработке новой Конституции России «механизм реализации Федеративного договора должен быть адекватен декларируемому федеративному устройству государства, образованного на основе свободного и добровольного объединения народов суверенных государств и территорий в составе Российской Федерации». Установленное Федеративным договором неравноправие провоцировало края и области на борьбу за уравнивание их в правах с республиками. Они требовали права самостоятельного определения структуры региональных органов власти, принятия региональных законов, избрания глав администраций населением территорий, независимого определения модели разделения властей. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

Летом 1992 года руководство Вологодской области обратилось в Верховный Совет РФ с инициативой о преобразовании области в республику. В конце 1992 года органы власти территорий начали открытую борьбу за равноправие. Главы 53 российских регионов с целью активизации влияния на федеральные органы власти образовали Союз губернаторов и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик. Процесс стихийной «республиканизации» охватил Тульскую, Архангельскую, Иркутскую, Свердловскую и Кировскую области, Еврейскую автономную область.

В августе 1993 года в «Российской газете» было опубликовано обращение глав законодательной и исполнительной власти ряда крупных регионов к Президенту РФ и Правительству страны, требовавших:

- прекратить практику сепаратных переговоров с руководством республик, аннулировать все достигнутые без участия краев и областей договоренности об экономических привилегиях республик;

- заложить в проект новой Федеральной Конституции полное политико-экономическое равенство всех типов регионов России и переход от национально-государственного деления страны к государственно-территориальному;

- ввести единое название субъектов федерации - «земли» и, наконец, прекратить существование Федеративного договора.

Таким образом, в России возник новый виток кризиса федеративной государственно-правовой системы, надежды на преодоление которого связывались с принятием новой Конституции Российской Федерации, призванной, выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Предконституционный период характеризовался целым рядом серьезных проблем, отражавших дезинтегрированность государственно-правовой системы России. В силу этого, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации заложила компромиссную модель федеративной государственности. Она оказалась более прогрессивной по сравнению с моделью, предложенной Федеративным договором, поскольку преследовала цель стабилизации России как государства. Прогрессивный характер конституционной модели федеративной государственно-правовой системы ученые справедливо связывают с сужением статуса республик, не являющихся суверенными государствами, учреждением принципа равноправия субъектов федерации, переходом от национальной федерации к национально-территориальной и закреплением тенденции к сотрудничеству федерации и ее субъектов.

В послании Федеральному Собранию (июль 2000 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории.

Однако эта практика не решила всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привела к ликвидации националистических устремлений в ряде регионов.

Кризис государственной системы осенью 1993 года и кровавые события сентября-октября привели к решительным изменениям всей концепции политического устройства России. Договорную федерацию, в связи с принятием Конституции, попытались заменить на конституционную. Однако слабость федерального центра и центробежные тенденции в субъектах (особенно в республиках) привели к конституционно-договорной модели государственного устройства. Об этом свидетельствует тот факт, что с февраля 1994 года началось заключение внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На положительных и отрицательных сторонах внутригосударственных договоров мы остановимся ниже, но главное заключается в том, многие из заключенных договоров стали перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

На научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», проходившей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е.С. Строев достаточно резко заявил, что Россия сегодня уже не федерация, а «союз договорившихся элит». Особое беспокойство он выразил в связи с фактом заключения договоров «за спиной» других субъектов, что не добавляет доверия в отношении их друг с другом. «На такой основе федерацию нельзя построить», - подчеркнул Е. Строев

С весны 2000 года, когда Президентом Российской Федерации был избран В.В. Путин, федеральный центр стал стремиться к определению отношений между собой и субъектами на основе Конституции Российской Федерации, договорная система определения отношений между центром и субъектами стала подвергаться резкой критике.

Большинство юристов сегодня не допускают договорное разграничение в качестве основной формы правового регулирования, а договорную теорию считают идеологической основой разрушения федеративной государственности, в результате чего центр потерял многие рычаги управления социально-экономической, правовой и другими сферами, углубилась тенденция повышения статуса субъектов, подписавших договоры, по сравнению со статусом субъектов, не подписавших таких договоров, что привело к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов во взаимоотношениях с федерацией.

Таким образом, тенденции развития федерализма в России ясно указывают, что в стране в период коренных преобразований возможно колебание «маятника» государственного устройства от договорного к конституционному и обратно, через конституционно-договорную модель. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

За сравнительно короткий период реформ российский федерализм пережил несколько фаз в своем развитии:

- 1991- осень 1993 г. - договорная модель Федерации;

- конец 1993 - начало 2000г - конституционно-договорная модель Федерации

- с середины 2000г - стремление к установлению конституционной модели Федерации.

Наиболее устойчивое социально-экономическое развитие страны, как свидетельствует российский опыт, происходит в условиях конституционного федерализма, наименее устойчивое - в условиях конституционно-договорной модели. Это связано с тем, что конституционно-договорная модель в российском исполнении возникла в период угрозы распада государства, а ее дальнейшее развитие привело к еще большему ослаблению федеративных связей. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Нелегко будет проходить и процесс отказа от конституционно-договорной модели. По мере того, как федеративный цент будет укреплять свое положение в государстве (а тенденции такого укрепления мы сегодня наблюдаем) он объективно будет стремиться к конституционной модели государственного устройства. Вместе с тем субъекты федерации, особенно республики, будут выступать за сохранение существующего положения, поэтому «мирного сосуществования» конституционной и договорной составляющих указанной модели достигнуть в полной мере не удастся. В конечном итоге Россия, видимо, откажется от конституционно-договорной модели государственного устройства в том виде, в котором она существует сегодня.

Следовательно, особенностью российского федерализма на современном этапе является его конституционно-договорная модель, которая, и является одной из причин неустойчивого развития государства, так как договоры и соглашения Федерации и субъектов во многом противоречат Конституции РФ.

Следующей особенностью российского федерализма является асимметричность его субъектов. Речь идет, прежде всего, о разнородной государственно-правовой природе и различиями статуса субъектов федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Необходимо отметить, что общим в конституционно закрепленном статусе субъектов Российской Федерации будет:

во-первых, правовое состояние членства в составе федерации;

во-вторых, равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти;

в-третьих, обладание элементами учредительной власти;

в-четвертых, недопустимость произвольного без согласия субъектов изменения их территории;

в-пятых, отсутствие права выхода из состава федерации;

в-шестых, распространение федеральной юрисдикции на всех субъектов.

Вместе с тем, федеральная Конституция, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования, допускает особенности в конституционно-правовом статусе субъектов федерации. Сам факт конституционного подразделения всех субъектов федерации на отдельные виды свидетельствует о неполном совпадении их конституционного статуса.

Рассмотрим эти несовпадения:

- в ст.5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты РФ вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст.66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

- различный правовой статус республик и других субъектов РФ просматривается в п. «а» ч.1 ст.72 где республики и другие субъекты федерации поставлены в различные правовые условия с позиции такой сферы совместного ведения как, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В отношении республик в качестве объекта контроля указаны только их конституции и законы, в то время как в отношении остальных субъектов - все виды ин нормативных правовых актов;

- в соответствии со ст. 68, ч.2 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и автономным округам, также образованным по национальному признаку;

- республики в соответствии с ч.2 ст.2 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики другим субъектам федерации такое право не предоставлено;

- определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч.2 ст.70 Конституции РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». Особенности статуса столицы выражаются в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих целях земельные участки, здания, жилищный фонд, и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г. Москвы, связанные с осуществлением функции столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуги.

Здесь необходимо сделать одно замечание, касающееся статуса субъектов федерации: Конституция РФ в ч.5 ст.66 указывает, что статус субъектов РФ может быть по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. В отсутствие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру изменения статуса субъекта Российской Федерации, в юридической литературе высказываются различные мнения по поводу того, что следует понимать под изменением статуса субъекта федерации. Большинство ученых понимают его как переход субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999.

Следующей особенностью российского федерализма является вхождение автономных образований в состав края или области (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа).

Такое вхождение означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов федерации и договором между их органами государственной власти. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор публикций) - М., 2001.

Весьма проблематичными представляются горизонтальные связи между автономными округами и краем, областями, в состав которых они входят. Хотя в литературе и отмечается, что взаимодействие «сложнопостроенного» субъекта со своими частями строится при помощи механизмов совместных консультаций, тем не менее партнерские отношения между такими субъектами федерации, основанные на сотрудничестве и координации, отнюдь не упраздняют начал субординации, властеподчинения. В настоящее время такая «матрешка» почти ликвидирована. Из 83 субъектов, только 4 имеют в своем составе другие субъекты федерации.

Изменение статуса субъекта федерации может быть сопряжено с изменением его территории. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации изменение границ между субъектами федерации требует обязательного взаимного согласования. Вместе с тем, в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономных округов в состав края, области отмечается, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать в себя и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта федерации этот вопрос должен быть решен.

Некоторые ученые считают, что вхождение автономного округа в состав края или области с сопутствующим ему перераспределением полномочий между органами государственной власти равноправных субъектов Российской Федерации и отсутствием их взаимного согласия, фактически изменило статус субъектов федерации. Их критика известного постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года представляется небезосновательной поскольку, как было указано выше, этих субъектов федерации связывают не только партнерские, равноправные отношения, но и определенные иерархические властеотношения. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Особенностью российского федерализма является и то, на каких принципах основано образование субъектов Федерации. Республики в составе РФ, а их насчитывается 21, образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики. По национальному признаку образованы, также 4 национальных округа и автономная область. Остальные субъекты Федерации образованы по территориальному принципу. Такой подход к образованию федерации уникален.

Теперь рассмотрим наиболее болезненные проблемы современного российского федерализма.

президент суверенитет власть демократия

Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Проблемы суверенитета Российской Федерации

Субъекты федерации в различных государствах имеют неодинаковое название, но обычно в одном и том же государстве используется один термин (штаты, в Индии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), а в России имеется целых шесть разных названий для субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа).

В некоторых федерациях субъекты имеют конституционный титул «государство» (Югославия, Мексика, Бразилия, Индия и др.)

Российская Конституция употребляет термин «государство» только по отношению к одному из субъектов федерации - к республикам (ч.2 ст.5).

Во многих федерациях их составные части не имеют название «государство» («земли» - ФРГ, «провинции» - Канада, «кантоны» - Швейцария). Однако с точки зрения основ правового статуса они не отличаются от тех субъектов, которые в других странах называются «государствами». Внутри отдельно взятого государства могут существовать какие-то различия в правовом положении отдельных субъектов. Такие различия, например, существуют между республиками и другими субъектами в России, однако в принципе положение субъектов федерации во всех государствах более или менее одинаково независимо от того, как построены субъекты: с учетом национальных признаков (Бельгия, Эфиопия), языковых (Индия), территориальных (США) или разные субъекты сочетают несколько элементов (комплексно-территориальный подход) Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.. Все они имеют признаки государственности, все обладают государственной властью и независимо от того, как называются субъекты федерации, все они являются по своим качествам лишь государственными (государствоподобными) образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом, так как над ними стоит другая государственная власть - федерации.

При возникновении концепции государственного суверенитета и долгое время после этого суверенитет считался неотъемлемым свойством государства, неотчуждаемым и неделимым. После Второй мировой войны подход к государственному суверенитету стал существенно изменяться. В условиях современного взаимозависимого мира, происходящей интеграции и глобализации была признана допустимость самоограничения государственных полномочий на началах взаимности при вступлении в межгосударственные союзы и создания наднациональных органов. Например, в ст. 37 Конституции РФ записано: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Что касается суверенитета субъектов федерации, то еще со времен образования федерации США сложилось представление, что государственным суверенитетом обладает только федерация. К федеральным органам перешли вопросы, наиболее отчетливо выражающие государственный суверенитет: войны и мира, внешних сношений, эмиссии единых денежных знаков, создания и содержания армии и флота и др. Государственный суверенитет сосредоточился у федерации, завершением чего было лишение штатов в результате гражданской войны 1861-1865 годов право сецессии (выхода из федерации).

Итак, независимо от того, характеризуются ли в конституциях субъекты федерации как государства или нет, они не обладают государственным суверенитетом. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004. При этом не имеет значения, утрачен он при объединении субъектов в новое государство или они лишены его при создании федерации «сверху». Поэтому положения по этому поводу, содержащиеся в Федеративном договоре 1992 года, где республики названы суверенными государствами, в соответствии с п.1 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации 1993 года не действуют как противоречащие ей. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Известный русский государствовед Н.М. Коркунов, оценивая теорию делимости суверенитета, писал, что эта теория «основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам - все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием, допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами».

Субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем, обладают государственной властью. Об этом свидетельствуют и атрибуты власти (соответствующие органы, законодательство, эмблемы и т.д.). Государственная власть субъектов федерации самостоятельна при решении вопросов, относящихся к исключительной компетенции субъектов. Обычно это так называемые остаточные полномочия, т.е. остающиеся после исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов. В этой сфере верховенство имеет закон субъекта федерации. Такое положение дел в соответствии с Конституцией существует и в России: при противоречии федерального закона и закона субъекта Федерации в сфере исключительной компетенции субъекта действует не федеральный закон, а закон субъекта Федерации (ч.6 ст.76). До определенной степени субъект федерации самостоятелен и в области совместной компетенции. Если отношения в этой сфере не урегулированы федеральным законом, субъект Федерации вправе регламентировать их самостоятельно исходя их общих принципов Федеральной Конституции и своего Основного Закона. Нарутто С. Федерализм и единство шосударственной системы. Мнография. ХГАЭиП, 2001.

Государственная власть субъекта распространяется не только на его территорию, но и на некоторые вопросы федерального значения. Об этом свидетельствует и то, что в парламенте федерации почти всегда существует составленная из ее субъектов верхняя палата (в России - Совет Федерации). Без этой палаты нельзя принять федеральный закон, т.е. акт, действующий на всей территории федерации. Некоторые внешнеполитические вопросы федерация может решать только с согласия этой палаты. В России, например, в соответствии с Конституцией к ведению Совета Федерации относятся утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и решение вопроса о возможности использования вооруженных сил Российской федерации за пределами территории Российской Федерации (ст.102). А в соответствии со статьей 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира и др.

Но в любом случае власть федерации имеет верховный характер, государственная власть субъекта - подчиненный, ограниченный. Федеральная государственная власть, государственные органы федерации - представитель общества всей страны, а власть субъекта федерации - власть части народа этого общества.

Если говорить о государственном суверенитете применительно к Российской Федерации, то сегодня в этой области имеется множество проблем. Федеративные отношения в Российской Федерации отличаются от федеративных отношений стабильных федеративных стран.

В таких странах как США, ФРГ, Бельгия просматриваются тенденции расширения самоуправления территорий (например, в Бельгии сообщества и регионы получили полномочия в области ведения самостоятельной внешней политики). Субъекты федераций равноправны (более того в той же Бельгийской федеративной системе не существует иерархии правовых норм центра и субъектов). Стороны федеративных отношений взаимно ответственны и т.д.

Российская Федерация вынуждена идти по пути усиления вертикали власти в целях создания полноценного федеративного государства. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному собранию РФ Президент РФ В.В. Путин отметил: «Нужно признать - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство» Российская газета, 11 июля 2000..

Наиболее остро в этом плане сегодня стоит проблема укрепления государственного суверенитета Российской Федерации и приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

В Конституции РФ указывается: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч.1, ст.4) и далее: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч.2, ст.4). Следовательно, Конституция РФ однозначно решает вопрос о единстве государственного суверенитета.

Однако после принятия Конституции РФ, большинство республик не стали спешить с отменой деклараций о собственном государственном суверенитете, более того, некоторые из них в своих новых конституциях, принятых уже после вступления в силу Федеральной Конституции, вновь определили себя суверенными государствами.

Например, в ст.1 Конституции Республики Саха (Якутия), записано: «Республика Саха (Якутия) является суверенным, демократическим и правовым государством, основанным на праве народа на самоопределение». В ст.1 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, принятой 1 сентября 1997 года, указывается: «Кабардино-Балкарская Республика есть суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации». В ст.5 Конституции Республики Коми, принятой 17 февраля 1994 года записано: «Государственный суверенитет Республики Коми распространяется на всю ее территорию».

Подобные положения имеются в конституциях республик Башкортостана, Адыгеи, Ингушетии Татарстана и др.

Как отмечалось выше, одним из свойств государственного суверенитета является верховенство федеральных законов. В ст. 76 Конституции РФ еще раз подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. (подробно на проблемах законотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов остановимся ниже). Вместе с тем, конституции некоторых республик определяют, что республиканские законы имеют верховенство на территории республики.

Например, в Конституции Республики Башкортостан записано: «Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории». В Конституции Республики Саха (Якутия) записано: «Настоящая Конституция устанавливает основы гражданского общества и государственного устройства Республики Саха (Якутия), обладает верховенством на территории республики, и ее нормы имеют прямое действие» (ст.7) В Конституции Республики Татарстан указывается: «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства. Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».

Причиной такого понимания государственного суверенитета со стороны политических элит республик, как было указано выше, является стремление представить российский федерализм как договорной, а не конституционный. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М, 2001. А раз федерализм договорной, то, по мнению некоторых руководителей, республики на основании договора часть своего суверенитета передают федерации, а остальным суверенитетом распоряжаются самостоятельно и по своему усмотрению.

Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) записано: «Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федерального договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации» (ст.39). В Конституции республики Адыгея записано: «Республика Адыгея добровольно входит в состав Российской Федерации и строит с ней отношения на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Адыгея, Федеративного договора и соглашений». В Конституции Республики Татарстан определяется: «Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст.61).