Проблемы российского федерализма

Такому пониманию федерализма способствовала и практика заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в 1994 году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией вышли за рамки ст. ст. 4 и 11 Конституции Российской Федерации, устанавливающих статус этих республик. Республика Татарстан объявляется государством, объединенным с Российской Федерацией Конституцией РФ и Татарстана и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Башкортостан, в соответствии с аналогичным договором, признается суверенным государством. Следовательно, в нарушение Конституции РФ, был создан прецедент договорного признания федеральными органами государственной власти государственного суверенитета республики, являющейся субъектом РФ.

Таким образом, сегодня остро встала проблема государственного суверенитета Российской Федерации, приведения в соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Исчерпывающий ответ на указанную проблему дал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан. В Определении, в частности, указывается, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (ст.4 ч.1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции, является ее многонациональный народ (ст.3 ч.1).

Суверенитет, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, предполагает: 1) верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти; 2) полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории; 3) независимость в международном общении.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М, 2001.

По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч.1), 65 (ч.1), 66 и 71 (п. «б») Конституции РФ республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция РФ, определяя статус республик, как субъектов РФ, исходит из принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (ч.2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федерального договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения». Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции РФ перед положениями Федерального договора от 31 марта 1992 года. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (ч.3) и пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора 1992 г., предусматривающего суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновать ограничения суверенитета Российской Федерации, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.

Далее в Определении указывается, что положения конституций, закрепляющих государственный суверенитет республик, принадлежность республике высшей власти на своей территории утрачивают силу и не подлежат применению судами и другими органами и должностными лицами, как несоответствующие Конституции РФ Российская газета. 25 июля 2000 г..

Вместе с тем необходимо отметить, что еще в марте 1992 года Конституционный суд рассмотрел вопрос о соответствии Федеральной Конституции нормативных правовых актов Татарстана, которыми республика объявлялась суверенным государством. Эти положения были признаны Конституционным Судом неконституционными. Однако это не повлияло на принятие в ноябре 1992 года Конституции Республики Татарстан, в которой уже на конституционном уровне был закреплен государственный суверенитет Татарстана. Это произошло в результате того, что федеральное законодательство не устанавливает механизм ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда, хотя в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ» Собрание законодательства РФ. 1994. № 13 Ст. 1447. и упоминается о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Более того, уже после опубликования Определения Конституционного суда (июль 2000 г.) Президент Татарстана М. Шаймиев в своем интервью Российской газете заявил, что суверенитет республик ведет не к разрушению целостности страны, а напротив, - ее укреплению. М. Шаймиев допускает изменение Договора, но только в том случае, если через согласительные процедуры и поправки в Конституции РФ и РТ будут внесены необходимые поправки, а до тех пор он остается фундаментом отношений Татарстана с Российской Федерацией. М. Шаймиев считает, что если Конституция РФ признает республики государствами, тем самым признается и их суверенитет Российская газета. 26 августа 2000 г...

Следовательно, вопрос о государственном суверенитете республик, входящий в состав Российской Федерации, несмотря на Определение Конституционного Суда, продолжает вызывать острую дискуссию, что не способствует укреплению российского федерализма.

2.2 Коллизии конституционно-правового регулирования

Конституция РФ принималась, как известно, в особых условиях, которые сложились осенью 1993 г. после вооруженного противостояния Президента и парламента государства.

Поспешность в принятии Основного закона государства проявляется в неотработанности и небрежности при подготовке текста, уклончивых и двусмысленных (а порой и противоречивых) формулировках. Эти обстоятельства привели к тому, что в России уже несколько лет на страницах различных научных изданий ведется дискуссия о реформе Конституции. Период действия Конституции России 1993 г. обнаружил недостатки конституционного регулирования как в содержательном плане, так и в технико-юридическом. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Ряд противоречий связан с особенностями нашей Конституции как документа политического компромисса, они содержат источник конфликтности. Одно из наиболее серьезных -- это противоречие между принципом равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России Шульженко Ю.Л.О понятии «правовая охрана конституции»// Государство и право. 2002. № 7. С. 7..

Россия - федеративное государство, состоящее (к 1 марта 2008 года) из восьмидесяти трех субъектов. Три вида субъектов образованы по территориальному признаку и три (республики, автономные округа и автономная область) по национальному. Статья 5 Конституции РФ определяет равноправие всех субъектов, что дает основание теоретически считать Россию симметричной федерацией. На практике же наша Федерация сложна, асимметрична, а ее субъекты разноплановы и основаны на различных принципах. Это косвенно подтверждается и самой Конституцией. Провозгласив в ч. 4 ст. 5 равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью, Конституция тем не менее противоречиво решает вопрос о статусе субъектов РФ. Она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта РФ, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст. 66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст. 137.

Конституция в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации. Краснов Ю.К. Государственное право России М.: Юрист, 2002. С. 189. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 322.. Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национально-этнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.

В.Г. Вишняков указывает: «В конце 90-х годов это наглядно проявлялось на примере республик, которые, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходил статус краев, областей, городов федерального значения». Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений// Государство и право. 1998. № 1 2. С. 28. В итоге это способствовало тому, что в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, что вызвало противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации.

Как уже говорилось, различия в государственно-правовой природе и соответственно статусе субъектов предопределены в российской модели национальным фактором, и поэтому, пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Федерации, будут существовать и различия. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Следует признать, что национальный фактор во многом является в Российской Федерации «квазинациональным». Только в 6 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Такая же ситуация имеется и в автономиях. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - Ханты-Мансийском (1,4%). Что касается Еврейской автономной области, то ее сохранение является, скорее, данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет (4%). По численности и структуре населения все округа невелики (например, Эвенкийский округ - енее 25 тысяч человек) и многонациональны.

Следовательно, трудно говорить о различиях в статусе субъектов, обусловленных именно национальным фактором. Пора уже прийти к тому, что в мировом восприятии государство - то скорее этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Построение федерации по национальному признаку представляет собой бомбу замедленного действия (вспомним национальные Чехословакию, Югославию, СССР).

Другой вопрос - количество субъектов Федерации. Сейчас уже очевидно всем, что, во-первых, их очень много. Во-вторых, то, что субъекты были формально созданы на основе административно-хозяйственных единиц. Это наше наследие СССР, в котором существовала многоступенчатая федерация с различным конституционно-правовым статусом ее субъектов. Сейчас решается вопрос о сокращении числа субъектов. Конституция РФ это допускает, но связано подобное со значительными трудностями. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Хотя даже если субъектов Федерации и станет меньше, то среди них должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие новой Конституции. Следует признать, что составители Основного закона себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.

По мнению И.А. Умновой: «Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц федерации и ее субъектов за несоблюдение федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности)». Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11. С. 10.

Назрела также необходимость в повышении роли парламента в осуществлении контроля за исполнением принятых законов, потому что без этого контроля, без знания того, как действует и применяется закон, невозможно готовить новые законы и вносить поправки в законодательство.

Большие сложности в реальной действительности вызвала формулировка ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такого в России никогда не было, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской Конституции // Конституционное и муниципальное право № 1. 2008.

Другая группа противоречий, имеющихся в Конституции РФ, возникла в результате недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии.

Непонятно, чем можно объяснить то, что в ст. 71 и 72 Конституции, провозглашающих предметы ведения РФ и совместное ведение РФ и субъектов, встречаются совпадающие предметы ведения:

п. «в» ст. 71: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»;

п. «б» ст. 72: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Также по п. «а» ст. 71 изменение Конституции отнесено к ведению Российской Федерации, а ст. 136 гласит, что поправки принимаются и вступают в силу, после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

В России пока нет даже закона о Конституционном Собрании. А это должен быть конституционный закон, процедура принятия которого более сложна, нежели представляется тем, кто первоочередным ставит вопрос о составе Собрания. Как утверждает В.Е. Чиркин, здесь необходима длительная подготовительная работа. В некоторых постсоциалистических странах новейшие конституции разрабатывались пять-семь лет (например, Польша, Украина). Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6. С. 9.

Исходя из сказанного, напрашивается вывод, что уже сейчас есть правовые основания для изменения ряда глав Конституции РФ. Кроме того, нельзя забывать и о таком возможном пути, как принятие Конституции в новой редакции, как, например, это было успешно использовано в Венгрии. Правда, в отношении России возможность применения такого метода юридически неясна (допустимо ли в новой редакции изменение существа положений Конституции?), да и практики такой в России не было.

«Абсолютно совершенного, - как пишет Н.И. Матузов, - идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Сара-тов, 2003. С. 208.".

В широком смысле, дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов людей, общества, государства. Узкое понимание правового дефекта сводится к ущербности юридических норм, когда закрепляемое ими правило поведения становится трудно применимым или неприменимым вообще.

Частными случаями дефектов являются пробелы, противоречия правовых норм, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы. Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12

От дефектов в праве страдает, прежде всего, правоприменение. Негативные последствия дефектности юридических норм очевиднее всего проявляются в конституционном праве, ибо применение конституционных норм отличается "особо значимыми последствиями, масштабностью тех изменений, которые оно вызывает в различных областях общественного и государственного строительства" Лунин В.О. Конституция Российской Федерации. Пробле-мы реализации. М, 2002. С. 102..

Дефекты в конституционном праве оказывают влияние на применение иных отраслевых норм. Так, неопределенность организационно-правовой формы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридических лиц оказывает негативное влияние на регулирование участия этих органов в гражданско-правовых отношениях, в том числе при заключении государственных контрактов. В одних случаях это делается от имени субъекта Федерации в целом, в других - от имени соответствующего органа государственной власти, в третьих - от имени уполномоченного юридического лица (как правило, государственного учреждения) Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12.

Вследствие дефектности конституционно-правовых норм могут быть дезорганизованы федеративные отношения, возникают споры о компетенции между органами государственной власти и должностными лицами. В период действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключенных в 1994-1998 гг., федеральной судебной системе приходилось неоднократно корректировать дефекты регионального законотворчества, обусловленные появлением изначально дефектных источников права, противоречащих Конституции России. В частности, на основе вышеуказанных договоров в субъектах Федерации были приняты, а впоследствии признаны судами недействующими законы о помиловании См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 12., о введении лицензирования отдельных видов деятельности См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. №11., о создании особых экономических зон См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2. и т.д.

Тем самым суды исправляли лишь отдельные, самые очевидные противоречия, тогда как дефектность всей системы договорного регулирования взаимоотношений, отличного от норм Конституции либо дублирующего ее положения, была устранена значительно позднее, в течение 2001-2005 гг. Прекращение действия большинства таких договоров было зафиксировано в специальных соглашениях, остальные утратили силу в июле 2005 г. в соответствии с Федеральным законом.

Вместе с тем, говорить о том, что практика "исправления" норм Конституции через договоры и соглашения ушла в прошлое, пока преждевременно. 4 марта 2006 г. в Москве был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Помимо дублирования конституционных норм данный договор содержит положения, не имеющие прямого отношения к разграничению предметов ведения и полномочий, в частности, о необходимости владения кандидатом на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан как русским, так и татарским языками. Между тем, ранее Конституционный Суд России в постановлении от 27 апреля 1998 г. См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2063. и в определении от 13 ноября 2001 г. указывал на недопустимость любых ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных федеральным законом, включая требование о владении государственным языком республики в составе Российской Федерации См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 741.. В случае вступления вышеупомянутого договора в силу регулирование отношений, связанных с наделением граждан полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, станет дефектным, поскольку не только усилит имеющуюся асимметрию федеративного устройства страны, но и ведет, по справедливому суждению председателя Совета Федерации СМ. Миронова, «опасному политическому прецеденту и нарушает принцип конституционного равноправия». См.: Российская газета. 2007. 22 февраля.

Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, особенно в сфере конституционно-правовых отношений.

Современная конституционная доктрина рассматривает закрепленную в Основном Законе модель государственного и общественного устройства скорее как "желание, идеал, видение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений". Это, однако, не дает права законодателю (и тем более создателям подзаконных актов) делать из идеала мираж, т.е. через дефектные правовые нормы игнорировать букву и дух документа, обладающего верховенством и высшей юридической силой Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. отмечается, что "положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте" Бондарь Н.С. Конституционализация социально-эконо-мического развития российской государственности (В кон-тексте решений Конституционного Суда РФ). М., 2006. С. 22..

Традиционно причины дефектов в праве принято подразделять на две группы: во-первых, причины, слабо зависящие от воли и сознания нормодателя (множественность правотворческих субъектов, федеративная основа государства, динамика общественных отношений и др.); во-вторых, причины, предопределяемые качеством правотворчества, его организацией (нечеткость разграничения нормотворческой компетенции, недостаток информации, стремление отдельных правотворческих органов выйти за пределы своих полномочии) Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы со-ветского права // Правоведение. 1991. № 3. С. 22..

Н.И. Матузов применительно к коллизиям выделяет объективные и субъективные причины. К объективным причинам он относит "противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений..., отставание ("старение", "консерватизм") права, которое в силу этого не поспевает за течением реальной жизни", к субъективным ("рукотворным") - "низкое качество законов, пробелы в праве, лоббизм, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, экономические неурядицы, социальную напряженность, политическую борьбу" Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Сара-тов, 2003. С. 208-209.и т.д.

Дефектность может быть заложена непосредственно в тексте Основного закона в силу отражения в нем спорных и даже ошибочных конституционных идей, слабого прогнозирования перспектив конституционного развития, неблагоприятной экономической и политической обстановки, в которой происходили разработка и принятие главного юридического документа страны. Сказанное ни в коей мере не является призывом к внесению поправок, тем более к пересмотру Конституции. Во-первых, это приведет к дестабилизации правовой системы, что само по себе является колоссальным дефектом. Во-вторых, то, что неприемлемо в условиях современных исторических и правовых реалий, может быть востребовано через несколько лет и даже десятилетий Мамут Л.С. Конституция и реальность // В кн.: Кон-ституция как фактор социальных изменений. Сборник до-кладов. М., 1999. С. 44-45..

Негативные последствия таких дефектов часто нивелируются через толкование конституционных норм, тем более, что правовые позиции Конституционного Суда со временем могут трансформироваться в целях сохранения оптимального баланса интересов государства и личности в условиях динамично развивающихся общественных отношений. Именно через акты конституционного правосудия преодолены пробелы Основного Закона в закреплении социально-экономических прав граждан, усилен потенциал Конституции в сфере регулирования избирательных отношений, определены рамки указного нормотворчества главы государства по вопросам, требующим принятия федеральных законов, сформулированы основные правила взаимоотношений края (области) с входящими в их состав автономными округами и т.д.

Дефектность может быть и следствием бесконечного трансформирования закона, пусть и правомерного. Так, Устав Тюменской области со дня его принятия 30 июня 1995 г. в течение 12 лет изменялся и дополнялся 29 раз. Большинство поправок вызвано либо соображениями политической целесообразности, либо необходимостью приводить Устав в соответствие с постоянно обновляемым Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором давно утрачена грань между принципиальным и детальным правовым регулированием Кокотов AM. Разграничение и согласование полно-мочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал росс. права. 2002. №8. С. 31..

Потребность в совершенствовании правового регулирования совпала с политической целесообразностью.

Политической целесообразностью можно объяснить наделение председателя Совета Федерации правом вносить немотивированное представление о прекращении полномочий любого члена Совета Федерации См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 51. Ст. 5128.. Для доказательства дефектности данной нормы даже не нужно вдаваться в рассуждения о спорности существующей модели формирования одной из палат отечественного парламента, о слабости мандата российского "сенатора". Достаточно задать вопрос: может ли председатель Совета Федерации внести представление о прекращении собственного членства в палате? Формально - да, поскольку все члены палаты обладают равным статусом. Фактически же этого никогда не произойдет, следовательно, мандаты в Совете Федерации не только императивные, но и разнозначимые. Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12

Чаще всего дефекты возникают по причине низкого качества прогнозирования социально-экономических и политических последствий планируемых юридических нововведений. Ошибки могут возникать в сроках регулирования отношений, в недостаточной проработке механизмов реализации новых правил, в игнорировании уже сложившейся нормативной базы по соответствующим вопросам.

Так, Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (ст. 4) учрежден принципиально новый вид административно-территориальной единицы края - округ с "единой территорией и особым статусом". См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110. Очевидно, что такая административно-территориальная единица отличается от обычных муниципальных образований, правовое положение которых федеральный законодатель регулирует достаточно подробно в специальном законе. Тогда как "особый статус" округа - бывшего субъекта Федерации - определяется Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации, которого на момент подготовки этой статьи в печать не существует. Федеральными конституционными законами от 30 июня 2005 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 27. Ст. 2706. и от 12 апреля 2006 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2006. № 42. Ст. 1644. определены только квота округа в Законодательном Собрании края (2 депутата из 60) и особенности нарезки границ сельских поселений.

Не прояснили особый статус ликвидируемых автономий и последующие федеральные конституционные законы от 14 октября 2005 г., от 12 июля 2006 г., от 30 декабря 2006 г. об образовании новых субъектов Федерации - Красноярского края, Камчатского края, Иркутской области См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; 2006 № 29. Ст. 3119; 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 1. Более того, они не только не устранили, но и усугубили дефекты системного характера.

В данных актах неверно констатируется сам предмет регулирования (ч. 1 ст. 1): "...в составе Российской Федерации образуется новый субъект в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации. ..". Между тем, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, официальное толкование которой дано в постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (п. 4 резолютивной части), вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единой территории, составной частью которой является территория автономного округа См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст.3581.. Поэтому такие субъекты Федерации не могут граничить между собой.

Ошибочно сформулированный исходный тезис породил и частные противоречия. Так, в ст. 2 Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" от 30 декабря 2006 г. утверждается о том, что новый субъект Федерации имеет статус области, именуется "Иркутской областью", а в ст. 4 говорится о прекращении существования Иркутской области в качестве субъекта Федерации с 1 января 2008 г., однако из Конституции ее наименование не исключается.

Какие же реальные общественные отношения маскирует приведенный закон? На самом деле новый субъект Федерации вообще не образован. "Новая" Иркутская область (как и "новый" Красноярский край) сохранили все прежние элементы конституционно-правового статуса, перечисленные в упомянутом постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (п. 3 резолютивной части): территорию, население, устав, законодательство, систему государственных органов. Изменяется лишь юрисдикция последних: теперь она без каких-либо ограничений распространяется на всю территорию области (края). Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12

Что касается соответствующих автономных округов, то они действительно прекращают свое существование, причем с неопределенными перспективами для остающихся на их месте "административно-территориальных единиц с особым статусом". Однако о прекращении существования субъекта Федерации в Конституции России (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137) ничего не сказано; также непонятно, охватывается ли данное явление другой конституционной категорией - "изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации", поскольку соответствующего федерального конституционного закона до сих пор не принято.

В данном случае объективная, обусловленная реальными потребностями экономики и интересами населения необходимость укрупнения субъектов Федерации, столкнулась с отставанием юридической базы. Пробел в конституционно-правовом регулировании вкупе с острой политической целесообразностью заставили законодателя искать аналогию, оказавшуюся не вполне подходящей.

В целом устранение этих и других причин дефектности конституционно-правовых норм должно происходить через развитие механизмов конституционно-правовой ответственности, парламентского и судебного контроля, совершенствование законотворчества, в том числе на основе обязательного рассмотрения и учета предложений ученых-конституционалистов в таком же порядке, в каком рассматриваются обращения граждан Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования // Государство и право, 2007, № 12.

2.3 Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Федеральному законодательству

В стране на уровне субъектов федерации было принято огромное количество нормативных актов, не соответствующих ни федеральным законам, ни Конституции Российской Федерации.

По данным Генеральной прокуратуры РФ в конституциях и уставах субъектов федерации, двусторонних договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выявлено огромное число несоответствий Конституции Российской Федерации. Каждый второй закон из числа принимаемых субъектами федерации содержит нормы, противоречащие федеральной Конституции. По утверждению министра юстиции РФ Ю.А. Чайки, за период с 1999 по 2000 годы Министерством юстиции РФ проведена экспертиза более 2400 нормативных правовых актов субъектов федерации, в результате которой около 20% актов оценены как несоответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом наиболее характерными нарушениями, как правило, являются: ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе избирательных прав; регулирование вопросов, отнесенных к предметам федерального ведения; вмешательство в деятельность федеральных органов исполнительной власти. На основании экспертных заключений Министерства юстиции РФ были отменены или изменены более 200 нормативных актов в 50 субъектах Российской Федерации. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В чем причины указанных несоответствий. Одна из них, по мнению президента Башкортостана М. Рахимова, заключается в том, что федеральный цент хронически опаздывает с принятием соответствующих законов, поэтому республика разрабатывала свое законодательство опережающими темпами. Это происходило в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подтверждал право субъектов Федерации принимать собственные законы по предметам совместного ведения, если отсутствует федеральный закон.

Когда появляется федеральный закон, законодательную базу необходимо приводить в соответствие, однако необходимо разобраться в том, какой закон лучше. Поэтому, «приведение в соответствие» должно носить разумный характер. Если регионы нашли более эффективное решение то, может быть, есть смысл поправить федеральный закон. Процесс согласования должен быть двухсторонним.

В 1999 году в Государственную Думу Верховным Судом РФ был внесен законопроект Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам», призванный восполнить образовавшийся правовой пробел. Закон был принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации, т.к. руководителей регионов устраивала сложившиеся практика правотворчества в субъектах.

Вместе с тем следует отметить, что в Российской Федерации существует определенная система федерального контроля за нормотворчеством субъектов Федерации. Вишняков В. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право.1998. № 12.

В соответствии с ныне действующим законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется Конституционным Судом и судами общей юрисдикции в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами. Конституция Российской Федерации требует: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом» (ч.2 ст.120).

Конституционный Суд РФ в апреле 2000 года принял Постановление по делу о проверке Конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Из его решения следует, что суд общей юрисдикции, проверив соответствие закона субъекта РФ федеральному закону, может признать такой акт противоречащий этому закону, а, следовательно, «не действующим, не подлежащим применению».

Министерство юстиции также осуществляет проверку тех нормативных правовых актов, которые регистрирует, но не обладает правомочиями по признанию соответствующих актов недействительными. 10 августа 2000 г. вступил в силу Указ Президента № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в соответствии с которым был учрежден федеральный банк нормативных правовых актов субъектов федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Енгибарян Р., Тадевосян Э., Умнова А. Конституционные основы современного российского федерализма // Государство и право. 2000 № 9.

Ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции РФ. Согласно Указу, высшие должностные лица субъектов федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ копии нормативных правовых актов субъектов федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 года утверждено «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ». В соответствии с Положением в федеральный регистр включаются конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти, нормативные правовые акты высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции РФ, будет установлено их несоответствие Конституции РФ или федеральному закону, экспертные заключения подлежат включению в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Определенными полномочиями контроля в этой области обладает также прокуратура РФ. Она обязана в таких случаях обратиться в суд с требованием о проверке: соответствует ли закон субъекта федерации федеральному закону.

Таким образом, в Российской Федерации достаточно широкий круг государственных органов наделен полномочиями в том или ином объеме осуществлять нормоконтроль. Другой вопрос, что длительный период времени эти полномочия использовались не в полной мере. Для укрепления России как единого государства возникла необходимость в принятии законов, способных защитить единое правовое пространство Федерации, и установить четкую процедуру контроля над местным законотворчеством. Вишняков В. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право.1998. № 12.

С принятием федерального закона, дающего президенту право отстранять от должности руководителей субъектов федерации за систематическое неисполнение федерального законодательства, у руководства страны появилась реальная возможность воздействовать на региональных лидеров с целью приведения законодательства субъектов в соответствие с Конституцией России. ( На этом мы остановимся более подробно ниже).

2.4 Разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

Одним из важнейших принципов федерации является установленное конституцией разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Это обусловлено тем, что и федерация и субъекты, как было отмечено выше, обладают государственной властью. Следовательно, необходимо определить пределы действия каждой из них.

Прежде всего, это относиться к сфере законодательной деятельности, поскольку исполнительная власть обычно рассматривается как единая вертикаль, а у судов имеется своя подведомственность и подсудность.

Способы разграничения компетенции в федеративном государстве могут быть сведены к следующим вариантам. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Первый вариант - конституция устанавливает исключительную компетенцию (предметы ведения, полномочия) федерации и устанавливает полномочия запрещенные для отдельных субъектов. Не представленные и не запрещенные полномочия сохраняются как за федерацией, так и за ее субъектами. Такой вариант характерен для США. (см. Конституцию США: Разделы 8, 9, Поправка Х).

Второй вариант размежевания предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что конституция устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов, причем вторая сфера определена в виде перечня полномочий субъектов. Такой порядок предусмотрен, например, Конституцией Канады (см. Конституция Канады. Конституционный акт 1867 года статьи 91, 92).

При третьем варианте конституция так же устанавливает две сферы компетенции: для федерации и ее субъектов, но вторая сфера выглядит в виде конкурирующей законодательной компетенции. Субъекты имеют право на законодательство в указанной сфере лишь тогда, когда федерация не пользуется своими законодательными правами. Такой порядок предусмотрен, например, Конституцией ФРГ (см. Основной закон ФРГ статьи 70-74).

Четвертый вариант разграничения предметов ведения федерации и субъектов состоит в том, что указываются три сферы компетенции: компетенция федерации, совместная компетенция федерации и ее субъектов, компетенция субъектов федерации. Причем в пределах каждой сферы содержаться исчерпывающие перечни. Среди конституций стран мира наиболее подробные перечни этого рода содержатся в Конституции Индии.

Пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной компетенции. Все, что не названо, относиться к исключительной компетенции субъектов. (В учебной литературе можно встретить и другие способы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Деление на две группы: федеральные и совместной компетенции и отнесение остальных к ведению субъектов представляется более удачными по сравнению с трехчленной системой. Такой подход принят и Конституцией России.

К федеральному ведению Конституция относит те предметы, освоение которых необходимо для обеспечения общих интересов всего многонационального народа России и сохранения государственного единства.

Статья 71 Конституции Российской Федерации в 18 пунктах содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает, что субъекты Федерации не вправе издавать правовые акты, затрагивающие эту сферу. Только федеральные органы (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ) вправе издавать по перечисленным вопросам правовые акты.

В ведении Российской Федерации находятся:

1) в области государственного строительства: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного и национального развития РФ; федеральная государственная служба; государственные награды и почетные звания РФ. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

2) в экономической, социальной, культурной областях: федеральная государственная собственность и управление ею; установление федеральной политики и федеральные программы в области экономического экологического, социального, культурного развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

3) в области внешних функций государства, обеспечения государственного суверенитета: внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Мы видим, что в ст. 71 Конституции содержится перечень предметов ведения Российской Федерации, охватывающий довольно широкий круг вопросов, поэтому вполне закономерно участие субъектов в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации, которая реализуется федеральной властью в интересах всех субъектов. Одной их форм участия субъекта в решении общефедеральных вопросов является работа верхней палаты парламента - Совета Федерации, который одобряет принятые федеральные законы и состоит из представителей субъектов РФ. Следующей формой участия является право законодательной инициативы, которое в соответствии с ч.1 ст. 104 принадлежит и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. В сфере государственного строительства в соответствии с пунктом «а» ст. 71 принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением отнесены к ведению Российской Федерации. Вместе с тем поправки к главам 3-8 Конституции, принятые Федеральным Собранием, вступают в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136). Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, находящиеся в федеральном ведении (пункт «б» ст. 71) также решаются при непосредственном участии субъектов федерации. В частности, изменение статуса субъекта федерации возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта (ч. 5 ст. 66); передача отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов допускается по соглашению между ними (ст. 78); изменение границы между субъектами РФ возможно лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит в 14 пунктах перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции, как Федерации, так и ее субъектов с учетом региональных и общенациональных интересов, с использованием механизмов согласования действий. Однако, Конституция Российской Федерации отдает предпочтение в этой сфере федеративному центру, так как в ней записано, что законы субъектов Федерации принятые по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам, а в случае такого противоречия действует федеральный закон. (ч. 2, 5 ст.76).