Проблемы российского федерализма

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

1) в области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина;

защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное законодательство; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;

2) в экономической, социальной, культурной областях: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями; эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В научной литературе часто указывается, что практика федеративных отношений выявила недостаточность конституционного перечня предметов совместного ведения, из которого выпали государственная служба, социальное обслуживание, миграция, межбюджетные связи, северный завоз, функционирование и развитие топливно-энергетических систем, транспорта и связи, агропромышленного комплекса, производство и оборот спиртосодержащей и др. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации установлены Федеральным законом от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Законом проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в челом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Закон также определяет правовой режим договор и соглашений. Договоры заключаются между органами государственной власти РФ и органами государственной власти по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о передача друг другу осуществления части своих полномочий.

В случае возникновения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий они разрешаются путем переговоров и использования других согласительных процедур, в том числе путем создания согласительных комиссий. В случае не достижения согласия споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих полномочий, передаются на рассмотрение Конституционного Суда.

Закон однозначно закрепил принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принимаемых по предметам федерального и совместного ведения, над договорами и соглашениями (ст. 4). В соответствии со ст. 3 Федерального закона федеральные законы, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Таким образом, закон установил барьер для произвольной трактовки конституционных положений о федеративном разграничении компетенции. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: уч.- М., 2007.

Закон запретил принятие нормативных актов, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.

Федеральный закон установил и другие базовые принципы внутрифедеральных отношений: равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности осуществления разграниченных полномочий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами; гласности заключения договоров и соглашений.

Принципиальное значение имеет статья 32 Федерального закона, согласно которой все договоры и соглашения, действующие на территории России до вступления данного закона в силу, должны быть в течение трех лет приведены в соответствие с ним.

Необходимо отметить, что предметы совместного ведения являются самым больным вопросом российского федерализма. Одной из причин споров о компетенции является несовершенство законодательства, которое влечет негативное воздействие на процесс правового регулирования федеративных отношений. Компетенция как правовая характеристика деятельности органа власти и должностного лица должна как можно точно отражать задачи, сферы, содержание, пределы такой деятельности. Нечеткость конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ неизбежно порождает споры и конфликтные ситуации. Неясность юридических формулировок во многом обусловлена изъянами законотворческой техники, наличием двусмысленностей и формально-логических противоречий. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

В условиях недостаточной продуманной политики центра и стремлении субъектов присвоить себе «больше суверенитета» в России возникли коллизии (столкновение противоположных интересов) вокруг совместных полномочий. На них притязали обе стороны, тем более что федеральные законы по многим вопросам приняты не были.

В этих условиях, начиная с 1994 года, стали заключаться двухсторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и о взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Первоначально эти договоры подписывались исключительно с республиками (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Бурятия), а затем с краями и областями РФ (Красноярский край, Калининградская область и др.). Однако реальные основания для заключения договоры были лишь у Татарстана, отношения которого с федеральным центром не были урегулированы Федеральным договором 1992 года, и частично у Башкортостана, который в 1993 году подписал этот договор с определенными оговорками.

Однако к середине 1999 года было заключено около 42 договоров с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 соглашений к ним. Договорный элемент, по - существу, оказался введенным в основу устройства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Фактически каждый из подписанных договоров означал уступки центра региональным элитам и ослабление единой государственной власти. Подобное положение создало крайне непонятную правовую ситуацию не имевшее прецедентов в мировой практике: дополнение конституционной федерации элементами договорной. Каждый из внутригосударственных договоров отводил разные объемы полномочий и прав субъектам федерации. Следовательно, в едином федеративном государстве объем полномочий формально равноправных субъектов на деле оказывался различным. Договоры вели к неравноправному положению различных субъектов, что противоречит Конституции Российской Федерации, в которой записано: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны» (ч.4 ст.5).

С другой стороны Конституция РФ в п.3 ст.11 указывает, что «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Следовательно, сама Конституция РФ 1993 г. заложила возможность существования конституционно-договорной федерации в России, но в любом случае заключенные субъектами федерации с федеральным центром договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации. На практике этого не произошло.

В настоящее время действует несколько десятков таких договоров. Необходимо отметить, что они сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развернулась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры смогли разрядить ситуацию, субъекты, руководители субъектов, практически отказывающиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перстпективы развитя. - М.: 2004.

Вместе с тем сам по себе институт таких договоров имеет огромные минусы, которые уже начали перевешивать его переходящие плюсы. Главный недостаток заключается в том, что формулировки договоров иногда «подправляют» положения Федеральной Конституции о предметах совместного ведения.

Например, Конституция относит к ведению Российской Федерации оборонное производство, покупку и продажу оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (п. «м» ст.71). А Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г., вопросы продажи оружия, боеприпасов военной техники и другого военного имущества на территории Республики Татарстан относит к предметам совместного ведения (ч. 3 ст.3 Договора).

В этом же Договоре указывается, что к предметам ведения Татарстана относится и осуществление помилования лиц, осужденных судами Республики Татарстан, а Конституция Российской Федерации амнистию и помилование относит к ведению Российской федерации.

Договорная практика на деле приводит к нарушению отдельных положений Конституции РФ и не способствует укреплению федерализма.

Что касается предметов ведения субъектов Федерации, то ст. 73 Конституции Российской Федерации определяет их следующим образом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти". Это означает, что субъект РФ по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11.

Мы видим, что предметы ведения субъектов федерации Конституцией не определены в виде конкретного перечня. К ним могут быть отнесены те вопросы, которые не причислены к федеральному и совместному ведению. Анализ ряда статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Российской Федерации все же определены на конституционном уровне, например, принятие конституции (устава) и законодательства (ч. 2 ст. 5), образование органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установление своих государственных языков республиками (ч. 2 ст. 68). Другие предметы ведения субъектов можно определить посредством толкования статей 71-72 Конституции РФ.

Как правило, предметы ведения субъектов РФ перечисляются в их конституциях, уставах, причем не исчерпывающим способом. К ним относятся нормативные и иные правовые акты, принимаемые как по вопросам собственного ведения, так и по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, причем последними регулируются только полномочия органов государственной власти субъектов. Субъекты РФ самостоятельно решают вопросы о принятии, изменении и дополнении своих правовых актов, контроле за их соблюдением. В ведении субъекта находится правовое регулирование и проведение региональных и местных референдумов, установление своего административно-территориального устройства, определение статуса столицы (административного центра) субъекта, бюджет, налоги и сборы субъекта, его государственная собственность, законодательное обеспечение организации местного самоуправления на своей территории и выборов муниципальных органов и должностных лиц, коллизионное право субъекта, установление своих наград, почетных званий и премий, официальной символики и другие вопросы за исключением тех, которые перечислены в статьях 71-72 федеральной Конституции.

Таким образом, вопрос распределения предметной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно сложным. Однако в силу того, что это - стержневой вопрос в развитии российской федеративной государственно-правовой системы, его решение требует максимальных усилий законодателей и ученых для устранения коллизий, создающих угрозу конституционной безопасности России. Привалова С. Конституционно-правовая реформа в современной России // Государство и право, 2000. № 5

2.5 Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация

Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов -- от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона. На первый взгляд были проведены радикальные изменения. Федеральный законодатель положил конец получившей распространение в 90-е годы практике неправомерного перераспределения предметов ведения и полномочий, установленных федеральной Конституцией, посредством заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в указанный период, были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу, а фактически отменены по инициативе федерального центра. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Желание уйти от допущенных, отчасти по политическим мотивам, ошибок договорного процесса привело к ужесточению оснований и порядка заключения договоров и провозглашению федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Несмотря на существенную корректировку процедуры заключения договоров, привлечение к участию в ней законодательных органов государственной власти, сущность и роль договоров о разграничении полномочий в системе федеративных отношений, на наш взгляд, практически не изменились. Есть основания полагать, что новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан, несмотря на утверждение его Федеральным законом № 199-ФЗ от 24 июля 2007 г. См: Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3996., фактически является возвратом к практике 90-х годов, позволяющей отдельным субъектам Федерации ставить себя в особое положение в обход федеральной Конституции и федеральных законов. В целях обоснования высказанной точки зрения остановимся на рассмотрении ключевых этапов договорного процесса, начиная с 1994 г. и заканчивая 2007 г., и анализе содержания указанного договора с Республикой Татарстан.

Итак, в период с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации, и это практически при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса. Единственное упоминание о договоре как правовой форме разграничения предметов ведения и полномочий содержалось в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Но она не устанавливала соотношение договоров, самой Конституции и федеральных законов по юридической силе, предусмотрев лишь возможность их заключения. Неудивительно, что большинство из договоров вступало в серьезное противоречие с нормами федеральной Конституции о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), а также вторгалось в установленную Конституцией модель разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами путем перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий (ст. 71-73): предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение либо исключительное ведение субъектов Федерации, предметы совместного ведения -- в исключительное ведение субъектов РФ. В договорах с республиками существенно изменялся правовой статус республик как субъектов Федерации: в противоречие с ч. 1 ст. 4 Конституции, согласно которой признается только суверенитет Российской Федерации, за ними фактически закреплялся статус суверенного государства. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Например, согласно Договору от 3 августа 1994 г. с Республикой Башкортостан Республика объявлялась суверенным государством в составе Российской Федерации. К исключительному ведению Республики Башкортостан были отнесены как вопросы исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), например судоустройство, прокуратура, помилование, установление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности международных организаций, заключение международных договоров, создание системы законодательства, так и вопросы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) - обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности и т.п. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

В Договоре от 15 февраля 1994 г. с Республикой Татарстан говорилось об объединении Республики как государства с Российской Федерацией. В перечень вопросов исключительного ведения Республики Татарстан были включены, например, такие вопросы, как правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования (п.«к» ст. 72 Конституции РФ), адвокатура, нотариат (п.«л» ст. 72 Конституции РФ), осуществление внешнеэкономической деятельности (п.«о» ст. 72 Конституции РФ). В совместное же ведение Федерации и Республики попали вопросы исключительного ведения Российской Федерации, в частности защита суверенитета и территориальной целостности, координация ценовой политики, проведение денежной политики (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), координация деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчисления времени (п. «р» ст. 71 Конституции РФ).

Кроме того, в таких договорах встречалось положение о праве органов государственной власти республик опротестовывать законы Российской Федерации, если они нарушают условия договора.

Таким образом, практика пошла по пути признания более высокой юридической силы договора по отношению к федеральному закону. Подобная практика перечеркнула рациональный смысл договоров в регулировании федеративных отношений и породила восприятие самого понятия «договор» как чего-то необязательного к исполнению, как попытки отдельных субъектов обойти общие правила, получить дополнительные полномочия, льготы и привилегии.

Сложившаяся ситуация подтолкнула федерального законодателя к упорядочиванию договорного процесса путем формулирования его базовых принципов и понятий и регламентации самой процедуры заключения договоров. Был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 11 9-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г.) См: Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст. 3176.. К радикальным позициям указанного федерального закона можно было отнести определение ключевых для института разграничения полномочий понятий - предмет ведения, компетенция, полномочия, договор (ст.2); введение запрета на перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ, посредством заключения договоров и соглашений (ст. 3); сужение предмета договора до конкретизации предметов совместного ведения (ст. 14 и 15); установление безусловного приоритета федерального закона по отношению к договору о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 4); привлечение к участию в процессе заключения договора законодательных органов государственной власти - законодательных органов государственной власти субъектов РФ и Совета Федерации, правда, только с правом рассмотрения проектов договоров до их подписания Президентом РФ (ст. 23).

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ договор мог быть заключен либо при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, либо при отсутствии федерального закона -- с условием приведения его в соответствие с федеральным законом, принятым по предмету совместного ведения. Иными словами, право определять необходимость заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий принадлежало Федерации. Федеральный закон предусмотрел примерную структуру договора, указав на возможность включения в него норм о сроке действия договора, порядке его продления, досрочного прекращения, а также норм об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора. Шашкова Е.М. Договоры о5. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Таким образом, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ положил конец спорам о соотношении договоров, с одной стороны, и федеральной Конституции и федеральных законов, с другой стороны, однозначно отдав приоритет последним. Он определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов Федерации при разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем Федеральный закон не установил четких требований к структуре и содержанию договора, оставив многие вопросы на усмотрение сторон договора. Практически не решенными остались вопросы, связанные с порядком приведения заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствие с федеральным законодательством. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 1 19-ФЗ установил трехлетний период для приведения всех договоров, заключенных до его вступления в силу, в соответствие с ним, но не определил, приостанавливается ли действие указанных договоров или они подлежат применению в части, ему не противоречащей. Учитывая, что Федеральным законом были существенно изменены предмет договоров, процедура, введены основания их заключения, приведение их в соответствие с Федеральным законом фактически означало бы необходимость заключить большую их часть заново, что представлялось весьма затруднительным и нецелесообразным.

Следующий этап договорного процесса можно обозначить как инициированное федеральным центром расторжение (а фактически отмена) договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров путем подписания договоров о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с указанными субъектами РФ по единой, заявленной в указанных договорах причине - достижение цели заключения договора.

Остальные 9 договоров, среди которых, в частности, договоры с республиками Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, городом федерального значения Москвой, прекратили свое действие 9 июля 2005 г. в порядке статьи 5 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) См. Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.. В соответствии с данной статьей договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, действовавшие на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, подлежали утверждению федеральным законом согласно новому порядку заключения договоров в течение двух лет с даты вступления его в силу. Не утвержденные таким образом договоры прекращали свое действие по истечении установленного двухлетнего срока.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, который наряду с федеральной Конституцией на сегодняшний день составляет нормативно-правовую базу договорного процесса. В соответствии с внесенными изменениями федеральный законодатель конкретизировал и несколько ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию. Прежде всего, в федеральном законе приводится исчерпывающий перечень тех положений, которые должны составлять содержание договора: это полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ; условия и порядок осуществления полномочий; права и обязанности сторон; срок действия договора и порядок его продления; основания и порядок досрочного расторжения договора. Во-вторых, в самом федеральном законе установлен предельный срок действия договоров о разграничении полномочий - 10 лет, а также определены допустимые основания его досрочного расторжения - по взаимному согласию сторон и в одностороннем порядке на основании вступившего в силу решения федерального суда о признании нарушения одной из сторон условий договора. В-третьих, существенно усилены позиции законодательных органов государственной власти, прежде всего федерального уровня, в договорном процессе: проект договора подлежит согласованию и одобрению со стороны законодательного органа государственной власти субъекта РФ и утверждению федеральным законом. И наконец, главное нововведение Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ - придание договору о разграничении полномочий юридической силы федерального закона. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Несмотря на, казалось бы, радикальную корректировку института договорного разграничения полномочий, произведенные федеральным законодателем изменения, по сути, носят половинчатый и незавершенный характер. Целый ряд ключевых вопросов остался не решенным. В противоречие с целью правового регулирования общественных отношений - в данном случае сделать процедуру заключения договора о разграничении полномочий прозрачной и понятной для ее участников - федеральный законодатель тем не менее использует размытые формулировки и критерии. Как представляется, цель законодательных изменений - определить место договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами в системе нормативных правовых актов; выработать механизм, препятствующий использованию договора в качестве инструмента присвоения отдельными субъектами Федерации льгот и привилегий, минимизировать допустимые основания заключения договора; предусмотреть гарантии защиты прав и интересов остальных субъектов, не являющихся стороной договора. На наш взгляд, перечисленные цели не были достигнуты в полной мере.

Во-первых, уравнение договора о разграничении полномочий и федерального закона по юридической силе внесло путаницу в установленное федеральной Конституцией соотношение нормативных правовых актов по юридической силе. Ведь согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральная Конституция и федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации. Поскольку договор устанавливает изъятия из общего порядка разграничения полномочий, фактически являясь своего рода формой изменения норм федеральных законов в отношении конкретного субъекта Федерации, договор имеет приоритет перед федеральным законом.

Во-вторых, согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ именно региональная специфика определяет необходимость в ином разграничении полномочий, а как следствие - индивидуализации, пересмотре законодательных норм о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в отношении конкретного субъекта. Однако федеральный законодатель не раскрывает понятие «иное разграничение полномочий» и не определяет критерии оценки достаточности и обоснованности оснований заключения договора. Таким образом, при наличии политической воли заключить договор, содержание которого при полном соблюдении процедуры не вполне соответствует требованиям Федерального закона, не представляется затруднительным.

В-третьих, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ, не являющимся стороной договора о разграничении полномочий, право знакомиться с проектом договора и вносить свои замечания и предложения, однако не определил срок, форму и порядок представления замечаний и предложений субъектами Федерации, не установил порядок их рассмотрения и учета федеральным центром. Иными словами, механизм реализации права отсутствует, а, следовательно, говорить о каких-либо гарантиях интересов субъектов РФ нельзя.

Следует отметить, что новая процедура заключения договора о разграничении полномочий (утверждение его федеральным законом) в целом аналогична процедуре ратификации международного (межгосударственного) договора РФ, что, на наш взгляд, может создать основания преувеличения отдельными субъектами РФ значимости таких договоров и их собственного статуса. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

И, наконец, несмотря на исключение из названия договора «предметов ведения» (ст. 26.7 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ называется «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий»), новый Договор с Республикой Татарстан был подписан и утвержден как Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Таким образом, если посредством Федерального закона от 24 июня 1 999 г. № 11 9-ФЗ удалось прекратить практику заключения договоров, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам, и в какой-то степени восстановить единство правового пространства РФ, то рассматриваемый федеральный закон не содержит действенных механизмов, препятствующих возврату к договорной практике, позволяющей отдельным субъектам устанавливать особый режим отношений с Федерацией. Яркий тому пример - новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ (далее - Договор). Ряд его положений вступают в прямое противоречие с федеральной Конституцией. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Во-первых, название Договора не соответствует его назначению, заданному Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и вытекающему из смысла статей 71-73 Конституции РФ, - разграничение полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Во-вторых, в преамбуле Договора перечислены особенности Республики как субъекта РФ, которые послужили основанием для принятия решения о заключении договора о разграничении полномочий с Республикой: это «исторические, культурные, экономические, экологические и иные особенности». Вместе с тем перечень особенностей должен носить закрытый, а не открытый характер, поскольку каждая из особенностей подлежит оценке с точки зрения ее влияния на необходимость заключения договора и изменения установленного федеральным законом разграничения полномочий. Указанные особенности должны не только фактически отличать Республику от других субъектов Федерации (так как каждый субъект РФ, особенно образованный по национальному принципу, по-своему уникален), но и носить юридически значимый характер. Иными словами, простой констатации факта наличия определенных особенностей для заключения договора недостаточно, необходимо установить и обосновать причинно-следственную связь между спецификой субъекта РФ и необходимостью корректировки законодательных норм. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

В-третьих, в соответствии со ст. 2 Договора Республике Татарстан предоставлено право заключать межправительственные соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики. Тем самым решение ключевых вопросов, входящих в предмет договорного регулирования, перенесено на межправительственный уровень, а открытый перечень особенностей и абстрактная формулировка предмета соглашений позволяют в дальнейшем их содержанию и количеству расширяться до бесконечности. Вместе с тем согласно статье 78 (ч. 2 и 3) федеральной Конституции единственно допустимой правовой формой взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ являются соглашения о взаимной передаче осуществления части (законодательно установленных) полномочий.

И наконец, Договор предоставляет Республике право устанавливать дополнительное требование к кандидатам на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан - владение государственными языками Республики Татарстан, то есть русским и татарским. Тогда как федеральная Конституция (ч. 2 ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признаку языковой принадлежности. Вопрос о праве республик на введение языкового ценза ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ применительно к Республике Башкортостан: Суд в своем Постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П признал, что реализация избирательных прав граждан в ходе избирательного процесса должна быть обеспечена «вне зависимости от требований к знанию языка» См: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1 998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части 1 статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части 1 статьи 3 Закона Республи-ки Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28августа 1997 г.) и статей 1 и73окона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» / СЗ РФ. 1998. № 1 8. Ст. 2063. Тем не менее, право устанавливать требование к кандидату на должность главы Республики о знании им языка титульной нации воспроизведено в Договоре с Республикой Татарстан, который официально одобрен федеральным центром (утвержден федеральным законом) и не вызывает возражений у Конституционного Суда РФ.

На основании вышеизложенного можно утверждать, что законодательная регламентация процедуры заключения договора о разграничении полномочий, формальное увеличение требований к его форме и содержанию не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения дополнительных полномочий и не создали ощутимых препятствий отдельным субъектам использовать договор в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики.

На наш взгляд, существует два выхода из сложившейся ситуации -- либо сохранение за договором роли альтернативного федеральному закону способа разграничения полномочий, с последующим внесением изменений в Конституцию РФ, либо радикальный пересмотр роли договора в регулировании федеративных отношений. В первом случае соответствующие положения Конституции подлежат корректировке. В ч. 3 ст. 11 следует четко обозначить, что разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется только федеральной Конституцией, разграничение же полномочий по предметам совместного ведения - федеральным законом и, в исключительных случаях, договором о разграничении полномочий. В ст. 86 следует включить полномочие Президента РФ подписывать договоры о разграничении полномочий от имени Федерации (по аналогии с правом Президента РФ подписывать международные договоры - п. «б» ст. 86 Конституции РФ). И, наконец, в целях обеспечения принципа равенства субъектов РФ и гарантии защиты интересов субъектов РФ, не являющихся стороной договора, целесообразно установить порядок ратификации договора о разграничении полномочий большинством или всеми субъектами РФ, как неотъемлемое условие вступления его в силу (по аналогии с процедурой одобрения федерального конституционного закона о поправках к главам 3-8 Конституции РФ - ст. 136 Конституции РФ). Данный вариант представляется предпочтительным по отношению к процедуре утверждения договора федеральным законом, так как предполагает прямое выражение субъектами Федерации своего согласия (или несогласия) с предоставлением отдельному субъекту права на установление особого режима взаимоотношений с Федерацией и гарантию учета их мнения. Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. № 3. 2008

Вместе с тем возможность разграничения полномочий посредством договоров между Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), аналогов в других федеративных государствах не имеет. Так, Ж. Макру приводит в качестве примера предусмотренную австрийской Конституцией возможность заключения соглашений между Федерацией и администрациями земель «по вопросам своей компетенции» (ст. 15а), которые, однако, носят координационный характер, по ним не может быть пересмотрено определение полномочий. В Германии предусмотрено заключение договоров и соглашений между Федерацией и администрациями земель для координации и сотрудничества при осуществлении полномочий (ст. 91 б) См.: Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 117-118..

Таким образом, учитывая зарубежный опыт, предлагается исключить договор из числа инструментов разграничения предметов ведения и полномочий, придав им характер соглашений о взаимодействии (кооперации, сотрудничестве) между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации при необходимости совместной реализации ими законодательно установленных полномочий, тем самым ограничив содержание договора определением условий и порядка осуществления полномочий, форм взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти в ходе их осуществления и порядка их финансирования.

2.6 Проблемы регионализма и регионализации

В последние годы проблема регионализма, регионализации становится одной из наиболее актуальных в рамках исследований государственного устройства различных стран. Следовательно, соответствующие термины: регион, регионализм, регионализация часто используются в правовой, в том числе конституционно-правовой, лексике.

Вместе с тем ни в российской, ни в зарубежной правовой науке нет четкого устоявшегося определения понятий «регион» и «регионализм».

При этом следует также отметить, что и в российской правовой лексике понятия «регион» и «регионализм» стали использоваться чаще в контексте сравнительно-правовых исследований и анализа практики развития отношений между различными уровнями власти в Российской Федерации. В этой связи размышления над указанным вопросом приводят к проблеме соотношения понятий «государство» (центральная власть), «субъект федерации», «автономное образование». Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Под государством принято понимать публичную организацию общества, обладающую верховной властью, созданную на конкретной территории с определенной политической системой.

Субъект федерации нередко определяют как относительно самостоятельное государственное образование, являющееся составной частью федерации, наделенное возможностями внутренней самоорганизации населения, юридически обладающее политической самостоятельностью, но ограниченными правами в аспекте осуществления государственной власти Данное определение представляет собой наиболее обобщенное понимание субъекта федерации. В его основу легло определение и признаки федерации, указанные в следующем источнике: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 25-27.. В качестве автономного образования рассматривается часть государства (государственное образование - территория), имеющее право самоуправления, самостоятельного решения внутренних вопросов, организации общественной жизни.

Тремя непосредственно связующими признаками этой триады являются - население, территория, власть. Они отображаются в закрепленных нормативными правовыми актами властных полномочиях самоорганизации, которые присущи субъекту федерации и автономным образованиям. Чтобы четко определить понятие регион, необходимо вникнуть в соотношение указанного понятия с терминами того же ряда: «субъект федерации» и «автономное образование».

Прежде всего стоит заметить, что в работах ученых-конституционалистов, посвященных исследованию регионализма, выделяются два типа регионализма. Первый -- административный (подходит к форме классической децентрализации, в нем регионы являются территориальными единицами, более или менее идентичными другим единицам самоуправления, но находящимися на самом верхнем уровне самоорганизации) и второй - политический См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран Общая часть М. 2006. С. 811-812.. Политический регионализм характеризуется некоторыми чертами, приближающими его к субъектам федеративного государства. Прежде всего для такого регионализма характерно его закрепление в Конституции. Так, в основных законах различных региональных государств производится распределение компетенции между центром и регионами. Такой регионализм существует, например, в Италии, Португалии, Испании. При образовании регионов (в Италии они называются областями, в Испании - автономными сообществами) были учтены особенности этих стран.

Еще одной особенностью политического регионализма, указывающей на приближенность к статусу субъекта федерации, является формирование верхней палаты национального парламента на основе региональных образований (согласно ст. 57 Конституции Италии 1947 г. Сенат республики избирается на базе выборов в областях; он обладает равными полномочиями с палатой депутатов парламента; а в Испании парламент является палатой территориального представительства). Региональным единицам иногда предоставляются полномочия участвовать в законодательном процессе на национальном уровне. Так, в Италии согласно ст. 75 Конституции 1947 г. пять областных советов могут потребовать проведения референдума для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона, а согласно ст. 138 пять областных советов могут потребовать проведения референдума для изменения Конституции после принятия поправок обеими палатами парламента См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран Общая часть М. 2006. С. 812..

Региональные образования имеют и важные отличия от субъектов федерации. Прежде всего, объем компетенции, предоставляемый им конституциями, меньше, чем компетенция, отдаваемая субъектам федерации. Так, коренным признаком, отличающим регион от субъекта федерации, является существенное ограничение права на самоорганизацию. Конечно, регионы могут вырабатывать свои статуты, но они во всех случаях подлежат утверждению на центральном уровне (например, Испания). Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Немаловажными являются и существующие формы контроля над региональными единицами со стороны государственных органов. В Испании все акты автономных сообществ подлежат контролю со стороны Конституционного суда: они могут быть обжалованы председателем Правительства, народным защитником, 50 депутатами и 50 сенаторами. Кроме того, возможен и конкретный контроль, когда суд, разбирающий дело на основе закона автономного сообщества, может запросить Конституционный суд о соответствии такого закона Конституции Испании. Также, согласно ст. 155 Конституции 1978 г., если автономное сообщество не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией и иными законами, или действует таким образом, что это серьезно противоречит общим интересам Испании, то после предварительного выдвижения соответствующего требования к председателю автономного сообщества и с согласия абсолютного большинства Сената в случае, когда это предварительное требование не будет удовлетворено, Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов См: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран Общая часть М. 2006. С. 812..

Так называемый политический регионализм основан, скорее, на географических критериях, что и обусловливает связь понятия «регион» с понятием «автономное образование».

Возвращаясь к типологии регионализма, следует уточнить, что административный регионализм является формой классической децентрализации. Такой регионализм существует во Франции и отчасти в Португалии. Во Франции создано 22 региона со своими органами и политической компетенцией. По Закону от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов к ведению регионального совета (ст. 59) отнесено обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития региона и обустройство его территории при условии сохранения его своеобразия и соблюдения целостности, автономии и полномочий департаментов и, коммун. Региону предоставлены полномочия по реализации национального плана и по созданию собственного плана экономического и социального развития и по их реализации. В Португалии происходит аналогичное явление - все регионы, помимо Азорских островов и острова Мадейра, имеющих особый статус, образуются законом, определяющим полномочия, состав, компетенцию и порядок деятельности их органов. При этом регионы во Франции и Италии как территориальные единицы не упомянуты в Конституциях. Так, в Конституции Франции, ст. 72, говорится лишь о департаментах и коммунах, а все остальные территориальные коллективы создаются законом. Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право. № 3 2008.

Таким образом, понятие «регион», которое сложилось сфере сравнительного конституционного права, исходя из анализа конституций и конституционного законодательства западноевропейских государств (в зависимости от сферы регулирования), может отождествляться как с понятием «автономное образование», так и понятием «субъект федерации»,