Размещено на http://www.allbest.ru

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Филиал МГУ в г. Севастополь

Факультет экономики и управления

Отделение управления

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему:

«Особенности оценки исполнения обязанностей государственными служащими»

Выполнила:

Студентка группы У-502 (А)

Еремеева К.А

Научный руководитель:

Росенко М.И

кандидат наук гос. управления,

доцент

Севастополь, 2013

Содержание

• Введение 3
• Глава I. Общая характеристика государственной службы 6
• 1.1 Прохождение государственной службы как центральный институт государственной службы 6
• 1.2 Понятие и структура прохождения государственной службы 23
• 1.3 Правовое регулирование государственной службы 53
• Глава II. Особенности оценки государственных служащих в органах местного самоуправления 58
• 2.1 Методы оценки деятельности государственных служащих 68
• 2.2 Анализ системы оценки государственных служащих на примере органа местного самоуправление Севастопольского Городского Совета 71
• Глава III. Предложения и рекомендации по совершенствованию 78
• 3.1 Предложения по совершенствованию системы оценки выполнения обязанностей государственных служащих 78
• 3.2 Предложения по совершенствованию механизма аттестации государственных служащих 88
• Заключение 97
• Список использованной литературы 101
• Приложение 2 107
• Приложение 3 108
• Приложение 4 110

Введение

Данная дипломная работа посвящена одному из наиболее важных аспектов организации государственной и муниципальной службы - оценке государственных служащих и осуществляемой ими деятельности. Сегодня в Украине встала необходимость построения такого государственного аппарата, деятельность которого была бы направлена полностью на создание реальных условий для всестороннего развития личности, улучшения ее, материального и морального благополучия, защиты прав, свобод и законных интересов государственных служащих.

Верховной Радой Украины уже принят ряд важных нормативных актов, направленных на решение названных проблем. Но, к сожалению, как показывает практика принятие законов и реформ по усовершенствованию системы оценки государственных служащих не так эффективны, как этого ожидают.

Также встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата Украины, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затруднило развитие украинской государственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы, как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты могут быть использованы в процессе управления и развития института государственной службы в Украине.

Цель работы - изучение и анализ процессов аттестации и комплексной оценки деятельности государственной службы.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить понятие, виды и принципы государственной службы;

- исследовать существующую классификацию, права и обязанности государственных служащих;

- провести анализ технологии процесса аттестации госслужащих;

- проанализировать методы проведения оперативной оценки результативности деятельности государственных служащих;

- определить пути реформирования системы оценки и механизма аттестации государственной службы Украины.

Предметом исследования выступают государственная служба и государственные служащие.

Объектом исследования является процесс аттестации и комплексной оценки государственных служащих.

Методы исследования: аналитический, сравнительный, изучение нормативно-правовой базы, изучение монографических публикаций и статей.

Теоретической основной дипломной работы послужили исследования отечественных и зарубежных ученных: В.Я. Малиновский, Е.В. Охотский, В.Г. Игнатов, С.Д. Дубенко, Н.И. Иншин, В.Б. Аверьянов, Д.М. Бахрах, Д.М. Овсянко, Л.В. Коваль, В.Л. Романов, Б.В. Литов, Ю.М. Старилов, В.М. Манохин, Б.М. Габричидзе, А.Г. Чернявский, А.Ф. Ноздрачьов, С.В Кивалов, А.В Кірмач, Е.А.Борисова.

Объем и структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 подразделов, заключения, библиографического списка и приложений.

Во введении изложены актуальность, практическая значимость, цели, задачи, сформулированы объект, предмет и методы исследования, охарактеризована теоретическая основа.

В первой главе дипломной работы «Общая характеристика государственной службы» определяются цели и задачи государственной службы в целом, понятие и структура прохождения государственной службы. А также нормативно-правовая база прохождения государственной службы.

Во второй главе «Особенности оценки государственных служащих в органах местного самоуправления» рассматриваются существующие методы оценки государственных служащих. Проводится анализ системы оценки государственных служащих на примере Севастопольского Городского Совета.

В третьей главе «Предложения по совершенствованию» разработаны основные направления по совершенствованию системы оценки деятельности и механизма аттестации государственных служащих, разработаны критерии оценки государственных служащих анализируя зарубежный опыт.

В заключении обобщены результаты работы, сформулированы выводы и предложения научного и практического характера.

Глава I. Общая характеристика государственной службы

1.1 Прохождение государственной службы как центральный институт государственной службы

Социальная сущность государственной службы подчеркивается практически всеми учеными, которые занимаются разработкой этой проблематики. В.Я. Малиновский отмечает, что становление правового, демократического украинского государства невозможно без становления качественно нового института государственной службы. В процессе развития государства в этом направлении кардинально меняется назначение и государственной службы [33, с. 14]. Если в период господства коммунистической идеологии в Украине государственная служба служила лишь советской бюрократии, т.е. незначительной прослойки населения, то главной ее сути на современном этапе становится реализация законов государства, обеспечение защиты прав и интересов граждан, содействие в выполнении ими своих обязанностей и помощь в реализации ими последних. Поэтому государственную службу следует рассматривать не только как государственно-правовой, но и как социальный институт многофункционального назначения. Объективная природа этого социального института обусловлена ??природой и назначением демократической, правового государства, в котором статус, цели и задачи государственной службы являются производными от интересов, целей, задач и свободы социума. Государственные служащие в таком государстве реализуют социальную функцию, а не господствуют над народом [28, с. 34-35].

Государственная служба обеспечивает выполнение миссии современного государства - службы обществу. Политика, законотворчество, правоохранительная и другие главные компоненты государства - все это инструменты службы государства обществу. Государственная служба объединяет их. Только такое системное понимание государственной службы дает возможность понять всю глубину этого института государственного управления [28, с. 35].

В социальном плане институт государственной службы представляет собой орган взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями и привычками. Именно на государственную службу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определенных законодательством [28, с. 47]. Итак, государственное служение обществу должен помогать человеку решать его проблемы, содействовать удовлетворению ее социальных потребностей. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами - они принадлежат ему от рождения. Реализация этих основных прав, свобод и законных интересов обогащает деятельность госслужбы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить, прежде всего, человеку. Общество является выше государство, является лишь формой организации общественных отношений, их регулирования с помощью государственного управления.

Как социальный институт государственная служба, делают вывод Е.В. Охотский и В.Г. Игнатов, представляет собой исторически установленную форму организации общественной деятельности лиц, находящихся на службе у государства. В демократическом обществе, в условиях правового, социального государства функционирования государственной службы по своему характеру является процессом служения отечеству, народу, той политической системе, которая создана народом. Важно лишь, чтобы политическая система, прежде всего, в лице государства, имела действительно народный характер, жила интересами и потребностями народа. В новых исторических условиях, продолжают исследователи, коренным образом меняется представление о силе государства. Теперь она проявляется в обеспечении действительно демократических порядков. Государство является сильным тогда, когда выражает интересы народа, когда осуществляется координация деятельности государственных органов с институтами государственного общества. "В свою очередь, государственная служба, объединяя усилия социума и государства, способствует их процветанию, укреплению международных и внутренних позиций" [28, с. 48]. Ю.Н. Старилов говорит, что государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимают должности в государственных организациях [40 с. 130]. Анализируя социальную сущность государственной службы, В.М. Манохин отмечает, что современное общество объединяет в себе много различных социальных структур - государственных и прежде, негосударственных, и каждая из этих структур занимает свое место в системе социальных отношений, выполняет отведенную ему той или иной властной структурой роль в решении различных социальных задач. "Но служба в обществе представляет собой организационную структуру, как любая государственная или негосударственная организация. Служба - непременный, неотъемлемый элемент любой организации, условие осуществления организацией своих дел "[34, с. 11]. государственный служба самоуправление правовой

В политическом аспекте государственная служба - это деятельность по реализации государственной политики, направленная на достижение выработанных совместными усилиями всех политических сил государственно-политических целей и задач в обществе и государстве.

В этом смысле государственная служба - важнейший фактор стабильности в обществе, ведь от эффективности ее функционирования зависит стабильность общественных отношений. В социологическом аспекте государственная служба - это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов. В этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования [28, с. 132-133]. В правовом измерении государственная служба - это юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. В этом аспекте четко проявляется институционность государственной службы. Как отмечает С.Д. Дубенко, этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений [27, с. 131].

В организационном аспекте государственная служба проявляется как система, образованная из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность работников. Моральный аспект государственной службы характеризует ее с точки зрения нравственных основ прохождения службы теми или иными категориями государственных служащих.

Исходя из такой цели и социального назначения государственной службы, можно определить следующие ее основные задачи:

· охрана интересов общества, прав и свобод человека и гражданина;

· достижения устойчивости принципов и целостности государства;

· дальнейшая демократизация путей формирования и деятельности аппарата;

· искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции, создание социальных, правовых и других условий, необходимых для успешной работы государственных служащих.

И цель, и задачи государственной службы должны быть определены в Законе Украины "О государственной службе" [1]. В преамбуле этого нормативно-правового акта должна быть указана социальная сущность государственной службы, которая заключается в реализации целей, задач и функций государственно организованного общества, в обеспечении сочетания личных, групповых и государственных интересов.

По мнению Н.И. Иншина, государственную службу как многоаспектное явление следует рассматривать в нескольких измерениях: социальном, политическом, организационном, структурном, правовом, процессуальном, социологическом, моральном.

В социальном плане институт государственной службы представляет собой орган взаимодействия общества и государства, государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина или человека. В этом смысле система государственной службы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, обусловленных их потребностями, интересами, привычками, наклонностями, инстинктами и другими побуждениями. Именно на государственную службу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий прав, свобод и законных интересов граждан. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, содействовать удовлетворению ее социальных потребностей. Итак, государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных учреждениях и организациях. Отсюда объективная природа государственной службы Украины сегодня обусловлена ??измененной природой и назначением нового демократического, правового, социального государства. Главной сущностной чертой современной государственной службы должен стать приоритет прав и интересов [28, с. 57-58].

Современный правовой институт государственной службы - высказывает свои соображения.

В.Б. Аверьянов, - это, прежде всего, система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Государственная служба, продолжает ученый, это - комплексный правовой институт, который регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих и состоит из правовых норм различных отраслей права. Сложность института государственной службы заключается в том, что: во-первых, он сочетает в себе правовые нормы других отраслей права, во-вторых, состоит из отдельных подинститутов, например, прохождения службы, принципов государственной службы [22, с. 181-182].

Прохождение государственной службы является центральным институтом в системе государственной службы, благодаря которому практически реализуется ее основное назначение.

Прохождение государственной службы - это длительный процесс, который начинается с возникновения государственно-служебных отношений, т.е. с момента замещения лицом государственной должности, с последующим перемещением служащего по службе, проведением оценки и аттестации государственных служащих, и завершается их прекращением.

В целом прохождения госслужбы - это динамика служебного статуса должностного лица, занимающего должность на государственной службе, то есть имеет статус "государственного служащего". Это процесс нахождения лица на государственной должности, во время которого она осуществляет определенные властно-распорядительные, консультативно-совещательные или руководящие функции, выполняет возложенные на должность, он ее обнимает, полномочия от имени и по поручению государства, и таким образом осуществляет свою собственную служебную карьеру.

Для раскрытия понятия "прохождение государственной службы" следует исходить из функционального содержания государственной службы.

Определение государственной службы содержит действующий Закон Украины "О государственной службе": "Государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств "[1].

Закон не содержит конкретизации цели прохождения государственной службы. Этой целью является практическое выполнение задач и функций государства в соответствующей должности государственной службы. Следует отметить, что в новой редакции упомянутого Закона необходимо сделать соответствующее дополнение к определению содержания и цели «прохождения государственной службы».

Одной из сложностей определения специального термина "прохождение государственной службы" является то, что украинская юридическая наука еще не выработала однозначного подхода к определению понятия "прохождения службы".

Д.М. Бахрах небезосновательно считает, что прохождение государственной службы - это "динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, т.е. процесс пребывания в должности, его служебная карьера" [15, с. 25]. Своеобразие данного подхода заключается в том, что автор рассматривает не должность государственной службы (как предусмотрено законодательством Украины), а государственную должность (как предусмотрено законодательством Российской Федерации).

Д.М. Овсянко отмечает, что возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений по прохождению госслужбы связываются действующим российским законодательством и определенными юридическими фактами. Поэтому прохождение госслужбы - это процесс, для государственных служащих, занимающих должности категорий "А" и "Б", выражается в последовательной смене этих должностей, начиная с момента поступления на службу и заканчивая освобождением из него. Однако их правовое положение характеризуется не только замещением должности, но и такими фактическими данными, как квалификационный разряд (например, воинское звание или дипломатический ранг), ученая степень, ученое звание, почетное звание [36, с. 57-58].

Разделяя указанные подходы, необходимо сказать, что содержанием прохождения госслужбы является сам процесс прохождения определенных стадий и осуществления определенных процедур пребывания на госслужбе - начиная с принятия на госслужбу и заканчивая прекращением такой службы, с учетом продвижения и перемещения по службе, объема полномочий на конкретной должности в государственном органе или его аппарате.

Л.В. Коваль выделял институт прохождения госслужбы, но отмечал, что

"В выполнении управленческих функций, что достигается через реализацию компетенции органа исполнительной власти или полномочий какой-либо другой организации .... практическая же реализация компетенции - есть предмет повседневных забот личного состава органов - профессиональных служащих: государственных служащих, менеджеров, распорядителей, владельцев, уполномоченных ими лиц "[37, с. 234].

В.Л. Романов рассматривает прохождения любой службы, в том числе государственной, как механизм карьерного процесса. Характер карьерного процесса зависит, по мнению ученого, во многом от "энергетического питания", поскольку в отношении человека, как центрального субъекта служебной карьеры, источники энергии делятся на "внутренние" и "внешние". Они напрямую зависят от способа деятельности, которым определяются карьерные цели, приемлемые средства и действия людей для достижения этих целей, а также объективными условиями, опосредующие их развитие. К тому же карьерные цели расположены "в зоне пересечения интересов индивида и организации и общества".

С точки зрения личности это важно. Именно этим и объясняется престижность госслужбы, как возможность участия конкретного лица в решении важных государственных дел на уровне «личной соучастия», а также самореализации личности, путем вовлечения в общественно полезную деятельность [38, с. 46].

Б.В. Литов считает, что прохождение службы служащими, их профессиональное развитие и служебно-должностное продвижение есть и должно быть процессом управляемым [38, с. 39]. Причем регулирующее влияние на него должны иметь как нормы права, так и совокупность факторов организационного порядка. И хотя автор не применяет самого термина "Прохождение государственной службы", он делает вывод, что "изучение правовой и организационной стороны карьерного процесса не только теоретически важное, но и практически необходимым", поскольку без учета их органического единства в полном объеме невозможно представить всю целостность этого процесса, и как следствие этого - невозможно правильно строить кадровую политику государства. Поэтому "только последовательное соблюдение правовых и моральных норм позволяет в полном объеме осуществлять государственный подход в работе с кадрами и обеспечивать продвижение на более высокие должности профессионально подготовленных, компетентных и морально устойчивых кадров "государственного управления [25, с. 102].

Ю.М. Старилов рассматривает прохождения госслужбы как специфический вид прохождения общественно полезной службы и отмечает, что при осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и организации или органа, в которых она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правоотношения, а также служебные отношения в общественных объединениях, в органах местного самоуправления. Причем специфика службы как вида деятельности в различных организациях определяется "установкой (определением) в каждом конкретном случае особого правового статуса соответствующего служащего" [40, с. 135].

Наиболее удачным, с точки зрения раскрытия содержания прохождения государственной службы, является определение, предложенное российским ученым В.М. Манохин еще в 1966 г. в работе "Советская государственная служба": госслужащий работает в системе разветвленной государственной организации, в государственном аппарате и различных государственных учреждениях, созданных с целью практического воплощения в жизнь задач, стоящих перед государством. Деятельность госслужащего полностью определяется потребностями государственной организации (госслужбы). Вследствие указанного госслужащий действует всегда по поручению государства и от имени государства [21, с. 24].

По мнению Б.М. Габричидзе и А.Г. Чернявского "прохождение государственной службы - это процесс практического служения государству и обществу лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности ". То есть авторы этого определения, прежде подчеркивают публичность государственной службы как человеческой деятельности, которая проявляется в процессе такой службы [43, с. 22-23].

Помимо социально-публичного аспекта прохождения государственной службы отдельные ученые рассматривают его через служебно-правовое положение государственного служащего. Именно такой точки зрения придерживается, в частности, А.Ф. Ноздрачьов, считая, что "Под прохождением государственной службы имеются в виду определенные юридические факты, характеризующие служебно-правовое положение государственного служащего, который отражается в его личном деле [35, с. 67].

Специфическую концепцию прохождения государственной службы положено в основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". В трактовке этого Закона под прохождением государственной службы понимается профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности лишь определенных категорий, определенных в самом законе.

Для выяснения сущности понятия "прохождение государственной службы", его следует разграничить с таким понятием, как "служебная карьера". В Законе Украины "О государственной службе" есть специальный раздел, который называется "Служебная карьера." Однако, Закон не дает никакого определения этого понятия, хотя включает в названный раздел: прохождения службы - ст. 24; классификация должностей - ст. 25; ранги государственных служащих - ст. 26; продвижение по службе - ст. 27; кадровый резерв государственной службы - ст. 28; обучения и повышения квалификации государственных служащих - ст. 29. Таким образом, исходя из названия раздела и названия статей, которые включены в этот раздел, можно сделать вывод, что служебная карьера - это совокупность таких понятий, как: прохождения государственной службы + классификация должностей + ранги государственных служащих + продвижения по государственной службе + кадровый резерв + обучение и повышение квалификации государственных служащих. Однако согласиться с такой формой служебной карьеры довольно трудно, поскольку прохождения государственной службы - это не всегда карьера, поскольку карьера - это движение только вперед и каждый раз на перекладину выше.

В то же время, может иметь место прохождения государственной службы, но при этом не будет карьерного роста. Представляется, что служебная карьера - это продвижение по государственной службе, которое является одной из стадий прохождения государственной службы.

С развитием государственной службы как правового института осуществляется дальнейшее становление законодательства о государственной службе. При этом следует отметить, что отдельные ученые высказывают мнение по поводу возникновения и развития не только служебного законодательства, но и служебного права как комплексной отрасли права. Такое утверждение, безусловно, требует определенной аргументации, особенно, относительно предмета и метода данной отрасли права. Особое внимание вызывают общественные отношения, возникающие на государственной службе, то есть - государственно-служебные отношения. Их насущность, правовая природа еще недостаточно изучены и исследованы, несмотря на то, что они имеют большое как теоретическое, так и практическое значение.

Поскольку государственная служба непосредственно связана с деятельностью государственных органов и, в первую очередь, органов исполнительной власти, государственно-служебные отношения характеризуются рядом признаков, присущих административным правоотношениям. Наряду с этим, они имеют ряд особых признаков, в частности:

Государственно-служебные отношения - это правовые отношения, предусмотренные законом, то для их регулирования применяется исключительно метод законодательного регулирования. Метод договорного регулирования, который является основным в трудовом праве, о государственно-служебных отношений применяться не может, поскольку это обусловлено сущностью этих отношений. В первую очередь это проявляется в том, что эти отношения возникают при реализации публичного, а не частного интереса. Поскольку речь идет о публичном интересе, безусловным является то, что такие отношения должны регулироваться исключительно методом законодательного регулирования, поскольку в отношении государственных органов и их должностных лиц действует принцип "разрешено только то, что предусмотрено законодательством". Относительно метода договорного регулирования по этим отношениям необходимо отметить, что его доля настолько незначительна, что она не может существенно повлиять на природу этих отношений.

Государственно-служебные отношения - это государственно-правовые "властеотношения". Этот признак проявляется в том, что участники этих правоотношений юридически неравноправными, т.е. одной из сторон всегда подержанный орган или должностное лицо - "начальник", которые наделены определенными государственно-властными полномочиями относительно второй стороны. Вторая сторона, в свою очередь, подчинена первой и обязана выполнять все его предписания и распоряжения. То есть она всегда находится в иерархической подчиненности. Вместе, властеотношения характеризуются и такой особенностью, как наделение государственного служащего определенным объемом государственно-властных полномочий при реализации им своих должностных обязанностей в отношении юридических и физических лиц, что также предполагает неравенство сторон в конкретном правоотношении.

Государственно-служебные отношения в реальной жизни является преимущественно административными правоотношениями. Названная особенность является одной из главных в их характеристике.

Государственно-служебные отношения характеризуются особыми публичными правами и обязанностями, которыми наделены государственные служащие. Поскольку государственные служащие всегда представляют государственные органы, обеспечивающие практическую реализацию их функций и полномочий, они наделены определенными правами и обязанностями публичного характера.

Государственно-служебные отношения, преимущественно, представляют собой отношения по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственно-служебные отношения регулируются нормами различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, уголовного, трудового, гражданского и др. Этот признак вытекает из того, что государственная служба является комплексным правовым институтом.

Большинство государственно-служебных отношений регулируется нормами публичного права: конституционного, административного, финансового, криминального. Доля отношений, регулируется нормами частного права - преимущественно трудового - незначительна. При этом следует отметить, что по мере дальнейшего развития государственной службы от правового института в "служебного права" как отрасли права, четкого разграничения публичного и частного права, нормы трудового права перестанут играть существенную роль в правовом регулировании государственно-служебных отношений. Служебное право, безусловно, будет представлять собой важную составную публичного права.

Доминирующая роль среди государственно-служебных отношений принадлежит общественным отношениям, связанным с государственным управлением, организацией деятельности, преимущественно, органов исполнительной власти.

Государственно-служебные отношения характеризуются тем, что одной из сторон, как правило, является физическое лицо, наделенное определенными государственно-властными полномочиями.

Выяснение сущности государственно-служебных отношений следует продолжить их классификации. Государственно-служебные отношения можно классифицировать на различные виды в зависимости от основания классификации. Следует отметить, что в теории государственной службы предлагаются различные точки зрения по этому поводу. В частности, А.П. Ноздрачьов выделяет два основных вида государственно-служебных отношений в зависимости от конкретной цели их возникновения, создания и регулирования:

1) отношения, связанные с организацией государственной службы. Эти отношения возникают в связи с: закреплением правового статуса государственных должностей; установлением юридических требований к государственным должностям; определению способов замещения государственных должностей и установлением условий поступления на государственную службу; ведением личных дел; установлением квалификационных разрядов государственных служащих и т.д.;

2) отношения, возникающие в процессе практического осуществления государственной службы. К ним следует отнести такие отношения, которые связаны с: поступлением гражданина на государственную службу и назначением на государственную должность; реализацией государственным служащим своих прав и обязанностей; присвоением государственных служащих категорий, рангов, званий; прохождением государственной службы; прекращением государственно-служебных отношений и т.д.

Достаточно интересной является точка зрения Ю.М. Старилова по поводу классификации государственно-правовых отношений. В частности, в зависимости от структуры правового института государственной службы, он выделяет следующие виды государственно-правовых отношений:

· общественные отношения в сфере кадровой политики;

· общественные отношения по формированию государственно-служебных отношений;

· общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;

· общественные отношения по реализации принципов государственной службы;

· общественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;

· общественные отношения относительно прохождения государственной службы;

· общественные отношения прекращения государственной службы;

· общественные отношения по управлению государственной службой;

· общественные отношения по реформированию государственной службы.

Если взять за основу классификации государственно-служебных отношений управленческие отношения и связи, то можно выделить такие виды этих отношений:

· отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

· отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

· отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной и судебной власти (так называемые внутриорганизационные отношения).

В зависимости от вида правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, последние можно классифицировать на материальные и процессуальные. Материальные государственно-служебные отношения связанные с: принципами государственной службы; правами и обязанностями государственных служащих; Правоограничения государственных служащих; способами замещения должностей; конкурса; аттестацией подобное. Процессуальные государственно-служебные отношения возникают при поступлении на государственную службу, прохождении государственной службы, присвоении категорий и рангов, проведении дисциплинарного производства и т.п.

Учитывая, что правовой институт государственной службы является комплексным институтом, который включает в себя нормы административного, конституционного, финансового, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права, можно выделить государственно-служебные отношения в зависимости от вида той или иной правовой нормы: административные, конституционные, трудовые, финансовые государственно-служебные правоотношения.

Публичные государственно-служебные отношения - это отношения, которые регулируются нормами конституционного, административного, финансового, уголовного права, т.е. публичного отраслями права, которые являются приоритетными в их правовом регулировании.

Несколько иной точки зрения придерживается М.И. Иншин, который, рассматривая правоотношения, возникающие в связи с прохождением государственной службы, относит их, преимущественно, к трудовым правоотношениям, т.е. отношений, регламентируемых, в подавляющем большинстве, нормами трудового права. Как представляется, эта точка зрения является дискуссионной из следующих соображений. В юридической науке не вызывает возражений тезис о публичности государственной службы как правового института. Ведь функционирование и реализация государственными органами своих полномочий возможными лишь при условии функционирования государственной службы. Именно государственная служба является правовой формой реализации государственной власти. Публичность государственной службы проявляется в тех основных задачах, которые возлагаются на нее, о чем говорилось выше. Указанное свидетельствует о том, что особенности сферы государственной службы, ее задачи и функции, полномочия и особенности прохождения свидетельствует об особом характере правоотношений, которые возникают при ее функционировании и прохождении. То есть эти правоотношения являются государственно-служебными, которые имеют публичный характер. Несмотря на это есть определенные исключения, касающиеся вопросов :

· прекращение государственно-служебных отношений на общих основаниях, предусмотренных соответствующими статьями КЗоТ Украины;

· применение к государственным служащим дисциплинарных взысканий на общих основаниях, предусмотренных КЗоТ Украины

· пенсионное обеспечение;

· социальные пособия и выплаты.

Конечно, эти вопросы в настоящее время регламентируются нормами трудового права и права человека на социальное обеспечение и это напрямую закреплено в Законе «О государственной службе». Однако, как представляется, частичная регламентация вопросов прекращения государственно-служебных отношений и привлечении к дисциплинарной ответственности нормами трудового права имеет временный характер и с принятием Законов «Об основах государственной службы», «О государственной службе в органах исполнительной власти», Кодекса поведения государственных служащих эти вопросы должны быть урегулированы исключительно этими законодательными актами. То есть речь идет о необходимости правового регулирования государственно-служебных отношений исключительно нормами публичного права, и в первую очередь, нормами административного права, что вполне соответствует сущности и задачам государственной службы.

1.2 Понятие и структура прохождения государственной службы

Центральным институтом государственной службы является прохождение государственной службы, в котором отражается сама сущность государственной службы с точки зрения ее реализации. Прохождение государственной службы включает в себя принятие на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирование их труда, решение других вопросов, связанных со службой. То есть под прохождением подразумеваются определенные юридические факты, характеризующие служебно-правовое положение государственного служащего, который отражается в его личном деле. К таким фактам относятся: замещение более высокой государственной должности, присвоении очередного ранга, увеличение размера денежного содержания; зачисления в кадровый резерв; направление на переподготовку и повышение квалификации; направление на стажировку («временное испытание должности») и др. Таким образом, прохождение государственной службы является длительным процессом, который начинается с момента возникновения государственно-служебных отношений и завершается их прекращением.

В юридической науке не существует единой точки зрения относительно определения понятия термина "прохождение государственной службы". Так, Д.Н. Бахрах считает, что прохождение государственной службы - это "динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, т.е. процесс пребывания в должности, его служебная карьера" [15, с. 241]. По мнению Д. М. Овсянко, прохождения государственной службы - это процесс, для государственных служащих, занимающих должности категории "А" и "Б", выражается в последовательной смене этих должностей, начиная с момента поступления на государственную службу и заканчивая освобождением из нее [35, с. 101]. Ю.М. Старилов рассматривает прохождения государственной службы как специфический вид общественной полезной службы и отмечает, что при осуществлении служебной деятельности служащие различных органов вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и организации или органа, в которых она осуществляется [39, с. 356].

Помимо научных дискуссий относительно определения понятия "прохождение государственной службы", в юридической науке высказываются различные соображения относительно элементов прохождения государственной службы [15, с. 243; 35, с. 103; 39, с. 357]. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволяет выделить следующие элементы: установление государственной должности, принятие на службу (путем конкурса, назначения, зачет) принятия государственным служащим присяги; испытательный срок (если он является условием приема на службу); стажировка государственных служащих; переподготовка и повышение квалификации; аттестация; ежегодная оценка качества деятельности государственных служащих; служебная карьера (присвоение очередного ранга, класса, чина); ротация; административное расследование поощрения, ответственность; прекращения государственно-служебных отношений.

1. Государственная должность. Важным элементом прохождения государственной службы является государственная должность, которая предусматривается в штатном расписании государственного органа. Учитывая, что этот вопрос имеет чрезвычайно важное значение для субинститута прохождения государственной службы.

2. Прием на государственную службу. Вопрос вступления на государственную службу фактически является учреждая относительно возникновения государственно-служебных отношений. Безусловно, вопросы понятия и правовой природы государственно-служебных отношений является весьма существенным для административной науки в целом и для института государственной службы, в частности. Относительно способов поступления на государственную службу, следует отметить, что их реализация фактически является одним из элементов реализации права как на государственной службе, так и на прохождение государственной службы.

3. Присяга. Согласно статье 17 Закона «О государственной службе» гражданин Украины, который впервые зачисляется на государственную службу, принимает Присягу такого содержания: "Полностью осознавая свою высокую ответственность, торжественно присягаю, что буду верно служить народу Украины, строго соблюдать Конституцию и законы Украины, содействовать воплощению их в жизнь, укреплять их авторитет, охранять права, свободы и законные интересы граждан, с достоинством нести высокое звание государственного служащего, добросовестно исполнять свои обязанности ". Государственный служащий подписывает текст Присяги, который хранится по месту его работы. О принятии Присяги делается запись в трудовой книжке. Эта статья впервые предусмотрела такое новейшее положение для института государственной службы, как присяга. Следует отметить, что это новейшее положение касается гражданских государственных служащих, поскольку статус государственных служащих специализированной государственной службы (милиция, прокуратура, СБУ и др.). неразрывно связан с присягой. Присяга имеет морально-правовой характер. Моральный аспект присяги проявляется в том, что она направлена ??на повышение авторитета как государственной службы, так и государственного служащего, возложения на него ощущение значимости выполняемых им публично функций, усиления ответственности за исполнение своих служебных обязанностей. Правовой аспект присяги характеризуется тем, что она влечет за собой определенные юридические последствия. Особенно это касается вопроса возникновения и прекращения государственно-служебных отношений.

Значение присяги при поступлении на государственную службу действующим комментируемым Законом четко не урегулировано. Часть первая статьи 17 предусматривает, что «граждане, которые впервые зачисляются на государственную службу, принимают присягу». Таким образом, эта статья тезисом «граждане, впервые ...» не прямо, а косвенно закрепляет, что лицо, которое не приняла присягу, не является государственным служащим. Вместе, Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 25 мая 1998 г. «О практике рассмотрения судами дел о коррупционных деяниях и других правонарушениях, связанных с коррупцией» предусматривает, что лицо приобретает статус государственного служащего с момента ее зачисления на должность, независимо от того , приняла она присягу, или нет. Таким образом, в действующем законодательстве возникла коллизия, которая должна быть решена только на уровне внесения соответствующих изменений этой статьи Закона. Как представляется, в этой статье следует предусмотреть, что статус государственного служащего лицо приобретает с момента принятия Присяги. Это положение должно подчеркнуть особенность государственной службы как публично-правового института.

4. Испытания. С целью проверки соответствия работника занимаемой должности, на которую он принят, при приеме на государственную службу может быть установлено испытание. Следует отметить, что закон предусматривает установление испытания в качестве обязательного условия зачисления на государственную службу. Срок испытания должен быть указан в приказе (распоряжении) о приеме на должность и начинается с первого дня вступления в должность. В статье 18 Закона «О государственной службе» не предусмотрено, как решается вопрос в случае временной нетрудоспособности или иной уважительной причине, которая наступает в период испытания. При наступлении указанных случаев следует обратиться к статье 27 КЗоТ Украины, которая предусматривает возможность продления испытания на то количество дней, в течение которых работник отсутствовал в связи с временной нетрудоспособностью или по другой уважительной причине. При этом необходимо обратить внимание на то, что законодательство не предусматривает обязательного продления срока испытания, а только предусматривает такую ??возможность. В случае продления срока испытания руководитель издает приказ соответствующего содержания, с которым служащий должен быть ознакомлен.

На государственного служащего во время испытания полностью распространяется действие настоящего Закона и других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения государственной службы. Он обязан соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, имеет право на пособие по временной нетрудоспособности, на денежное содержание и иные выплаты в полном объеме подобное. Единственным ограничением в период испытания является то, что государственному служащему не присваиваются очередные квалификационные разряды.

Государственный служащий считается выдержавшим испытание, если срок испытания истек, а его до истечения этого срока не был уволен. Следует иметь в виду, что основанием для увольнения по результатам испытания может быть только несоответствие занимаемой должности. Термин «несоответствие» означает, что основанием для увольнения не может быть нарушение трудовой дисциплины. За такие нарушения служащего могут уволить на основании соответствующих статей КЗоТ, а не по результатам испытания. Увольнение по результатам осуществляется во всех случаях без согласования с профсоюзным органом.

5. Стажировка. Стажировка является основным видом практической подготовки государственных служащих для замещения государственных должностей. Его целью является приобретение практического опыта, проверки профессионального уровня и деловых качеств лица, которое претендует на должность государственного служащего. Оно может осуществляться в соответствующем государственном органе сроком до двух месяцев с сохранением заработной платы по основному месту работы.

Стажировки могут проходить как лица, впервые претендующие на должность, так и государственные служащие, желающие занять более высокую должность. Отбор кандидата на стажировку проводится по инициативе органа, где должно происходить стажировку. При этом необходимо письменное заявление самого стажера и согласие соответствующих руководителей по месту его стажировки и основной работы. Следует иметь в виду, что в стажировке не привлекаются лица, достигшие пенсионного возраста.

Зачисление на стажировку, сроки и изменения порядка его прохождения оформляются приказом руководителя государственного органа, где проводится стажировка. Во время прохождения стажировки работник должен соблюдать правила внутреннего распорядка государственного органа, где он проходит стажировку. На период стажировки за стажером закрепляется государственный служащий, ответственный за стажировку.

Содержание стажировки определяется индивидуальным планом, который утверждается руководителем структурного подразделения органа, в котором проводится стажировка. Стажер во время прохождения стажировки должен выполнить индивидуальный план, о чем представляет руководителю государственного органа докладную записку с выводами руководителя структурного подразделения о возможности использования стажера на государственной службе, а по основному месту работы - краткое письменный отчет. По результатам стажировки в государственном органе стажеру выдается справка для представления по основному месту работы.

Лицо (не государственный служащий), после успешного окончания стажировки изъявила желание работать в данном государственном органе, проходит конкурс в соответствии с Положением о порядке проведения конкурса при приеме в органы государственной исполнительной власти. При этом ему предоставляется преимущество над лицами, которые принимают участие в этом конкурсе, но не проходили стажировку. Государственный служащий после успешного окончания стажировки может быть переведен на должность по решению руководителя соответствующего государственного органа без конкурсного отбора или зачислен в кадровый резерв государственного органа.

Стажировка проводится с отрывом от основной работы. За работником, направленным на стажировку, сохраняется его должность и заработная плата по основному месту работы с последующим учетом изменений размера минимальной заработной платы, соответствующего действующему законодательству. Стажеру по основному месту работы возмещаются расходы на проезд до места стажировки и обратно, суточные за время нахождения в пути и наем жилья. Расходы, связанные со стажировкой специалиста, возмещаются государственным органом, который пригласил специалиста на стажировку за счет средств, предусмотренных на содержание этого органа.