Практика применения законодательства о муниципальных унитарных предприятиях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Список сокращений

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 06.04.2011)

ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской федерации: федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 14.06.2011)

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 12.07.2011)

ГК РСФСР 1922 г. - Гражданский кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, утвержденный Постановлением Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом от 11.11.1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»

ГК РСФСР 1964 г. - Гражданский кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, утвержденный Верховным Советом Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой 11.06.1964 г.

ВЦИК - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет

ВС РСФСР - Верховный Совет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики

ВС РФ - Верховный Совет Российской Федерации

БВС - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ФАС - Федеральный арбитражный суд

ФЗ - Федеральный закон

ОЗ - Основы законодательства

абз. - абзац

п. - пункт (-ы)

ст. - статья (-и)

утв. - утвержденное (-ые), (-ая), (-ый)

ч. - часть (-и)

Введение

Актуальность темы курсовой работы определяется ее непреходящим значением для любого исторического этапа развития форм участия государства в хозяйственном обороте. Проблемы формирования эффективной системы управления федеральной и муниципальной собственностью как одной из основ экономики государства, перспективы дальнейшего существования государственных и муниципальных унитарных предприятий приобретают сегодня особую актуальность в связи с обсуждением Проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах 2009 года См.: Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах. Рекомендован Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения ( протокол № 68 от 16 марта 2009 г. ).// ИПС Консультант Плюс..

Одним из главных направлений Концепции развития законодательства о юридических лицах - является усиление роли Гражданского кодекса Российской Федерации в регулировании статуса юридических лиц, в том числе и унитарных предприятий, в целях дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства и соответствия их новому уровню развития рыночных отношений.

В условиях предстоящей социально-экономической модернизации российского общества в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года» от 17.11.2008 г. № 1662-р.// Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. - ст. 5489., явно прогнозируемый возврат государства в национально-значимые сферы, приводит в действие так называемый закон Токвиля: чем лучше предполагается развитие ситуации, тем больше к ней притязаний См.: Токвиль А. Демократия в Америке. - М.: Прогресс, 1992. С. 230-234.. С одной стороны, реализация приоритетных национальных проектов, инвестиции в человеческий капитал, подъем образования, науки, здравоохранения названы в качестве ориентиров на долгосрочный период.

С другой - курс на реорганизацию подавляющего большинства унитарных предприятий в другие организационно-правовые формы с последующей их приватизацией ставит под угрозу дальнейшее существование государственного сектора экономики как единственного продуцента товаров (работ, услуг) публичного назначения.

Следствием двух указанных тенденций являются коллизии в теории гражданского права и на практике между:

- необходимостью сохранения государственной и муниципальной собственности и коммерческим интересом, направленным на преобразование государственной и муниципальной собственности в собственность частную;

- обязанностью поддержания деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий в особо значимых секторах экономики и практической исчерпанностью мер по повышению эффективности их функционирования.

Неэффективное, с точки зрения управления, хозяйствование унитарных предприятий, незаинтересованность государства в их эффективном функционировании, опережающая законодательство практика реформирования унитарных предприятий - факторы, свидетельствующие о неполноте гражданско-правового регулирования участия унитарных предприятий в товарном обороте в качестве полноценных бизнес единиц.

Указанные обстоятельства обусловили необходимость рассмотрения проблем реформирования унитарных предприятий, изложенных в Концепции развития законодательства о юридических лицах. Между тем, призывы к ликвидации и реорганизации унитарных предприятий, предложенные авторами указанной Концепции, во многом носят дискуссионный характер и нуждаются в дальнейшем осмыслении и научном исследовании.

Необходимость взвешенного подхода к законодательному регулированию правового статуса унитарных предприятий заключается в том, что в контексте заявленной стратегии социально-экономического развития России до 2020 года, не обозначившей средства и способы ее реализации в условиях широкомасштабной приватизации унитарных предприятий, массовая и быстрая принудительная реорганизация или ликвидация унитарных предприятий приведет к негативным правовым и социально-экономическим последствиям.

Таким образом, поиск решения вопроса о дальнейшей судьбе унитарных предприятий, включая определение путей и способов их реформирования, должен быть продолжен. Указанные обстоятельства и предопределили выбор темы настоящей курсовой работы.

Степень разработанности темы в юридической литературе. Проблематика правового положения и гражданско-правового регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий на всех этапах развития этого института гражданского права традиционно представляла интерес для научного исследования.

В науке гражданского права значительный вклад в исследование проблем, затрагивающих общие вопросы природы и деятельности унитарных предприятий, внесли: С.В. Артеменков, В.С. Белых, И.П. Грешников, А.Н. Гуев, И.В. Ершова, А.А. Иванов, В.П. Камышанский, Н.М. Козина, Н.В. Козлова, К.П. Кряжевских, В.В. Лаптев, А.Б. Лахов, Д.А. Медведев, Д.В. Петров, К.Я. Портной, А.Д. Радыгин, В.А. Рахмилович, А.Я. Рыженков, В.Г. Степанов, А.В. Фролова, И.С. Шиткина, Л.В. Щенникова и другие.

Отдельным проблемам правового положения, создания и деятельности унитарных предприятий посвящены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Е.К. Орлянкиной «Унитарное предприятие как субъект гражданского права», Ростов/Д, 2003; И.Г. Заборовский «Гражданско-правовое положение государственных унитарных предприятий», Екатеринбург, 2004; А.В. Фроловой «Правовое положение унитарных предприятий», Москва, 2006; Ю.В. Бойчук «Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий», Москва, 2006; Л.Ю. Малининой «Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности», Краснодар, 2007; Н.К, Рагимовой «Реализация прав публичного собственника путем создания унитарного предприятия», Москва, 2008.

В то же время, в условиях реформирования унитарных предприятий, а также обсуждаемой российскими учеными-цивилистами Концепции развития законодательства о юридических лицах, проведенные ранее научные исследования охватывают далеко не весь спектр имеющихся проблем.

Недостаточной степенью разработанности характеризуются и исследования по научному философско-правовому обоснованию концепции института государственных (муниципальных) унитарных предприятий при переходе к рыночным отношениям, отражающей эволюцию целей, задач и правовых средств гражданско-правового механизма регулирования их деятельности, в контексте аккумуляции аргументов обоснованности существования государственных предприятий в социально-ориентированной экономике.

Несовершенство гражданско-правового регулирования деятельности унитарных предприятий и недостаток комплексных научных работ по вопросам правовой природы унитарных предприятий, гражданско-правовой регламентации правового положения унитарных предприятий в системе юридических лиц, управления государственной (муниципальной) собственностью посредством унитарных предприятий - предопределяют необходимость их исследования.

Целью курсовой работы является комплексное исследование гражданско-правовой доктрины, включая положения Концепции развития законодательства о юридических лицах, посвященной правовому статусу унитарных предприятий, а также норм гражданского права, регулирующих правовое обеспечение их деятельности, имеющихся в гражданском праве пробелов и коллизий, требующих принятия дополнительных правовых мер для их преодоления и повышения эффективности процесса реформирования государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Указанной целью обусловлена постановка и решение следующих задач:

- показать процесс эволюции и объективную потребность в существовании муниципальных унитарных предприятий в России;

- разработать и обосновать доктринальные положения о необходимости сохранения муниципальных унитарных предприятий в условиях перехода к новым рыночным отношениям;

- выявить обусловленности наделения муниципальных унитарных предприятий специальной предметно-целевой правоспособностью;

- дать оценку обоснованности гражданско-правовой регламентации правового положения муниципальных унитарных предприятий в системе юридических лиц и путей ее реформирования с учетом положений концепции развития законодательства о юридических лицах 2009 года;

- исследовать правовой режим имущества унитарных предприятий;

-разработать возможные подходы и пути реорганизации муниципальных унитарных предприятий, включая оценку перспектив преобразования их в форму открытых акционерных обществ.

Объектом исследования является общественные отношения, складывающиеся в сфере гражданско-правового регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий.

Предметом исследования выступают нормы гражданского права, регламентирующие деятельность муниципальных унитарных предприятий..

Методическую основу работы составили общенаучный диалектический метод познания общественных процессов, частнонаучные методы (исторический, логический, анализа и синтеза, научной классификации), частноправовые (историко-реконструктивный, формально-бридический, сравнительно-правовой, аналогии и другие).

1. Законодательство об унитарных предприятиях

1.1 Развитие законодательства об муниципальных унитарных предприятиях в дореволюционный и советский период

Казенные предприятия, существовавшие в России до 1917 г., в настоящее время создаются вновь. В связи с этим вызывают определенный интерес этапы и проблемы становления законодательства о казенных предприятиях в России, а также теоретико-исторические аспекты развития законодательства о них.

Казенные предприятия в дореволюционной России - государственные промышленные предприятия, находившиеся в ведении различных ведомств (военного, горного, морского, удельного и др.).

Главным назначением казенных заводов было удовлетворение государственных потребностей, в первую очередь, военных, вследствие чего большинство казенных заводов являлось военными и горнометаллургическими предприятиями. Кроме того, имелись казенные заводы менее важных отраслей промышленности (фарфоровый завод, карточная мануфактура) Большая советская энциклопедия. - М.: Гос. научное изд. «Большая Советская Энциклопедия», 1953. - Т. 19. - С. 367..

При изучении истории промышленности дореволюционной России, занимающей значительное место в комплексе проблем социально-экономической истории страны, исследователи в течение многих лег традиционно занимались разработкой проблематики, связанной прежде всего с историей частной промышленности и частного предпринимательства. Исследованию же государственного (казенного) хозяйства долгое время не уделялось должного внимания. Рассмотрение казенного хозяйства осуществлялось только в системе фактов, характеризующих историю всей промышленности России, что не позволяло раскрыть его суть Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX - 1914 г.). - М.: Наука, 1992. - С. 3. .

В то же время, наличие обширного и развитого государственного сектора в конце XIX - начале XX вв. было характерной особенностью России. Как отмечалось в докладе Совета на VIII очередном съезде представителей промышленности и торговли: «Русская казна - это самый крупный в мире владелец недр и поверхностей, самый крупный лесопромышленник, величайший железнодорожник, самый притомкрупный заказчик как предметов прямого потребления, так и оборудования» Шацилло К.Ф. Указ. соч. - С. 221..

Исследования, посвященные деятельности казенных предприятий, впервые появились в начале XX в., до этого казенные предприятия в качестве единой системы, имеющей определенную специфику, не воспринимались и не исследовались. Работы ученых в основном представляли собой исторические обзоры развития и деятельности министерств и ведомств, отдельных предприятий, посвященные их юбилеям, либо носили аналитический характер.

Самостоятельной темой научных исследований казенные предприятия стали в середине 50-х годов. После этого ученые проводили исследования, посвященные проблеме положения и состава рабочих, а также военно-промышленному сектору государственного производства, в основном оружейным заводам.

Значительный вклад в изучение государственной военной промышленности внесла монография К.Ф. Шацилло «Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX - 1914 г.)», являющаяся результатом многолетней работы ученого Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX - 1914 г.). - М.: Наука, 1992. - 270 с..

Серьезное источниковедческое исследование представляет собой диссертация М.Ф. Махлай «Об источниках о казенных предприятиях обрабатывающей промышленности России в конце XIX - начале XX вв.» Махлай М.Ф. Источники о казенных предприятиях обрабатывающей промышленности России в конце XIX - начале XX в.: Источниковедческое исследование: Дисс. ... канд. ист, наук. - М., 1994. - 233 с..

Подводя итог современной историографической ситуации, М.Ф. Махлай отмечает, что, несмотря на достаточное количество конкретно-исторических исследований по истории государственной военной промышленности, казенная промышленность в целом оказалась не исследованной Махлай М.Ф. Указ. соч. - С. 13..

Имущественные отношения социалистических организаций, так же как и хозяйственное развитие в СССР в целом, велись на основе планирования. Использование принципа планирования как основного метода организации производства и товарооборота в сфере социалистического хозяйствования находит отражение в соответствующих законодательных актах. Плановое регулирование экономических отношений при социализме обусловлено растущими масштабами общественного производства, дальнейшим общественным разделением труда, повышением уровня концентрации и специализации.

Вместе с тем планирование тесно связано с интересами социалистического общества, использующего плановое управление народным хозяйством наряду с объективными экономическими законами.

Выступая на XXIV съезде КПСС, Л. И. Брежнев указал, что партия придает большое значение совершенствованию советского законодательства См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 77..

Отвечающее общественным потребностям законодательство является одной из существенных гарантий интересов предприятий и организаций. От совершенства правовой формы в немалой степени зависят действенность хозрасчета, вся система экономического стимулирования (через экономические рычаги и стимулы) деятельности предприятий.

Между тем в правовой регламентации экономических отношений много серьезных недостатков. В регулировании хозяйственных отношений недооценивалась роль закона. Р. О. Халфина справедливо отметила, что, хотя динамика развития народного хозяйства требует гибких форм правотворческой деятельности, определенные стабильные положения, являющиеся основой руководства хозяйственной деятельностью, должны быть закреплены в законах См. Р. О. Халфина , Роль права в повышении эффективности социалистического производства, «Советское государство и право» 1970 г. № 11, стр. 17,. Кроме законов по отдельным сферам народного хозяйства экономика нашей страны нуждается в основополагающем нормативном акте, где были бы сосредоточены важнейшие принципы и общие положения, равно относящиеся ко всем отраслям народного хозяйства и сферам деятельности.

«Неупорядоченность, раздробленность законодательства чрезвычайно затрудняет, а со временем делает невозможным его правильное применение, препятствует проведению в жизнь принципа законности в хозяйственной деятельности» «Систематизация хозяйственного законодательства», «Юридическая литература», 197d, стр. 12.

.

Если в основе большинства традиционных отраслей права лежит систематизированное и кодифицированное законодательство, то хозяйственное законодательство рассредоточено в многочисленных разной юридической силы актах. Иногда новые нормы создаются без учета ранее изданных, регулирующих тот же вопрос.

После выхода в свет, например, Положения о предприятии так и не был издан перечень актов, утративших силу в связи с введением в действие Положения, хотя их накопилось крайне много. Это обстоятельство излишне осложняло работу по совершенствованию хозяйственного законодательства.

Существенный недостаток законодательства состоял в отсутствии надлежащей иерархии нормативных актов. Однотипные хозяйственные отношения регулировались актами различной юридической силы и далеко не всегда согласовывались между собой. В частности, отношения в области морских и воздушных перевозок регулировались кодексами, т. е. актами, принимаемыми Верховным Советом СССР, а железнодорожных, внутренневодных -- уставами, утверждаемыми Правительством СССР. Нормативное регулирование автомобильных перевозок передано было союзным республикам, хотя значение автомобильного транспорта в перевозках грузов и пассажиров все возрастало. Поставка продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления регулировалось положениями, утверждаемыми Советом Министров СССР, а пользование электрической энергией -- Правилами, устанавливаемыми министром энергетики СССР. Роль же электроснабжения в производственной деятельности всех предприятий и организаций страны была огромная.

Значительно затрудняло применение хозяйственного законодательства обилие многочисленных разрозненных ведомственных актов, трудно обозримых и противоречащих порой не только друг другу, но и актам большей юридической силы. Как отметил Л. И. Брежнев, «в каждой отрасли народного хозяйства действуют тысячи разных предписаний и инструкций. Попробуй в них разобраться. Тем более что многие из этих инструкций устарели, содержат неоправданные ограничения, мелочное регламентирование. Это стесняет инициативу, противоречит новым требованиям, которые ныне предъявляются к экономике» Л. И. Брежнев , Все для блага народа, во имя советского человека, Политиздат, 1974, стр. 15.

.

Например, Положением о Госарбитраже при Совете Министров СССР, утвержденным Правительством СССР 17 января 1974 г., предусмотрено право арбитражей рассматривать споры о ценах, устанавливаемых соглашением сторон. Инструкцией же Государственного комитета цен СССР о порядке отнесения продукции к изготовляемой по разовым заказам это право предоставлено министерствам, которым подчинены спорящие стороны.

Положением о предприятии последнему разрешено продавать излишние транспортные средства, а Министерство транспортного строительства в Особенностях применения данного Положения предусмотрело обязанность строительных организаций согласовывать такую продажу с вышестоящей организацией, хотя предприятия Министерства транспортного строительства не относятся к транспортным и правовой режим транспортных средств должен быть аналогичен их режиму на предприятиях промышленности.

Государственный комитет цен Совета Министров СССР и Министерство финансов СССР дали указание о порядке исчисления и изъятия в доход бюджета сумм дополнительной выручки, полученной в результате нарушения порядка утверждения или применения цен и тарифов См. Письмо Государственонго комитета цен Совета Министров СССР и Министерства финансов СССР от 15 января 1974 г. № /10/86/103/6, «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР» 1974 г. № 7, стр. 37., без учета того, что в соответствии с Положением о поставках продукции и товаров покупатель имеет право в течение года требовать от поставщика возврата излишне уплаченных по незаконным ценам сумм.

Эффективность охраны прав хозорганов значительно снижается из-за несовершенства формы нормативных актов, недостаточно четкой регламентации прав и обязанностей различных органов в осуществлении хозяйственной деятельности и руководстве ею, закрепления прав и обязанностей без указания на неблагоприятные последствия, влекущие их ненадлежащее осуществление или исполнение.

Форма нормативных актов, регулирующих отношения в сфере народного хозяйства, чрезвычайно разнообразна. Однако не всегда форма акта соответствует юридической силе и значению предусмотренных в нем норм. Например, в регулировании кредитно-расчетных отношений большой удельный вес занимают инструкции и другие акты, издаваемые Госбанком СССР. Они нередко содержали нормы, которые должны были бы устанавливаться актами большей юридической силы. Едва ли верно, что порядок обжалования действий Госбанка посписанию средств предприятий и организаций установлен им самим.

Нельзя не согласиться с А. Ф. Шебановым в том, что соблюдение формы правовых актов -- далеко не формальность См. А. Ф. Шебанов, Вопросы теории нормативных актов в советском праве, автореф. докт. дисс., М., 1965, стр. 14--15. . Пренебрежение формой приводит к серьезному ущербу для государства, так как неизбежно влечет несоблюдение установленного правопорядка и беспорядок в хозяйственной деятельности предприятий и организаций См. А. В. Мицкевич , Акты вышестоящих органов Советского государства, «Юридическая литература», 1967, стр. 10; А. Ноздрачев, Юридические акты министерств и ведомств, «Советская юстиция» 1968 г. № 23, стр. 12..

Требует совершенствования структура норм, регулирующих отношения по руководству народным хозяйством. Есть немало норм, которые не содержат указаний на последствия несоблюдения установленных ими обязанностей или ненадлежащее осуществление прав. А ведь субъективное право потому и право, что оно гарантировано, обеспечено, охраняется государством. Закрепляя в нормах права, соответствующее поведение хозорганов, законодатель должен предусмотреть и те последствия, которые могут наступить при несоблюдении предписания (или рекомендации) норм. Если данное условие, как правило, выдерживается применительно к отношениям между предприятиями и организациями, то регулирование отношений по вертикали часто ограничивается лишь регламентацией прав и обязанностей Как правильно отметила Р. О. Халфина, чтобы нормы оказывали влияние на поведение, они должны соответствующими средствами создавать определенные стимулы либо устанавливать конкретные отрицательные последствия того или иного поведения. Если в нормативном акте нет таких указаний, то они, конечно, оказывают известное влияние на исполнение, раскрывая значение того или иного мероприятия или воздействуют на исполнителей главным образом авторитетом органа, издавшего такое предписание. В этом случае используется лишь форма нормативного акта. Предписание же, в нем содержащееся, не всегда оказывает решающее воздействие на поведение. Нередко его влияние уступает действию других стимулов и интересов (Р. О. Xалфина, «Государство, право, экономика», стр. 64--65). .

В условиях научно-технического прогресса, применения автоматизированных систем управления несовершенство хозяйственного законодательства особенно нетерпимо, так как тормозит, задерживает развитие экономических отношений. Выступая перед избирателями Бауманского избирательного округа г. Москвы в июне 1974 г., Л. И. Брежнев выразил уверенность, что Верховный Совет СССР нового созыва, правительство, министерства и ведомства займутся этим делом См. «Экономическая газета» 1974 г. № 25, стр. 4..

Совершенствование хозяйственного законодательства должно вестись широким фронтом в направлении его систематизации и кодификации. В настоящее время проделана большая работа по систематизации хозяйственного законодательства. Во исполнение постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. издается Собрание действующего законодательства СССР по вопросам народного хозяйства. Однако нельзя не отметить, что, несмотря на все достоинства инкорпорации, она связана с внешней обработкой нормативных актов и не влечет существенных изменений их содержания. Кроме того, она фиксирует состояние законодательства на момент работ по его систематизации. Изданное Собрание должно постоянно дополняться и изменяться. Вот почему кодификация остается все же наилучшей, высшей формой систематизации. Без нее совершенствование хозяйственного законодательства будет неполным.

А.Ф. Шебанов правильно обратил внимание на то, что в каждой области общественной жизни должен быть основополагающий законодательный акт, положения которого развиваются актами правительства, затем центральных органов управления. Последние дополнятся актами отраслевых и местных органов. Если в этой системе выпадает или ослабляется какое-то звено, какие-то акты отсутствуют, устарели, противоречат друг другу, нарушается единство всей системы, снижается ее эффективность См. А. Ф. Шебанов, Совершенствование законодательства -- важное условие укрепления социалистической законности, «Проблемы социалистической законности на современном этапе развития Советского государства», изд-во Харьковского госуниверситета, 1968, стр. 3; его же: Система законодательства как научная основа кодификации, «Советское государство и право» 1971г. №12, стр.30. .

Необходимость кодификации хозяйственного законодательства сейчас почти общепризнана. Дискуссия ведется в основном о ее границах и объекте. Существует мнение, что достаточно издать унифицированные акты, регулирующие правовой статус различных хозорганов (типа положений о министерстве, объединении и предприятии), а также сферы их деятельности (закон о планировании, поставках, капитальном строительстве), т. е. ограничиться «малой» кодификацией. Другие, признавая важность для народного хозяйства таких актов, все же считают, что наша экономика нуждается в едином основополагающем акте, в котором можно было бы сосредоточить основные положения и принципы, общие для народного хозяйства в целом, и наиболее важные нормы, регулирующие хозяйственную деятельность в отраслевом разрезе. В противном случае проблема ликвидации раздробленности законодательства решена не будет Изложение этих точек зрения см. Т. Е. Абова, Обсуждение проекта Основных положений Хозяйственного кодекса СССР, «Советское государство и право» 1973 г. № 8, стр. 137; 3. М. Заменгоф, Проект основных положений Хозяйственного кодекса СССР, «Плановое хозяйство» 1973 г. № 8.

.

Специфика отношений в сфере социалистического хозяйствования предполагает регулирование хозяйственных отношений в основном общесоюзным законодательством, что, в частности, закреплено в ст. 3 Основ гражданского законодательства Союза GCP и союзных республик. Но Основы, сыгравшие важную роль в совершенствовании хозяйственного законодательства, служить надлежащей базой его дальнейшего развития уже не могут, так как ими, как правило, охватываются, да и то в общих чертах, договорные отношения хозорганов.

В литературе высказано мнение о необходимости обогащения Основ гражданского законодательства путем включения в них норм о правовом положении социалистических организаций, пополнения общей части Основ статьями, расширяющими общие правила хозяйственных договоров, включения специальных глав, посвященных ряду неизвестных этому закону договоров, увеличения количества норм о тех договорах, которые уже сейчас регулируются Основами См. С. В. Поленина, Система советского гражданского законодательства, «Советское государство и право» 1971 г. № б, стр. 40. . Едва ли такое решение вопроса обеспечит существенное совершенствование хозяйственного законодательства. Во-первых, включение в Основы норм о правовом статусе хозорганов не соответствует характеру и назначению этого акта, ибо он тогда будет в определенной части регулировать отношения по вертикали. Во-вторых, кодификацией опять-таки будет охвачено главным образом регулирование договорных отношений. За бортом останется подавляющее большинство отношений по вертикали, но именно они более всего нуждаются в кодификации.

Некоторые авторы, признавая, что «кодифицированные законы как акты высшей юридической силы и важного значения -- наиболее подходящая форма для нормативного закрепления основных положений советского законодательства» «Систематизация хозяйственного законодательства», стр. 76., делают из этого абсолютно верного вывода одно исключение -- не должно быть Хозяйственного кодекса СССР. По их мнению, у него не может быть общих принципов и начал, которые распространялись бы в равной мере на отношения управления по вертикали и имущественные отношения по горизонтали, он не устранит раздробленности хозяйственного законодательства, ведомственное нормотворчество все равно будет иметь место. В то же время признается, что Основы гражданского законодательства эти принципы и начала содержат. Основы, полагает О. Н. Садиков, сыграли направляющую роль для таких актов, как Положение о предприятии, транспортные уставы, Устав связи, Положение о договорах на проектно-изыскательские работы, положения о поставках и др. См. О. И. Садиков , Основы гражданского законодательства в системе основополагающих актов советского гражданского права, «Проблемы применения Основ гражданского законодательства и Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик», Саратов, 1971, стр. 20--23.. Но ведь данные акты с позиций противников хозяйственного права комплексные, т. е. содержащие нормы, регулирующие как горизонтальные, так и вертикальны отношения. Как же Основы, акт гражданско-правовой, могут направлять законодательство в сфере планирования и управления? Хозяйственный же кодекс СССР или другой основополагающий нормативный акт типа Основ хозяйственного законодательства, Закона о народном хозяйстве могут стать надежной базой для последующего нормотворчества применительно к той и другой группе отношений.

Нельзя не отметить, что наличие различных принципов и общих начал у поставки и наследственного права не помешало объединить нормы о них в одних кодификационных актах -- Основах и гражданских кодексах союзных республик. Нет, на наш взгляд, сомнения в том, что у отношений в сфере планирования поставок, перевозок, капитального строительства и отношений, вытекающих из соответствующих договоров, значительно больше общего.

Неубедительным представляется довод о том, что кодекс не в состоянии предотвратить текущее нормотворчество. Думается, что раздробленность хозяйственного законодательства и многочисленность нормативных актов -- понятия разные. Хозяйственный кодекс СССР (или иной общесоюзный основополагающий акт) должен устранить раздробленность, разобщенность хозяйственного законодательства, создав ему единую базу и не исключая возможности последующего нормотворчества. Наличие иных, кроме кодекса, актов в сфере народного хозяйства -- неизбежно. Основы гражданского законодательства и гражданские кодексы союзных республик не устранили многочисленное жилищное законодательство, а КЗоТ -- трудовое, но устранили его раздробленность.

Один из разделов Хозяйственного кодекса СССР (или иного основополагающего нормативного акта) следовало бы посвятить защите хозяйственных прав. В литературе высказано мнение, что регулирование отношений по защите должно быть структурно обособлено от материального права, так же как нормы гражданского процесса отделены от гражданско-правовых норм См. В. Н. Гапеев, Сущность арбитражной формы защиты права, автореф. канд. дисс., Ростов-на-Дону, 1971, стр. 10--20. . Вопросы защиты хозяйственных прав, по мнению И. Г. Побирченко, следует отразить в Хозяйственно-процессуальном кодексе СССР, разработка которого должна вестись одновременно с Хозяйственным кодексом СССР См. И. Г. Побирченко , Хозяйственная юрисдикция, Киев, 1973, стр. 114.. Эта позиция не лишена оснований и заслуживает самого пристального внимания. Отсутствие основополагающих норм, закрепляющих структуру всех органов, осуществляющих защиту прав (формы защиты), организационные принципы и порядок их деятельности, -- один из существенных недостатков нашего законодательства. Положениями о Госарбитраже при Совете Министров СССР и других госарбитражах усовершенствован порядок деятельности одного из важнейших, но не единственного органа, осуществляющего защиту хозяйственных прав.

С точки зрения требований, предъявляемых к кодификации законодательства, вполне возможно в одном нормативном акте регулировать материально-правовые отношения и некоторые наиболее важные нормы процедурного характера. Даже когда хозяйственно-процессуальные нормы сложатся в самостоятельную отрасль законодательства, в основополагающем акте, регулирующем хозяйственные отношения, непременно будут общие нормы об органах, методах, способах защиты субъективных хозяйственных прав аналогично тому, как это сделано в Основах гражданского законодательства и гражданских кодексах союзных республик.

Включение в Хозяйственный кодекс СССР (или иной основополагающий акт) раздела о защите хозяйственных прав, по нашему мнению, в современных условиях-- наиболее приемлемый вариант решения проблемы. Это позволит в акте высшей юридической силы отразить основные вопросы системы органов, их структуру, компетенцию, порядок деятельности. Данные нормы станут надежной базой для последующего хозяйственного процессуального законодательства.

Как указывалось, ни один основополагающий акт, в том числе и Хозяйственный кодекс СССР, не может, да и не должен заменить издание соответствующих актов, более детально регламентирующих различные сферы деятельности и отдельные виды хозяйственных отношений. Прежде всего, следует разработать нормативный акт о порядке издания и форме актов, регулирующих хозяйственные отношения, в зависимости от содержания прав и обязанностей, их объекта, сферы действия На необходимость официального закрепления порядка оформления правительственных актов указал А. В. Мицкевич,-по справедливому мнению которого без официально установленного порядка оформления таких актов любые предложения науки и опыт практики рискуют остаться пожеланиями, поскольку не будут обеспечены меры пресечения произвольного обращения с формой правового акта (А. В. Мицкевич , цит. соч., стр. 10).

. С точки зрения охраны прав было бы важно отнести установление первоначальных норм, регулирующих отношения хозорганов, к ведению только Правительства СССР (или правительства соответствующей союзной республики). Когда же правительство поручает утверждение того или иного акта органам хозяйственного руководства, то такие акты целесообразно согласовывать с заинтересованными организациями, если данные акты касаются хозорганов, входящих в систему разных министерств и ведомств. Принимаемый акт может касаться предприятий и организаций в масштабе всей страны независимо от ведомственной подчиненности. В этом случае функция согласования должна быть возложена на один или несколько вневедомственных органов в зависимости от характера регулируемых отношений. Наиболее приспособлен для осуществления данной функции, с нашей точки зрения, Госарбитраж при Совете Министров СССР (и Госарбитражи при правительствах союзных республик)-- орган, осуществляющий применение самого разнообразного хозяйственного законодательства и хорошо осведомленный в нем.

Для охраны прав предприятий и других хозорганов важно навести порядок в нормотворческой деятельности министерств и ведомств. Как известно, последние по сфере действия издают две группы актов: распространяющиеся на предприятия и организации вне зависимости от ведомственной подчиненности и внутриведомственные акты.

В отношении первых целесообразно предусмотреть порядок согласования с заинтересованными хозорганами или Госарбитражем при Совете Министров СССР (Госарбитражами при правительствах союзных республик) В. М. Манохин полагает, что такие акты должны утверждаться органами, стоящими во главе сфер управления,---Госпланом СССР, Госснабом СССР и др. («Государственная дисциплина в народном хозяйстве», «Юридическая литература», 1970, стр. 67). Возможен и такой вариант решения проблемы. Но едва ли верно перегружать эти органы данными функциями и отвлекать их от основной деятельности.

.

Необходимо упорядочить и форму актов, издаваемых министерствами и ведомствами. Общим положением о министерстве СССР предусмотрены три основных формы: приказы, инструкции, указания. Кроме этих актов министерства издают правила, особые условия, инструктивные указания, методики, методические указания, типовые договоры, уставы и др. Различия в содержании и назначении норм, включенных в эти акты, иногда трудноуловимы.

Среди актов, издаваемых министерствами и ведомствами, важное место принадлежит получившим широкое распространение в условиях хозяйственной реформы методическим указаниям. По своему содержанию многие нормы методик носят рекомендательный характер. Их основное назначение -- обеспечить наиболее эффективный и в то же время экономичный вариант решения тех или иных вопросов хозяйственной деятельности. Методики призваны не просто упорядочить деятельность, т. е. ее организацию (основная задача инструкций), а путем использования научно обоснованного метода ввести в определенное русло сам процесс формирования технико-экономических параметров, показателей, категорий.

Нельзя не отметить, что правовая наука почти не уделяет внимания анализу и характеристике этих актов. Некоторые авторы вообще отрицают за методическими указаниями значение правовых См. В. С. Пронина , Центральные органы управления народным хозяйством, «Юридическая литература», 1971, стр. 111. , что едва ли правильно. Нормами методик регулируется поведение людей и их коллективов. В правилах методик предусматриваются не только права и обязанности, но и неблагоприятные последствия на случай их невыполнения, что свидетельствует о нормативной природе этих актов.

К нормативным актам мы относим и Инструктивные указания Госарбитража при Совете Министров СССР Об инструктивных указаниях Госарбитража при Совете Министров СССР как нормативных актах см. С. Н. Братусь , доклад в сб. «Научная сессия, посвященная, теоретическим вопросам систематизации советского законодательства», М., 1961, стр. 5. , обязательность которых для органов арбитража установлена постановлением Совета Министров СССР от 7 августа 1970 г. «О повышении роли органов государственного арбитража и арбитражей министерств и ведомств в народном хозяйстве» СП СССР 1970 г. № 15, ст. 122. и Положением о Государственном, арбитраже при Совете Министров СССР СП СССР 1974 г. № 4, ст. 19, п. 5..

Конечно, нормы права содержатся не во всех указаниях арбитража. Но те из них, которые конкретизируют действующее законодательство, закрепляют порядок осуществления прав и исполнения обязанностей -- нормы права, хотя и носят нередко процедурный, а не материально-правовой характер.

Совершенствование хозяйственного законодательства предполагает создание таких норм, в которых права и обязанности хозорганов были бы изложены достаточно полно и ясно. Прежде всего необходимо четко разграничить в законе компетенцию в решении хозяйственных вопросов между предприятиями и вышестоящими органами во всех отраслях народного хозяйства, в частности на транспорте, в капитальном строительстве и др. В настоящее время такие производственно-хозяйственные комплексы, как дороги, пароходства, территориальные управления гражданской авиации и автохозяйства, действуют на основе Положения о предприятии. Между тем их значение в народном хозяйстве, функции, которые они выполняют, внутренняя структура позволяют отнести их к объединениям. Соответственно следовало бы решить вопрос об их правовом статусе.

В литературе справедливо отмечалось, что содержание норм хозяйственного права не всегда укладывается в традиционное понятие правовой нормы. В хозяйственном законодательстве применяются нормы разных видов: нормы -- общие правила, нормы-задания, отличающиеся от норм -- общих правил своей адресностью и конкретностью, нормы о компетенции и нормы рекомендательного характера, которые содержат не обязательные предписания, а рекомендации по вопросам рациональной организации хозяйственной работы См. В. В. Лаптев , Предмет и система хозяйственного права, стр. 161--165; «Хозяйственное право», изд. 2-е, стр. 37--40. . При этом нормы-задания, а также рекомендательные занимают большой удельный вес среди хозяйственно-правовых норм. В юридической литературе о таких нормах часто говорят применительно к колхозам. В условиях хозяйственной реформы нормы-рекомендации, на наш взгляд, получили распространение и внутригосударственного сектора.

Важное значение имеет и направленность норм хозяйственного законодательства на охрану интересов субъектов прав. О. С. Иоффе делит нормы, охраняющие, например, интересы личности, на регулятивные, предупредительные и охранительные См. «Гражданская правовая охрана интересов личности», стр. 24-41.

Деление, предложенное О. С. Иоффе, может быть использовано, и для хозяйственного законодательства. Если норма направлена на создание правоотношений, то в ней содержится указание на совершение определенных положительных действий субъектом обязанности. В данном случае содержащие права заключается в возможности требовать соответствующих действий от субъекта обязанности. Если в нормах сказано, что вышестоящий орган рассматривает проект плана с привлечением предприятий, обеспечивает предприятие соответствующими материально-техническими ресурсами, предоставляет средства из фонда освоения новой техники, резерва финансовой помощи и т. п., то, на мой взгляд, они являются нормами обязывающими, наделяющими предприятия соответствующим правом требовать, при наступлении к тому условий, совершения положительных действий вышестоящим органом -- субъектом обязанности.

Если устанавливаются права без корреспондирующих им обязанностей, то их содержание состоит в возможности совершения положительных действий самим управомоченным. Обеспечиваться эта возможность должна путем установления соответствующих запретов, предписывающих воздерживаться от действий, мешающих управомоченному осуществлять его право.

Например, неиспользованная в течение года предприятием часть фонда материального поощрения переходит на следующий год и не подлежит изъятию вышестоящим органом. К регулятивным нормам, устанавливающим запреты, близко примыкают нормы предупредительные, основное назначение которых -- установить соответствующие меры на случай, если в ходе нормального осуществления прав произойдут какие-либо изменения (нормы, устанавливающие обязанность предприятия уведомить фондодержателя об отказе от продукции, право предприятия реализовать излишние товарно-материальные ценности, если вышестоящий орган в течение месяца не распределит их или не сообщит о своем отказе от перераспределения).

Самое важное значение для охраны прав имеют охранительные нормы, обращенные против неправомерного поведения или его угрозы, и определяющие последствия, которые должны наступить в связи с поведением такого рода См, «Гражданско-правовая охрана интересов личности», стр. 37. . Это нормы, предусматривающие ответственность, поощрения, организационные меры обеспечения прав, а также формы, методы, способы защиты прав. Надо прямо сказать, что в хозяйственном законодательстве явно не хватает охранительных норм.

В структуре хозяйственно-правовых норм не всегда есть санкции Под санкцией нормы мы понимаем указание на любые неблагоприятные последствия, наступающие при нарушении или оспаривании прав, ненадлежащем исполнении обязанностей. . Недостаточно норм о формах, методах, способах защиты прав хозорганов. Если хозяйственная деятельность и руководство ею регулируются нормами права, то следует предусматривать последствия на случай нарушения содержащихся в них предписаний.

Проблемы совершенствования структуры хозяйственно-правовых норм, создание стройной системы гарантий прав хозорганов и, в первую очередь предприятий, наилучшим образом могут быть решены в рамках закона, регулирующего народное хозяйство в целом. Издание хозяйственного кодекса СССР или иного основополагающего общесоюзного акта послужит важным юридическим средством укрепления правопорядка. Его значение будет тем выше, чем более четко он урегулирует вопросы, недостаточная регламентация которых способствует правонарушениям в народном хозяйстве См. В. К. Мамутов , Кодификация хозяйственного законодательства -- важное условие предупреждения правонарушений и борьбы с ними, «Проблемы борьбы с правонарушениями, причиняющими ущерб экономике предприятий», стр. 57.

.

1.2 Современное состояние законодательного регулирования муниципальных унитарных предприятий

На протяжении последних лет институт унитарных предприятий подвергается широкой критике, как с юридических, так и с экономических позиций. Представители законодательной и исполнительной власти называют унитарные предприятия пережитком устаревших методов хозяйствования и юридической конструкцией, не вписывающейся в современные реалии. В результате слияний, присоединений и ликвидации предусмотрено их сокращение на 1500 единиц. В списке государственных унитарных предприятий останутся главным образом предприятия оборонного комплекса, а также занимающиеся секретными разработками исследовательские структуры, например, находящиеся в системе Росатома. Остальные предприятия должны либо исчезнуть, либо изменить форму собственности, т. е. акционироваться.

Однако не помешало бы задуматься, действительно ли оправданы подобные меры, тогда как возможности унитарных предприятий в ряде отраслей экономики еще достаточно высоки, и не является ли стремление свести к минимуму их число результатом неспособности создать четкое правовое обеспечение деятельности унитарных предприятий?

Первые серьезные попытки Государственной Думы РФ утвердить более совершенное законодательство в области управления унитарными предприятиями имели место еще в 1999 г. В итоге только 3 декабря 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161 -ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон).

Закон существенно ограничивает возможности создания унитарных предприятий. Государственное унитарное предприятие вправе создаваться для выпуска продукции, необходимой для обеспечения национальной безопасности и обороны. Форма унитарного предприятия также сохраняется, если оно использует имущество, запрещенное к приватизации. Кроме того, унитарные предприятия могут быть созданы для решения социальных задач.

Главное же - Закон четко устанавливает полномочия руководителей унитарных предприятий, предписывает им согласовывать крупные сделки с собственником, т. е. с представителем государства или муниципалитета, а также запрещает создавать дочерние предприятия и участвовать в капитале банков.

По мнению экспертов, таким образом, сама форма унитарного предприятия становится невыгодной.

Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» сохранил существовавшее ранее деление унитарных предприятий на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и предприятия, основанные на праве оперативного управления. Однако содержание этих понятий заметно изменилось.

Ранее, согласно п. 7 ст. 114 ГК РФ, государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, могло создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. Теперь унитарному предприятию подобное прямо запрещено.

Интересна новелла Закона, которой устанавливаются случаи, когда может быть создано унитарное предприятие:

* для использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения национальной безопасности;

* осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также для организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

* осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности;

* разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность;

* для производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или в отношении оборота которой введены ограничения.

Установление ограниченного, исчерпывающего перечня случаев, когда возможно создание унитарного предприятия, представляется оправданным с точки зрения доктрины гражданского права, которая давно считает унитарные предприятия с их правом хозяйственного ведения и оперативного управления рудиментами социалистической экономики.

Унитарным предприятиям нужно предоставить большие возможности для реализации своего потенциала в современной экономике. Тем более что, несмотря на ограничения, которые установлены в отношении их создания, нельзя обойти вниманием тот факт, что при сегодняшнем законодательном регулировании создания унитарных предприятий есть немаловажное противоречие, которое заключается в следующем.

Несмотря на вышеперечисленные ограничения, Федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях» предоставляет министерствам уникальные возможности по самостоятельному созданию унитарных предприятий. На фоне не раз звучавших заявлений о необходимости сокращения числа унитарных предприятий, упрощение способа их создания представляется противоречивым шагом. Явно, на наш взгляд, противоречит здравому смыслу, например, положение о том, что уставный фонд унитарного предприятия полностью формируется через три месяца со дня государственной регистрации. Вряд ли это возможно сделать только за счет бюджетных средств, так как это может повлечь за собой коррупционные действия.