Практика применения законодательства о муниципальных унитарных предприятиях

Представляется, когда придут в движение все заложенные в Законе механизмы, начнется передел оставшейся госсобственности, которого не избежать ни оборонной промышленности, ни наукоемким предприятиям.

Законом еще более сокращены права унитарных предприятий по распоряжению принадлежащим им имуществом. Как и прежде, унитарное предприятие самостоятельно распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом, за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами. Распоряжаться недвижимым имуществом оно вправе лишь с согласия собственника. Однако для всех видов унитарных предприятий установлено правило, согласно которому они не вправе распоряжаться своим имуществом, если такое распоряжение лишает их возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Причем не имеет значения, получено ли на это разрешение собственника имущества. Сделка, совершенная в обход этого правила, ничтожна.

Таким образом, приобретая какое-либо имущество у унитарного предприятия, не мешает убедиться, что без него предприятие сможет функционировать по своему назначению.

Согласно ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за ним собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, доходов от его деятельности, иных, не противоречащих законодательству, источников. Из содержания данной статьи Закона не ясно, какими правами обладает унитарное предприятие в отношении имущества, полученного им в виде дохода от предпринимательской деятельности и «иных источников». Это может породить споры, схожие с давно не утихающими дискуссиями о природе права учреждения на доходы от предпринимательской и иной, приносящей доходы, деятельности.

Впрочем, п. 2 ст. 299 ГК РФ говорит о том, что плоды, продукция и доходы от использования имущества собственника, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия. Видимо, Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», несмотря на неудачную редакцию комментируемой ст. 11, имеет в виду именно ограниченные вещные права предприятия на любое имущество. В противном случае Закон противоречит ГК РФ и не должен в соответствующей части применяться.

Статьей 24 Закона определяются правила осуществления унитарным предприятием заимствований денежных средств. Пунктом 2 ст. 24 Закона предусмотрено, что унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств. Порядок осуществления заимствований унитарными предприятиями определяется Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Итак, в связи с неоднозначностью нормы п. 4 ст. 18 Закона, которая гласит, что «государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества», кредиторам (банкам) унитарного предприятия для пущей уверенности в действительности кредитного договора необходимо будет, ссылаясь на неясности формулировок Закона, потребовать от государственного или муниципального предприятия не только документ, подтверждающий согласие собственника с решением получить кредит (на указанных в одобряющем документе условиях), но и документ о согласовании с собственником объема и направлений использования привлекаемых средств.

Можно было бы предположить, что правила совершения унитарными предприятиями заимствований ориентированы только на внутренние отношения предприятия, его руководителя и собственника имущества, а их нарушение не могло бы повлечь недействительности кредитной сделки. Но явная направленность законодателя на защиту интересов собственника имущества унитарных предприятий скорее всего проявится и в соответствующих судебных решениях со ссылками на ст. 168 ГК РФ.

До момента разработки Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порядка осуществления заимствований процесс кредитования унитарных предприятий может оказаться затрудненным.

Некоторые положения нового Закона окажут весьма существенное влияние на практическую сторону жизни унитарных предприятий. Речь идет о нормах, которыми устанавливается порядок реорганизации унитарных предприятий. Согласно п. 2 ст. 29 Закона реорганизация унитарного предприятия может быть осуществлена в форме:

* слияния двух или нескольких унитарных предприятий;

* присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий;

* разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий;

* выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий;

* преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными федеральными законами случаях.

Таким образом, новый Закон прямо указал на то, что любая реорганизация, при которой происходит изменение организационно-правовой формы унитарного предприятия, является преобразованием, а потому его слияние, разделение, присоединение, выделение могут осуществляться с юридическими лицами той же организационно-правовой формы. Кроме того, унитарные предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, только если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику.

В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи его имущества другому государственному или муниципальному собственнику (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию), в устав предприятия вносятся соответствующие изменения. При этом передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав изменений. Это положение интересно с точки зрения определениямомента перехода права собственности на имущество предприятия. Согласно ст. 223 ГК РФ право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Для недвижимого имущества правило иное: когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. В комментируемой статье Закона речь идет о передаче права собственности на имущество предприятия от одного собственника другому, а не об изменении содержания прав самого предприятия. Причем вводится правило, согласно которому передача имущества считается состоявшейся лишь после регистрации изменений в уставе унитарного предприятия. Таким образом, Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не закрепляет правила, отличные от тех, которые содержатся в ст. 223 ГК РФ, а лишь устанавливает, что следует считать передачей имущества применительно к данному случаю.

Между тем ГК РФ содержит специальную статью, посвященную передаче вещи, - ст. 224. Согласно ей, под передачей понимается передача владения вещью. В нашем же случае никакой передачи не происходит, имуществом как владело, так и продолжает владеть унитарное предприятие - при переходе права собственности на унитарное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом. Вряд ли оправданно вводить некую фикцию передачи, которой на самом деле не происходит, - внесение изменений в устав юридического лица, не имеющего отношения к отношениям отчуждателя и приобретателя.

Передача имущества вовсе не является обязательным условием для возникновения права собственности, на что прямо указывает и ст. 223 ГК РФ. И проще, и корректнее было бы, по-видимому, сказать, что право собственности на движимые вещи возникает у приобретателя после регистрации изменений в уставе, а на недвижимые - еще и после государственной регистрации прав на них.

Не исключено, кстати, что фразу «передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав унитарного предприятия изменений» в отечественной «правоприменительной практике» могут превратно истолковать и как переход права собственности даже на недвижимое имущество в результате простого внесения изменения в устав.

Пунктом 4 ст. 29 Закона, посвященной реорганизации унитарного предприятия, установлено, что изменение вида унитарного предприятия (основанного на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления) не является реорганизацией. То есть не влечет необходимости уведомления об этом кредиторов, которые могли бы в соответствии со ст. 60 ГК РФ потребовать прекращения или досрочного исполнения заключенных договоров. Однако мы не можем считать, что изменение вида унитарного предприятия не является реорганизацией, так как, во-первых, это противоречит п. 1 ст. 57 ГК РФ, согласно которой преобразование (смена организационно-правовой формы юридического лица) является реорганизацией, а во-вторых, это несправедливо и по отношению к кредиторам унитарного предприятия, поскольку изменение вида унитарного предприятия влечет изменения в его правоспособности, что может повлиять на исполнение уже заключенных с третьими лицами договоров.

Было бы справе^иво предоставить контрагентам преобразуемого унитарного предприятия право защититься от возможного нарушения их интересов, используя меры, предусмотренные ст. 60 ГК РФ.

Новый Закон содержит ряд положений, связанных с формированием уставного фонда унитарных предприятий. В соответствии со ст. 12 Закона, размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее 5 тыс. МРОТ, а муниципального предприятия - не менее одной тыс. МРОТ. В казенном предприятии уставный фонд не формируется, что компенсируется субсидиарной ответственностью собственника имущества.

Уставный фонд должен быть сформирован в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия. При этом унитарное предприятие до момента завершения формирования собственником уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с его учреждением. Таким образом, сделка, совершенная уже зарегистрированным предприятием, у которого еще не сформирован уставный фонд, может оказаться недействительной. Так как Закон не содержит указания на ее оспоримость, она считается ничтожной. Следовательно, заключая сделку с вновь образованным предприятием, необходимо, прежде всего, удостовериться в том, что его уставный фонд сформирован.

Правоспособность унитарных предприятий сужена также закрепленным в ст. 18 Закона запретом без согласия собственника совершать сделки, связанные с выдачей займов, поручительств и гарантий, уступкой прав требования, переводом долга; приобретать и отчуждать акции (доли, паи) хозяйственных обществ и товариществ, иных юридических лиц; заключать договоры простого товарищества; выступать учредителем или участником юридических лиц. Одновременно этой же статьей Закона запрещено без согласия собственника имущества совершать сделки, связанные с выдачей иных видов обременений.

Только с согласия собственника имущества возможно создание филиалов и представительств, совершение крупных сделок.

При согласовании с собственником объемов и направлений использования привлекаемых средств предприятие вправе осуществлять заимствования в виде кредитов от кредитных организаций, бюджетных кредитов, выдавать векселя и размещать облигации.

Однако Закон, в некоторой степени, располагает к развитию коррупции. Объяснить это можно тем, что возникает нарушение законодательства о государственной службе, в основе которого лежит принцип отделения экономической деятельности от управленческой. Так, чиновники начинают помимо управления хозяйствующими предприятиями заниматься еще и экономической деятельностью. Например, собственник должен давать согласие на совершение крупных сделок. По закону к таковым относятся сделки, составляющие более 10% от уставного фонда предприятия. Если учесть, что уставные фонды многих созданных несколько лет назад предприятий сегодня минимальные (уставной фонд таких предприятий не пересматривается), то любая сделка, вплоть до закупки канцелярских товаров, становится крупной. В число крупных попадут и сделки по покупке электричества, и по поставке любого товара - фактически вся хозяйственная деятельность, включая транспортное обслуживание, страхование и все прочее, попадает под прямое регулирование чиновников. Формально чиновник управляет, фактически - занимается экономической деятельностью.

Сюда же можно отнести вопрос об ответственности (или безответственности) тех, кто принимает управленческое решение, - директора, издавшего приказ, или ведомства, направившего директору предписание или давшего согласие на сделку.

Упреки в том, что в прежней системе управления процветала коррупция, выглядят демагогичными, поскольку смена должностного лица при существующем законодательстве не есть борьба с воровством и коррупцией.

Ограничениям подверглась и финансово-хозяйственная деятельность унитарных предприятий. Собственник не только принимает решение о создании унитарного предприятия и определяет цели и предмет его деятельности, но и согласовывает прием на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и расторжение трудового договора с ним; утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты; утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение; принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и т. д.

Ко всему прочему, Закон чреват серьезными кадровыми конфликтами, которые будут возникать на уровне высшего звена в управлении унитарными предприятиями, затрагивая интересы главных бухгалтеров и директоров. Согласно новому Закону, для приема на работу главного бухгалтера требуется согласие собственника и заключение контракта. При этом Закон умалчивает, как быть с бухгалтерами, зачисленными в штат сотрудников по другим правилам. По тем ограничениям, которые накладываются Законом на руководителей унитарных предприятий, они практически сравнялись с государственными служащими или частными лицами, отправляющими некоторые публичные функции (адвокатами, нотариусами).

Требования ст. 21 Закона по своей суровости и абсолютной оторванности от земных реалий сопоставимы разве что с Моральным кодексом строителей коммунизма. Руководитель предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, причем неважно -коммерческая это организация или нет; не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах подобной организации входит в его должностные обязанности.

Отсутствие в Законе переходных положений явно обостряет заложенный в нем конфликт, и со дня его вступления в силу можно смело запускать конвейер по проверке и увольнению директоров. В итоге либо наступит паралич управления, либо требования Закона не будут соблюдаться. Но, скорее, случится и то и другое одновременно.

Пытаясь декриминализировать эту сферу, Закон выходит за рамки здравого смысла.

Были рассмотрены лишь некоторые аспекты законодательного регулирования деятельности унитарных предприятий. Несмотря на то, что Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» вносит достаточно существенные изменения в ГК РФ, по-прежнему остается нерешенным целый ряд вопросов. Некоторые из них только упомянуты в Законе с отсылкой к иным актам законодательства (в частности, абз. 2 п. 2 ст. 11, п. 4 ст. 12, п. 2 и п. 3 ст. 17 Закона). Другие вопросы и вовсе остались без ответа.

Представляется, что Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» может породить немало проблем, поскольку принципиальная невозможность его применения без нарушений заложена внутри самого закона. «Габариты» проблем - от относительно маленьких до серьезных. Уже сейчас возник ряд конфликтных ситуаций. В частности, некоторые крупные банки уже прекратили кредитование оборонного сектора, поскольку в отсутствие предусмотренного Законом порядка эти кредиты крайне рискованны для финансистов. Подобные недочеты в законодательстве могут парализовать не только оборонную промышленность, но и весь госсектор.

2. Правовое положение муниципальных унитарных предприятий

Нынешняя правовая конструкция унитарных предприятий в российском законодательстве впервые была обозначена в Законе РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Закон устанавливал, что государственное или муниципальное предприятие является организационно-правовой формой юридического лица, имущество которого находится в собственности РСФСР или муниципального образования соответственно. При этом Закон предусматривал возможность передачи имущества государственного или муниципального предприятия в хозяйственное ведение предприятия в лице трудового коллектива. Следует заметить, что в законодательстве того периода использовалось понятие «полное хозяйственное ведение». Дефиниция данного термина содержалась в п, 2 ст. 5 Закона от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Указанная норма устанавливала право предприятия владеть, пользоваться, распоряжаться и совершать любые иные действия в отношении имущества, закрепленного за ним на праве полного хозяйственного ведения, если законодательными актами или договором предприятия с собственником не было установлено иное. В принятых позднее Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (31 мая 1991 г.) уже устанавливалось, что предприятие, за которым имущество закреплено на праве полного хозяйственного ведения, осуществляет в отношении этого имущества права и обязанности собственника, если иное не установлено законодательными актами. Однако в дальнейшем законодатель, по-видимому, был вынужден в целях защиты государственной и муниципальной собственности последовательно ограничивать права государственного и муниципального предприятия в отношении закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества.

В введенной в действие с 1 января 1995 г. части I ГК РФ более детальная регламентация института права хозяйственного ведения сопровождалась расширением прав собственника в участии в деятельности предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Во-первых, в ГК РФ право полного хозяйственного ведения стало именоваться правом хозяйственного ведения, а предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, -- государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Слово «унитарный», происходящее от латинского unitary, было призвано подчеркнуть, что имущество унитарного предприятия является единым и неделимым и не может дробиться на паи или доли. При этом ГК РФ запретил иным лицам кроме государства и муниципальных образований создавать унитарные предприятия. Исключение из этого правила было сделано лишь для самих унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, которые были наделены правом создавать дочерние унитарные предприятия и передавать им в хозяйственное ведение часть имущества, находящегося в свою очередь у них на праве хозяйственного ведения (п. 7 ст. 114 ГК РФ в редакции от 30 ноября 1994 г.).

Во-вторых, императивная норма п. 2 ст. 295 ГК РФ установила, что любые сделки с принадлежащим предприятию на праве хозяйственного ведения недвижимым, имуществом могут осуществляться исключительно с согласия собственника.

Наконец, в первой части ГК РФ, хотя и не совсем четко, было установлено, что унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью. Как отмечает Е.А. Суханов, «государственные и муниципальные предприятия как коммерческие организации получили особый, самостоятельный статус. Не будучи собственниками закрепленного за ними имущества, они обладают целевой (а не общей, как другие коммерческие организации) правоспособностью (п. 1 ст. 49, п. 1 ст. 113 ГК), а также ограниченным правом хозяйственного ведения на государственное или муниципальное имущество, находящееся на их балансе» Суханов Е.А. Акционерные общества и другие юридические лица в новом гражданском законодательстве // Хозяйство и право. 1997. N° 1.. Такой вывод следует сделать исходя из следующего. Согласно абзацу второму п. 1 ст. 49 ГК РФ «коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом». Таким образом, согласно норме этой статьи унитарные предприятия в отличие от других видов коммерческих организаций не обладают общей, универсальной правоспособностью. Детализируя указанное положение, норма ст. 294 ГК РФ устанавливает, что унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ. Наконец, в соответствии с нормой абзаца второго п. 1 ст. 113 ГК РФ устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете и целях деятельности предприятия. Таким образом, любая сделка, совершаемая унитарным предприятием, должна соответствовать прежде всего уставным задачам и целям деятельности данного унитарного предприятия, в противном случае такая сделка будет прямо противоречить ГК РФ и должна рассматриваться как ничтожная на основании ст. 168 ГК РФ. Указанная правовая позиция окончательно была сформирована и подтверждена в практике и разъяснениях высших судебных инстанций РФ (см., например, п. 18 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8, постановление Президиума ВАС РФ от 30 ноября 1995 г. № 7045/95).

В части второй ГК РФ к числу сделок, которые необходимо согласовывать с собственником унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, добавился договор дарения. При этом на унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, как и на иные виды коммерческих организаций, распространяется запрет на передачу в качестве дара другой коммерческой организации имущества, стоимость которого превышает пять минимальных размеров оплаты труда (ст. 575 ГК РФ). Ограничение же дарения установлено в п. 1 ст. 576 ГК РФ: унитарные предприятия в отличие от других видов коммерческих организаций не имеют права без согласия собственника безвозмездно передавать в собственность физических лиц или некоммерческих организаций вещи, находящиеся в их хозяйственном ведении. Указанное ограничение не распространяется на подарки небольшой стоимости (п. 1 ст. 576 ГК РФ). Поскольку ст. 576 не определяет стоимостный размер подарков небольшой стоимости, по аналогии с нормой ст. 575 ГК РФ к таковым следует причислять подарки, балансовая стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда. Другие запреты установлены в гл. 53 ГК РФ, посвященной договору доверительного управления имуществом. Согласно п. 3 ст. 1013 ГК РФ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, не имеет права передавать закрепленное за ним имущество в доверительное управление, так как учредителем доверительного управления согласно ст. 1014 ГК РФ может быть только собственник имущества, за исключениями, установленными ст. 1026 ГК РФ. Кроме того, унитарное предприятие также не вправе выступать и в качестве другой стороны договора доверительного управления имуществом -- доверительного управляющего. Указанные ограничения являются абсолютными и не могут быть сняты даже с согласия собственника. Таким образом, в договоре доверительного управления имуществом унитарное предприятие может выступать только в качестве выгодоприобретателя.

Правоспособность унитарных предприятий косвенно ограничивалась и на подзаконном уровне. Так, постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. № 121 ныне реорганизованному Мингосимущества РФ предписывалось в обязательном порядке ввести в примерный устав федеральных государственных унитарных предприятий условие, согласно которому приобретение и отчуждение долей (акций, паев) в уставных (складочных) капиталах лиц, «осуществляющих деятельность на рынке финансовых услуг, включая банки и небанковские кредитные организации, совершаются с согласия федерального органа исполнительной власти по управлению государственным имуществом и федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли».

В части первой ГК РФ содержится ряд бланкетных норм, отсылающих к Закону о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (см., например, п. 6 ст. 113, п. 4 ст. 114). Этот Закон был принят только через восемь лет после вступления в силу части первой ГК РФ. В ФЗ от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее -- Закон об унитарных предприятиях) более детально, чем в ГК РФ, определено правовое положение унитарных предприятий и введено большое количество запретов и ограничений в деятельность унитарных предприятий как самостоятельных участников гражданских правоотношений. Рассмотрим более детально статус унитарных предприятий и указанные ограничения.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, открывать банковские счета, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс, печать и т.д.

Закон об унитарных предприятиях установил, что в зависимости от собственника имущества унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, делятся на федеральные государственные унитарные предприятия, государственные унитарные предприятия субъектов Российской Федерации и муниципальные унитарные предприятия (далее -- государственные и муниципальные предприятия). При этом п. 4 ст. 2 Закона прямо запрещает создавать такие предприятия на базе объединения имущества РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, государственные и муниципальные предприятия могут создаваться только в строго определенных случаях, перечисленных в п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях.

В отличие от большинства иных коммерческих организаций уставный фонд государственного или муниципального унитарного предприятия согласно п. 1 ст. 13 Закона об унитарных предприятиях должен быть сформирован в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия, а размер уставного фонда не может быть меньше пяти тысяч минимальных размеров оплаты для государственных предприятий или одной тысячи -- для муниципальных. Согласно общему правилу, установленному п. 2 ст. 12 Закона об унитарных предприятиях, уставный фонд государственного и муниципального предприятия может формироваться как за счет денежных средств, так и за счет иного имущества и имущественных прав. Однако п. 4 ст. 12 Закона содержит бланкетную норму, предусматривающую возможность установления ограничений на виды имущества для формирования уставного фонда государственного или муниципального предприятия федеральными законами или иными нормативными правовыми актами.

Учредительным документом унитарного предприятия является устав. Закон об унитарных предприятиях устанавливает перечень обязательных сведений и условий (ст. 6), которые должны быть отражены в уставе унитарного предприятия. Правительство РФ, государственные органы субъекта или органы местного самоуправления могут устанавливать и иные обязательные сведения и условия, подлежащие закреплению в уставе соответствующего унитарного предприятия, если это предусмотрено Законом об унитарных предприятиях. Так, согласно п. 1 постановления Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 (в ред. от 16 февраля 2001 г.) в уставе федерального государственного унитарного предприятия в обязательном порядке должно содержаться условие о направлении «федеральным государственным унитарным предприятием в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей части прибыли от использования имущества, находящегося в его хозяйственном ведении». Такое условие корреспондирует нормам ст. 17 Закона об унитарных предприятиях, п. 1 которой закрепляет право собственника государственного или муниципального предприятия на ежегодное получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Размер, порядок и сроки перечисления части прибыли в бюджет определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. В настоящее время указанные условия в отношении федеральных государственных унитарных предприятий регулируются Правилами разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228.

Собственник имущества государственного или муниципального унитарного предприятия также:

-- принимает решение о создании предприятия;

-- определяет цели, предмет, виды деятельности предприятия, а также дает согласие на участие предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

-- определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

-- утверждает устав предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав в новой редакции;

-- принимает решение о реорганизации или ликвидации предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;

-- формирует уставный фонд предприятия;

-- назначает на должность руководителя предприятия, заключает, изменяет и прекращает с ним трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;

-- согласовывает прием на работу главного бухгалтера предприятия, заключение, изменение и прекращение с ним трудового договора;

-- утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты предприятия;

-- дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом предприятия, -- на совершение иных сделок;

-- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;

-- утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;

-- дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;

-- дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;

-- дает согласие в случаях, предусмотренных Законом об унитарных предприятиях, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

-- принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;

-- имеет право обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки, а также с требованием об истребовании имущества из чужого незаконного владения.

Следует обратить внимание, что вышеуказанный перечень полномочий собственника имущества государственного и муниципального предприятия, установленный Законом об унитарных предприятиях, не является исчерпывающим и может быть дополнен иными нормативными правовыми актами (п.п. 17 п. 1 ст. 20 Закона об унитарных предприятиях).

Как видим, Закон об унитарных предприятиях предоставляет собственнику предприятия широкие права в отношении управления и контролирования деятельности унитарного предприятия, ограничивая права самого предприятия и его единоличного исполнительного органа. Рассмотрим на примере федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), какие федеральные органы исполнительной власти осуществляют права собственника имущества этих предприятий. До реформы федеральных органов исполнительной власти весной 2004 г. почти все ФГУПы находились в двойном подчинении: соответствующего отраслевого федерального органа исполнительной власти и Минимущества России. Правительство РФ устанавливало перечень прав, которые осуществляются тем или иным отраслевым ведомством и Минимущества РФ, и перечень прав, которые осуществляются Минимущества РФ и отраслевыми ведомствами совместно (см., например: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 940).

В настоящее время указанные полномочия федеральных органов исполнительной власти регламентируются постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия». Указанное постановление установило двойное подчинение только в отношении тех ФГУПов, которые подлежат сохранению в федеральной собственности или включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в случае если акции созданных посредством их преобразования акционерных обществ предполагается внести в уставный капитал других акционерных обществ или сохранить в федеральной собственности. Все иные ФГУПы в настоящее время находятся в ведомственном подчинении Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, которое осуществляет полномочия собственника имущества ФГУПа с учетом предложений, поступивших от соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Подчеркивая особый статус государственного и муниципального предприятия, Закон об унитарных предприятиях предъявляет к единоличному исполнительному органу предприятия практически такие же требования, которые предъявляются законодательством к государственным служащим. В частности, руководитель государственного и муниципального предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.

Закон об унитарных предприятиях в отличие от ГК более четко установил, что государственные и муниципальные предприятия являются субъектами со специальной правоспособностью. Согласно п. 1 ст. 3 Закона «унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности». Таким образом, государственные и муниципальные предприятия не имеют права совершать сделки, которые не соответствуют уставным предметам и целям деятельности таких предприятий. В правоприменительной практике это означает, что при заключении договора с унитарным предприятием нужно внимательно сравнить предмет договора и цели, которые преследует государственное или муниципальное предприятие при заключении данного договора с предметом и целями деятельности, которые прописаны в уставе данного предприятия. Как говорилось выше, выход за пределы специальной правоспособности влечет ничтожность любой сделки, совершенной государственным или муниципальным предприятием. В этой связи следует обратить внимание, что в уставе любого государственного или муниципального предприятия, как и любой другой коммерческой организации, в качестве основной цели деятельности указано извлечение прибыли от тех или иных видов деятельности, установленных в уставе предприятия. В случае с государственными или муниципальными предприятиями условие об извлечении прибыли приобретает императивный характер -- любая сделка, совершаемая государственным или муниципальным предприятием, должна быть изначально направлена (преследует цель) на получение предприятием прибыли. Например, хотя нормы ГК РФ не требуют установления между поручителем и должником обязательных возмездных отношений, однако выдача поручительства государственным или муниципальным предприятием должна быть обусловлена для последнего возмездным интересом -- либо в форме прямого вознаграждения (платы) за выдачу поручительства, либо в форме наличия между поручителем -- государственным или муниципальным унитарным предприятием и должником каких-либо экономических связей, для финансирования которых должник заключил с кредитором сделку, а в обеспечение обязательств должника по этой сделке государственное или муниципальное предприятие выдало поручительство.

Еще один абсолютный запрет содержит императивная норма п. 2 ст. б Закона об унитарных предприятиях: унитарные предприятия не вправе выступать учредителями кредитных организаций. Целый ряд сделок государственные и муниципальные унитарные предприятия, как говорилось выше, обязаны осуществлять с согласия собственника имущества унитарного предприятия. При этом закон устанавливает различные правовые последствия в случае нарушения указанных ограничений, в одних случаях речь идет о ничтожности таких сделок, в других -- об оспоримости.

К числу оспоримых Закон о государственных и муниципальных предприятиях относит заключенные без согласия собственника сделки, в совершении которых имеется заинтересованность единоличного исполнительного органа предприятия. Согласно п. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях руководитель унитарного предприятия признается заинтересованным, если он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации:

1) являются стороной сделки или выступают в интересах третьих лиц в их отношениях с государственным или муниципальным предприятием;

2) владеют (каждый в отдельности или в совокупности) двадцатью и более процентами акций (долей, паев) юридического лица, являющегося стороной сделки или выступающего в интересах третьих лиц в их отношениях с государственным иди муниципальным предприятием;

3) занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной сделки или выступающего в интересах третьих лиц в их отношениях с предприятием; в иных определенных уставом предприятия случаях.

Нарушение государственными и муниципальными унитарными предприятиями порядка согласования следующих сделок влечет их

ничтожность:

-- любых сделок с недвижимым имуществом;

-- сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями;

-- цессии и перевода долга;

-- простого товарищества;

-- сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями;

-- сделок, связанных с получением банковских и бюджетных кредитов, а также размещения облигаций или выдачи собственных векселей;

-- крупных сделок, под которыми согласно п. 1 ст. 23 Закона об унитарных предприятиях понимаются сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда;

-- любых сделок с движимым или недвижимым имуществом, лишающих государственное или муниципальное предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия.

Последнее основание для признания сделки государственного или муниципального предприятия ничтожной сделкой, несомненно, требует толкования высших судебных инстанций, так как закон не устанавливает никаких критериев, по которым бы можно было определить, когда муниципальное или унитарное предприятие будет лишено возможности осуществлять «деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом». При желании любая гипотетически невыгодная государственному или муниципальному предприятию сделка, даже заключенная в рамках специальной правоспособности муниципального или унитарного предприятия, может по рассматриваемому основанию считаться ничтожной, что наверняка будет использоваться недобросовестными участниками делового оборота. Более того, такое условие явно ставит иных участников делового оборота по сравнению с государственными и муниципальными предприятиями в неравное положение. Как справедливо отмечает Е.А. Суханов, «вряд ли нужно доказывать, что постоянная угроза оспаривания сделок, совершенных с государственными предприятиями, не только подрывает основы нормального имущественного оборота, но и отпугивает его добросовестных участников от заключения сделок с такими субъектами. Перечисленные правила противоречат и п. 2 ст. 8 Конституции РФ» Суханов Е.А. Государство и гражданский оборот / / ЭЖ-ЮРИСТ. 2004. № 22. Июнь..

Рассматривая крупные сделки государственных и муниципальных предприятий, следует обратить внимание, что в отличие от Федеральных законов «Об акционерных обществах» и ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» Закон об унитарных предприятиях не исключает из перечня крупных сделки, заключаемые государственными и муниципальными предприятиями в процессе обычной хозяйственной деятельности последних. В то же время следует обратить внимание, что не любая сделка, сумма которой (цена договора) превышает установленный лимит, будет являться крупной. В качестве примера можно привести договор комиссии, в котором государственное или муниципальное предприятие выступает в качестве комиссионера, «особенность договора комиссии заключается в том, что унитарное предприятие, выступающее в роли комиссионера, не рискует своим имуществом, поскольку предметом договора является имущество комитента, которое комиссионер должен продать либо купить по поручению комитента» Павлодский Е.А., Шелютто МЛ. Правовое регулирование крупных сделок, заключенных государственными предприятиями / / Право и экономика. 2003. № 3. Март..

В заключение следует обратить внимание, что перечень всех названных ограничений и запретов, установленных Законом об унитарных предприятиях, не является исчерпывающим, в связи с чем собственник унитарного предприятия может устанавливать в уставе предприятия иные ограничения и запреты на осуществление деятельности государственным или муниципальным предприятием.

2.2 Создание, реорганизация и ликвидация унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения

Создание юридического лица обусловлено определенной деятельностью его учредителей: подготовкой учредительных документов, формированием уставного капитала и имущества, назначением органов управления. По общему правилу учредителями юридического лица могут быть граждане и юридические лица, в том числе и иностранные. В нашем случае унитарное государственное или муниципальное предприятие, основанные на праве хозяйственного ведения, создаются только по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Право собственности предполагает несение собственником бремени содержания своего имущества. В настоящее время это правило закрепляется в ст. 210 ГК РФ. Люди уже давно изобретают способы снижения тяжести указанного бремени или же стараются полностью избавиться от него. Отдельные правовые институты реализуют эти цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право хозяйственного ведения, то есть механизмом, который способствовал появлению исследуемого института, явилась выдвигающаяся на передний план в первой половине XX в. "доктрина права собственности с отделившимся управлением"

Данная ситуация позволяет согласиться с А. В. Коноваловым в том, что "смысл закрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта". Создание конструкции хозяйственного ведения, в соответствии с данной концепцией, явилось средством избавления государства, бывшего собственником основной имущественной базы в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять свои права. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при наличии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение издержек по управлению, и другие неблагоприятные экономические последствия.

Основным отличительным признаком права хозяйственного ведения является то, что оно может возникнуть на основании односторонних действий субъекта "вышестоящего" вещного права (вещное право учредителя). Так, по общему правилу, субъект права хозяйственного ведения создается собственником имущества. Для права хозяйственного ведения как вещного права обособления имущества указанные односторонние действия -- это единственное основание его возникновения. Унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения в соответствии с п. 1 ст. 114 ГК "создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления".

Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

Решение о создании федерального государственного предприятия принимает Правительство Российской Федерации или федеральные органы исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов. Так, учредителем федерального государственного унитарного предприятия ВПК может выступать Российская Федерация. Министерство обороны Российской Федерации не может быть учредителем унитарного предприятия, поскольку оно не является собственником имущества. В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов является федеральной собственностью и находится у них на правах хозяйственного ведения или оперативного управления.

Решение о создании государственного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Фактически это означает, что создание унитарного предприятия по иным основаниям, запрещено. В соответствии с общими принципами гражданского законодательства это положение не относится к уже созданным унитарным предприятиям, так как в противном случае унитарные предприятия, созданные по иным основаниям (а их на практике достаточно много), должны бы были быть ликвидированы. Вместе с тем Уставы унитарных предприятий должны быть приведены в соответствие нормам Закона до 01 июля 2003 года, то есть хотя бы одно из вышеперечисленных оснований создания унитарного предприятия должно быть зафиксировано в его Уставе.

Закон закрепил устоявшееся правило, согласно которому создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается. Вместе с тем, данное утверждение вызвало ряд необоснованных мнений о том, что при его буквальной трактовке невозможно создание унитарных предприятий на основе объединения нескольких объектов имущества, находящихся в собственности одного собственника, будь то Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

На практике такой запрет может повлечь за собой ухудшение управляемости отдельных комплексов (особенно, коммунальных).

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона унитарное предприятие считается созданным как юридическое лицо со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Порядок государственной регистрации унитарных предприятий регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

В отличие от других юридических лиц, унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, на основании пункта 2 статьи 3 Закона до момента завершения формирования собственником его имущества уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с учреждением этого предприятия. Это новое положение, введенное Законом, распространяется только на унитарные предприятия, решение об учреждении которых принято после 3 декабря 2002 года.