В городских, районных и приравненных к ним прокуратурах надзор за исполнением законов на данном направлении осуществляет, как правило, лично прокурор, а также с учетом большого объема работы уполномочивается прокурором субъекта федерации его заместитель либо другой работник прокуратуры (старший помощник, помощник). Как правило, работники городских и районных прокуратур осуществляют надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности соответствующих территориальных органов внутренних дел. Федеральных органов налоговой полиции, а работники некоторых прокуратур -- органов Федеральной службы безопасности.

При организации надзора за исполнением законов органами, которым предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, должны учитываться следующие обстоятельства: оперативно-розыскная деятельность проводится в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших (т.е. в сфере борьбы с преступностью), либо она проводится в целях собирания данных, характеризующих личность граждан; оперативно-розыскная деятельность проводится по уголовному делу или такая деятельность осуществляется по другим основаниям.

При организации надзора требуется:

-> в установленном порядке оформить надлежащим образом допуск уполномоченным прокурорам;

-> обеспечить ведение делопроизводства, исключающего утечку информации;

-> обеспечить незамедлительное проведение служебной проверки в случаях утечки информации.

В соответствии с требованиями Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, в прокуратуре в целях эффективности надзора должна быть создана накопительная база информации. Для этого необходимо вести дела, включающие:

переписку с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности;

переписку о состоянии прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, справки о результатах проведенных прокурорами проверок в соответствующих органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

представления, протесты, письменные указания, постановления о возбуждении уголовных дел, возбуждении производства об административных правонарушениях и переписку по ним;

статистические отчеты о работе по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

При ведении делопроизводства необходимо, чтобы были приняты меры, обеспечивающие неразглашение секретных сведений.

9.4 Особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

В Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 13) дан перечень государственных органов, которым предоставлено право выполнять оперативно-розыскную деятельность, за законностью которой прокуроры осуществляют надзор. К ним относятся: 1) органы внутренних дел; 2) органы Федеральной службы безопасности;

3) Федеральные органы налоговой полиции; 4) Федеральные органы государственной охраны; 5) органы Федеральной пограничной службы; 6) таможенные органы; 7) Служба внешней разведки; 8) Министерство юстиции. Правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий обладают также оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны РФ и органа внешней разведки Федерального агенства Правительственной связи и информации (ФАПСИ) при Президенте РФ. Но оперативно-розыскная деятельность этих органов может осуществляться только в целях обеспечения их собственной безопасности и не должна вторгаться в компетенцию вышеперечисленных государственных органов. Этот перечень исчерпывающий. Он может быть изменен -- расширен или сужен только федеральным законом. Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы ни один из этих органов не вышел за пределы полномочий, установленных законодательными актами РФ.

Рассматривая особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, следует также отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности регламентируется не одним, а несколькими законами: Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"»; специальным Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; законами, регламентирующими деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия (Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О Федеральных органах налоговой полиции», Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», Федеральный закон от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ «О пограничной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (этот закон к указанной группе можно отнести условно, поскольку он в большей степени касается режима содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых), Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4524-1 «О федеральных органах правительственной связи и информации»); кодексами, регулирующими отдельные виды деятельности (Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ); законами, регулирующими отдельные сферы отношений, в которых допускается возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий и предусматривается осуществление прокурорского надзора (Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» и другие); ведомственными нормативными актами: 1) акты прокуратуры (специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, посвященные узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях); 2) акты органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; 3) совместные акты прокуратуры и органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность.

Нельзя не отметить и того обстоятельства, что некоторые нормы законодательства не согласованы, а порой и противоречивы. В частности, имеет место различный подход к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

Весьма важным является определение оснований для проведения проверок исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности. В ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральным законом от 4 декабря 1998 г. № 6-ФЗ внесены существенные изменения. В соответствии с этими изменениями в ч. 2 указанной статьи предусмотрено, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предоставляют им оперативно-следственные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Из этого следует, что основаниями для прокурорских проверок служат не только жалобы или иные сведения о нарушениях законности, но и в определенных случаях -- собственная инициатива прокурора.

Проверки установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений следует осуществлять:

по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;

в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступления, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

До момента использования прокурором конкретных методов надзора должны быть решены вопросы общего характера. Во-первых, необходимо определить конкретную цель: методы надзора, используемые для предупреждения, выявления или устранения нарушений законности в сфере оперативно-розыскной деятельности, или же преследуется несколько целей. Во-вторых, определить форму (либо формы) надзора, которая будет наиболее эффективной в данном случае. При использовании нескольких форм надзора нужно определить их последовательность. В-третьих, требуется определить время, когда целесообразно использовать надзорные полномочия. В-четвертых, в зависимости от того, какая форма надзора будет использована, определить и методы надзора.

Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, осуществляются оперативно-розыскные мероприятия для раскрытия преступления либо розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, или розыска без вести пропавших граждан и т.д.

Для выработки эффективных методов выявления и устранения нарушений законов в оперативно-розыскной деятельности необходим глубокий анализ допускаемых при осуществлении этой деятельности нарушений.

По мнению опрошенных оперативных сотрудников, следователей и прокуроров, наибольшее количество нарушений требований законов допускается при исполнении законодательства об установлении обстоятельств преступления, об обнаружении вещественных доказательств и других следов преступления, по обнаружению лица, совершившего преступление. Допускаются отступления от требований законов при проведении осмотров, прослушивании телефонных переговоров и других оперативно-розыскных мероприятий, необъективном информировании следователей о результатах оперативно-розыскных мероприятий, собирании компрометирующих материалов в целях соответствующего воздействия на гражданина.

В оперативно-розыскной деятельности не решаются должным образом задачи, прежде всего, по выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания и др.

С учетом того, что правовую основу оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере составляют значительное количество законов и ведомственных нормативных актов уполномоченным прокурорам следует при подготовке к проведению проверки при необходимости изучить те положения, которые представляют интерес относительно цели проверки.

В связи с тем, что материалы о результатах оперативно-розыскной деятельности могут содержать сведения, отнесенные к государственной тайне, уполномоченный прокурор может их истребовать для изучения в прокуратуру, если в этом помещении созданы соответствующие условия. Кроме того, необходимо, чтобы нахождение оперативно-служебных документов в прокуратуре не создавало проблем для эффективного осуществления оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, в зависимости от ситуации, может оказаться предпочтительнее изучать оперативно-служебные документы непосредственно в органе, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

В зависимости от цели проверки (проверка исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и предусмотренных законом правонарушений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; проверка исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности при проведении розыска без вести пропавших граждан и иных лиц, исчезнувших при неизвестных обстоятельствах; проверка исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности по установлению личности граждан по неопознанным трупам; проверка исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности при осуществлении розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания и т.д.) определяется методика конкретной проверки. Так, при проверке исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности по выявлению преступлений необходимо:

--> изучить статистические показатели, характеризующие динамику и структуру преступности либо конкретных видов преступлений за определенный (нужный) период времени;

--> из этого объема преступлений установить количество преступлений, выявленных в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности;

--> изучить оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности по выявлению преступлений, включая и дела оперативного учета.

При проведении проверок согласно требованиям Генерального прокурора РФ уполномоченные прокуроры должны обращать внимание на:

законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия;

соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен Федеральным законом;

наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом (срок действия вынесенного судьей постановления не может превышать 6 месяцев, но при необходимости срок может быть продлен на основании вновь представленных материалов);

соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;

своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;

законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Уполномоченным прокурорам, используя предоставленные им полномочия, необходимо пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований -- привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

Большой объём работы уполномоченного прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной составляют надзор за розыском без вести пропавших граждан, надзор за исполнением законов о розыске обвиняемых.

Как уже отмечалось, надзор за исполнением законов на этих конкретных направлениях также имеет свою специфику.

Вопросы для повторения

1. Перечислите органы, наделенные правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, и раскройте их компетенцию.

2. Изложите предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

3. Определите пределы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

4. Назовите задачи прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

5. Поясните, какими полномочиями наделены прокуроры по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

6. Ответьте, как организуется работа в прокуратурах района и области по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

ГЛАВА 10 ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

10.1 Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Закон о прокуратуре предусмотрел, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. В УПК РСФСР 1960 г. в разд. II «Возбуждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие» была включена гл. 18 «Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия». УПК РФ 2001 г. такой специальной главы не имеет. В разд. II «Участники уголовного судопроизводства» включена глава шестая «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». В ч. 1 ст. 37 записано, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленным настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Часть 2 этой статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Органы дознания и органы предварительного следствия, осуществляя досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальным законодательством. И хотя уголовно-процессуальное законодательство в основном детально регламентирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются требования этого законодательства.

Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам.

Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушений-- немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.

Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам следует также отметить, что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное расследование. Согласно уголовно-процессуальному законодательству (п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ) следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора. Следователь наделен правом при несогласии с отдельными решениями и указаниями прокурора предоставлять свои письменно изложенные возражения вместе с уголовным делом вышестоящему прокурору. К таким случаям закон относит решения и указания прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия.

Предмет надзора в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре -- соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конституции РФ, общепризнанных норм и принципов международного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Так, в ходе уголовного судопроизводства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижающих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья. Никто из участников уголовного судопроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны разъяснить подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечить возможность осуществления этих прав.

При осуществлении досудебного производства по уголовным делам необходимо соблюдать основания и процедуры ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. Например, ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 1 ст. 13 УПК РФ).

УПК РФ (раздел семнадцатый) установлены дополнительные ограничения по осуществлению досудебного производства в отношении отдельных категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудитор Счетной палаты РФ, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть освобождены немедленно после установления их личности.

Установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также является одним из элементов предмета прокурорского надзора, определенного Законом о прокуратуре. В УПК РФ в понятие «разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях» внесены некоторые коррективы. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства по уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требований Закона о прокуратуре при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Статья 145 УПК РФ предусматривает принятие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных формах: устные и письменные заявления; явки с повинной, сделанные как в устном, так и в письменном виде; сообщениях о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников. Письменное заявление подписывается заявителем. Устные заявления о преступлении заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление. Если устное сообщение о преступлении сделано при производстве следственного действия или в ходе судебного разбирательства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действия или судебного заседания. Заявитель предупреждается об ответственности за заведомо ложный донос. Устное заявление о явке с повинной -- добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении -- заносится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников информации, принимается лицом, получившем данное сообщение, о чем составляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные заявления о преступлении не являются поводом для возбуждения уголовного дела. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершенных преступлениях направляются прокурором в другие правоохранительные органы в зависимости от содержания обращений.

Порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях законом не предусмотрен. Он устанавливается ведомственными нормативными актами правоохранительных органов. Подавляющее большинство сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях рассматривается и разрешается органами внутренних дел.

Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщений о преступлениях, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.

Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, своевременной проверки всех находящихся на рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, пресечения случаев проведения не вызванных необходимостью проверочных действий.

Следственные действия до возбуждения уголовного дела производиться не могут, кроме оговоренных в законе случаев осмотра места происшествия, освидетельствования, назначения судебной экспертизы.

Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщениям о преступлениях принимались в трехдневный срок, а в случаях его продления прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания -- в десятидневный.

Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств. Соблюдение предписанных законом процедур расследования способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.

Порядок предварительного расследования преступлений подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные положения этого порядка нашли отражение и в Конституции РФ. При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы: решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49), при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).

В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются конституционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия. Так, очная ставка производится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются существенные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности задавать вопросы и т.п.

Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существенный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:

компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (например, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные следственные действия);

соответствие следственного и иного процессуального действия тому наименованию, который предусмотрен УПК РФ (осмотр, проверка показаний на месте, обыск, выемка и т.д.);

наличие оснований для проведения следственного и иного процессуального действия (например, основанием производства обыска является наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела);

наличие условий для проведения следственного и иного процессуального действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);

соблюдение правил собирания доказательств (например, производство следственного действия в ночное время не допустимо, за исключением случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного действия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.).

Ответственный участок деятельности прокурора -- надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве.

Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела, передаче сообщения по подследственности.

К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.

Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного преследования и уголовного дела.

Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных решений, независимо о того, принимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны приниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод. Прокурору необходимо следить за тем, чтобы:

--> исполнялись требования закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;

--> соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголовных дел;

--> в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;

--> соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в процессе досудебного производства по уголовным делам;

--> соблюдались условия и порядок проведения следственных и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях -- основания для их проведения;

--> соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и других участников уголовного судопроизводства.

10.2 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебном производстве

Для осуществления надзора за исполнением законов в досудебном производстве прокурор наделяется соответствующими полномочиями. Прокурор осуществляет свою деятельность строго в рамках этих полномочий. На практике деятельность прокурора должна осуществляться в определенных формах. В формах надзора реализуются те права, которыми прокурор наделен по закону. Правовая норма, определяющая полномочия прокурора, предоставляет ему право на совершение определенных действий. Прокурор, реализуя свое право на совершение таких действий, вместе с тем и обязан совершить определенное действие.

Понятие «прокурор», используемое в УПК РФ имеет следующее значение: Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном судопроизводстве (п. 31 ст. 5 УПК РФ). В то же время в ч. 6 ст. 37 УПК РФ указано, что полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Эта статья предусматривает полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу, большинство из которых имеют властно-распорядительный характер (например, отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производстве предварительного расследования; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи и другие). Вместе с тем не все из них имеют такой характер (например, проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях), хотя и ими не наделены помощники прокуроров. Однако уголовно-процессуальное законодательство не лишает полномочий помощников прокуроров в иных случаях. Например, помощник прокурора, по поручению прокурора поддерживающий от имени государства обвинение в суде по уголовному делу, вправе принести представление на указанные в законе судебные решения в апелляционном и кассационном порядке.

Реализация полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в досудебном производстве направлена на то, чтобы органами дознания и органами предварительного следствия были приняты все предусмотренные законом меры по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры по защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод.

Часть 1 ст. 37 устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) предусматривает, что прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. О функции уголовного преследования, выполняемой прокурором, говорится также в ст. 31 этого же закона, где указано, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции. Статья 35 Закона о прокуратуре, кроме того, предусматривает, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Однако УПК РСФСР не содержал понятие «уголовное преследование». В УПК РФ содержится ряд положений, посвященных уголовному преследованию. Определение уголовного преследования содержится в п. 55 ст. 5 УПК РФ. Оно понимается как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Статья 20 УПК РФ определяет, что уголовное преследование осуществляется в публичном, частно-публичном и частном порядке. При этом сохранено право прокурора возбуждать уголовные дела о преступлениях, указанных в ч. 2 и 3 этой нормы, и при отсутствии заявления потерпевшего, если данное преступление совершено в отношении лица, находящегося в зависимом состоянии или по иным причинам не способного самостоятельно воспользоваться принадлежащими ему правами. Часть 1 ст. 21 УПК РФ определяет, что уголовное преследование от имени государства осуществляет прокурор, а также следователь и дознаватель.

Часть 2 ст. 37 УПК РФ определяет полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовному делу. Этот перечень, состоящий из 17 пунктов, не разделяет надзорные полномочия с полномочиями по осуществлению уголовного преследования. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1. Проверять исполнение требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

В соответствии со ст. 144 УПК РФ рассмотрение сообщения о преступлении и принятие по нему решения должно осуществляться в срок до 3 суток. По ходатайству следователя или дознавателя допускается продление этого срока до 10 суток прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания.

2. Возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном УПК РФ, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству.

Прокурор обязан принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, он наделен полномочием лично возбудить уголовное дело.

Прокурор также вправе принять дело к производству лично и производить расследование в полном объеме.

3. Участвовать в производстве предварительного следствия и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия.

Одним из важных средств предупреждения и выявления нарушений прав и свобод личности в досудебном производстве по уголовным делам, оперативного принятия мер к устранению выявленных нарушений является участие прокурора в производстве предварительного следствия. Отдельные следственные действия прокурор может выполнять лично, независимо от того, в чьем производстве находится уголовное дело.

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы прокуроры или их заместители либо другие ответственные работники прокуратуры выезжали на место происшествия при получении сообщения об убийстве, террористическом акте, бандитизме, массовых беспорядках.

4. Давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ.

Часть 4 ст. 146 определяет, что постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. Прокурор незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела или выносит постановление об отказе в даче согласия или о возвращении материалов для дополнительной проверки.

Следует обратить внимание на то, что возвращение материалов для дополнительной проверки допускается только в этом случае, т.е. при рассмотрении предоставленных прокурору материалов для дачи согласия на возбуждение уголовного дела; а не при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

5. Давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

По постановлению судьи с 1 июля 2002 г. должны применяться такие меры процессуального принуждения, как: 1) временное отстранение от должности; 2) наложение ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях. Кроме того, с этого же времени по постановлению судьи должен производиться личный обыск (кроме личного обыска задержанного подозреваемого, а также личного обыска, когда в соответствии с ч. 2 ст. 184 УПК РФ не требуется вынесение специального постановления).

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 18 декабря 2001 г. № 175-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» с 1 июля 2002 г. до 1 января 2004 г. прокурорами будут осуществляться семь других полномочий суда: 1) об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста; 2) о продлении срока содержания под стражей; 3) о помещении подозреваемого и обвиняемого, не содержащегося под стражей, в судебно-медицинский или в судебно-психиатрический стационар для производства соответственно судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы; 4) о производстве осмотра в жилище при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; 5) о производстве обыска и (или) выемки в жилище; 6) о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и других кредитных учреждениях; 7) о наложении ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждениях связи.

Однако 14 марта 2002 г. Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова постановил (п. 2) Федеральному Собранию незамедлительно внести в законодательство изменения, с тем чтобы обеспечить введение в действие норм, предусматривающих судебный порядок применения ареста (заключения под стражу), содержания под стражей, а также задержания подозреваемого на срок свыше 48 часов, с 1 июля 2002 г.

При избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста на основании судебного решения следователь или дознаватель должны будут с согласия прокурора возбуждать перед судом ходатайство об избрании этих мер пресечения.

Статья 108 УПК РФ предусматривает возбуждение ходатайства о заключении под стражу в отношении подозреваемого, задержанного в порядке, установленном ст. 91 и 92 УПК РФ. В этом случае ходатайство должно быть направлено в суд не позднее чем за 8 часов до истечения срока задержания подозреваемого в совершении преступления.

Части 5--8 ст. 109 УПК определяю г порядок продления. срока содержания под стражей обвиняемого для окончания ознакомления с материалами уголовного дела. Если материалы оконченного расследованием уголовного дела представлены обвиняемому, содержащемуся под стражей, и его защитнику не позднее чем за 30 суток до окончания предельного срока содержания под стражей, установленного ч. 2 и 3 ст. 108 УПК, то по ходатайству прокурора субъекта Российской Федерации судьей суда субъекта федерации срок содержания обвиняемого под стражей может быть продлен до момента окончания ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела и направления прокурором уголовного дела в суд. Следует иметь в виду, ограничений в сроке содержания под стражей в этом случае не имеется.

6. Разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы.

При наличии оснований для отвода, предусмотренных гл. 9 УПК РФ, прокурор, следователь, дознаватель обязаны устраниться от участия в производстве по уголовному делу. Если они не устранились от участия в производстве по уголовному делу, отвод им может быть заявлен подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, защитником, потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком или их представителями.

7. Отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования.

Не всякое нарушение требований УПК РФ дознавателем и следователем может явиться основанием для отстранения их от дальнейшего производства расследования. Прокурор в каждом конкретном случае с учетом характера допущенных нарушений и наступивших последствий либо возможного их наступления принимает решение об отстранении этих лиц.

8. Изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи.

Передавая дела от органов дознания в следственные аппараты других органов либо изымая дела от следователей этих аппаратов, прокурор направляет дела руководителям соответствующих следственных аппаратов органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, которые решают организационные вопросы, т.е. кому из подчиненных им следователей необходимо расследовать уголовное дело.

Следует отметить, что прокурор не только вправе изымать уголовные дела от органа дознания и передавать их следователю, но также в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ наделен полномочием давать письменные указания о производстве дознания по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести, помимо указанных в законе -- п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ,

9. Передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных ст. 151 УПК РФ, с обязательным указанием оснований такой передачи.

Следует отметить, что прокурор рассматривает материалы уголовного дела и в случаях, когда органом дознания произведены неотложные следственные действия. В ст. 157 УПК РФ определен порядок производства неотложных следственных действий. Хотя их производят органы дознания, но формой дознания в отличие от положений УПК РСФСР эта деятельность не является-

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы в каждом случае решение об изъятии и передаче уголовного дела от одного органа предварительного следствия другому было мотивировано и изложено в письменном виде.

10. Отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном УПК РФ.

Таким полномочием прокурор наделен в целях наиболее эффективного устранения нарушений закона, допускаемых при производстве предварительного расследования. Прокурор отменяет решения путем вынесения мотивированного постановления, в котором указываются основания для их отмены. Например, при рассмотрении жалобы прокурор в течение 48 часов вправе отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело (ч. 6 ст. 148). Такое полномочие реализуется также прокурором при проверке законности и обоснованности приостановления предварительного следствия, прекращения уголовного дела и прекращения уголовного преследования и в иных предусмотренных законом случаях.

Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров обязательной проверки в ходе расследования всех уголовных дел в целях предупреждения принятия незаконных решений.

11. Поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

В случаях необходимости прокурор может поручить органу дознания производство следственных действий, предусмотренных УПК РФ.

Представляется не совсем удачной формулировка полномочия в части дачи прокурором органу дознания указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий, поскольку в п. 24 ст. 5 УПК РФ под органом дознания понимаются государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Проведение оперативно-розыскных мероприятий этим понятием не охватывается. В то же время следует отметить, что в п. 1 ч. 1 ст. 40 к органам дознания отнесены также органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

12. Продлевать срок предварительного расследования.

По общему правилу предварительное следствие должно быть закончено в срок, не превышающий 2 месяцев, который исчисляется со дня возбуждения уголовного дела до момента направления дела прокурору с обвинительным заключением или постановлением о передаче дела в суд для рассмотрения вопроса о применении мер медицинского характера либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по делу. При невозможности по уважительным причинам (сложность дела, многоэпизодность, большой объем следственной работы, необходимость выполнения отдельных следственных действий в отдаленных местностях, длительность проведения экспертиз и т.п.) закончить расследование в названный срок, он может быть продлен прокурором района, города и приравненным к нему военным прокурором и их заместителями до 6 месяцев; прокурором субъекта РФ и приравненным к нему военным прокурором ввиду особой сложности дела -- до 12 месяцев; дальнейшее продление срока предварительного следствия в исключительных случаях может быть произведено Генеральным прокурором РФ или его заместителями. В случае возвращения прокурором уголовного дела для дополнительного следствия, а также при возобновлении прекращенного или приостановленного дела срок дополнительного следствия устанавливается надзирающим прокурором. Он не может превышать одного месяца со дня поступления дела к следователю. Дальнейшее продление срока следствия производится на общих основаниях.