Прокурорский надзор

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны принимать в пределах своих полномочий необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства и решать другие предусмотренные законом задачи. Деятельность, осуществляемая этими органами, неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их интересов. Однако эта деятельность не всегда соответствует требованиям закона, что приводит к негативным последствиям. В оперативно-розыскной деятельности не решаются должным образом задачи, прежде всего, по выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, и др. Особую озабоченность вызывают новые виды преступлений, в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии которых органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не имеют достаточного опыта.

Деятельность, осуществляемая этими органами, как уже отмечалось, неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их интересов. Причем в процессе оперативно-розыскной деятельности может происходить вмешательство в личную жизнь значительного круга лиц. И не всегда такое вмешательство осуществляется в соответствии с требованиями закона. В связи с этим надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеет большое значение.

Изменение политического устройства государства, смещение приоритетов в соотношении интересов государства и личности в пользу личности требует от прокуроров осуществления надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в соответствии с новыми потребностями общества, действительного обеспечения прав и свобод личности. Специфика оперативно-розыскной деятельности, заключающаяся, прежде всего, в ее негласном осуществлении, привлечении к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами, осуществляющими эту деятельность, а также в широком применении специальных технических средств требует и соответствующего уровня надзора.

В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформировалась и получила распространение точка зрения о включении в предмет прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта точка зрения нашла отражение в Приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"».

Наряду с этим некоторые ученые и практические работники стали предлагать включить в предмет прокурорского надзора установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях. Это положение нашло отражение в действующем Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"».

В ст. 29 Закона о прокуратуре определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».

Из перечисленных элементов предмета прокурорского надзора коснемся сначала разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях. Оно регламентируется уголовно-процессуальным законодательством (гл. 19 У ПК РФ). Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не отнесены к органам, которые разрешают эти заявления. В ст. 37 УПК РФ говорится о проверке прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ходе досудебного производства.

В Законе об ОРД не предусмотрено разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, это не является задачей оперативно-розыскной деятельности, не вменяется в обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Следовательно, достаточных оснований для включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, на наш взгляд, не имеется. Однако, как отмечалось выше, Генеральная прокуратура РФ в Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 закрепила положение о том, что в предмет прокурорского надзора входит установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является одним из элементов предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ, определены общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. В Конституции РФ учтены положения о правах и свободах человека и гражданина, предусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод человека от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защите прав и свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.. Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и других актах1¹ См.: Всеобщая декларация прав к свобод человека от 10 декабря 1948 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Права человека и судопроизводство: Собр. междунар. докл. -- USIA Regional Program Office, Vienna.. Такие из них, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли отражение в ч. 1 ст. 5 Закона об ОРД. В этой норме закона предписано органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина.

Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"», где записано, что «предметом является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции. ..».

В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено разглашать без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведения, которые затрагивают не только неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина, что в полном объеме соответствует ч. 1 ст. 23 Конституции РФ.

На органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица Конституцией РФ (ч. 2 ст. 24) возложена обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это положение нашло отражение в ч. 3 ст. 5 Закона об ОРД: «Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке... вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны...». Закон об ОРД предусматривает также некоторые аспекты рассмотрения в суде обращения гражданина по данному вопросу.

В Конституции РФ закреплено право на объединение и гарантирована свобода деятельности общественных объединений (ст. 30). Применительно к оперативно-розыскной деятельности это нашло отражение в ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД, в частности, органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено: проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и не запрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности.

Согласно положению Конституции РФ (ст. 53) каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанному положению корреспондирует закрепленная в ч. 9 ст. 5 Закона об ОРД обязанность вышестоящего органа, прокурора либо судьи при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц принимать меры в соответствии с законодательством РФ по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

В определенной степени к сфере оперативно-розыскной деятельности имеет отношение гарантированное Конституцией РФ право на жизнь (ст. 20). Это нашло отражение в ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД, которая предписывает использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющие вред окружающей среде.

Выше отмечалось, что в предмет прокурорского надзора включаются права и свободы человека и гражданина как закрепленные в Конституции РФ, так и определенные общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. Обстоятельством, влияющим на отношение к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, является то, что Российская Федерация -- член Совета Европы. Считается, что государства -- члены Совета Европы, исходя из своих традиций, состояния дел в обществе и уровня развития демократических институтов, вправе самостоятельно определить пределы и порядок допустимого вмешательства в права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает определенные ориентиры, которых должны придерживаться государства в целях защиты прав человека и основных свобод. Так, ч. 2 ст. 8 конвенции называет определенные обстоятельства, при которых возможно вмешательство государственных органов в осуществление права на уважение личной и семейной жизни человека, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции. К этим обстоятельствам относятся: 1) обязательная законодательная регламентация процедуры вышеуказанного вмешательства; 2) необходимость вмешательства в демократическом обществе: а) в интересах государственной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, б) для поддержания правопорядка и предотвращения преступлений, в) в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или защиты нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну состоит в запрете сбора, хранения, использования и распространения информации, касающейся частной жизни лица и членов его семьи, его близких родственников. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. (ст. 4), предусматривает, что сведения конфиденциального характера, полученные должностными лицами по поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют иного.

В юридической литературе высказана и в последующем нашла поддержку точка зрения о том, что вся сфера семейной жизни, родственных и дружеских связей, домашнего уклада, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий, образ жизни, увлечения, творчество, сведения биографического характера, о состоянии здоровья, роде деятельности охватывается понятием неприкосновенности личной жизни. Европейская комиссия по правам человека в Петиции № 6825/74 заявила, что право на уважение частной жизни является правом на невмешательство в личную жизнь, правом жить так, как хочется, без придания огласке подробностей личной жизни. Однако право на уважение частной жизни этим не исчерпывается. Оно включает также, в определенной степени, право на установление и поддержание отношений с другими людьми, особенно в эмоциональной сфере, для развития и реализации личности человека.

Считается, что не могут составлять тайну частной жизни общеизвестные или приравненные к ним сведения. Не будет, согласно позиции отдельных органов Совета Европы, вторжения в частную жизнь в случаях, когда лицо своими действиями способствует открытости информации.

В то же время следует расценивать как вторжение в частную жизнь случаи наблюдения за происходящим в жилище гражданина с использованием таких технических средств, которые позволяют наблюдать за происходящим без физического проникновения в помещение. На это обстоятельство обращено внимание в определении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1988 г. № 86-О.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности, так же как и при осуществлении некоторых иных видов деятельности, в Российской Федерации имеет свою специфику, обусловленную специальной защитой отдельных лиц.

В отношении некоторых категорий должностных лиц установлены дополнительные ограничения по проведению оперативно-розыскных мероприятий. Так, согласно Конституции РФ неприкосновенностью обладают Президент РФ (ст. 91); члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ (ст. 98); судьи (ст. 122). Специальные законы, регламентирующие деятельность отдельных лиц, детализируют положения Конституции РФ. Согласно ст. 16 Закона РФ «О статусе судей Российской Федерации» проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а также досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества и документов производятся с соблюдением Конституции РФ, федеральных законов и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. Из этого следует, что при проведении указанных оперативно-розыскных мероприятий в отношении судьи необходимо наличие возбужденного в отношении него уголовного дела.

Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. В Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» записано, что уполномоченные прокуроры должны обращать внимание на законность привлечения Граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Прокуроры должны обращать внимание не только на совершеннолетие и дееспособность гражданина, но также и на другие условия, в частности: на запрет контрактных отношений с депутатами, судьями, прокурорами, адвокатами, священнослужителями и полномочными представителями официально зарегистрированных религиозных объединений; сохранение конфиденциальности лиц, привлеченных к сотрудничеству; обеспечение безопасности сотрудничающих лиц и членов их семей; освобождение от уголовной ответственности лиц из числа членов преступной группы, совершивших противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий.

Одним из аспектов соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, входящим, по нашему мнению, в предмет прокурорского надзора, является обеспечение органами, эту деятельность осуществляющими, права на конфиденциальность отдельных лиц, привлекаемых к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий. Это вытекает из ст. 5 (п. 4) Закона РФ «О государственной тайне», предусматривающей, что сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, составляют государственную тайну, а также ст. 17 (ч. 1) Закона об ОРД, регламентирующей, что отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту.

Расшифровка сведений о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, вследствие ненадлежащего исполнения сотрудниками оперативных подразделений своих служебных обязанностей может приводить к весьма серьезным последствиям для лиц, оказывающих содействие этим органам.

Поскольку лица, содействующие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, наделены определенными правами, органы, осуществляющие эту деятельность, обязаны обеспечивать условия по их реальному воплощению. В случае поступления в прокуратуру информации о необеспечении таких условий, например непринятии необходимых мер по предотвращению при возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество этих лиц в связи с их содействием, а равно членов их семей, уполномоченный прокурор должен провести проверку и принять предусмотренные меры.

С учетом специфики оперативно-розыскной деятельности законодательство закрепляет положение о правомерном вреде. В ч. 4 ст. 16 Закона об ОРД определено, что при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга. Однако реализация этого положения затруднена, поскольку оно не нашло отражения в уголовном законодательстве.

В предмет прокурорского надзора включен порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий.

К порядку осуществления оперативно-розыскных мероприятий, подлежащих проверке в ходе прокурорского надзора, относятся:

* исполнение законодательства о субъектах осуществления оперативно-розыскной деятельности;

в исполнение законодательства о видах оперативно-розыскных мероприятий;

* исполнение законодательства об основаниях для проведения оперативно-розыскных мероприятий;

* исполнение законодательства об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий;

* исполнение законодательства о порядке документирования оперативно-розыскных мероприятий.

Прежде всего, чтобы оценить, соответствует ли требованиям закона то или иное оперативно-розыскное мероприятие, нужно безусловно, определить, входит ли оно в исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий, определенный законом (ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД). Отсутствие в законе формулировок, определяющих содержание оперативно-розыскных мероприятий, вызывает сложность в отнесении проведенного мероприятия к одному из четырнадцати, перечисленных в законе. В связи с этим было бы целесообразным конкретизировать в законе отдельные оперативно-розыскные мероприятия в том объеме, который не повлек бы раскрытие тактики оперативно-розыскной деятельности. Пока же определение этих мероприятий дается в закрытых ведомственных нормативных актах.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного подразделения государственного органа, уполномоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установленном законом порядке уполномоченным государственным органом (ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть соблюдены основания их проведения (ст. 7 Закона об ОРД) и условия проведения (ст. 8 Закона об ОРД).

В процессе оперативно-розыскных мероприятий осуществляется документирование, которое предусмотрено ст. 10 Закона об ОРД. Эта норма закона регламентирует лишь общий порядок документирования. Более детальный порядок документирования определяется нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

В теории оперативно-розыскной деятельности небезосновательно отстаивается точка зрения о том, что документирование является одним из наиболее эффективных средств собирания доказательств во внепроцессуальных формах, своего рода оперативно-розыскным доказыванием.

Документирование оперативно-розыскной деятельности имеет некоторое сходство с уголовно-процессуальным доказыванием. Однако в отличие от процессуального доказывания документирование в сфере оперативно-розыскной деятельности осуществляется специальными субъектами. Специфичны и условия, в которых оно протекает, и используемые при этом средства и методы.

С позиции прокурорского надзора представляет интерес объем данных, который должен быть выявлен и зафиксирован. В связи с этим возникает проблема определения пределов документирования.

Нам представляется, что при определении степени достаточности документирования следует исходить из того, выполнены ли в процессе оперативно-розыскной деятельности стоящие перед ,ней задачи. Поэтому объем и характер документирования будет зависеть от того, какая конкретно задача выполняется.

В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности входит также законность решений, принимаемых органами, которые эту деятельность осуществляют.

В теории оперативно-розыскной деятельности основные виды решений, принимаемых в ОРД, различают в зависимости от 1) субъектов, их принимающих; 2) формы и уровня принятия; 3) области распространения; 4) истинности; 5) последствий. С точки зрения прокурорского надзора интересны решения, которые принимаются должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (оперативными сотрудниками и руководителями этих органов). По форме принятия следует вести речь только о документально оформленном решении. В зависимости от последствий нас будут интересовать решения, влекущие юридически значимые последствия. Что же касается уровня принятия решений, области их распространенности, зависимости от истинности, то они могут интересовать прокурора с позиции оценки соответствия их требованиям закона.

Следовательно, мы исходим из того, что в предмет прокурорского надзора входят документально оформленные решения «должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, влекущие юридически значимые последствия.

К документально оформленным решениям должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, относятся приказ и постановление. В соответствии с требованиями законодательства (ч. 3 ст. 16 Закона об ОРД) должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего закону, указанное должностное лицо обязано руководствоваться законом. В Законе РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» предписывалось должностному лицу, уполномоченному осуществлять оперативно-розыскную деятельность, у которого имелись основания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может или могло бы быть совершено преступление, -- сообщить об этом в вышестоящий орган или прокуратуру (ч. 4 ст. 14). Таким образом, в прежнем законе прямо было закреплено положение, согласно которому прокурору необходимо было давать оценку соответствующим приказам. Отсутствие в действующем Законе об ОРД этого положения не означает, что такие приказы не подлежат оценке прокурором. Никаких изъятий из объема решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, законодательство не предусматривает. Поскольку принятие такого решения предусмотрено законом, оно должно входить в предмет прокурорского надзора.

Вопрос о включении в предмет прокурорского надзора постановлений должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не возникает, поскольку такие решения общепризнанно являются элементом предмета прокурорского надзора. Проблема заключается в том, что в законе отмечены лишь некоторые из таких решений. Остальные же предусмотрены в нормативных актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В ст. 8, 9, 11, 12 Закона об ОРД указаны ситуации, требующие вынесения постановлений, утвержденных руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо постановлений этих руководителей.

Из содержания других норм Закона об ОРД следует, что должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны принимать решения в иных случаях, однако разновидность документа по форме при этом не указывается.

Анализ законодательства и соответствующих нормативных актов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, позволяет сгруппировать принимаемые должностными лицами указанных органов решения (в форме постановлений) следующим образом:

1) решения о делах оперативного учета (например, постановление о заведении дела оперативного учета);

2) решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий (например, о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища);

3) решения о конкретных материалах (например, о рассекречивании отдельных оперативно-служебных документов, содержащих государственную тайну);

4) решения о конкретных лицах (например, о постановке на оперативный учет лиц).

Законодатель предусматривает ограничение при осуществлении надзора в оперативно-розыскной деятельности отдельной категории оперативных сотрудников и лиц. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурором только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).

Организация оперативно-розыскных мероприятий, как разновидность управленческого труда, не входит в предмет прокурорского надзора. Прокурору не следует вторгаться в оценку правильности используемых в оперативно-розыскной деятельности приемов и методов, если они не приводят к нарушениям определенных требований, установленных законом.

Закон об ОРД предусматривает, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них, могут создавать и использовать информационные системы (ч. 1 ст. 10). Они представляют определенный объем сведений о лицах; фактах и событиях; предметах и вещах, систематизируемых в автоматизированных информационно-справочных, информационно-поисковых системах, картотеках, фото-, кино-, видеотеках, коллекциях и следотеках. Организация информационных систем, порядок их ведения и использования определяются ведомственными нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и не должны входить в предмет прокурорского надзора. Также не должен входить в предмет прокурорского надзора порядок применения технических средств в оперативно-розыскной деятельности. Но прокурор должен убедиться, что использование технических средств при проведении оперативно-розыскных мероприятий не причиняет вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде. Это требование вытекает из Закона об ОРД (ч. 2 ст. 6). Прокурор должен осуществлять надзор за исполнением требований закона, предусматривающего защиту прав и свобод человека и гражданина и защиту окружающей среды. Проверке и оценке прокурором подлежит, имеют ли место нанесение ущерба жизни и здоровью людей, причинение вреда окружающей среде. Ведь Закон об ОРД (ч. 9 ст. 5) обязывает прокурора принять меры по восстановлению прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда. Приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 (п. 5) «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» также предписывает уполномоченным прокурорам при проведении проверок обращать внимание на недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде.

В предмет прокурорского надзора не входит решение судьи об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, об обследовании жилища, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции.

На достижение названных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей должен быть направлен прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Обеспечение верховенства закона при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности предполагает обеспечение общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров РФ, касающихся сферы такой деятельности; положений Конституции РФ, гарантирующих права и свободы человека и гражданина; Закона об ОРД, других федеральных законов и иных законов.

Многие аспекты оперативно-розыскной деятельности регламентируются ведомственными правовыми актами, прокурорский же надзор в этой сфере должен быть направлен на обеспечение приоритета вышеуказанных законов перед этими актами. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должен также обеспечивать единообразное понимание и применение законов в этой деятельности всеми субъектами.

Для достижения указанных целей необходимо решить конкретные задачи, стоящие перед органами прокуратуры в целом, для каждой из функций и подфункций и для каждого частного направления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, с учетом специфики деятельности отдельных субъектов, наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности. С учетом определенных в законе о прокуратуре целей уполномоченные прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должны: 1) анализировать все законы, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность и прокурорский надзор в этой сфере, для выявления пробелов и иных дефектов правового регулирования; 2) своевременно проверять издаваемые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, на основании ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации; 3) наблюдать за тем, чтобы органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, принимались все предусмотренные законом меры по решению предусмотренных законом задач в оперативно-розыскной деятельности; 4) следить, чтобы решения должностных лиц оперативных подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, соответствовали требованиям закона; 5) следить, чтобы оперативно-розыскные мероприятия проводились уполномоченными лицами при наличии оснований в соответствии с целями и задачами оперативно-розыскной деятельности и с соблюдением необходимых условий и порядка; 6) проверять, чтобы не были ущемлены права и законные интересы лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

В указанных случаях прокурор обязан предупредить нарушения требований закона, принять меры к пресечению таких нарушений, а при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов соответствующих лиц, принять также меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Более частные задачи могут быть определены применительно к отдельным направлениям подфункции прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и к отдельным субъектам, наделенным правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.

9.2 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

Определяя характер полномочий уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, безусловно, нельзя не учитывать сущность оперативно-розыскной деятельности.

В специальной норме Закона о прокуратуре, посвященной полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ч. 1 ст. 30), предусмотрено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов указанными органами устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Можно ли из этого сделать вывод о том, что законодатель имеет в виду одинаковый характер полномочий как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так и в оперативно-розыскной деятельности? На этот вопрос ученые и практические работники дают разные ответы.

Мы исходим из того, что при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности прокуроры обладают как общими для всей надзорной функции полномочиями, так и специфическими полномочиями, присущими только для осуществления надзора в этой сфере деятельности.

Однако и при использовании «общих» полномочий должна учитываться специфика надзора в этой сфере. Например, одним из общих полномочий является требование от руководителей и других должностных лиц соответствующих органов представления необходимых документов, материалов и иных сведений (ст. 6, 22 Закона о прокуратуре). Применительно к надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеются предусмотренные ст. 21 Закона об ОРД определенные ограничения, которые учитывают особенности оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, если имеется общее полномочие и есть специальные нормы закона, в которых это общее полномочие претерпело изменение применительно к той сфере, надзор за исполнением законов в которой осуществляет прокурор, должно действовать положение, закрепленное в специальном законе.

К числу первых таких общих полномочий относится право прокурора при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов в деятельности которых он осуществляет надзор. Однако при этом следует учитывать сущность понятий «территория» и «помещение», используемых в такой специфической сфере, какой является оперативно-розыскная деятельность. Законом об ОРД предоставлено право органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц (п. 4 ч. 1 ст. 5); создавать в установленном законодательством РФ порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения предусмотренных Законом об ОРД задач (п. 5 ч. 1 ст. 15). Возникает вопрос: может ли прокурор беспрепятственно входить в эти помещения? Представляется, что вряд ли, если речь не идет о преступлении, непосредственно совершенном в нем. В указанных помещениях может располагаться специальная техника, с которой могут работать штатные негласные сотрудники органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо лица, оказывающие содействие этим органам на конфиденциальной основе.

Поэтому это полномочие может быть реализовано с учетом предмета и пределов надзора в указанной сфере.

Право прокурора на доступ к документам и материалам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть реализовано с учетом ограничений, предусмотренных ст. 21 Закона об ОРД, о чем будет сказано ниже.

Проверка исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности может проводиться с учетом отмеченных ограничений. Особенностью для этого полномочия является то, что прокурор проводит такие проверки не только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, но и по другим основаниям, в частности с учетом уровня исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности.

Как отмечалось несколько выше, требование к руководителям и другим должностным лицам соответствующих органов о представлении ими необходимых документов, материалов и иных сведений применительно к надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеет определенные ограничения, предусмотренные ст. 21 Закона об ОРД.

К оперативно-служебным документам, которые должны представляться по требованию уполномоченных прокуроров. Закон об ОРД (ч. 2 ст. 21) относит: дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, при наличии письменного согласия лиц, внедренных в организованные преступные группы, прокурору должны быть предоставлены сведения о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе. В ситуации, когда имеются основания для привлечения указанных лиц к уголовной ответственности, сведения о них должны быть предоставлены прокурору независимо от согласия этих лиц (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).

Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Такая ситуация может возникнуть, например, когда проводится проверка правомерности использования специальных средств, повлекшего нанесение ущерба здоровью людей.

Прокурор наделен правом требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проведения проверок либо ревизий деятельности соответствующих оперативно-розыскных органов. Причем должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны приступить к выполнению такого требования незамедлительно (ч. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Право прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов тоже имеет некоторую специфику. Он не может вызвать штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо лиц, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, при отсутствии их согласия (за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности).

Прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Это полномочие вытекает не только из Закона о прокуратуре, но и из Закона об ОРД, который в ч. 9 ст. 5 обязывает прокурора, наряду с вышестоящим органом либо судьей, при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Прокурор вправе разъяснять пострадавшим в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности порядок защиты их прав и свобод. Такая ситуация, когда требуется реализация этого полномочия, вовсе не исключается. Например, к прокурору может обратиться гражданин, сотрудничавший по контракту с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, которому в этом органе отказали включить какой-то период времени в качестве основного рода занятий в трудовой стаж, либо отказали в пенсионном обеспечении.

Закон о прокуратуре (ч. 1 ст. 27) наделил прокурора таким важным полномочием, как принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного вреда. Закон об ОРД (ч. 9 ст. 5) расширяет это полномочие, отнеся к принятию прокурором таких мер в случаях нарушения прав и законных интересов и юридических лиц.

Прокурор вправе требовать привлечения лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, к установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной).

В целях принятия мер к устранению нарушений закона прокурор выносит представление органу (должностному лицу), осуществляющему оперативно-розыскную деятельность.

В случае установления нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц в связи с принятием органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, правового акта, противоречащего закону, прокурор опротестовывает его в орган (должностному лицу), который издал этот акт, либо обращается в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого акта недействующим. К числу актов, которые могут быть опротестованы прокурором, следует отнести приказы и постановления органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

В случае нарушения при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор вправе предостеречь соответствующее должностное лицо (лиц) органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, о недопустимости нарушения закона.

Прокурор правомочен возбудить производство об административном нарушении или незамедлительно передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган (должностному лицу), который полномочен рассматривать дела об административных правонарушениях. При реализации права прокурора на возбуждение производства об административном правонарушении требуют внимания два аспекта. Первый -- в оперативно-розыскной деятельности принимают участие: должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность на гласной основе; штатные негласные сотрудники этих органов; лица, оказывающие содействие этим органам на конфиденциальной основе; лица, оказывающие содействие этим органам на неконфиденциальной основе. Возбуждение производства об административном правонарушении в отношении тех, кто работает на негласной основе, конфиденциально, проблематично, поскольку сведения о них прокурор может получить лишь с их согласия. Второй аспект: Кодекс об административных правонарушениях предусматривает, что военнослужащие несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.

При наличии предусмотренных законом оснований о совершении лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, деяния, за которое УК РФ установлена ответственность, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

К специальному полномочию, предусмотренному Законом об ОРД, относится право прокурора давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий. В п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона об ОРД предусматривается, что основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются указания прокурора по уголовным делам, находящимся в производстве, а в п. 2 ст. 14 указанного закона записано, что при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны исполнять в пределах своих полномочий указания прокурора о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым им к производству. УПК РФ расширяет это полномочие прокурора, предоставив прокурору право давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по любому уголовному делу (п. 11 ч. 2 ст. 37).

Актами прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере являются: письменное требование; письменное указание; протест; заявление; иск; представление; предостережение о недопустимости нарушения закона и постановление.

9.3 Организация работы по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

В Законе РФ от 13 марта 1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (ст. 19) было предусмотрено, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. В Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21) указано, что надзор за исполнением законов РФ органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры, т.е. появилось понятие «уполномоченный прокурор». Это понятие предопределяет ограничение круга прокуроров, осуществляющих надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности. Указанное ограничение обусловлено прежде всего спецификой тактических приемов, методов и средств, применяемых при осуществлении этой деятельности, сведения о которых составляют государственную тайну.

Генеральный прокурор РФ (Приказом от 25 апреля 2000 г. № 56) потребовал, чтобы уполномоченные прокуроры на осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности определялись приказами соответствующих руководителей прокуратур.

Непосредственно в аппарате Генеральной прокуратуры РФ уполномоченных прокуроров определяет один из заместителей Генерального прокурора РФ, а в аппарате Главной военной прокуратуры -- заместитель Генерального прокурора РФ -- Главный военный прокурор.

Специального подразделения по осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности Генеральной прокуратуры РФ не имеется. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, проводимой сотрудниками оперативных подразделений аппаратов государственных органов, уполномоченных на то законом, осуществляют прокуроры, старшие прокуроры нескольких управлений, наряду с руководителями этих управлений. Так, надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, осуществляемый сотрудниками подразделений аппарата МВД России, возложен на управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел Главного следственного управления; надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, осуществляемый сотрудниками подразделений аппарата ФСБ России, возложен на управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, осуществляемый сотрудниками подразделений аппарата ФСНП и ГТК России, возложен на управление по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства и т.д. Генеральная прокуратура осуществляет также контроль за состоянием надзора в нижестоящих прокуратурах.

В прокуратурах субъектов РФ пока еще не сложилось единого подхода к осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В зависимости от структуры аппарата прокуратур субъектов РФ надзор осуществляют работники следственных управлений, или управлений по надзору за расследованием преступлений, либо работники отделов по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, или отделов по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью, или (и) работниками других подразделений. Следует отметить наметившуюся положительную тенденцию об образовании в отдельных прокуратурах самостоятельных отделов по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В прокуратурах субъектов РФ осуществляется собственными силами надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности управлений уголовного розыска, оперативно-поисковых управлений, управлений по борьбе с экономическими преступлениями, управлений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и других подразделений, наделенных правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, в прокуратурах этого уровня осуществляется контроль за состоянием надзорной деятельности в подчиненных прокуратурах.