Прокурорский надзор

Многочисленными сведениями о нарушении соответствующих законов обладают органы Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности России, Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственного таможенного комитета РФ. Обширной и разносторонней информацией о состоянии законности и правопорядка в регионах располагают органы представительной и исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Сводные данные о нарушениях законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни, могут быть получены прокурором в региональных органах Государственного комитета РФ по статистике. Данные о числе и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков могут быть получены в судах и арбитражных судах. Кроме того, в судах, а также в административных комиссиях при местной, (муниципальной) администрации и в других органах, обладающих правом применения административных санкций, прокуроры получают сведения о числе лиц, привлеченных к административной ответственности. Сведениями о несоблюдении требований государственных стандартов обладают региональные органы Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации. Банковские, финансовые и налоговые органы обладают сведениями о поступлениях средств, взыскиваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом применения административных санкций.

В процессе организации работы по надзору за исполнением законов необходимая прокурору информация о нарушении законов может быть получена в различных общественных организациях и движениях. Соответствующую информацию прокуроры получают при изучении и расследовании уголовных дел, при участии в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел.

Встречаясь с трудовыми и иными коллективами, гражданами по месту их жительства, с работниками профсоюзных органов, ведя прием посетителей, участвуя в работе представительных и исполнительных органов власти, различных совещаний и заседаний, прокуроры нередко получают информацию о нарушениях законов. Разносторонние контакты прокуроров с правоохранительными органами и органами контроля, с руководителями органов власти и управления, с депутатами служат также обогащению информационной базы прокурорского надзора за исполнением законов.

Не следует сбрасывать со счетов и такой емкий источник информации, каким являются личные (визуальные) наблюдения прокуроров и восприятие ими реальной действительности.

Полученная прокурором информация о нарушениях законов подлежит тщательному анализу, который позволяет видеть реальное состояние исполнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должностных лиц, допускающих эти нарушения. Глубокий и всесторонний анализ позволяет прокурору определить содержание первоочередных мероприятий, которые в наибольшей мере могут способствовать предупреждению нарушений законов, в том числе наметить органы, где проверки исполнения законов надлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов.

Работа по надзору за исполнением законов организуется на плановой основе. Отдельные планы работы по надзору за исполнением законов, как правило, не составляются. Соответствующие мероприятия, объединенные в самостоятельный раздел, включаются в перспективные и текущие планы работы прокуратуры. Это прежде всего такие мероприятия, как: проведение проверок исполнения законов в связи с сигналами об их нарушении; проверки законности издаваемых правовых актов; проведение совместных или одновременных с другими органами проверок исполнения законов; подготовка актов прокурорского надзора (реагирования), в том числе обобщенных представлений, а также информации по результатам изучения правоприменительной практики; подготовка и предъявление исков и заявлений в суды и арбитражные суды; подготовка методических рекомендаций по проведению проверок исполнения законов; проведение разного рода предупредительно-профилактических мероприятий (бесед, выступлений в средствах массовой информации).

Планами предусматривается также проведение различных аналитических мероприятий, в том числе по обобщению и изучению практики работы прокуратуры, а в вышестоящих прокуратурах -- мероприятий по оказанию помощи районным и городским прокурорам в правильной организации надзора за исполнением законов.

Плановые мероприятия прокуратуры во избежание дублирования необходимо согласовывать с мероприятиями, планируемыми и реализуемыми другими правоохранительными органами и органами контроля. Необходимо учитывать также мероприятия, проводимые в регионах по решениям органов представительной и исполнительной власти.

В процессе исполнения планы работы могут корректироваться. Однако общий объем запланированных мероприятий должен быть выполнен. В определенной мере этому способствует контроль со стороны руководителей прокуратур за выполнением планов работы, который должен быть постоянным. Руководители прокуратур всех звеньев при этом руководствуются принципом: доверяй, но проверяй. Что касается вышестоящих прокуроров, то они проводят проверки исполнения заданий, плановых мероприятий в нижестоящих прокуратурах. Такие проверки являются одним из методов управления органами прокуратуры.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры тесно взаимодействуют с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими работниками, за которыми закреплены другие направления (отрасли) надзора, а также со следователями. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности действий, исключающей дублирование, проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий. Прокуроры поддерживают также тесные деловые контакты с руководителями, депутатами и другими сотрудниками органов представительной и исполнительной власти, правоохранительных органов и органов контроля. Контактируют прокуроры и с общественными организациями и объединениями. Организация такого взаимодействия и поддержание контактов является составной частью организации работы.

Все положительное, передовое, применяемое при осуществлении надзора за исполнением законов, и рекомендации, разработанные учеными и практиками и направленные на совершенствование работы прокуратуры, подлежат распространению, внедрению в практику работы всех прокуратур. Поэтому распространение передового опыта и внедрение научных рекомендаций в практику -- это один из элементов организации работы.

В ходе организации работы по надзору за исполнением законов большое внимание уделяется ее учету, так как хорошо налаженный учет помогает изучению (анализу) проделанной работы, позволяет видеть объем и в определенной мере качество выполненной работы, допущенные недостатки и, следовательно, оценивать ее, облегчает осуществление оперативной и статистической отчетности.

7.5 Проведение прокурором проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов -- это основное правовое средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при наличии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содержания административно задержанных в камерах (комнатах) временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Будучи разновидностью расследования, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия; учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция -- в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также повторные, или контрольные, проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, в основном, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок -- определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Их целью является также установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. При этом следует иметь в виду, что эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени совершения нарушения закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения времени проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объемом и глубиной. Объем -- это собственно границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, способствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допустивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им.

Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от характера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, а также от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает такие элементы:

ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;

ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;

изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета проверки;

изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;

определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабораторий и т.д.), охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;

определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;

составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы. При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники проверки. В ходе проверки план ее проведения может корректироваться.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры как сами, так и с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе ив других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа вносились ранее протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов.

Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий. Ими применяются следующие проверочные действия: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разного рода справок.

В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсчетов); фотографированию и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. При этом основное внимание уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором -- руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

7.6 Проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов,, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения закона «О занятости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности -- предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки могут проводиться и на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться Проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение:

сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений о их незаконности;

комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти и управления. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям, поступившим в районные органы местного самоуправления, могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций -- по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами: материалами проверок, расследований, ревизий; разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами; побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, и а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать, утвержденный перечень дел, ведущихся в органе, дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они кроме того должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет такие вопросы:

--> правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

--> не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

--> не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;

--> не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;

--> не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

--> не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

--> соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;

--> содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

--> не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

--> соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;

--> содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

--> каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, неисполняющим эти решения и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от Других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

7.7 Особенности проведения прокурором проверок исполнения экологического законодательства

От того, как исполняется экологическое законодательство, во многом зависит состояние окружающей природной среды. Вместе с тем допускаются многочисленные нарушения этого законодательства как юридическими, так и физическими лицами. В связи с этим прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства, предупреждение экологических правонарушений в последние годы стали приоритетными в деятельности российской прокуратуры. Прокуратурами всех звеньев проводится ежегодно до шести тысяч прокурорских проверок исполнения экологического законодательства, вносится несколько тысяч актов прокурорского реагирования (надзора) в связи с выявленными нарушениями законов.

Содержание и методика проведения каждой проверки, предмет ее доказывания зависят от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается достичь прокурор.

Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой -- иные.

В качестве примера рассмотрим методику проведения прокурорской проверки в областном комитете по охране окружающей среды (далее -- комитет)1¹ Комитеты могут иметь и иные названия., поскольку проверки в подобных органах прокуроры проводят наиболее часто, и они по существу стали типичными.

В ходе проверки в названном комитете в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении (неисполнении) экологического законодательства, которые поступили к прокурору. Это может быть информация о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными лицами комитета, пассивности в работе, об уклонении от проведения проверок и непринятии мер к устранению экологических правонарушений, о превышении полномочий при наложении административных взысканий, об отсутствии контроля за исполнением предписаний и постановлений, вынесенных комитетом, соответствующими должностными лицами предприятий и других органов, которым они были направлены.

В комитете прокуроры путем, во-первых, ознакомления с приказами, положениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными его председателем; текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе с журналами учета предписаний и протоколов об административных правонарушениях; материалами проверок и обследований, протоколами, актами, предписаниями, актами-предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов, административными делами; статистическими отчетами; с письмами, жалобами и заявлениями, обращениями государственных и иных органов; с копиями экологических паспортов предприятий и при необходимости и с другими документами и, во-вторых, бесед с руководителями и государственными инспекторами, истребования от них устных или письменных объяснений выясняют, по крайней мере, следующие вопросы:

--> обладает ли комитет полноценной информацией о состоянии воздушной среды, водных и других объектов в регионе и о нарушениях экологического законодательства;

--> какие предприятия, кооперативы, учреждения, а также и другие органы причиняют наибольший вред воздушной и водной среде, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются комитетом, ведется ли учет таких предприятий, проводится ли инвентаризация источников сбросов и выбросов вредных веществ. В комитете обычно составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок;

--> осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в комитет сведений в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях экологического законодательства, и своевременно ли в связи с этим проводятся проверки и другие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений;

--> всегда ли устанавливаются виновные лица, и привлекаются ли они к установленной законом ответственности: дисциплинарной или административной. Вопрос о привлечении виновных лиц

к дисциплинарной ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлениях, направляемых руководителям предприятий или других органов;

--> во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, сбросами неочищенных сточных вод в водные объекты и т.д., возмещается ли он за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски в суды и арбитражные суды к предприятиям и другим органам, должностным лицам и гражданам о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами, сбросами загрязняющих веществ, а также размещением отходов;

--> не наступил ли экологический вред в виде изменения в худшую сторону климатических условий, среды обитания людей, среды обитания животных, как это отразилось на состоянии здоровья людей и как может отразиться в будущем;

--> не наступил ли экономический вред в виде гибели лесов, иного растительного мира, уменьшения плодородия земель, уменьшения доходов, снижения качества продуктов питания и т.д.;

--> соответствуют ли закону издаваемые комитетом правовые 'акты и принимаемые решения (постановления), в том числе: о привлечении виновных лиц к административной ответственности, о запрещении, приостановлении или ограничении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных и иных объектов, эксплуатации передвижных источников загрязнения, о выдаче разрешений на захоронение промышленных отходов, сбросы и выбросы вредных веществ, на пользование природными ресурсами, а также об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов;

--> осуществляется ли контроль за исполнением выносимых комитетом предписаний и постановлений. Если остались не выполнены требования, содержащиеся в этих актах, то необходимо поинтересоваться, почему это произошло;

--> передаются ли в органы прокуратуры и внутренних дел материалы, содержащие признаки преступлений и соблюдаются ли установленные сроки передачи этих материалов. В руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры материалов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуры и какие решения по ним приняты. При обнаружении в ходе проверки материалов, содержащих признаки преступлений и не направленных в органы прокуратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

--> какова результативность принимаемых комитетом мер по устранению и предупреждению нарушений экологического законодательства;

--> что делается комитетом для распространения экологических знаний и повышения правовой культуры населения.

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реагирования в адрес председателя комитета, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершаются ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор.

Могут выясняться и такие вопросы:

--> взаимодействует ли комитет при осуществлении государственного контроля за соблюдением экологического законодательства с органами представительной и исполнительной власти, природоохранными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, правоохранительными органами, координирует ли деятельность природоохранных органов;

--> принимают ли участие сотрудники комитета в работе государственных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов и не было ли случаев принятия в эксплуатацию объектов, не отвечающих требованиям экологического законодательства;

--> на всех ли предприятиях введены экологические паспорта и осуществляется ли контроль за их правильным ведением;

--> для всех ли предприятий и других органов установлены размеры платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и в водные объекты, а также за размещение промышленных, строительных и бытовых отходов и осуществляется ли контроль за поступлением этих средств (платы) в экологические фонды;

--> на законном ли основании расходуются средства экологических фондов.

Кроме этого следует поинтересоваться, какое участие принимает комитет в организации и осуществлении государственной экологической экспертизы проектов строек и других объектов.

При этом необходимо выяснить, вносились ли комитетом представления в финансовые органы о прекращении финансирования производства работ по проектам на строительство, реконструкцию предприятий и сооружений, не удовлетворяющих требованиям государственной экологической экспертизы; привлекались ли к ответственности руководители предприятий, учреждений и организаций за невыполнение заключений государственной экологической экспертизы.

Следует также поинтересоваться, участвует ли комитет в ведении экологического мониторинга, учете, оценке и ведении кадастров отдельных видов природных ресурсов, а также в организации и ведении реестра опасных отходов, в том числе радиоактивных. В зависимости от содержания проверки прокурором могут выясняться и другие вопросы.

Выявив нарушения экологического и иного законодательства, необходимо в каждом конкретном случае разобраться в их причинах, установить обстоятельства, этому способствующие. Только при этом можно добиться реального укрепления законности в деятельности природоохранного органа. Прокурорские проверки в этих органах должны способствовать не только укреплению законности и совершенствованию их деятельности, но и улучшению взаимодействия прокуроров с ними. Они должны служить также средством оказания правовой и методической помощи работникам этих органов.

Дальнейшая активизация и совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства положительно скажется на состоянии окружающей природной среды1¹ Подробнее о прокурорском надзоре в рассматриваемой области см.: Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999..

7.8 Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов, или прокурорского надзора.

Таким образом, предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц -- правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов.

Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например протестов, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, -- устная и письменная форма.

Акты прокурорского надзора -- это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.

Акты прокурорского надзора -- индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований -- неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наиболее быстро в плане устранения и предупреждения нарушений законов.

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования. Оно должно быть своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны,

Опротестование правовых актов, противоречащих закону. В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, .которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитывать следующие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.

Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

Практикой и юридической наукой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест и его подпись.

В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В этих случаях прокурор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и ; сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недействующим.