Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления, органами контроля и другими органами. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.

Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона -- лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия.

Учитывая, что основная часть работы прокуратуры сосредоточена в регионах и на уровне городов, районов, проблемы взаимодействия органов прокуратуры и органов власти преимущественно касаются органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также органов контроля.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней, органов контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, .правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью.

Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий. Прокурорам, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре, предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде «присутствия», т.е. с правом совещательного голоса или наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами. В других случаях при рассмотрении внесенных прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие предполагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъяснения существа нарушенного закона.

Исходя из этих особенностей, к формам взаимодействия прокуратуры с представительными (законодательными) органами власти, органами местного самоуправления можно отнести следующие действия:

* взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности;

* совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ;

* совместную деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;

* совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;

* участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов;

* участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти, местного самоуправления;

* предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования о соблюдении законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач. < Несколько иной характер взаимоотношений у прокуратуры с ^органами контроля. В первую очередь следует отметить, что, несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их называют органами межведомственного, специального контроля), речь в данном случае идет о государственных образованиях, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль ;;за соблюдением законов на организационно не подчиненных им .объектах. Это, как правило, структурные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуществлять контрольные функции в определенной области управления. Среди них выделяются государственные комитеты, некоторые федеральные министерства, государственные федеральные службы и надзоры. Они образованы специально для осуществления контрольных функций, для проведения проверок о соблюдении и исполнении на конкретном объекте действующего законодательства и целесообразности и эффективности использования предоставленных полномочий. В настоящее время насчитывается свыше пятидесяти таких государственных образований.

Особенности правовой регламентации организации и деятельности органов контроля заключаются в том, что их правовые статусы приняты во исполнение и развитие федеральных законов и указов Президента РФ, соответствуют им.

С учетом организационно-правового статуса органов контроля прокуратура призвана строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информации о нарушениях и нарушителях законов и обстоятельствах, способствующих нарушению законов; не подменяя органов контроля, требовать от них проведения мероприятий, направленных на выявление и устранение нарушений законов, анализировать результативность актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы контроля проводить проверки в подконтрольных организациях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопросов, а с другой стороны, прокуроры сами проверяют законность и полноту принимаемых контролирующими органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.

Эти обстоятельства позволяют выделить следующие формы взаимодействия прокуратуры с органами контроля:

* взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов;

* участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;

* привлечение специалистов из контролирующих органов для участия в прокурорских проверках;

* участие прокуроров в рассмотрении органами контроля протестов и представлений.

На развитие форм взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами в определенной мере повлияет совершенствование функции прокуратуры по осуществлению надзора за с исполнением законов. При выборочном, избирательном характере этого надзора органы прокуратуры основное внимание должны будут уделять надзору за исполнением законов самими органами контроля, особенно в части всесторонности и полноты выявления ими нарушений, принятии мер по их устранению и наказанию виновных. При ином, более широком предмете надзора, основные усилия прокуратуры будут направлены на проверки исполнения законов собственными силами или с привлечением необходимых специалистов, в том числе и работников органов контроля. Соответственно, в зависимости от направленности прокурорского надзора, будут изменяться прежние и появляться новые формы взаимодействия прокуроров с органами контроля.

Общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, органами юстиции по защите и охране Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, заключающихся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, конституциям и уставам ее субъектов, обусловливает необходимость обеспечения тесного взаимодействия прокуратуры и с указанными органами.

Основой взаимодействия прокуроров субъектов РФ с конституционными (уставными) судами служит предоставление в ряде субъектов РФ права прокуроров субъектов РФ обращаться с запросом в эти суды о проверке соответствия конституциям, уставам субъектов РФ нормативных правовых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. ; При установлении этими судами по запросу соответствующего прокурора несоответствия такого правового акта конституции Или уставу субъекта РФ, конституционный (уставный) суд признает этот акт не соответствующим конституции, уставу субъекта РФ и он автоматически утрачивает силу. Этим самым достигается эффективность прокурорского реагирования на нарушения законов, а главное -- совместными действиями прокуроров и судов субъектов РФ обеспечивается режим законности в стране.

Взаимодействие органов прокуратуры и органов юстиции РФ осуществляется в соответствии с Соглашением Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции РФ от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений». Этим соглашением предусмотрены следующие формы взаимодействия:

* обмен информацией об издании незаконных правовых актов органами государственной власти и субъектов РФ, федеральными органами исполнительной власти;

* проведение совещаний у руководителей двух ведомств;

* осуществление совместных обобщений материалов о нарушениях законов в рассматриваемой сфере;

* проведение согласованных мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений;

разработка совместных предложений по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных Министерств и ведомств, субъектов РФ, общественных и религиозных объединений.

4.5 Делопроизводство, учет и отчетность в органах прокуратуры

Любая управленческая деятельность не может обходиться без организации движения документов, без выполнения работы по созданию и оформлению соответствующих бумаг. Для ведения комплекса работ с документами в органах прокуратуры осуществляется делопроизводство, порядок ведения которого регулируется в основном ведомственными правовыми органами.

Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 1998 г. № 93 с 1 января 1999 г. введена в действие Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры.

Инструкцией установлена на единой основе система делопроизводства в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов Федерации, приравненных к ним прокуратурах, прокуратурах городов и районов, других территориальных и специализированных прокуратурах. Она определяет порядок приема, учета, регистрации, перевода, подготовки, оформления, размножения, контроля за исполнением документов, формирования их в дела и надзорные производства, хранения и использования.

Положения Инструкции распространяются на организационно-распорядительные и информационно-справочные документы, на остальные (процессуальные, финансовые и другие) -- только в части, касающейся общих принципов работы и подготовки к сдаче в архив.

Ответственность за организацию и общее руководство делопроизводством возлагается на руководителей органов прокуратуры и отдельных структурных подразделений. Они обеспечивают изучение работниками требований Инструкции по делопроизводству и осуществляют контроль за ее исполнением.

Согласно правилам делопроизводства документы и сведения, составляющие служебную тайну, не подлежат разглашению. С ними могут знакомиться только работники, имеющие к ним непосредственное отношение. Передача другому прокурорскому работнику документов, ознакомление других лиц, выдача им справок или сведений служебного характера, копий документов допускается только по указанию руководителя подразделения (органа), который принимает меры к охране конфиденциальности сведений и несет ответственность за их защиту.

Вместе с тем следует иметь в виду, по письменному разрешению руководителя прокуратуры, структурного подразделения каждому гражданину по его просьбе должна быть предоставлена возможность знакомиться с документами и материалами, имеющимися в органах прокуратуры и затрагивающими его права и свободы, в том числе с прекращенными уголовными делами, материалами об отказе в возбуждении уголовного дела и надзорными производствами по жалобам, если иное не предусмотрено законом.

Ведение учета документов производится путем записи их в специальные книги, карточки, надзорные производства, составления описи. Для этого ведутся книги учета: следственных дел; уголовных, гражданских и арбитражных дел, проверяемых в порядке надзора; вещественных доказательств, ценностей и иного имущества, изымаемых органами предварительного следствия и дознания; документов, отправляемых с нарочным; ценных писем, бандеролей, посылок; надзорных производств по жалобам, уголовным, гражданским и арбитражным делам, спецдонесениям; регистрации приказов, указаний и распоряжений.

На поступающую в органы прокуратуры корреспонденцию, в зависимости от вида и содержания, заводятся алфавитные, ссылочные, корреспондентские карточки, а также карточки учета движения надзорных производств.

Кроме перечисленных работ с документами, в содержание работы по делопроизводству согласно Инструкции входит организация документооборота и учет его объема, контроль за исполнением документов, правила оформления документов и их копии, выполнение переводов, составление номенклатуры дел, формирование дел и надзорных производств, экспертиза ценности документов, обеспечение сохранности документов, дел и надзорных производств, учет, хранение и использование печатей и штампов.

К числу неотъемлемых и значимых видов деятельности по вспомогательному обеспечению работы прокуратуры относится учет и отчетность. В органах прокуратуры установлена единая система учета работы прокуроров и следственной работы. Кроме того, на прокуратуру в полном объеме распространяются правила учета преступлений.

Для ведения учета и статистической отчетности в прокуратурах субъектов РФ и в Генеральной прокуратуре РФ образованы и действуют специальные подразделения. В прокуратурах городов и районов, приравненных к ним прокуратурах ведение учета и подготовка отчетности возложена на прокуроров.

До принятия закона «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений» в органах прокуратуры также, как в органах внутренних дел, Федеральной службе безопасности, таможенных органах, органах налоговой полиции действуют правила единого учета преступлений (зарегистрированных в установленном порядке). В соответствии с этими правилами составляются документы первичного учета в виде статистических карточек на выявленное преступление, результаты расследования преступления, на лицо, совершившее преступление, о движении уголовного дела, о результатах возмещения материального ущерба и изъятия предметов преступной деятельности и других данных о преступлениях.

Ведение регистрационных документов на преступления, лиц их совершивших, уголовные дела, а также статистической отчетности по преступлениям возложена на органы внутренних дел. Поэтому вся информация о преступлениях, лицах, их совершивших, и уголовных делах сосредотачивается в информационных центрах МВД, ГУВД, УВД республик, краев, областей, округов, городов и УВД на транспорте.

Генеральной прокуратурой РФ совместно с МВД и ФСНП РФ разработана ведомственная статистическая отчетность «О рассмотрении заявлений и сообщений о преступлении» по форме 2-Е, утвержденная постановлением Госкомстата России от 11 июня 1997 г. № 39. В соответствии с ней городские, районные и приравненные к ним прокуроры каждое полугодие вместе с отделами внутренних дел и органами налоговой полиции представляют вышестоящим по подчиненности органам единый отчет о результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях.

Постановлением Госкомстата России от 20 апреля 2000 г. № 31 утверждена форма федерального государственного статистического наблюдения -- отчетность 1-Е «Отчетность о следственной работе» органов прокуратуры, МВД, ФСНП РФ и отчеты о следственной работе органов ФСБ 1-Е (ФСБ) и ГТК РФ -- 1-Е (ГТК). Эта отчетность предусматривает отношение данных о результатах расследования уголовных дел следователями прокуратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции, а также органами дознания таможенных органов.

Непосредственно в прокуратуре действует ведомственная государственная статистическая отчетность. Основным видом такой отчетности является Отчет о работе прокурора по форме П, утвержденная постановлением Госкомстата России от 16 февраля 1993 г. № 20 (с изменениями и дополнениями от 16 августа 1997 г. № 49).

Данный отчет состоит из восьми разделов и содержит показатели о надзоре за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, данные об участии прокурора в арбитражном, гражданском и уголовном судопроизводстве, о работе по рассмотрению и разрешению жалоб, за исполнением уголовного наказания и гласности в деятельности прокуратуры (выступлениях в средствах массовой информации).

В органах прокуратуры применяются и иные формы отчетности. Одни из них предназначаются для специализированных прокуратур, другие носят временный характер.

Вопросы для повторения

1. Поясните, из каких звеньев (уровней) состоит система территориальных органов прокуратуры.

2. В чем состоит сущность линейной и функциональной структуры построения прокурорской системы?

3. Раскройте содержание организации работы в прокуратуре города, района.

4. Что понимается под управлением в органах прокуратуры?

5. Охарактеризуйте предмет анализа состояния законности.

6. В чем выражается использование результатов анализа состояния законности?

7. Дайте понятие планирования в органах прокуратуры.

8. Назовите основные формы взаимодействия прокуратуры с органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, местного самоуправления и органами контроля.

9. Перечислите основные правила ведения делопроизводства в органах прокуратуры.

10. Какие виды отчетности ведутся в прокуратуре города, района?

ГЛАВА 5 КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

5.1 Сущность, цели и участники координационной деятельности

На прокуратуру с момента ее создания возлагались, наряду с осуществлением надзорных функций, и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, но носящие в основном организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры менялись по различным причинам. В период становления нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако спустя некоторое время функция по координации деятельности правоохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"».

Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемое™, качественности расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах.

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью.

Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели. Правоохранительные органы такие, как прокуратура, органы внутренних дел. Федеральной службы безопасности. Федеральной службы налоговой полиции и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности.

В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению и предупреждению преступлений, по принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению.

С термином «координация» тесно связан другой, более широкий термин «взаимодействие», который нередко употребляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное -- не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий.

Именно в таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами в сфере борьбы с преступностью.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996г. № 567.

Согласно нормам указанного Положения координация строится на основе соблюдения законности, равенства всех участников деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. При этом координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой тайне. Ответственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К числу других требований следует также отнести требования о непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности, об осуществлении ее по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступностью, о гарантированности обеспечения конспирации при проведении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведомственных) интересов общим и другие.

Положением также определено, что координационная деятельность осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Достижение указанных целей предполагает объединение усилий правоохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, при строгом соблюдении законности.

Координационная деятельность правоохранительных органов направлена на обеспечение всестороннего анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Результатом таких действий становится выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, научными учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений и иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступными проявлениями.

Положение о координации, так же как и действующий Закон о прокуратуре, не содержит исчерпывающего перечня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности или надзора. Исходя из этого, участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются органы внутренних дел. Федеральной службы безопасности. Федеральной службы налоговой полиции, таможенные органы, органы Службы внешней разведки. Федеральной- службы охраны. Федеральной пограничной службы, Федеральные органы правительственной связи и информации, а также подразделения Службы судебных приставов и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ. Соответственно суды и судьи в силу их особого статуса не входят в число органов, обязанных участвовать в координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным построением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональном и местном или муниципальном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.

Также на федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью.

Кроме того, Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участников координации входят военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры, а другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

Кроме этого, в связи с образованием федеральных округов и функционированием в каждом из них управлений Генеральной прокуратуры РФ в настоящее время осуществляется координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности на уровне федеральных округов.

5.2 Формы координации и взаимодействия правоохранительных органов

Для достижения целей координационной деятельности ее участники используют различные формы взаимосвязанных совместных действий. Основными формами координации являются:

* взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;

* использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

* совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;

* проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;

* направление совместных информационных писем, справок, обзоров;

* участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Председатели судов, судьи могут принимать участие в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов в качестве наблюдателей или лиц, информирующих участников координации о деятельности своих органов.

Эти формы взаимодействия, как и иная совместная деятельность в борьбе с преступностью, направлены на углубление сотрудничества правоохранительных органов, развитие их правового статуса в противодействии преступности.

прокурор надзор закон

5.3 Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Анализ состояния дел по реализации прокурорами координационных полномочий свидетельствуют, с одной стороны, о формировании определенной системы координационных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; выработки в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, основанного на глубоком изучении состояния преступности, ее структуры, динамики и тенденций развития; совершенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений.

С другой стороны, криминогенная ситуация показывает, что действия органов государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с преступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого лежат многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах РФ.

В отношении координации деятельности правоохранительных органов наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешение ряда организационных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях и их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных органов.

Для повышения эффективности координационной деятельности в первую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде федерального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, определенных законом. В этом случае координация деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Российской Федерации. При этом значительная роль в этой координации должна отводиться органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в сферах социальной профилактики правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Что касается координационного статуса органов прокуратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о прокуратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом нужно предусмотреть распространение координационных полномочий прокуратуры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.

В первую очередь, о таком расширении предмета координации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Координационного Совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне. В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координировании деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности в сфере военного строительства, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и других. Подобное ведомственное правотворчество отвечает потребностям практики. Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

Прокуроры, проводя комплексный анализ состояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, о распространении наркомании, пьянства.

Помимо этого, борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению преступлений) их предупреждение и устранение причин и условий, способствующих их совершению. В свою очередь, само предупреждение преступлений требует постоянного профилактического воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка и иные социальные отклонения, непосредственно влияющие на состояние преступности в том или ином регионе. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординированности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика показывает, что наиболее подготовлена профессионально для выполнения роли координатора деятельности в рассматриваемой сфере именно прокуратура. Подтверждением фактического осуществления органами прокуратуры координационной функции в области борьбы с правонарушениями служит и такая форма координации, как разработка предложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия правоохранительных органов по выявлению и пресечению не только преступлений, но и правонарушений.

Заслуживает внимания и проблема четкого правового урегулирования компетенции участников координационной деятельности, особенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной преступности и коррупции. Несовершенство законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с организованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие обеспечивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не согласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений. Для исправления такого положения прокурор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения подобных вопросов для обсуждения на рабочих или координационных совещаниях.

Усиление влияния органов прокуратуры в координационной деятельности выражается также в применении прокурорами новых форм координации.

Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода в применении правовых норм. В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координационной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях -и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования.

Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью способствует привлечение к решению отдельных проблем средств массовой информации, общественности, представителей негосударственных формирований. Освещение в печати, по радио и телевидению проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка, создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов, привлекают представителей общественности, население к участию в борьбе с преступностью.

Оценивая значимость наличия у прокуратуры функций по координации деятельности правоохранительных органов, следует иметь в виду, что координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступностью.

В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. Соответственно на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики, определение механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных структур, соединение усилий государства с институтами гражданского общества.

Вопросы для повторения

1. В чем состоят сущность и цели координации деятельности правоохранительных органов?

2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль органов прокуратуры?

3. Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в координации?

4. Назовите основные организационные формы координационной деятельности.

5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации?

ГЛАВА 6 ТАКТИКА И МЕТОДИКА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

6.1 Понятие тактики прокурорского надзора

Следует заметить, что вопросы тактики прокурорского надзора, или прокурорской тактики, в отличие от следственной тактики являются недостаточно разработанными в теории прокурорского надзора, что в определенной мере отрицательно сказывается на эффективности прокурорского надзора.

Известно, что перед прокурором любого звена практически ежедневно встают задачи: какому из многих вопросов, которые необходимо решать, отдать предпочтение; что сделать сегодня, а что в последующие дни; что выполнить самому, другим прокурорским работникам, а что поручить исполнить органам контроля и другим органам или осуществить совместно с ними. В процессе организации и осуществления надзорной и иной деятельности прокурору приходится в целях наилучшей реализации стоящих перед ним задач постоянно маневрировать имеющимися силами и средствами. При этом от него требуется так организовать работу, чтобы с незначительным количеством прокурорских работников выполнить как можно больший объем работы и при том с высоким качеством. Прокурор должен уметь выделить главное в работе из большой массы второстепенного, сосредоточить усилия подчиненных ему работников в первую очередь на решении основных, ключевых задач. Ему приходится самому определять порядок наиболее эффективного использования предоставленных законом полномочий, применения правовых средств, сообразуясь в каждом случае с возникшей конкретной ситуацией.

Прокурор периодически решает задачи и иного плана: как лучше провести прокурорскую проверку, с чего ее начать, в какой последовательности осуществлять те или иные проверочные действия в целях полного выявления нарушений законов, установления способствующих им обстоятельств и виновных лиц. Ему приходится также решать: какое правовое средство реагирования применить в целях достижения лучшего конечного результата, в адрес какого органа его внести, какие вопросы поставить в акте прокурорского реагирования и т.д. Иными словами, прокурор должен уметь в каждой ситуации избрать правильную тактику действий. Решение подобных вопросов и составляет содержание тактики прокурорского надзора, или прокурорской тактики.

Термин «тактика» греческого происхождения. Впервые этот термин стал применяться в военном деле, где означал искусство подготовки и ведения боя или совокупность средств и приемов для достижения намечаемой боевой задачи, цели1. Если можно говорить об искусстве подготовки и ведения боя, то почему же нельзя говорить об искусстве организации и осуществления прокурорского надзора, прокурорской проверки, прокурорского реагирования на нарушения законов. Здесь так же, как и в военном деле, необходимы глубокие знания, опыт, трезвый расчет, умение принимать правильные решения, притом нередко в ограниченные сроки, инициатива, творчество, а порою и гражданское мужество, смелость. Следовательно, тактика прокурорского надзора -- это определение и реализация прокурором путей (методов и приемов) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов. При этом предполагается достижение лучших конечных результатов наиболее экономичными средствами. В зависимости от стоящих перед прокурором задач конечный результат может выражаться в полном устранении нарушений законов и способствующих им обстоятельств, уменьшении в последующем общего количества правонарушений и, следовательно, в укреплении законности, и т.д.

Тактика определяет общую, но наиболее целесообразную линию поведения деятельности прокурора применительно к конкретной обстановке. Эта линия не является раз и навсегда постоянной. Она меняется в зависимости от состояния законности, постановки перед органами прокуратуры новых задач, изменения объемов работы, штатных изменений и от многих других факторов. Тактика помогает прокурорам выбирать из большого арсенала методов, приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные применительно к данной ситуации. Тем самым она способствует организации работы прокуратуры на научной основе, так как .научная организация труда как раз и предполагает рациональное, эффективное использование имеющихся сил и средств для достижения наилучших конечных результатов.

В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной тактике действий прокурора. Неудовлетворенность полученными конечными результатами вынуждает прокурора прибегать к новой тактике, действовать тактически иначе. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактических навыков прокурора, а с другой -- совершенствование тактики прокурорского надзора.

Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика проверки и тактика реагирования на нарушения законов. Тактика проверки -- это определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших эти законы).