Особенности регулирования права на землю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

До настоящего времени в России не был должным образом урегулирован правовой статус одного из наиболее важных объектов недвижимости - земли. В праве и законодательстве нашего государства социалистического периода отвергались любые попытки дать теоретическое обоснование самой идее отчуждения земли. Единственно возможным правом на землю у частных лиц считалось право пользования, предоставляемое исключительно в административном порядке, без каких-либо гражданско-правовых договоров.

Многие десятилетия отсутствия в отечественном праве института вещных прав крайне отрицательно сказалось на его теоретическом осмыслении. Он оказался попросту забытым.

Следует заметить, что проведение земельной реформы существенно повысило оценку экономики России как рыночной и инвестиционно привлекательной страны. Однако, как заметил Президент Российской Федерации В.В. Путин во вступительном слове на встрече с членами президиума Центрального совета «Российского аграрного движения», «никакая реформа не может считаться завершенной только формированием законодательной базы, без учета реальной практики, потому что очень многое в деле обеспечения законных интересов субъектов права зависит именно от практики применения норм».

Земельный кодекс РСФСР 1991 года закрепил, что «в РСФСР подтверждается многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности». Однако ещё не было сформировано надлежащей нормативной базы, механизма контроля, не было подготовлено правосознание граждан. Значительная часть отношений, связанных с землей, регулировалась подзаконными актами. Отсутствие стабильности в вопросе о земле тормозило развитие рыночных отношений.

В последние годы земля в России стала полноправным объектом собственности и все более широко включается в гражданский оборот, в связи с чем регулирование земельных отношений с участием граждан, юридических и иных лиц начинает приобретать для них особую значимость, особенно в свете принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года. Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими многие нормативные правовые акты, ограничивающие право собственности и другие вещные права на землю.

Статья 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля - пространственная граница государственного суверенитета, территория, на которую распространяются властные полномочия государства. Земля является объектом недвижимости, причем любое иное имущество, прочно связанное с ней, является недвижимостью только в силу своей связи с землей. Земля как недвижимое имущество - объект гражданского оборота.

К сожалению, действующее законодательство и методы правового регулирования в этой сфере меняются не столь быстро и качественно, как того требуют существующие отношения на рынке недвижимости, и в настоящий момент остается много нерешенных вопросов. Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации не устранило противоречий действующего законодательства и не привело к упорядочению существующей системы правового регулирования в данной области.

В Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года, включена Глава 17, в которой были прописаны вещные права на землю, однако эта глава не действовала до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Соответственно лишь в ноябре 2001 года были законодательно урегулированы отношения применительно к таким объектам недвижимости, как земля (кроме земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», нормы которого вступили в силу только в 2003 году).

С принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации появились ответы на многие вопросы. Кодекс разграничил полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель.

Но следует признать, что проблема участия земли в гражданском обороте приобрела чрезмерную остроту вследствие того, что она напрямую связана с утверждением частной собственности на землю, с пределами распоряжения ею. С одной стороны, представляется очевидным, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, а с другой - неадекватная современной обстановке политизация земельных отношений препятствует эффективному разрешению соответствующих проблем.

Теоретической основой данной работы послужили основные положения гражданского и земельного законодательства, научные работы о гражданском, земельном законодательстве и праве, современные труды ученых-правоведов России. Кроме того, были проанализированы Гражданский и Земельный кодексы Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере вещных прав на землю.

Целью данной работы является раскрытие природы прекращения прав на землю, а также особенности правового регулирования данного института права.

Указанная цель конкретизируется в ряде задач:

кратко раскрыть содержание видов прав на землю, дать им правовую характеристику;

сформулировать общие основания возникновения и прекращения прав на землю на основании действующего законодательства, в том числе более подробно проанализировать и разграничить основания прекращения прав на землю;

дать анализ действующего законодательства в сфере возникновения и прекращения прав на землю с целью возможного его совершенствования.

Практическая значимость данной работы состоит в том, что в ней исследован большой объем нормативных документов, регламентирующих вещные права на земельные участки в условиях развития земельного рынка России. Она содержит положения, разъясняющие порядок переоформления ранее возникших прав на земельные участки и порядок предоставления земельных участков на праве собственности, и иных правах. Также исследованы противоречия в земельном и гражданском законодательстве, касающиеся сферы вещных прав на землю.

Глава 1. Общая характеристика оснований установления и прекращения прав на земельные участки

1.1 Законодательство об установлении и прекращении прав на земельные участки (исторический аспект)

Исторически так сложилось, что начиная с первых декретов Советской власти о земле и вплоть до начала 90-х гг. XX в. земля сначала в России, а затем в СССР была изъята из гражданского оборота. В статье 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета от 27 октября 1917 года «О земле» говорилось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема». В Конституции РСФСР 1918 года (статья 3) земля, леса, недра и воды были объявлены объектом исключительной государственной собственности и общенародным достоянием. Эта норма, многократно повторенная в последующих советских конституциях (статья 6 Конституции СССР 1936 года, статья 10 Конституции 1977 года), означала отказ от признания земли товаром, изъятие ее из оборота и запрет применять в отношении земли универсальные механизмы гражданского права (право собственности, институт сделки, институт наследования и т.п.). Статья 3 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года прямо гласила: «Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются» В итоге на протяжении более 70 лет в Советском Союзе применялся исключительно публично-правовой (административный) метод регулирования отношений по поводу земельных участков, основанный на началах власти и подчинения.

Первые признаки появления гражданско-правовых начал в регулировании отношений с землей появились в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде и в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. В частности, в Основы законодательства о земле были включены статьи об аренде земельных участков гражданами, колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, совместными предприятиями, иностранными государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами. В статье 5 Основ законодательства о земле было введено понятие пожизненного наследуемого владения землей для граждан СССР. Гражданско-правовой следует считать также процедуру изъятия земли для государственных и общественных нужд, которая включала в себя судебный порядок оспаривания акта административного органа об изъятии земли. В остальной части Основы законодательства о земле сохраняли прежний разрешительный режим пользования землей, присущий советскому земельному праву.

Впервые частная собственность на землю была закреплена в статье 1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 года «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и в статье 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 года «О земельной реформе». Характерно, что на момент их принятия нормы этих Законов о праве собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 года. Однако 15 декабря 1990 года в нее были внесены изменения, но утверждать, что право частной собственности на землю после этого приобрело всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность хотя и была предусмотрена статье 12 Конституции РСФСР, но была ограничена десятилетним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года также предусмотрел право частной собственности граждан на землю (статья 7), назвал правом граждан пожизненное наследуемое владение землей (статья 7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (статьи 7 и 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками (статья 12), предусмотрел ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков. Вместе с тем, говоря, например, о праве собственности, ЗК РСФСР 1991 года практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей. Как справедливо отмечается в литературе, им были предусмотрены два случая, причем в обоих этих случаях сделки могли совершаться только с местным Советом народных депутатов.

Законом РФ от 9 декабря 1992 года в статью 12 Конституции РСФСР были внесены изменения, согласно которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков поступления в собственность. Но оставались некоторые ограничения: собственник вправе был продать участок либо местным Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых участок был предоставлен, либо по договорной цене физическим и юридическим лицам, но только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного или жилищного строительства. В остальном же сохранялся десятилетний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился пятилетний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату.

Сразу же после внесения изменений в Конституцию РСФСР был принят Закон РФ от 23 декабря 1992 № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». Последний, хотя и сузил, как верно утверждается в литературе, круг лиц, участвующих в сделке, гражданами РФ однако ввел в гражданско-правовой оборот существенную часть земельных участков. В соответствии с пунктом 9 статьи 3 Вводного закона к ЗК РФ свидетельства о праве собственности на эти участки, выданные по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения» либо Указом Президента РФ от 27 октября 1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

12 декабря 1993 года была принята пятая, ныне действующая Конституция РФ, которая заложила реальную основу для регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка нормами частного гражданского права (статьи 8, 9, 35, 36, 55 и 71). Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были отменены нормы целого ряда законов о земле и, прежде всего многие нормы ЗК РСФСР 1991 года, сдерживавшие земельный оборот. Однако прошло более пяти лет, прежде чем сначала был принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», который ввел в действие главу 17 ГК РФ (за исключением норм главы 17 ГК РФ по регулированию сделок с сельскохозяйственными угодьями), а затем 25 октября 2001 года новый Земельный кодекс Российской Федерации. При этом безусловное достоинство последнего, а также Федерального закона от 24 июля 2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» заключается в том, что они, во-первых, рассматривают право частной собственности на земельный участок как органически присущее рыночной экономике и, во-вторых, в значительной части включают в себя нормы гражданского права. Что же касается главы 17 ГК РФ, то она изначально была построена на указанных частноправовых (гражданско-правовых) принципах.

1.2 Земельная реформа как социально-экономическая предпосылка реорганизации земельных отношений в России

Предшествующим шагом к реформированию в сфере земельных отношений в России было создание и развитие программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Необходимость в этом была связана с монополией государственной собственности на землю. Это обстоятельство, а также связанная с ним централизация при решении вопросов изъятия и предоставления земельных участков, сдерживало развитие оборота земли. Широкое вмешательство государства в сельскохозяйственное производство приводило к тому, что товарно-денежные отношения во многих случаях подменялись натуральными формами расчетов, а объем поставок сельхозпродукции устанавливался государством в одностороннем порядке.

В сфере земельных отношений все настойчивее возникала необходимость следующих преобразований:

придание земле легальной денежной оценки, переход к арендным отношениям сельскохозяйственных предприятий при передаче земли в долевую собственность крестьян;

легализация других форм частной собственности на землю;

расширение полномочий местных органов власти в части планирования использования земли и распоряжения ею;

разграничение федеральных государственных земель и земель субъектов России, а также земель муниципальных образований;

обеспечение реальной информированности общественности о положении дел в земельном хозяйстве станы и выработка процедуры ее участия в решении спорных вопросов относительно использования земли;

усиление значения экологических критериев, ограничивающих бесконтрольное создание вредных производств и применение опасных технологий;

повышение эффективности государственного земельного кадастра, мониторинга и контроля над правильным использованием, охраной и улучшением земель.

Центровым моментом реализации указанных преобразований явилось упразднение монополии государственной собственности на землю. С 1990 года в России была введена частная собственность на землю, этапы осуществления которой определил Закон РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 года. Согласно статье 16 Закона, земельная реформа должна была проводиться поэтапно. На первом ее этапе планировалось осуществить закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей, с одновременным уточнением административных границ муниципальных образований, выявлением потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формированием специального фонда земель для их последующего перераспределения, установление ставок земельного налога и цены земли.

На втором этапе планировалось осуществить передачу и закрепление земель за гражданами и юридическими лицами на праве собственности или аренды

Таким образом, целью земельной реформы являлось перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. В ходе реформы граждане, предприятия, организации, учреждения, объединения и товарищества наделялись землей с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РСФСР.

В собственность граждан передавались, согласно статье 4 Закона земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственники имели право возводить жилые дома и хозяйственные постройки. Не допускался возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам, эти лица могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Также вышеназванная статья устанавливала прямой запрет на передачу земельных участков в собственность иностранных граждан и юридических лиц.

В соответствии с положениями статьи 5 Закона о земельной реформе, колхозам и другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства земельные участки передавались в коллективную (совместную или долевую) собственность.

Каждый член сельскохозяйственного предприятия при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имел право получить свою долю в виде земельного участка. Наряду с этим, передача земли в частную собственность гражданам производилась как за плату, так и бесплатно. Для ведения крестьянского хозяйства земля передавалась в собственность граждан бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республике, крае, области, могла быть получена за плату. Настоящий порядок распространялся и на случаи образования коллективно-долевой собственности на землю. Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки передавались в собственность граждан бесплатно в пределах норм, устанавливаемых сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов. Для ведения садоводства и животноводства в собственность граждан бесплатно передавались все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

Статья 10 Закона о земельной реформе предоставляла собственникам земли, землевладельцам и арендаторам возможность самостоятельно хозяйствовать на земле, распоряжаться произведенной продукцией и доходами от ее реализации. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещалось. Но настоящее положение не затрагивало предусмотренных законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, прав государственных и иных органов по осуществлению контроля над деятельностью собственников земли, землевладельцев и арендаторов. Однако, в случае издания государственным или иным органом акта, не соответствующего его компетенции, либо с нарушением требований законодательства, собственник земли, землевладелец и арендатор был вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.

Закон также устанавливал административную и уголовную ответственность собственников земли, землевладельцев и арендаторов за нарушение земельного законодательства, загрязнение и порчу земель, снижение их плодородия. Решениями Советов народных депутатов могла быть изъята и передана в специальный земельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья. Из этих фондов в первоочередном порядке выделялись земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства.

Одновременно, собственники земли, землевладельцы и арендаторы поощрялись за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности земель лесного фонда, производства экологически чистой продукции за счет средств бюджетов местных Советов народных депутатов.

В результате проведения преобразований, появилась возможность коренным образом изменить экономические отношения в аграрном секторе. Положения Закона РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 года были закреплены в Земельном кодексе РСФСР, принятом Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991года. В соответствии с требованиями принятого законодательства большинство колхозов и совхозов перерегистрировалось и формально передало землю и имущество в собственность своим работникам и пенсионерам. Но внутрихозяйственные отношения при этом не изменились. Хотя собственность перешла от государства к коллективу, она не перешла от коллектива к частным лицам. Из этого следует, что поставленная Законом задача не была до конца решена. Законодательство не было подкреплено конкретной методикой реализации прав собственников.

С целью активизации перестроечных процессов был принят Указ Президента РСФСР от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и постановление Правительства от 29 декабря 1991 года «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». С принятием именно этих нормативных правовых актов большинство юристов связывают начало широкомасштабного реформирования колхозной и совхозной формы организации сельскохозяйственного производства.

Как отмечается в преамбуле указа Президента РСФСР от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», вышеназванный нормативный правовой акт был издан в целях дальнейшего совершенствования земельных отношений, приватизации земель, упрощения процедуры наделения граждан земельными участками. Указ определил суть реорганизации организационно-хозяйственной системы, которая заключалась в приватизации земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, установил сроки проведения реорганизации и приведения статуса хозяйств в соответствие с действующим законодательством. Колхозы и совхозы согласно статье 3 Указа, были обязаны провести реорганизацию в пределах 1992 года, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 года и перерегистрироваться в соответствующих органах. Статья 6 Указа обязала коллективы совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, до 1 марта 1992 года принять решение о переходе к частной, коллективно - долевой и другим формам собственности в соответствии с вновь принятым Земельным кодексом РСФСР.

На Советы Министров республик в составе РСФСР, органы исполнительной власти краев, областей и автономных образований была возложена задача до 1 февраля 1992 года установить предельные размеры земельных участков, предоставляемых крестьянским (фермерским) хозяйствам в зависимости от их специализации, численности работников, качества земли и других факторов. Районным органам исполнительной власти совместно с комитетами по земельной реформе и земельным ресурсам было поручено установить среднерайонную норму бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель. Среднерайонная земельная доля при этом определялась путем деления площади продуктивных земель района на число граждан, занятых в сфере сельскохозяйственного производства. Для упрощения процедуры наделения земельными участками членов колхозов и работников совхозов, создающих крестьянские хозяйства, все сельскохозяйственные предприятия (кроме учебно-опытных хозяйств) определили земельные массивы, подлежащие предоставлению крестьянским хозяйствам в первую очередь. Руководителям хозяйств устанавливался срок в один месяц со дня подачи заявления о создании крестьянского (фермерского) хозяйства для выделения земельных долей работников и членов их семей в натуре. Выделенный земельный участок оформлялся местной администрацией в соответствии с действующим законодательством. Одновременно с земельной долей выделялся и имущественный пай. За задержку выделения земли и имущественного пая устанавливалась административная ответственность руководителей соответствующих хозяйств.

Указом Президента РСФСР от 27 декабря 1991 года также устанавливалось право граждан, выходящих из колхозов и совхозов, на обмен земельных и имущественных паев, а также сдачу их в аренду. Крестьянским хозяйствам предоставлялось право залога земли в банках. Одновременно, банкам предоставлялось право оформления кредитов под залог земли.

Гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, нормами статьи 12 Указа разрешалось с 1 января 1992 года осуществлять их продажу другим гражданам и оформлять сделки с земельными участками в местной администрации в следующих случаях:

при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет);

при получении земли в порядке наследования;

при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения;

при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе.

Законодательство указывало на недействительность иных сделок, влекущих отчуждение земельных участков, не предусмотренных настоящим Указом и другими нормативными правовыми актами.

Выдача гражданам, ставшим собственниками земли, соответствующих свидетельств на право собственности на землю, которые имели законную силу до выдачи документов, удостоверяющих это право, возлагалась на местные администрации, которые в свою очередь, принимали решения о перераспределении земель по представлению комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам. В фонды перераспределения земель были включены участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий.

В соответствии со статьей 5 Указа местные администрации были обязаны организовать продажу земель фонда на конкурсной основе, а также передавать их в аренду с правом последующего выкупа. При проведении конкурсов и при передаче в аренду земельных участков, преимущественные права предоставлялись гражданам, ранее использовавшим земельные участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли передавались или продавались гражданам и юридическим лицам по нормативной цене, а при наличии нескольких претендентов - на аукционах. Работники сельскохозяйственных предприятий, имеющие земельные доли или земельные акции, могли продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам. Земельные участки, выделенные для личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного строительства в сельской местности, передавались в собственность граждан бесплатно. Выдачу документов на право собственности на указанные земельные участки осуществляли органы Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам.

Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства Указом допускалось с разрешения Правительства РСФСР изъятие земель в лесах первой группы, не включенных в состав природоохранного, рекреационного и исторически - культурного назначения. Крестьянским (фермерским) хозяйствам выделялись по согласованию с органами лесного хозяйства лесные земли с использованием их для комплексного ведения сельского и лесного хозяйства в соответствии с требованиями лесного законодательства. За нарушение земельного законодательства, волокиту и злоупотребления при решении вопросов земельной реформы должностные лица подлежали административной ответственности.

Таким образом, Указ Президента РСФСР от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»:

явился первым нормативным правовым актом, определившим сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов;

предоставил право проведения реорганизации самим коллективам сельхозпредприятий;

определил виды сделок с земельными долями и имущественными паями, разрешенные законодательством;

разрешил аренду и продажу земельных долей другим работникам хозяйства;

разрешил выдел земли и имущества при создании крестьянского (фермерского) хозяйства.

В целях повышения эффективности сельскохозяйственного производства и создания условий для предпринимательства на селе, Постановлением от 29 декабря 1991 года «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» было установлено, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом обеспечивалось безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации).

В Постановлении жестко прописывалась обязанность совхозов и колхозов до 1 января 1993 года провести реорганизацию, и как уже указывалось выше, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", другими законодательными актами и перерегистрироваться в установленном порядке. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом и их органам на местах, Советам Министров республик в составе Российской Федерации, администрациям краев, областей и автономных образований в связи с этим, предписывалось сформировать до 1 февраля 1992 года республиканские, краевые, областные, автономной области, автономных округов и районные совместные комиссии по приватизации земель, находящихся в пользовании совхозов и колхозов, и реорганизацию этих хозяйств.

Для приватизации земли и реорганизации хозяйств в каждом колхозе и совхозе создавались комиссии. В их состав включались представители местных органов власти, администрации хозяйств, трудовых коллективов, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов. Руководство указанными комиссиями было возложено на председателей колхозов и директоров совхозов, которые несли персональную ответственность за исполнение настоящего постановления. Районные и внутрихозяйственные комиссии согласно пункту 3 Постановления, должны были начать процедуру разграничения находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Колхозам и совхозам предоставлялось право передавать в собственность сельских (поселковых) Советов народных депутатов объекты социальной сферы, жилищный фонд, внутрихозяйственные дороги, системы энергообеспечения, водоснабжения, газоснабжения, телефонизации и другие объекты. При этом обязательства по государственным кредитам, использованным на строительство перечисленных объектов, переходили сельским (поселковым) Советам народных депутатов. Колхозы и совхозы имели право продать или сдать в аренду жилищный фонд и некоторые другие объекты социальной сферы (кроме объектов образования) в соответствии с разработанной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации инструкцией о порядке передачи, продажи и сдачи в аренду имущества колхозов и совхозов муниципальным органам. Стоимость основных и оборотных средств колхоза и совхоза (за вычетом имущества, переданного в муниципальную собственность) составила общую долевую собственность членов колхоза или работников совхоза.

Все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, получили право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. По решению коллектива хозяйства пай предоставлялся работникам объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства. Размер земельного пая устанавливался в натуральном или стоимостном выражении. При среднем качестве земли земельный пай в натуральном выражении не должен был превышать утвержденной в районе предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность. Размер имущественного пая устанавливался в зависимости от трудового вклада. Допускалось объединение земельного и имущественного паев в единый пай с указанием его стоимости и выдачей акций или иных свидетельств собственности. Акции и другие свидетельства собственности на стоимость невостребованных паев передавались сельскому (поселковому) Совету народных депутатов. Пункт 10 Постановления установил порядок передачи невостребованных паев. Владелец пая обязан был подать заявление во внутрихозяйственную комиссию и указать в нем одну из следующих форм использования своего пая:

получение на сумму пая земли и средств производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий;

передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество;

передача пая в качестве вступительного взноса в кооператив;

продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству.

Вместе с тем, невыкупленные участки земли и хозяйственные объекты продавались на аукционе жителям населенных пунктов на территории данного хозяйства, а по истечении трех месяцев - любым иным покупателям. Предприятиям, создаваемым при реорганизации колхозов и совхозов, предоставлялось право выкупа земли и имущества бывшего хозяйства у работников хозяйства, фонда государственного имущества, сельского (поселкового) Совета народных депутатов.

Колхозы и совхозы, не обладавшие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам, объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 года и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 года. Инициатива о признании хозяйства несостоятельным принадлежала собранию кредиторов (кредитору), собранию (конференции) трудового коллектива (общему собранию колхозников). Постановлением прописывался также и процессуальный порядок признания хозяйства несостоятельным. Заявление подавалось в областную, краевую, автономной области и автономного округа администрацию. Правом принимать решение о несостоятельности (банкротстве) колхоза или совхоза обладали соответствующие администрации. Решение должно было опубликоваться в местной печати. В несостоятельных хозяйствах комиссии по приватизации и реорганизации наделялись функциями ликвидационных комиссий. Они объявляли конкурс на привлечение хозяйствующих субъектов к участию в погашении долгов. Предприятия, взявшие на себя ответственность за погашение задолженности несостоятельного хозяйства, получали право на участие в его реорганизации с последующим получением в первоочередном порядке производственных фондов на сумму погашенной задолженности после выделения государственной и муниципальной собственности. При отсутствии хозяйствующих субъектов, участвующих в погашении долгов, задолженность несостоятельного хозяйства покрывалась за счет поступлений от распродажи имущества на аукционе.

К участию в аукционах допускались преимущественно работники хозяйства. Остаток выставленного на закрытый аукцион имущества реализовался на аукционе, открытом для всех желающих заниматься сельскохозяйственной деятельностью на территории бывшего хозяйства.

Распределение земли и имущества, оставшегося после удовлетворения претензий к хозяйству, признанному несостоятельным, осуществлялось в порядке, предусмотренном положениями настоящего постановления.

За нарушение порядка и сроков приватизации виновные должностные лица могли привлекаться к ответственности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».

В целях совершенствования системы наделения граждан земельными участками и перерегистрации ранее предоставленных земельных участков Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» рекомендовал всем субъектам Российской Федерации в трехмесячный срок определить потребность граждан в получении за плату и бесплатно земельных участков для индивидуального строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

В 1993 году с принятием пятой по счету и ныне действующей Конституции Российской Федерации, реорганизационные меры получили конституционное обоснование, что способствовало приданию процессу реформирования земельных отношений системного характера.

Одновременно, в 1992-1993 гг. была сформирована группа российских зарубежных экспертов, которой поручили разработать и осуществить Программу приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий. В группу входили сотрудники Аграрного института Российской академии сельскохозяйственных наук, российские юристы, работники областных департаментов сельского хозяйства, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, эксперты по юридическим и экономическим вопросам областных законодательных органов, а также сотрудники Международной финансовой корпорации.

Смысл программы - закрепление частной собственности на землю и имущества за крестьянами. Цель программы - создать эффективно работающие сельскохозяйственные предприятия. Механизм реорганизации предусматривал выдачу свидетельств на право собственности на земельные доли и имущественные паи. Собственников земельных участков знакомили с особенностями различных сделок с землей и имуществом для принятия конкретных решений. Они могли сами обрабатывать землю или создавать предприятие, объединившись с другими собственниками. Программа была успешно опробована в Нижегородской области, а затем получила распространение и в других регионах. На всех этапах земельной реформы проводилась информационная кампания. Собственникам земельных долей и имущественных паев разъяснялись их права и возможности по распоряжению земельными долями и имущественными паями, порядок создания и регистрации новых предприятий, правила приобретения земли и имущества на аукционе.

Итак, с начала 1990-х гг. до конца 1993 года в России проходил процесс реформирования земельных отношений и переход от закрепления в исключительную государственную собственность к значительному перераспределению земли, передаче ее в негосударственные формы собственности. Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения. Была проведена всероссийская реорганизация колхозов и совхозов, в результате чего миллионы бывших работников колхозов и совхозов и других граждан, готовых трудиться во благо сельскохозяйственного производства получили миллионы гектаров сельскохозяйственных земель в собственность, что составило 63% всех сельскохозяйственных земель в стране.

Это позволяет сделать вывод, что в настоящее время первый этап земельной реформы завершен, хотя он не решил всех возложенных на него задач, поскольку процессы земельного реформирования из-за новизны внедряемой в тот период законодательной базы протекали медленно, а земельный вопрос стал крайне политизированным. За короткий срок в аграрном секторе России оказались почти разрушенными хозяйственные связи, отсутствовала надежная и эффективная государственная поддержка сельскохозяйственного производства.

В итоге, реформа продолжает проводиться на территории всей России. Имеются все условия для создания необходимой законодательной базы землепользования, задача которой состоит в том, чтобы защитить права граждан на землю и обеспечить рациональное использование земельных ресурсов. Об этом говорится в приветственном послании спикера Госдумы Геннадия Селезнева участникам первого Всероссийского земельного конгресса «Земля России: экономика, право, собственность», проходившего в 2004 году в Москве. Выступая на конгрессе, спикер Госдумы Геннадий Селезнев заявил, что с введением в действие нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 № 136-ФЗ (далее именуется ЗК РФ) и утверждением сопутствующих федеральных законов в России, по сути, завершился первый этап земельной реформы. Участники конгресса, основной задачей которого является выработка направлений дальнейшего развития земельной реформы, подчеркивали в выступлениях, что к регулированию земельных отношений требуются комплексные подходы, которые обеспечили бы соблюдение интересов, как граждан, так и государства и всего общества в целом. При этом отмечалось, что в России уже созданы равные условия для функционирования частной, государственной, муниципальной и иных форм земельной собственности.

Резюмируя проделанный выше обзор развития земельной реформы, следует отметить, что ее результатом явилось установление и правовое регулирование соответствующих новым социально-экономическим условиям общественного развития прав граждан и юридических лиц на землю.

1.3 Виды прав на землю по действующему законодательству РФ

В главах III и IV ЗК РФ закреплены и четко сформулированы, на наш взгляд, существующие в настоящий момент в России виды прав на землю.

Прежде всего, это право собственности, которое уже законодательно закреплено как в статье 9 Конституции РФ, так и в главе 17 ГК РФ. В статьях 15 - 19 ЗК РФ законодатель определяет федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, государственную, муниципальную и собственность на землю граждан и юридических лиц. Право федеральной собственности, собственность субъектов Российской Федерации, государственная, муниципальная собственности на землю может возникнуть при разграничении государственной собственности на землю в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, и по некоторым другим, предусмотренным непосредственно в этих статьях ЗК РФ.

Вместе с тем, устанавливаются определенные ограничения права собственности. Так, иностранные граждане, иностранные юридические лица и лица без гражданства, указанные в пункте 3 статьи 15 не могут обладать на праве собственности земельными участками, которые находятся на приграничных территориях и перечень которых должен быть установлен Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе России. Статья 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения также определяет, что перечисленные выше лица могут обладать земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Наконец, установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица не могут иметь право собственности на земельные участки на иных, особо определенных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (пункт 3 статьи 15 ЗК РФ).

Глава IV ЗК РФ посвящена так называемым иным (помимо права собственности) правам на землю, ранее закрепленных главой 17 ГК РФ. Некоторые из них носят характер вещных прав, а некоторые - обязательственных прав. Итак, ЗК РФ закреплено 5 видов правовых титулов владения земельными участками:

постоянное (бессрочное) пользование земельными участками - статья 20;

пожизненное наследуемое владение земельными участками - статья 21;

аренда земельных участков - статья 22;

право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) - статья 23;

безвозмездное срочное пользование земельными участками - статья 24.

Кратко рассмотрим здесь каждый из них.

Говоря о праве постоянного бессрочного пользования земельными участками, нужно обратить внимание на следующие моменты: со дня вступления в силу ЗК РФ это право предоставлено только узко ограниченному кругу субъектов, а именно:

А. Государственным и муниципальным учреждениям;

Б. Федеральным казенным предприятиям;

В. Органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В отношении юридических лиц, не указанных в статье 20, установлен конкретный срок (до 1 января 2008 года), в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность. Что же касается граждан, то для них предусмотрено право приобрести такие земельные участки в собственность бесплатно, причем никакие временные ограничения законом не предусмотрены.

Аналогично праву постоянного бессрочного пользования законодатель установил правила относительно права пожизненного наследуемого владения земельным участком (статья 21 ЗК РФ). Теперь земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения гражданам не предоставляются, однако это право сохраняется без ограничения срока, пока обладатель права пожизненного наследуемого владения земельным участком имеет наследников по закону. Однако законодатель, так же как и с правом постоянного бессрочного пользования, ориентирует субъектов права пожизненно наследуемого владения земельными участками на возможность однократного бесплатного приобретения такого земельного участка в собственность.

Право аренды земельного участка носит обязательственный характер и устанавливается на основании договора аренды земельного участка. Регулируется это право как нормами, которые сформулированы в статье 22 ЗК РФ, так и главой 17 ГК РФ, а также общими положениями об аренде, установленными гражданским законодательством. Также в пункте 11 данной статьи четко определено, что изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду (перечень таких земель установлен в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ). ЗК РФ устанавливает уведомительный порядок совершения действий арендатора по распоряжению своим правом аренды земельного участка, то есть только при уведомлении собственника. Разрешения собственника на совершение сделок арендатору не требуется.

Впервые в ЗК РФ введена статья, которая касается сервитута, то есть права ограниченного пользования чужим земельным участком. Это относительно новый институт российского законодательства, необходимость введения которого стала ясна после отмены монополии государства на землю как объект права собственности. Ранее частные земельные сервитуты были установлены ГК РФ, а публичный земельный сервитут - нормативно - правовыми актами в основном подзаконного характера. Нормы ЗК дополняют гражданское законодательство, регулирующее частный сервитут, уделяя основное внимание установлению публичных сервитутов, их разновидностям, в отношении частных сервитутов. Кроме того, ЗК РФ допускает установление срочных или постоянных сервитутов.

Что касается права безвозмездного срочного пользования земельным участком, то оно закреплено в статье 24 ЗК РФ.

Устанавливаются 3 способа предоставления земельного участка в безвозмездное срочное пользование:

А. Из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, - исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления, юридическим лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ (то есть юридическим лицам, которые по закону могут быть субъектами права безвозмездного срочного пользования) на срок не более одного года;

Б. Из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, - иным гражданам или юридическим лицам на основании договора. Эта форма предоставления земельного участка на праве безвозмездного срочного пользования носит обязательственный (как договор) безвозмездный характер и регулируется нормами гражданского законодательства. Стороны в договоре о предоставлении земельных участков в безвозмездное срочное пользование свободны в установлении своих прав и обязанностей, в том числе и в определении срока такого пользования;

В. Из земель организаций определенных отраслей экономики - гражданам в виде служебного надела. Основанием возникновения этого права, как и права аренды, является договор.

1.4 Общая характеристика и классификация юридических фактов как оснований возникновения и прекращения прав на земельные участки

Рассматривая земельный участок как объект возникновения и прекращения прав нельзя не упомянуть о содержании понятия «земельный участок» и содержании данного вида имущества как объекта гражданских прав. В соответствии с пунктом 2 статьи 6 ЗК РФ «Земельный участок как объект земельных правоотношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке», т.е. объектом прав земля выступает в качестве ограниченного в пространстве земельного участка. Для него характерно то, что границы участка и его местоположение устанавливаются в порядке, закрепленном законодательством о землеустройстве.