Основы дипломатической службы

Исходными пунктами советской дипломатической тактики были известные указания В. И. Ленина, сформулированные им в его работе «Детская болезнь „левизны" в коммунизме», касающиеся использования противоречий в лагере противников и привлечения союзников, хотя бы и временных. Они являются теоретической базой для всей тактики социалистической дипломатии. В. И. Ленин писал: «Победить более могущественного противника можно только при величайшем напряжении сил и при обязательном, самом тщательном, заботливом, осторожном, умелом использовании как всякой, хотя бы малейшей, «трещины» между врагами, всякой противоположности интересов между буржуазией разных стран, между разными группами или видами буржуазии внутри отдельных стран, -- так и всякой, хотя бы малейшей, возможности получить себе массового союзника, пусть даже временного, шаткого, непрочного, ненадежного, условного. Кто этого не понял, тот не понял ни грана в марксизме и в научном, современном, социализме вообще».

Это положение В. И. Ленина о тактике в политической борьбе является основой и для дипломатической тактики, и вся деятельность министерства иностранных дел, посольств в различных странах должна опираться на это ленинское положение. Разумеется, это относится к дипломатической борьбе против агрессивных империалистических государств, организующих военные блоки против стран социалистического содружества, пытающихся подорвать единство социалистических стран и ведущих подрывную деятельность против них. Вести успешно дипломатическую борьбу против агрессивных сил можно только при использовании всех трещин в их лагере, при максимальном использовании империалистических противоречий, при завоевании на свою сторону союзников, хотя бы Даже временных и неустойчивых. И опыт дипломатической работы подсказывает, что наибольший эффект в дипломатической борьбе достигается именно тогда, когда умело используются эти преимущества.

В первый период развития советской дипломатии, когда молодой Советской Республике с разных сторон угрожали империалистические государства, использование противоречий между ними было особенно важным. В своей работе «Очередные задачи Советской власти» В. И. Ленин писал в 1918 году: «Реальной, не бумажной, гарантией мира для нас является исключительно рознь между империалистическими державами, достигшая высших пределов и проявляющаяся, с одной стороны, в возобновлении империалистической бойни народов на Западе, а с другой стороны -- в крайне обостренном империалистическом соревновании Японии и Америки из-за господства над Великим океаном и его побережьем». Подводя итог внешнеполитической борьбе в течение первых трех лет существования Советской власти, он подчеркивал, что основной линией советской политики в течение этих трех лет было использование розни империалистических держав, и эта линия внешней политики отнюдь не была направлена на то, чтобы «втравливать народы в войну», а, наоборот, «чтобы положить конец войне».

Эту же тактическую линию осуществляла наша партия и в дальнейшем руководстве внешней политикой Советского государства, успешно используя противоречия между противниками и привлекая на сторону СССР отдельных союзников, пусть не всегда последовательных и надежных. Такая тактика во внешней политике целиком оправдала себя.

Весь арсенал методов и приемов, используемых советской дипломатией, вполне соответствует обще-принципиальной линии внешней политики социалистической системы государств и непосредственно вытекает из нее. Так, поскольку в основе социалистической дипломатии лежит не военное, а мирное решение спорных международных вопросов, основным методом советской дипломатии является метод переговоров непосредственно заинтересованных государств, проводимых в различных формах и на различных уровнях. Этот метод охватывает переговоры по обычным дипломатическим каналам -- через послов (посланников) в министерствах иностранных дел, переговоры на уровне министров и их заместителей в виде двусторонних и многосторонних встреч, совещаний, конференций, переговоры на встречах глав правительств и государств, наконец, переговоры в ходе международных конгрессов и конференций, Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций.

В ходе таких разносторонних и гибких по форме переговоров советская дипломатия не раз выдвигала целую программу конструктивных предложений, отражающих требования широких народных масс, и вела настойчивую борьбу за их осуществление. При этом, поскольку социалистическим государствам нет нужды как-либо скрывать свои подлинные намерения, советская дипломатия, как правило, выступала и выступает за возможную гласность таких переговоров, защищая публично свои позиции и разоблачая противников укрепления мира и безопасности народов. Эти методы открытой дипломатии прямо вытекают из требований марксизма-ленинизма о вовлечении народных масс в решение вопросов как внутренней, так и внешней политики. Еще Ф. Энгельс писал на этот счет совершенно определенно: «Там, где дело идет о полном преобразовании общественного строя, массы сами должны принимать в этом участие, сами должны понимать, за что идет борьба, за что они проливают кровь и жертвуют жизнью»66. В. И. Ленин также придавал исключительно важное значение участию народов в решении вопросов внешней политики, вопросов войны и мира. Поэтому В. И. Ленин считал особо важным предавать гласности важнейшие дипломатические документы и переговоры по вопросам внешней политики. Он настаивал на открытом и правдивом разъяснении каждого шага советской внешней политики. «Лицемерию и лжи мы можем противопоставить полную и открытую правду»67, -- писал В. И. Ленин. Этому требованию была подчинена также дипломатическая переписка между Советским государством и другими государствами. Ноты, меморандумы, заявления Советского правительства всегда отличались правдивостью, честностью и разоблачали ложь и лицемерие империалистических правительств. Они вместе с тем свидетельствовали о соответствии заявлений СССР с его действиями в защиту мира, борьбы народов за их независимость и права. В. И. Ленин считал соответствие слова и дела во внешней политике важнейшим показателем искренности, без чего нельзя завоевать доверие народов. Он писал: «Искренность в политике, то есть в той области человеческих отношений, которая имеет дело не с единицами, а с миллионами, -- искренность в политике есть вполне доступное проверке соответствие между словом и делом»68. По этому же пути идут и другие социалистические страны. Государства социалистической системы нередко выступают с коллективными заявлениями и предложениями, которые оказывают немалое влияние на развитие международных отношений. Этот метод коллективных выступлений в защиту политики мира, против империалистической политики угроз и агрессии завоевал уже прочное место в ряду методов социалистической дипломатии и отражает растущее влияние социалистической системы на весь ход мирового развития.

Социалистическая дипломатия использует самые разнообразные формы дипломатической деятельности в интересах осуществления задач внешней политики социалистических государств и всей социалистической системы в целом. Старые формы дипломатической переписки (ноты, памятные записки, меморандумы, личные послания), различных дипломатических встреч, совещаний, конференций, сессий международных организаций, подготовка и заключение договоров, соглашений, конвенций -- все это наполняется новым содержанием, связанным с новыми задачами, которые вытекают из миролюбивой внешней политики социалистических государств.

Если попытаться свести в целое основные характерные черты советской внешней политики и дипломатии, то их можно было бы сформулировать следующим образом:

Поскольку после Октября 1917 года все события мировой политики определяются расколом мира на две системы -- социалистическую и капиталистическую, борьба этих систем является исходной точкой для понимания и для формулирования целей и задач советской внешней политики и дипломатии.

В основе всей советской внешней политики и дипломатии лежат два принципа: пролетарского интернационализма (руководствуясь ленинским подходом подчинения интересов борьбы в одной стране интересам борьбы во всемирном масштабе)69; мирного сосуществования государств с различным социальным строем.

Борьба за мир, за сохранение мира -- главная задача, для осуществления которой необходимо проведение гибкой тактики, учитывая, как говорил В. И. Ленин, различия между «теми представителями буржуазного лагеря, которые тяготеют к военному решению вопроса», и теми, «которые тяготеют к пацифизму».

Единство и координация действий социалистических стран в борьбе за общие цели в интересах социализма -- основное условие успеха во внешнеполитической борьбе.

Теоретические и практические основы советской социалистической дипломатии как составной органической части внешней политики международной деятельности государства, как «науки и искусства», по выражению Ленина, таковы: объективный научный анализ международной обстановки, тенденций развития, трезвый реализм. во всей внешней политике; принципиальность в подходе к основным проблемам и максимальная гибкость в выборе путей и средств решения их, использование компромиссов при сохранении основных принципов; равноправие всех стран, больших и малых, незыблемость их суверенитета; дипломатия «открытых прямых заявлений», гласность, правдивость и честность перед массами, отказ в этом смысле от тайной дипломатии, опора на массы, демократизм во внешней политике и дипломатии; смелость в выдвижении задачи и вопросов для решения и выдержка, осторожность в их решении, бдительность к врагам и их действительным намерениям; обязательный учет противоречий в стане противника и использование этих противоречий в интересах социализма.

Таковы кратко главные характерные черты советской социалистической внешней политики и дипломатии.

Более чем полувековой опыт советской дипломатии дает блестящие образцы использования традиционных и новых форм и методов дипломатической работы в интересах новой внешней политики пролетариата, в интересах мира и социализма.

Особо" важное значение приобрели в последний период такие формы дипломатического общения, обсуждения и влияния, как личные встречи высших руководителей государств, как двусторонние и многосторонние переговоры на высшем уровне между государствами различных социальных систем. Эти формы приобрели уже постоянный характер и оказывают значительное воздействие на обсуждение и решение крупных вопросов как двусторонних отношений, так и важных международных проблем.

Достаточно упомянуть встречи министров иностранных дел ряда великих держав, особенно СССР и США, СССР и Франции, СССР и ФРГ, которые стали регулярными, а также встречи министров обороны, министров внешней торговли и др., чтобы стало ясно возрастающее значение подобных контактов для подготовки и решения ряда крупных вопросов двусторонних отношений международной политики, представляющих взаимный интерес.

Еще более значительные последствия имели и имеют встречи, взаимные визиты Генерального секретаря ЦК КПСС Л. И. Брежнева и руководителей ведущих государств мира, состоявшиеся в 70х годах. В этой связи должны быть упомянуты встречи Л. И. Брежнева с президентами США Р. Никсоном и Дж. Фордом в 1972, 1973, 1974 годах, его визиты и встречи в те же годы с президентами Франции Ж. Помпиду и В. Жискар д'Эстэном, с канцлерами ФРГ В. Брандтом и Г. Шмидтом, а также встречи и поездки Председателя Президиума Верховного Совета СССР Н. В. Подгорного и Председателя Совета Министров СССР А. Н. Косыгина в ряд стран Запада и Востока.

Встречи и визиты парламентских делегаций (например, представителей палат или комиссий по иностранным делам Верховного Совета СССР) стали теперь также повседневными и важными формами переговоров по существенным проблемам международной политики.

Основательная подготовка к подобным встречам, тщательная отработка совместных итоговых документов и ощутимое влияние каждой из таких встреч на международное общественное мнение -- все это в практике дипломатии социалистической системы и государств противоположной системы играет всевозрастающую роль и становится важным фактором развития и перестройки международных отношений Вместе с тем широкое развитие получили такие формы контактов и переговоров между социалистическими странами, как личные встречи в двустороннем и многостороннем порядке руководителей коммунистических и рабочих партий и председателей советов министров, как совещания на высшем уровне Политического Консультативного Комитета стран -- участниц Варшавского Договора и членов Совета Экономической Взаимопомощи, а также периодические совещания (ежегодно) для обмена мнениями по наиболее важным международным вопросам руководителей партий.

В современной дипломатии становятся все более применимыми такие формы международных переговоров и выработки взаимоприемлемых решений, как совещания представителей правительств на основе принципа консенсуса (полного единогласия), наиболее ярко представленные Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе, которое завершило свою длительную и важную работу в Хельсинки в 1975 году.

Важнейшим условием правильного и успешного осуществления советской дипломатией задач ее внешней политики являлось и является руководство ею со стороны Коммунистической партии Советского Союза, ее Центрального Комитета, повседневно занимающегося важнейшими вопросами внешней политики.

В. И. Ленин придавал исключительное значение повседневному руководству ЦК партии советской внешней политикой и дипломатией. Он подчеркивал в 1923 году: «Разве в Политбюро не обсуждаются с партийной точки зрения многие мелкие и крупные вопросы о «ходах» с нашей стороны в ответ на «ходы» заграничных держав, в предотвращение их, ну, скажем, хитрости, чтобы не выражаться менее прилично? Разве это гибкое соединение советского с партийным не является источником чрезвычайной силы в нашей политике?». Руководство Коммунистической партии всегда определяло и определяет правильное направление, содержание и лучшие методы советской дипломатии. Следуя ленинской традиции, КПСС на своих съездах и пленумах Центрального Комитета всегда определяла задачи внешней политики и дипломатии Советского Союза, а Политбюро ЦК КПСС повседневно руководит внешнеполитическими мероприятиями и дипломатическими шагами, осуществляемыми Министерством иностранных дел СССР, обеспечивая успешное выполнение поставленных партией внешнеполитических задач Советского государства.

60е и особенно 70е годы были насыщены активной деятельностью Центрального Комитета КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и лично Генерального секретаря ЦК КПСС Л. И. Брежнева по руководству внешней политикой СССР, по разработке крупных мировых проблем и развитию двусторонних и многосторонних отношений и переговоров с целью перестройки международных отношений и придания процессу разрядки и смягчения международной напряженности постоянного и необратимого характера.

Ни один серьезный внешнеполитический вопрос не проходит мимо самого внимательного обсуждения в Политбюро ЦК КПСС, а итоги важнейших переговоров, визитов и встреч регулярно и всесторонне обсуждаются в Политбюро ЦК КПСС, в Президиуме Верховного Совета и Совете Министров СССР. Публикуемые после таких обсуждений коммюнике и другие документы свидетельствуют о непрерывном движении вперед по пути укрепления мира и международного сотрудничества, по реализации намеченных планов коренной перестройки международных отношений и усилению борьбы против сил, препятствующих разрядке и пытающихся затормозить всю перестройку отношений в интересах прочного мира, равноправного сотрудничества и социального прогресса.

Состоявшийся в апреле 1975 года Пленум ЦК КПСС, который обсудил доклад министра иностранных дел СССР А. А. Громыко «О международном положении и внешней политике Советского Союза», особо подчеркнул, что «борьба, которую наша партия и государство ведут вместе с другими социалистическими странами, со всеми демократическими миролюбивыми силами, способствовала оздоровлению международной обстановки. Империалистическая политика «холодной войны» терпит поражение. Утверждение принципов мирного сосуществования государств с различным социальным строем противостоит политике агрессии и диктата, служит важным стимулом сплочения миролюбивых сил, способствует участию в процессе разрядки реалистически мыслящих кругов буржуазных государств».

Пленум ЦК КПСС признал, что «в настоящее время имеются необходимые объективные условия для справедливого и мирного урегулирования международных конфликтов». Был сделан важный вывод, что «ленинская внешняя политика КПСС верно служит делу мира и безопасности, интересам борьбы против агрессии и империализма». В основе этих успехов социалистической внешней политики лежат «крупные достижения Советского Союза, других стран социалистического содружества в области экономики и обороноспособности, прочное единство братских государств и согласованность их действий, последовательность и принципиальность в отстаивании дела мира, коренных интересов народов».

Руководство ЦК КПСС обеспечивает последовательное осуществление одобренного XXV съездом КПСС внешнеполитического курса и достижение успехов на этом, поддерживаемом всем советским народом пути.

5. Дипломатия развивающихся государств Азии, Африки, Латинской Америки

Процесс распада колониальной системы империализма, создание большого числа независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки, острая борьба за освобождение этих государств от самых разнообразных форм полуколониальной зависимости и включение их в международную борьбу за мир, против империалистической агрессии выдвигают дипломатию освободившихся независимых государств указанных трех континентов на одно из первых мест в политическом развитии мира.

Победа над фашизмом и разгром японского милитаризма имели огромное значение для подъема национально-освободительного движения и ускорения процесса ликвидации колониальной системы империализма. Если в 1939 году в колониальном мире проживало 700 млн. человек, то есть более !/з населения Земли, то к 1974 году колониальное господство было ликвидировано в 83 бывших колониях и зависимых территориях и в колониях осталось проживать около 30 млн. человек, то есть около 1%.

Если до второй мировой войны число независимых государств Азии и Африки было в пределах одного десятка, то после войны это число выросло более чем в 6 раз, и Ё 1976 году развивающиеся государства составили более 2/3 всех государств -- членов ООН (108 из 145). Это, разумеется, не может не сказываться на влиянии этих государств на развитие международных отношений и в различных международных организациях.

Дипломатия развивающихся государств играет всевозрастающую роль в деятельности Организации Объединенных Наций и других международных организаций. Существующее в ООН постоянное объединение (группа 77ми) развивающихся государств является самой крупной группой.

Однако образование независимых государств явилось хотя и важнейшим, но только первым шагом в решении коренных задач национально-освободительной борьбы колониальных стран и народов. «Национально-освободительная революция, -- говорится в Программе КПСС,-- не кончается завоеванием политической независимости. Эта независимость будет шаткой и превратится в фикцию, если революция не приведет к глубоким изменениям в социальной и экономической жизни, не решит насущных задач национального возрождения».

Для прочного успеха в решении этих коренных национальных задач важнейшее значение приобретают внешние связи освободившихся государств, их сотрудничество с другими государствами, могущими оказать им поддержку и помощь, избавление от внешнего вмешательства колониальных сил, обеспечение их территориальной целостности и мирных условий для экономического, социального и культурного развития. Вот почему внешнеполитическая деятельность молодых развивающихся государств, их дипломатия занимают важное место в современных международных отношениях.

Политика присоединения

С превращением социализма в решающую силу мирового развития, с ростом и успехами национально-освободительного движения и общим ослаблением сил империализма тенденция к установлению в развивающихся государствах самостоятельного курса внешней политики стала все более определяющей. Эта тенденция привела к установлению особого ее типа -- политики неприсоединения.

Для становления этой политики и формулирования ее основных направлений большое значение имели Бандунгская конференция 29 афро-азиатских стран 1955 года, I Конференция неприсоединившихся стран в Белграде в 1961 году с участием 25 стран и II Конференция в Каире в 1964 году с участием 46 государств Азии, Африки и Латинской Америки. Возрастающее значение имело дальнейшее развитие движения неприсоединения для всей антиимпериалистической, антиколониальной, антирасистской борьбы народов, о чем свидетельствовали III Конференция в 1970 году в Лусаке (Замбия) с участием 54 развивающихся стран, IV Конференция в 1973 году в Алжире, на которой присутствовали представители 75 неприсоединившихся стран, и 14 африканских освободительных движений, а также организации освобождения Палестины и патриотов Пуэрто-Рико, а также V Конференция в 1976 году в Коломбо, которая была наиболее представительной (84 неприсоединившиеся страны). Характерными чертами этой политики неприсоединения являются прежде всего борьба за укрепление мира, против колониализма, расизма и империализма с отказом от участия в агрессивных военных блоках, за мирное сосуществование государств различных социально-экономических систем, за решение спорных международных вопросов путем переговоров.

Поскольку национальная буржуазия, играющая немаловажную роль в большинстве развивающихся государств, не отличается последовательностью в своей политике и подвергается как внутренним, так и внешним влияниям, в том числе и колониальных сил, еще не целиком утративших свои позиции в этих странах, внешняя политика неприсоединения не всегда осуществляется последовательно. Политика многих развивающихся государств (подвергается колебаниям, хотя общая миролюбивая и . антиколониальная направленность ее сохраняет свою ' силу, несмотря на эти колебания. Это объясняется прежде всего тем, что перед освободившимися государствами объективно стоит задача укрепить свою независимость, разорвать старые путы колониальной зависимости и облегчить решение сложных внутренних проблем обеспечения экономической независимости, культурного и технического подъема, чего можно добиться только путем мирного развития и антиколониальной, антиимпериалистической борьбы.

Поскольку страны социализма объективно также заинтересованы в мирном развитии, в ликвидации всех форм империалистического давления и в развитии свободных экономических связей на равноправной основе, создается благоприятная основа для дружественного сотрудничества развивающихся государств и стран социалистической системы. Советский Союз своей политикой издавна содействовал национально-освободительной борьбе порабощенных империализмом народов. Уже в первые годы существования Советского государства В. И. Ленин писал об этой благородной миссии социалистического пролетариата России следующее: «Не может быть никаких споров о том, что пролетариат передовых стран может и должен помочь отсталым трудящимся массам и что развитие отсталых стран может выйти из своей нынешней стадии, когда победоносный пролетариат советских республик протянет руку этим массам и сможет оказать им поддержку»74. Если это имело важное значение в первые годы существования единственного тогда социалистического государства, то эта поддержка сыграла огромное значение, когда ее стали оказывать все государства социалистической системы и когда экономическая и оборонная мощь Советского Союза стала поистине гигантской. Вот почему всестороннее сотрудничество развивающихся государств Азии, Африки и Латинской Америки с Советским Союзом и с другими государствами социалистической системы, осуществляемое на равноправной основе, без какого-либо вмешательства во внутренние дела, без каких-либо корыстных интересов, стало важнейшим направлением внешней политики развивающихся государств. Благодаря такому сотрудничеству с социалистическими государствами развивающиеся государства получили возможность успешно противостоять нажиму и диктату империалистических государств и даже вырывать у них немаловажные экономические и политические уступки. Однако на внешнеполитическую линию развивающихся государств оказывают влияние и уровень развития их хозяйства, и географическое положение, и исторические связи, а также характер и объем иностранной помощи, их внутреннее положение и развитие классовой борьбы, соотношение классовых сил в стране.

Активное участие в борьбе за мир

Для дипломатии развивающихся государств характерно в целом активное в борьбе за укрепление мира, За разоружение, за смягчение международной напряженности и проявление инициативы в этих областях.

Известно, что именно развивающиеся страны Азии, Африки и Латинской Америки были вместе с Советским Союзом и другими социалистическими государствами активными участниками борьбы против агрессивных действий империалистических государств против Египта, Сирии, Ирака в 1956--1958 годах. Они же неизменно выступали в ООН в поддержку предложений о прекращении испытаний ядерного оружия, о всеобщем и полном разоружении.

Развивающиеся государства Африки были инициаторами предложения о превращении Африки в безатомную зону, и благодаря их поддержке, а также поддержке развивающихся государств Азии, как и социалистических стран, это предложение было принято на XVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН, несмотря на сопротивление западных держав. Инициатива Эфиопии привела к принятию Генеральной Ассамблеей (на XVIII сессии) решения о подготовке к созыву международной конференции для принятия конвенции об отказе от применения ядерного оружия.

После принятия на XV сессии Генеральной Ассамблеи ООН по инициативе Советского Союза исторической Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам развивающиеся афро-азиатские страны приложили немало усилий для осуществления требований этой декларации и при поддержке социалистических государств добились принятия ряда важных решений, подрывающих позиции колониальных держав и облегчающих борьбу колониальных народов за их независимость. Благодаря их усилиям и настойчивости удалось узаконить на Генеральной Ассамблее ООН активную помощь национально-освободительным движениям со стороны государств и органов ООН, а также признать законной и правомерной борьбу народов, в том числе и вооруженную, за освобождение от колониальной зависимости.

Проведенная в мае 1963 года Конференция глав африканских независимых государств в Аддис-Абебе, принявшая Хартию африканского единства и ряд важных решений в поддержку освободительной борьбы народов Африки, способствовала новому подъему национально-освободительного движения и повышению роли развивающихся государств и их дипломатии в общей борьбе за укрепление мира и ликвидацию колониализма во всех его формах.

Состоявшаяся в сентябре 1973 года в Алжире IV Конференция неприсоединившихся стран, на которой присутствовало 75 стран -- участниц движения неприсоединения, в своей декларации подчеркнула особую важность сплочения со всеми прогрессивными международными силами. Конференция приветствовала разрядку в отношениях между Востоком и Западом и в то же время признала закономерной конфронтацию народов с колониализмом, неоколониализмом, империализмом и сионизмом, призвав «усилить военную, политическую и материальную помощь освободительным движениям». В принятых Экономической декларации и Программе действий в интересах экономического сотрудничества были разработаны задачи и методы борьбы за ликвидацию отсталости, против неоколониалистской эксплуатации и за экономический прогресс развивающихся стран. Эта представительная Конференция неприсоединившихся стран имела, несомненно, крупное значение для дальнейшей ориентации борьбы развивающихся стран и укрепления ее единства на антиимпериалистической основе. Состоявшаяся в 1976 году в Коломбо V Конференция неприсоединившихся стран развила эти положения Алжирской конференции и стала крупным событием в антиимпериалистической, антиколониальной борьбе развивающихся стран, в их защите своих прав на равноправное экономическое развитие, на социальный прогресс.

Все будущее национально-освободительного движения в Азии, Африке и Латинской Америке тесно связано с укреплением сотрудничества между борющимися народами, мировым рабочим движением и государствами социалистической системы. Народы развивающихся стран все больше осознают, что без прочного союза с народами стран социализма, с мировым пролетариатом национально-освободительное движение не смогло бы одержать свои замечательные победы. Этот союз жизненно необходим и для укрепления завоеванной независимости, для успешной борьбы за экономическое раскрепощение.

Это целиком относится к внешней политике, к дипломатии развивающихся государств, призванным обеспечить их подлинную независимость, свободное экономическое и политическое развитие в условиях прочного мира и безопасности народов.

Говоря на XXV съезде КПСС об укреплении сотрудничества с освободившимися странами и о повышении их роли в мировом развитии, Л. И Брежнев дал следующую оценку внешней политики этих стран и перспективам ее развития: «Заметно активизировалась внешняя политика развивающихся стран. Это проявляется по многим направлениям-- в политической линии движения неприсоединения, в деятельности Организации африканского единства, различных экономических объединений, созданных развивающимися странами. Теперь уже ясно, что при нынешнем соотношении мировых классовых сил освободившиеся страны вполне могут противостоять империалистическому диктату, добиваться справедливых, то есть равноправных экономических отношений. Ясно и другое: вклад этих стран в общую борьбу за мир и безопасность народов, значительный уже сейчас, вполне может стать еще более весомым».

Глава II. Государственные органы внешних сношений. Ведомство иностранных дел - основное звено внешнеполитического аппарата государств

1. Понятие государственных органов внешних сношений, их виды и функции

Понятие и виды органов внешних сношений

Дипломатия как деятельность по осуществлению внешней политики государства немыслима и непонятна без уяснения того, кто действует, какие органы государства и должностные лица осуществляют эту деятельность. То же самое надо сказать и в отношении дипломатической службы. Дипломатическая служба представляет собой служебную деятельность совершенно определенных государственных органов и должностных лиц.

Каковы же те государственные органы внешних сношений, деятельность которых носит дипломатический характер, каковы система органов внешних сношений, исторические типы и классовая сущность этих органов?

Государственные органы внешних сношений по месту их нахождения и деятельности можно разделить на две группы:

центральные органы внешних сношений государства;

зарубежные органы внешних сношений государства.

Группа центральных (внутренних) органов внешних сношений государства, в свою очередь, распадается по характеру их функций и правовому основанию их существования еще на две группы:

а)органы общеполитического руководства, установленные и определенные, как правило, конституциями государств; эти органы выполняют общеполитические функции;

б)органы специальных (экономических, отраслевых, ведомственных) отношений с другими странами.

Некоторые из этих органов учреждаются и действуют также на основе конституций государств (например, в СССР -- Министерство внешней торговли, Государственный комитет по внешним экономическим связям и др.); другие -- на основе иных нормативных актов государства, текущего законодательства, указов, правительственных постановлений или внутриведомственных распоряжений (например, международные отделы в Министерстве культуры СССР, Министерстве здравоохранения СССР и др.).

Взаимоотношения таких специализированных государственных органов внешних сношений с аналогичными или подобными органами других государств обычно регламентируются специальными международными соглашениями, конвенциями или установившимися в международном общении обычаями и традициями. Это международно-правовое регулирование международных связей подобных специализированных органов различных государств побудило некоторых авторов называть такие органы конвенционными в отличие от политических, конституционных.

Представляется, однако, что такое название для специализированных государственных органов внешних сношений едва ли оправдано, поскольку оно скорее подходит к международным организациям и их органам, которые действительно действуют на основе международных конвенций или других международных соглашений. В настоящей работе для таких государственных органов в отличие от политических органов внешних сношений принято название «специализированные органы внешних сношений», а в отличие от международных специализированных организаций -- «государственные специализированные органы внешних сношений».

Деятельность органов внешних сношений первой группы имеет дипломатическую природу. Деятельность органов внешних сношений второй группы не носит дипломатического характера, и служба в этих органах не является в своей основе дипломатической службой; деятельность таких органов имеет специализированное направление, определяемое профессиональным характером того или иного органа, от которого эта деятельность исходит, например деятельность органов при ведомствах связи, почты и телеграфа и пр.

Центральные органы внешних сношений

К центральным конституционным политическим органам и должностным лицам внешних сношении относятся: высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны; глава государства -- единоличный или коллегиальный; правительство, и в первую очередь глава правительства; министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел.

В современных республиканских буржуазных государствах эти органы внешних сношений являются высшими в области внешних сношений лишь формально Практически вся власть, в осуществлении внешней политики узурпируется исполнительными органами государственной власти (президентом и правительством).

Осуществление определенных функций в области внешних сношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам. Так, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т. п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената. В период средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (что было исключением), основные вопросы внешних сношений входили в функции представительных законодательных органов власти. Известно, что в условиях средневековья государствами с республиканской формой правления были некоторые города, например в Италии -- Генуя, Венеция и др. Эти итальянские города вели оживленную дипломатию, причем первый известный профессиональный дипломат и теоретик дипломатии феодального типа--Макиавелли -- был выходцем именно из такого города-республики.

Однако в период феодализма осуществление высших функций в области внешних сношений представительными государственными органами -- явление нетипичное, поскольку типичной формой феодального государства была монархия. При монархической форме правления также имелось некоторое подобие представительных органов, формируемых из представителей либо только дворянской знати, либо также и из представителей нарождавшейся буржуазии (центральной социальной силы так называемого третьего сословия). Но эти представительные органы носили сугубо консультативный характер и ни к чему не обязывали монарха. Короли Испании, Франции и других феодальных государств обычно созывали эти органы в тех случаях, когда необходимо было устанавливать новые или увеличивать старые налоги, необходимые для ведения войн. Именно такую роль при испанских королях играли испанские Кортесы; при французском'--Генеральные Штаты и т. д.

С приходом буржуазии к власти в большинстве европейских государств устанавливалась республиканская форма правления, а с нею в конституциях, как бы в противовес монархизму, особенно его крайнему проявлению -- абсолютизму, представительные выборные органы государственной власти провозглашались высшими органами как в области внутренней политики, так и во внешних сношениях государств. На первых порах, особенно в условиях буржуазных революций, парламенты, будучи органами борьбы буржуазии против феодализма, действительно играли важную практическую роль во всей политической жизни, в том числе и во внешних сношениях с иностранными государствами. Однако впоследствии, когда буржуазия утвердилась у власти, когда весь исполнительный и судебный аппарат стал таким же выразителем интересов буржуазии, как раньше парламент, а в парламент по мере развития рабочего движения стали проходить представители рабочего класса, представительные законодательные органы были низведены до уровня второстепенных органов и основные функции внешних сношений утвердились за исполнительной властью Формально, однако, в конституционном порядке парламенты все же по-прежнему рассматриваются как высшие органы и при решении основных вопросов внешней политики и внешних сношений. В условиях империализма, и особенно в период общего кризиса капитализма, в результате так называемого делегированного законодательства, проведения различий между договорами и соглашениями, требующими ратификации, и так называемыми исполнительными или административными международными соглашениями роль парламентов в области внешних сношений все более падает. Об этом процессе снижения роли парламента довольно откровенно говорят многие буржуазные исследователи и публицисты. «...Мы живем, -- отмечала западногерманская газета «Нюрнбергер нахрихтен», -- не в демократии старого стиля, а при своего рода режиме директории, где парламент лишь время от времени играет роль хора в античной трагедии, оттеняя ход действия то громким, то тихим рокотанием...».

Различные комиссии или комитеты по иностранным делам, которые юридически считаются органами парламентов, оказываются в действительности органами, которые скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами. Это достигается обычно путем определенного классового и персонального подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские комиссии и комитеты по иностранным делам.

Тем не менее конституционно парламенты во всех современных капиталистических государствах с республиканской формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних сношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран -- даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства (например, в США эти функции выполняет сенат).

В 70е годы в связи с острой борьбой между исполнительной властью (президентом и правительством) и конгрессом в США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и всей Юго-Восточной Азии, развязанная в 60х годах, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость в повышении роли представительных учреждений США -- сената и палаты представителей и в некотором ограничении прав президента и правительства во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных сил за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США в определенные рамки и в зависимость от прямых решений конгресса США по данным вопросам.

В государствах с монархической формой правления высшим государственным органом внешних сношений формально является монарх -- король, император В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов

Совершенно иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные органы власти в социалистических странах Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной власти являются фактическими и полновластными органами в области определения внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и мира; заслушивают отчеты правительства о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают специальные постановления, в которых дается оценка деятельности правительства в области внешних сношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних сношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики

Вторым центральным органом внешних сношений государства является глава государства -- единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является обычно президент (в эксплуататорских государствах с монархической формой правления, как отмечалось, монарх является и главой государства, и высшим органом внешних сношений).

С точки зрения осуществления внешних сношений, повседневного представительства государства в международных отношениях и повседневного руководства всеми внешними сношениями глава государства является высшим органом внешних сношений Это и понятно. Во-первых, осуществление внешних сношений -- это уже область исполнительных органов государственной власти. Во-вторых, повседневное представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями и внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера деятельности этих органов; внешние же сношения государства протекают повседневно, а не сессионно. Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем, действующий как коллегиальный глава государства, повседневно, между сессиями Верховного Совета осуществляет и законодательную власть, и представительство во внешних сношениях одновременно, являясь между сессиями высшим органом государственной власти СССР. Осуществляя важнейшие представительные функции государства в международных отношениях, глава государства даже в тех случаях, когда его права буквально и не зафиксированы в конституции государства, может иметь непосредственные сношения с другими государствами, поддерживать контакт с главами других государств по вопросам внешней политики и оформлять договоренность по внешнеполитическим вопросам. Важнейшие договоры, внешнеполитические акты и заявления скрепляются подписью главы государства. В большинстве конституций государств это оформлено в соответствующих статьях.

Конкретный объем деятельности и ответственности главы государства в области внешней политики определяется конституцией.

Глава правительства также представляет государство и его правительство во внешних сношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную оперативную деятельность в этой области. Глава правительства может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций. Достаточно было бы присутствия главы правительства, чтобы он мог принять участие в заседаниях на основании своих полномочий как главы правительства.

Министр иностранных дел, являющийся по своим полномочиям и функциям повседневным руководителем ведомства внешних сношений каждого государства, осуществляет сношения с другими государствами также без специальных на каждый случай полномочий. Министр иностранных дел может без особых полномочий представлять свое государство и правительство на заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности ООН и т. д.

Таким образом, глава государства, глава правительства и министр иностранных дел выполняют функции в области внешних сношений без особых на то полномочий. При этом они пользуются при выездах за границу всеми общепризнанными правами и дипломатическими привилегиями, в частности личной неприкосновенностью, неподсудностью, правом шифрованной переписки, и некоторыми почетными привилегиями, например правом подъема флага представляемого ими государства на их машинах, на здании резиденции, где они останавливаются, и т. д.

Повседневную оперативную деятельность по осуществлению внешних сношений государства осуществляет ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Однако ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства.

Кратко отметим еще некоторые центральные органы внешних сношений, выполняющие не политические, а специализированные функции. К этой группе органов относятся органы технических и культурных связей с различными странами, действующие не на основе конституции, а на основе межправительственных или международных соглашений, конвенций и т. д. Такие органы учреждаются при ряде ведомств и министерств, которые по сути своей деятельности неизбежно связаны с международными отношениями, имеют международные связи, например министерство связи, почт и телеграфа. Это ведомство всегда осуществляло повседневную связь с заграницей, ибо, поскольку существует международная почтовая связь, международная телеграфная связь, радиосвязь и т. д., без установления контакта с другими государствами в этих областях невозможно нормальное функционирование такого ведомства. Поэтому ведомства такого характера имели и имеют, как правило, отделы международных отношений во всех государствах, имеют специальных должностных лиц, знакомых с международными связями, владеющих иностранными языками и поддерживающих контакты с аналогичными ведомствами других стран. То же относится и к авиасвязи, особенно развитой в настоящее время.

В последние десятилетия в связи с общим расширением международных связей в области культуры, науки, техники в ряде государств, особенно крупных, стали создаваться различные государственные органы, осуществляющие внешние сношения в этих областях в соответствии с международными конвенциями и двусторонними соглашениями между государствами. В СССР и многих других социалистических странах имеются как специальные государственные органы, осуществляющие внешние функции (например, государственные комитеты по культурным и"экономическим связям с заграницей), так и отделы внешних сношений во многих ведомствах.

Таковы те центральные органы внешних сношений, которые существуют в различных государствах в настоящее время и которые, разумеется, не одинаковы по степени своего развития и национальным особенностям в различных государствах.

Министерство иностранных дел является основным звеном, непосредственно осуществляющим внешнюю политику иностранных дел государства. Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних сношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств, которые либо аккредитуются в данной стране, либо прибывают в страну по тому или иному поводу.

Министерство иностранных дел ведет оперативную деятельность по осуществлению внешней политики государства. Оно систематически подготавливает информацию для правительства по вопросам внешней политики, предложения правительству и реализует принятые решения в этой области. В ряде стран министерство иностранных дел ведет систематическое наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые в своей работе соприкасаются с вопросами внешней политики и сношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством.

Министерство иностранных дел повседневно руководит дипломатическими представителями за границей, как постоянными, так и временными, ведет подготовку внешнеполитических кадров, влияет на деятельность печати и средств внешней пропаганды по вопросам внешней политики, руководит, как правило, разработкой архивных материалов в области внешней политики и изданием официальных документов по вопросам внешней политики.

В соответствии с этими общими задачами и характером всей работы центрального аппарата строится и структура этого аппарата.

Зарубежные органы внешних сношений

Обратимся теперь ко второй группе государственных органов внешних сношении -- к зарубежным органам. Их можно подразделить на две категории:

Постоянные органы -- это те органы, которые изо дня в день ведут работу за границей, представляя интересы своего государства. Речь идет о посольствах и миссиях, о представительствах в международных организациях и т. п. Временные органы -- это различные делегации, отдельные представители, посылаемые за границу, а также так называемые наблюдатели на международных конференциях, съездах, в международных комиссиях, наконец, отдельные представители на государственных юбилеях, коронациях и т. п. Иногда, когда специальный представитель в таких случаях не посылается, тот посол, который постоянно находится в стране пребывания, уполномочивается присутствовать на церемонии в качестве чрезвычайного посла.

Постоянные зарубежные органы внешних сношений по характеру своей деятельности, по функциям, которые они выполняют, могут быть дипломатическими органами, например посольства, миссии, представительства при Организации Объединенных Наций. Эти постоянные органы носят политический характер и выполняют политические функции, пользуются всеми правами дипломатических представительств. В отличие от них не считаются дипломатическими представительствами консульства. Международно-правовое положение консульств близко к международно-правовому статусу дипломатических представительств, но не идентично ему.

Представительства на различных технических или специализированных, отраслевых выставках и конгрессах тоже не носят дипломатического характера; члены этих представительств не имеют дипломатического паспорта, а выезжают с общегражданскими или служебными паспортами. Такие представительства могут носить как постоянный, так и временный характер.

Таким образом, по функциям среди зарубежных государственных органов внешних сношений различаются дипломатические и недипломатические органы. Но марксистско-ленинский анализ не позволяет ставить точку лишь на таком определении понятий, видов и функций тех или иных государственных органов внешних сношений. Это был бы чисто формальный подход. И в самом деле, ведь в действительной жизни за всеми этими органами внешних сношений стоят живые люди, определенные социальные слои населения, определенные классы общества, а за классами -- целые социальные системы и их исторические типы. Во всех вышерассмотренных органах внешних сношений всегда надо видеть государственные средства осуществления совершенно определенных интересов определенных социальных групп людей -- классов.