Особенности подачи жалобы в административном праве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и сущность административно - правового регулирования

1.1 Административно-правовое регулирование

1.2 Понятие и особенности административно-правовых норм

1.3 Виды административно-правовых норм

1.4 Реализация административно-правовых норм

1.5 Источники административного права

Глава 2. Право гражданина на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации и должностных лиц

2.1 Способы защиты прав граждан

2.2 Право гражданина на административную жалобу

2.3 Можно ли считать жалобу административным иском

2.4 Производство по административным жалобам граждан

2.5 Право граждан на судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц (административная юстиция в РФ)

2.6 Право гражданина на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Приложения

Список использованных нормативно-правовых источников

Введение

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти.

Актуальность темы исследования обусловлена рядом причин. Объективные процессы происходящие в жизни российского государства и общества требуют разработки многих положений отечественного правоведения. Административное право - важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования. Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.

Права и обязанности личности, о которых говорится в административно-правовых нормах, производны от конституционных/ ст.2 Конституции РФ/, и часто конкретизируют последнее. Прежде всего, административно-правовой статус граждан РФ устанавливается Конституцией, актами органов представительной власти. В формировании и, особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц, льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают общеобязательные правила / охоты, дорожного движения/. Разнообразными нормативными актами органов исполнительной власти:

1. конкретизируются конституционные права и обязанности граждан;

2.первично предоставляются определенные права;

3. устанавливаются процедуры реализации прав и обязанностей;

4.определяются органы, должностные лица, которые обязаны оказывать гражданам содействие при осуществлении прав и обязанностей.

Поэтому целями данного научного исследования является охарактеризовать административно-правовое регулирование реализации права на жалобу, выявить особенности права на жалобу.

Из данных целей, которые я поставил перед написанием этой работы, вытекают ее задачи:

-сформулировать определение административно-правового регулирования реализации права на жалобу.

-охарактеризовать право гражданина на жалобу.

-определить особенности производства по административным жалобам граждан.

-выявить в нормативно-правовой базе, регулирующей данный вопрос, моменты, требующие дальнейшего изучения и разработки.

Наряду с активной нормотворческой деятельностью государственная администрация непосредственно участвует в реализации гражданами их прав и обязанностей / планирует, финансирует, контролирует эту работу, обеспечивает ее кадрами, ресурсами, методическими материалами и т.д./ защищает права и свободы граждан. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти; с другой - реализация, защита прав и свобод. Круг таких общественных отношений является объектом, рассматриваемым в данной работе.

Предметом, рассматриваемым в данной работе, является система нормативно-правовых актов, регулирующих изложенные вопросы.

Основные цели административного права можно определить так.

1. создание условий для эффективной деятельности административной /исполнительной/ власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны;

2. обеспечение демократической организации исполнительной власти;

3. создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

4. обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.

В самом общем виде можно сказать, что административное право - управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;

б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям законов развития общества, положениям Конституции РФ;

в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права общественных отношений;

г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Далее в работе будут не один раз встречаться понятия "административный процесс" и "производство", поэтому считаю нужным дать им определение.

Почти век в России обсуждается проблема необходимости существования административного процесса. Однако до сих пор не был выработан подход к определению данного понятия и сопряженных с ним.

Существует три основные точки зрения на данный предмет.

Первая точка зрения характеризуется ограничением понятия "административный процесс" до рамок производства по делам об административных правонарушениях. Ее традиционно придерживаются специалисты в области административной деликтологии.

Сторонники второй точки зрения утверждают, что административный процесс - это процесс рассмотрения спора об административном праве или спора между сторонами регулируемых административно-правыми нормами права управленческих общественных отношений.

Третья точка зрения заключается в том, что административный процесс рассматривается как правильный, основанный на нормах закона порядок рассмотрения всех индивидуальных дел органами исполнительной власти, или, иными словами, "административный процесс - широкое и многообразное явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм". В последнее время часто высказывается мнение о том, что понятие "административный процесс" включает и процесс принятия органом исполнительной власти нормативного и индивидуального актов.

Таким образом, существуют два основных подхода к определению понятия "административный процесс". Один, который можно охарактеризовать как узкий, заключается в ограничении рассматриваемого понятия той или иной сферой деятельности органов исполнительной (иногда и судебной) ветви государственной власти. К этой группе можно отнести:

1) понимание административного процесса только как производства по делам об административных правонарушениях;

2) понимание административного процесса только как деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению административно-правовых споров;

3) понимание административного процесса как деятельности по разработке и принятию нормативных и индивидуальных актов.

Второй подход представлен большим количеством несколько отличающихся мнений, которые в целом характеризуются широким пониманием административного процесса, включающим в себя все процедурные стороны деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также процесс рассмотрения судами любых административно-правовых споров. Думается, что и с теоретических, и с практических позиций последняя точка зрения наиболее верна. Понимая административный процесс как совокупность правовых норм, которые регулируют деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц в их взаимоотношениях (как негативного, спорного характера, так и позитивного, не связанного с конфликтом) с субъектами права, не находящимися в служебном подчинении у последних, мы тем самым выявляем основу его правовой природы. А пока не сформируется наука судебного права, и соответствующий вид судебного процесса следует, вероятно, включать в понятие "административный процесс" и регулирование осуществляемого судом производства.

Поскольку любой процесс (от лат. рrocessus - движение вперед) есть совокупность последовательных действий (процедура, стадия или производство), направленных (сознательно или неосознанно) на достижение определенного результата, можно говорить о том, что административный процесс есть совокупность этих отдельных действий: от стадии (процедуры) разработки и принятия нормативного акта (1), через стадии (процедуры) обращения в орган исполнительной власти заинтересованного субъекта в условиях отсутствия конфликта (2), разработки и принятия индивидуального решения (может быть, в форме индивидуального акта, а может быть, в форме действия (3), разрешения возникшего по поводу административного решения конфликта органом исполнительной власти - тем, который принял спорное решение и тем, который, будучи выше по иерархии, рассмотрел жалобу на спорное решение и вторичное решение (4), и, наконец, до стадии (производства) разрешения конфликта судебной ветвью власти (5). Естественно, здесь названы только основные стадии (процедуры и производства).

Каждая из стадий (процедур и производств) осуществляется в форме последовательной реализации отдельных действий. Например, вторая стадия будет включать процедуру принятия (направления и регистрации) обращения, процедуру передачи обращения на изучение, процедуру подготовки и принятия решения, процедуру подписания решения. Понятно, что не каждое административно-правовое отношение будет осуществляться на любой стадии. Очевидно, что стадия разработки и принятия нормативного акта подзаконного характера будет встречаться значительно реже, чем иные. Столь же очевидно, что далеко не всегда обращение заинтересованного субъекта превратится в конфликт и пройдет стадию разрешения в органе исполнительной власти и тем более в суде.

В настоящей работе я использую несколько существующих терминов: "процесс", "стадия", "процедура", "производство", различая их в зависимости от содержания и некоторых существующих в науке и практике административного права традиций. Термин "процесс" понимается как максимально общее, интегрированное понятие, охватывающее все разновидности процессуального воплощения материальных административных норм. Термин "стадия" употребляется в качестве обобщающего понятия более низкого уровня с целью обозначения относительно самостоятельного этапа административного процесса. Отмечу, что эти трактовки широко известны в науках судебных процессов и отчасти в теории управления. Термин "производство" присущ уголовному и гражданскому процессам, особенно в части регулирования осуществления этих видов процессов в суде. Хотя он применяется и административной деликтологией, предпочтительнее ограничить его использование именно сферой реализации судом властных полномочий в ходе рассмотрения им конкретного дела. И, наконец, несколько стадий административного процесса, реализуемого органами исполнительной власти в рамках рассмотрения ими обращений заинтересованных субъектов права, но не весь процесс, я полагаю наиболее удачным называть термином "административная процедура" во множественном числе. Несмотря на некоторую искусственность данной схемы (впрочем, свойственную любой из таксономий), считаю, что она может быть использована и в более широком плане.

Исследования особенностей реализации конституционного права граждан на жалобу и судебную защиту имеет теоретическую и практическую значимость для совершенствования действующего законодательства и практики его применения.

Работа состоит из введения, двух глав (1 Глава - Понятие и сущность административно - правового регулирования; 2 Глава - Право гражданина на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации и должностных лиц.), заключения, приложений и списка использованной литературы и нормативно-правовых источников, всего включает 104 листа машинописного текста.

В ходе данной работы были использованы и будут изложены по вопросам темы точки зрения таких ученых-административистов, как Д.Н. Бахраха, Н.С. Бельского, М. Масленникова, А.В. Пикулькина, Ю.М. Козлова, Е.Б. Амбросимовой, а также тексты кодексов и других законов. Во многих моментах при формулировке определений и приведении примеров эти авторы имеют лишь небольшие отличия, но на мой взгляд, у каждого из этих ученых есть важные элементы, необходимые для изложения темы дипломной работы.

Глава 1. Понятие и сущность административно - правового регулирования

1.1 Правовое регулирование - требование государства

Чтобы раскрыть сущность административно - правового регулирования необходимо уяснить понятие «правового регулирования» вообще. Правовое регулирование представляет собой «единство социологического, нормативного и практического аспектов» Г.В. Атаманчук «Теория государственного управления», М.: Юридическая литература, 1997, с.207. Она начинается тогда когда в целях, содержании, требованиях закона «схватывается» назревшая общественная потребность в упорядочивании взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом и в определенном направлении. Имеется в виду не субъективное представление, какого - либо органа власти, а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни. Формирование нормативно - правового акта или закона осуществляется на основе информации о прошлом, но сама норма будет применяться в будущем, которое неизвестно. То есть в социологическом смысле правовое регулирование имеет прогностический характер, и показывает, что люди способны «конструировать» свою завтрашнюю жизнь.

Основой правового регулирования является нормативный аспект, т.е. разработка и юридическое закрепление (установление) норм (правил) поведения людей. Такие нормы (правила) воспринимаются по-разному, что зависит от их целей и содержания; порой они ограничивают свободу, очерчивая ее границы, но в большинстве являются советом, помощью людям в упорядочивании их взаимоотношений. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного, жилищного и т.д., практически не знают серьезных ограничений и санкций, а передают людям опыт, пример поведения в жизни.

В нормативно - правовом акте, установленном государственной властью различают три элемента. Гипотеза - часть нормы, которая указывает условия, обстоятельства, в которых она действует. Диспозиция - часть нормы, раскрывающая содержание, смысл, самого правила поведения, т.е. юридические права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция - часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты государственной властью в случае несоблюдения диспозиции и гипотезы соответствующей нормы. Поэтому качество нормативного аспекта правового регулирования во многом зависит от того, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы - правила поведения.

Необходимо отметить, что любая юридическая норма является «пустым сотрясением воздуха»Атаманчук Г.В. «Теория государственного управления» \\ Юридическая литература. М., 1997 с.205, если ее реализация не опирается на соответствующие организационно - государственные структуры и не обеспечивается их возможностями. Ведь не все нормы и не всеми воспринимаются позитивно, с желанием их исполнить, многие, в особенности, требующие от человека изменения его поступков и действий, вызывают неприятие и сопротивление. В итоге можно констатировать, что правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения государственного аппарата. Иначе правовое регулирование это - требование государства, необходимое для упорядочивания общественной жизни. Поэтому данные требования должны быть социально обусловлены, системно организованы и практически реализованы. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при ее анализе и оценке. Свою особенность несет и правовое регулирование в сфере административного права.

1.2 Понятие и особенности административно-правовых норм

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе Российской Федерации.

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно- правовых норм.

Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения принято называть управленческими

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или ; иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается по существу управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

д) административно-правовые нормы в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного и т.п.);

е) административно-правовые нормы во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

ж) административно-правовые нормы достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Давая общую характеристику административно-правовым нормам, необходимо обратить внимание на некоторые их особенности. Прежде всего, следует решить вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества).

Любая правовая норма есть акт правотворчества и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное законотворчество.

Для административного права характерно юридическое опосредствование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую «нагрузку»: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что действующим законодательством установлено, что нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются «во исполнение» законов.

Однако вся совокупность действующих административно-правовых норм не сводится к тем, которые устанавливаются непосредственно названными субъектами. Многие нормы административного права содержатся в Конституции Российской Федерации. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, конституционный статус личности, субъектов исполнительной власти и т.п.). Почти в каждом российском законе немало административно-правовых норм.

Это означает, что существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству Российской федерации). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны, по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда -- подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Российской Федерации как главы государства (ст. 115 Конституции Российской Федерации).

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлении, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Между тем, Россия -- не унитарное государство; ее территория огромна, причем территориальные особенности нередко весьма существенны. Россия -- многонациональное государство; эффективное развитие территорий, национально-государственных образований и отдельных народностей невозможно без корректировки тех или иных норм законов. Конечно, это стремится учесть сам законодатель, но практически решение данной задачи--не его функция.

Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного (впрочем, не только!) права. Государственно-правовая действительность наглядно подтверждает жизненность подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм, содержащихся в законодательных актах и устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с монополизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.).

Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного управления. В связи с этим обращают на себя внимание весьма показательные моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-правовых норм,

Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная) власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм создавалось не законодательным путем, а органами государственного управления общей компетенции. Дело, в конце концов, дошло до того, что в состав действующего законодательства, вопреки Конституции, стали включать и постановления Правительства, т.е. исполнительная власть по существу превращалась в составную часть законодательного процесса. В законодательном регулировании многих общественных отношений на наблюдались многочисленные пробелы, которые «заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона. В дальнейшем пассивность законодателя сменилась бурной законотворческой активностью, когда законы стали приниматься «пакетами». Как следствие этого -- множество противоречивых и нескоординированных, а потому не работающих законов, как правило, не содержащих административно-правовых норм прямого действия, нестабильность законодательного материала, «война законов», наконец, откровенное «вторжение» законодателя в сферу исполнительства вопреки провозглашенным принципам разделения властей. Подобные явления охватывали всю систему государственно-правовой организации сверху донизу, что и привело в конечном счете к конституционному кризису.

Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.

Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в последние годы. Конституция Российской Федерации 1993 года призвана упорядочить соотношение различных элементов механизма правоустановления, включая и порядок формирования под законных административно-правовых норм. Необходимо, однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полномочий было бы не оправданным. Но для этого требуется четкое и недвусмысленное решение вопроса о границах и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непременно подзаконному, установлению административно-правовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Придание представительным органам власти всех субъектов Российской Федерации законодательных функций в значительной степени усложняет ее решение. Между тем сильная исполнительная власть, потребность в которой закреплена в новой российской Конституции, объективно требует своего «оснащения» четко выраженными правоустановительными полномочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государственный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу распорядительным путем (прямое предписание) не представляется возможным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно административного нормотворчества, целью которого является установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности.

Достижению такой цели может способствовать следующее. Прежде всего, административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем не реально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом Российской Федерации предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 47.ст.4471;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается,

Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 45.ст. 4320. Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество используется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного» законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возможности установления ведомствами общеобязательных административно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О делегировании полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности». Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8.Ст.593.

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1419. 54, в положениях о федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором -- негосударственные образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.

При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически обязательных волеизъявлений полномочных органов.

1.3 Виды административно-правовых норм

административный правовой государственный муниципальный

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу -- административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регламенте заседаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993 №5. Ст. 398.

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование -- общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о том, что само правовое регулирование н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть различным. В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля !991 года «О милиции» говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503. и т.п. Это -- специальный запрет;

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно -- разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти. В связи с этим нужно учитывать довольно частые ссылки на действие якобы всеобъемлющего принципа: можно делать все, что не запрещено. Однако нельзя подобный принцип истолковывать буквально, ибо иначе будут действовать одни лишь запреты.

С другой стороны, опасно и то, что, поскольку установление безграничных запретов не только вредно, но и практически невозможно, создаются условия для произвольного толкования указанного принципа, перерастающего во вседозволенность. Именно поэтому он неприменим к действиям, совершаемым исполнительными органами (должностными лицами). Фактически же многое в сфере государственного управления предписывается (запрет -- вариант предписания) либо разрешается.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т.п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности и т.п. Ведомости Съезда народных депутатов Российской федерации и Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457 Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

Вместе с тем в подобных случаях нет свободы усмотрения, которая характерна для поведения гражданина под воздействием дозволительных норм. Исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более строгие рамки: на него возложены определенные обязанности, для реализации которых ему даны определенные полномочия (права); использование этих полномочий одновременно является его юридической обязанностью, уклониться от выполнения которой он не вправе. У него нет свободы в выборе варианта поведения, которая есть у гражданина. Но у него есть то, что обычно квалифицируется как административное усмотрение. Под ним понимается проявление инициативы уполномоченным работником исполнительного аппарата при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, предусмотренных административно-правовой нормой.

Эта инициатива проявляется в границах дозволенного. Например, для милиции такие границы определены в ст. 11 Закона о ней, озаглавленной «Права милиции» (32 позиции). Каждое из этих прав (полномочий) есть не что иное, как разрешенная возможность использования административно-принудительных средств. В этом -- дозволительный смысл данного вида административно-правовых норм;

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования и т.п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

Так, Правительство Российской Федерации утвердило 1 февраля 1995 года Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 534., адресованные сельскохозяйственным коммерческим организациям) предприятиям. Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства разрабатывает рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 45. Ст. 4320.. Адресуются они в значительной степени именно предпринимателям и их объединениям.