Особенности подачи жалобы в административном праве

Практика государственно-управленческой деятельности знает, однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям. Например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендуется оказывать необходимое содействие территориальным органам по стандартизации, метрологии и сертификации в осуществлении ими государственного контроля и надзора (п. 5) Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 8 Cт.598..

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

В некоторых случаях рекомендации фактически приобретают юридически-обязательную силу. Например, Государственная налоговая служба Российской Федерации б октября 1993 года утвердила «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушения налогового законодательства. По существу, содержание этого документа сводится не к рекомендациям, носящим характер советов, а к изложению прямых предписаний, вытекающих из общих требований налогового законодательства и сопровождаемых комментариями. Налицо типичная инструкция по применению санкций, являющаяся одним из конкретных видов административно-правовых актов.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т.е. различных звеньев аппарата государственною управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих -- работников управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности и государственных предприятий и учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур, включая частные;

е) административно-правовой статус граждан,

С учетом федеративного устройства России административно правовые нормы по своему масштабу подразделяются на общефедеральные, а также устанавливаемые субъектами федерации (республиканские, территориальные или региональные и т.п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общи ми, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.

1.4 Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм -- точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение -- обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на народные суды (народных судей). R частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных но своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду, что по существу оно является конкретным выражением их исполнения. Соблюдение -- основа реализации административно-правовых норм в любом из названных ранее способов; это -- наиболее общая категория, характеризующая правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их частное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений, дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п. Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и административно-правовые.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их. в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами -- членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-правовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

1.5 Источники административного права

Источники административного права -- это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Феде рации. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т.п.

К числу источников административного права относятся:

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110--117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст. 71--73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24--25, 27, 30--35) и т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законодательных актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Федеральные Законы: от 14 апреля 1995 года «Об общественных объединениях» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1 930.; от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990; № 35. Ст. 3506; 1996. № 35. Ст. 4135; 1994. № 24. Ст. 2598; 1997, № 12. Ст. 1419;1996. № 31. Ст. 3696; 1995. № 1. Ст. 69; 1996. № 3. Ст. 180; № 13. Ст. 1 152; № 28. Ст. 2681; № 36. Ст. 3541; 1997; от 12 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления»; от 22 августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и т.п.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта 1997 года «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»; от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Примером нормативных актов Правительства могут служить постановления: от 24 декабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 12 января 1996 года «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации» и т.п. Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющихся источниками административного права. Им утверждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; Правила регистрации безработных граждан и т.д.

Однако необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разделения властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источником административного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Федерации.

6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские (там, где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права помимо законодательных актов служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государственного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации),

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутри организационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации.

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естественно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствование. Новая Конституция Российской Федерации создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации и функционирования механизма исполнительной власти, упорядочение обильного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это -- лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется существенное обновление соответствующего, административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Учитывая вышесказанное, следует обосновать необходимость разработки и принятия Федерального закона "Об административных процедурах" Административный процесс в России. Е.Б. Абросимова.

Проект федерального закона призван кодифицировать существующие сегодня правила процессуального характера, рассеянные по различным нормативным актам, восполнить существующие пробелы (например в части принципов административного процесса) и на федеральном законодательном уровне урегулировать следующие основные стадии (процедуры) административного процесса, реализуемого органами исполнительной власти:

- стадию обращения в орган исполнительной власти заинтересованного субъекта (в условиях отсутствия конфликта (2);

- стадию разработки и принятия индивидуального решения (3);

- стадию разрешения возникшего по поводу индивидуального решения конфликта органом (должностным лицом) исполнительной власти (4).

Данный проект федерального закона имеет своей целью создать единый нормативный стандарт, открытый каждому индивидуального и коллективному субъекту права, устраняющий саму возможность произвола органов исполнительной власти, которые устанавливают те или иные правила, причем в большинстве случаев недоступные для подавляющего большинства физических и юридических лиц, общественных объединений, поскольку эти правила носят ведомственный характер. С другой стороны, этот проект содержит наиболее рациональные административные процедуры, которые призваны сделать процесс прохождения обращений простым и понятным, осуществляющимся в разумные сроки.

В настоящий момент процесс обращения в органы исполнительной власти регулируется целым рядом актов. Основным является Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", изданный 12 апреля 1968 г. и действующий сегодня в редакции от 2 февраля 1988 г. Этот акт содержит достаточно детальные требования, предъявляемые как к обращению гражданина, так и к порядку рассмотрения обращений в органах государственной власти (в первую очередь исполнительно-распорядительных), а также на предприятиях, в учреждениях и организациях. В указе содержатся, в частности, правила, определяющие компетенцию государственных органов, учреждений, организаций и предприятий по рассмотрению ими обращений граждан. Во-первых, это обязанность перечисленных субъектов рассматривать обращения только в рамках своей предметной и территориальной компетенции; во-вторых, обязанность направить обращение, в случае если оно не относится к компетенции органа, в который поступило, соответствующий компетентный орган и уведомить об этом заявителя; в третьих, если обращение содержит жалобу или несогласие с решением данного органа, оно должно быть направлено в вышестоящую инстанцию, ибо рассмотрение этим органом таких обращений запрещено. С учетом того, что в 1968 г. существовал Советский Союз, в указе содержались и правила разграничения компетенции между Союзом, союзными республиками и автономными республиками, входившими в состав последних. Кроме того, в указе содержались и основные требования к самому обращению. Оно не могло быть анонимным, должно было содержать сведения об имени (наименовании) заявителя, его месте жительстве (расположении). Обращение по общему правилу могло быть подано только непосредственно заинтересованным субъектом. Именно этот указ создал правовую основу для использующейся и сегодня классификации обращений граждан в зависимости от их содержания: заявление, предложение и жалоба. Первые два вида обращений представляют собой неконфликтные типы обращений, последний, напротив, есть результат некоего конфликта. С другой стороны, данный акт учредил общий и особый порядки рассмотрения обращений в зависимости от их субъекта: общая административная жалоба, специальная административная жалоба, судебная административная жалоба. Указ устанавливал правила приема обращений (по почте и на личном приеме), включая обязанность руководителей органа проводить личный прием, определял основные требования к организации работы по приему обращений (время работы, личного приема и т.п.) и порядку их рассмотрения. Впервые в этом акте были установлены и сроки рассмотрения обращений. Общий срок разрешения обращения по существу - 1 месяц, а обращения, не требующего дополнительного изучения и проверки, - безотлагательно, но не больше 15 дней. Была также установлена возможность продления этих сроков в случае необходимости (истребование дополнительных материалов, проведение экспертиз и т.п.), но не более чем на месяц.

Указ содержал также специальные нормы, регулирующие особые случаи обращений и, соответственно, особые правила их рассмотрения и сроки.

Был также создан (хотя и не вполне конкретный) механизм контроля за рассмотрением обращений указанными выше органами.

Нормы указа общего характера были детализированы в Постановлении Совета Министров СССР от 13 октября 1981 г., которое урегулировало вопрос о порядке делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Специальные нормы также были развиты в ряде нормативных правовых актов, в частности, в законах Российской Федерации о статусе военнослужащих, о внутренних войсках, о милиции, о статусе судей, в Уставе внутренней службы и Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, в положении о службе в органах внутренних дел, положении о квалификационных коллегиях судей и др.

Последующие нормативные правовые акты следует подразделить на две большие группы. К первой могут быть отнесены те из них, которые регулируют порядок рассмотрения заявлений и предложений, а также порядок регистрации каких-либо документов или иных объектов, ко второй - акты, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб и разрешения возникших конфликтов. Акты обеих групп принимаются на различных уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации, уровне местного самоуправления. Они имеют различные сферы регулирования - межотраслевые и отраслевые. Массив актов как первой, так и второй группы чрезвычайно многообразен. Приведем лишь несколько примеров. Порядок выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан, утвержден Указом Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 4 августа 1983 г. и действует наряду с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате. В этом акте определены основания и порядок свидетельствования копий следующих документов:

а) "рожденных" в недрах данного предприятия, учреждения или организации - копий приказов, трудовых книжек и т.п.;

б) исходящих от других предприятий, учреждений и организаций, но обращение к последним затруднительно (скажем, предприятие находится в другой местности) или вообще невозможно (например предприятие ликвидировано).

Такие копии выдаются по письменным заявлениям граждан, права которых затрагивают, и по запросам других предприятий и организаций в случаях, когда последние решают вопросы, касающиеся прав заинтересованного гражданина. Кроме того, предприятия, учреждения и др. обязаны свидетельствовать документы, которые гражданин предоставляет им. Обратим внимание, что данные правила свидетельствования копий документов не касаются документов, выданных органами государственной власти, таких, как паспорт, военный билет, депутатское удостоверение, а также партийных документов. В остальном действуют общие правила, установленные указом 1968г.

Рассмотрим более поздний акт - Порядок заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах, который содержится в инструкции, утвержденной совместным приказом Министерства юстиции, Министерства имущественных отношений, Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Федеральной службы земельного кадастра. Этот акт дополняет и развивает в процессуальном отношении нормы Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Этот акт значительно более подробен, в качестве приложения содержит Инструкцию о порядке заполнения и выдачи названных свидетельств, адресованную как сотрудникам уполномоченных государственных органов, так и заявителям, а также образцы всевозможных документов, составляющих конечную цель процесса регистрации, - выписок из Единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (является титулом собственности) и документов о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимого имущества либо о переходе данной группы прав, справок о содержании правоустанавливающих документов.

Упомянутые Правила и Инструкция детально устанавливают порядок подачи заявлений участников этой группы правоотношений (включая подробности заполнения регистрационных карт и форм заявлений, перечни приложений и последствия несоблюдения предписанной формы), их рассмотрения (включая подробности движения заявлений и сроки совершения отдельных административных процедур), принятия окончательного решения (определены субъекты, обладающие правом принимать решения промежуточного и окончательного видов), основания и порядок отказа в удовлетворении требования и т.п. Например, при отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним заявителю не позже чем через 5 дней после окончания срока рассмотрения заявления (сроком считается тот период времени, который необходим для проведения государственной регистрации конкретного права - п. 4 Правил) должно быть направлено сообщение, в котором среди прочего обязательно должны быть указаны основания (фактические и законодательные) отказа, точные реквизиты всех входящих и исходящих документов по этому конкретному делу, а также разъяснено право на обращение в случае несогласия с данным решением в арбитражный суд соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как Правила, так и Инструкция большое внимание обращают на правильность заполнения необходимых документов и содержат чрезвычайно детальные рекомендации по их заполнению (см., например, п. 15 или 20 Правил).

Аналогичные подходы (включая использование приема приложения к основному акту образцов предусмотренных им документов и инструкций по порядку их заполнения) использованы в Приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 ноября 1996 г. "О порядке регистрации транспортных средств", которым утверждены соответствующие Правила.

Не менее детальными являются и акты, регулирующие отношения между двумя и более органами исполнительной власти в том случае, если один из них наделен правом осуществлять регистрационную деятельность по отношению к другим. К этой группе актов относятся, например, Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации и ряд указов Президента Российской Федерации, устанавливающие порядок регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Эти акты содержат также процедуру представления заинтересованным субъектом права проекта нормативного акта (в частности, необходимость пояснительной записки и заключения Министерства финансов, если акт влечет расходы из федерального бюджета), порядок и сроки рассмотрения проекта в Министерстве юстиции, порядок и сроки проведения экспертиз (правовой, финансовой, экологической и др.), порядок принятия решения и последствия положительного и отрицательного решения. Кроме того, поскольку речь идет о нормативных правовых актах, определяется порядок их опубликования и вступления в юридическую силу.

Акты данной группы широко представлены, как было отмечено выше, и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации наделены полномочиями в сфере административного и административно-процессуального права. Отметим, что данные полномочия относятся к сфере полномочий, реализуемых Российской Федерацией и ее субъектами совместно, поэтому достаточно часто первичное регулирование осуществляется Федерацией, производное - субъектом Российской Федерации. Однако встречается и опережающее регулирование на уровне субъекта Российской Федерации.

Акты второй группы столь же распространены. Например, порядок рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг утвержден Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг 5 марта 1999 г. Этот акт послужил нам примером, поскольку помимо перечисленных выше параметров административной процедуры содержит дефинитивные положения. Так, пункт 1.2 Положения о прядке рассмотрения дел и наложения штрафов содержит определения понятия "должностное лицо", пункт 1.7 - понятия "лицо, привлекаемое к ответственности", а пункт 1.15 - понятия "представитель лица, привлекаемого к ответственности". С другой стороны, акты этой группы характеризуются наличием самостоятельных правовых норм, определяющих составы соответствующих правонарушений и содержащих конкретные санкции, применяемые за то или иное правонарушение. Естественно, что этот, равно как и другие акты данной группы содержат нормы, определяющие компетенцию различных органов, в том числе специально создаваемых с целью реализации конкретного положения. В данном случае такой орган также создан - это постоянно действующие комиссии по рассмотрению дел о нарушении законодательства Российской Федерации о защите прав инвесторов и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, учреждающиеся ФКЦБ России и ее региональными отделениями.

Для этой группы актов также характерно установление конкретных и значительно сокращенных по отношению к общим сроков рассмотрения дел (в основном воспроизводящих сроки, содержащиеся в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях). Например, первичное уведомление о нарушении (принимается в форме определения о возбуждении дела) направляется соответствующему лицу не позднее чем через 3 дня с момента получения информации о правонарушении. Дело подлежит рассмотрению в 15-дневный срок. В этот же срок должны быть исполнены постановления о наложении штрафов.

К числу актов второй классификационной группы относится также Порядок привлечения граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушения санитарного законодательства и порядок приостановления или прекращения отдельных видов деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службой Республики Татарстан, утвержденные Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Республики Татарстан 10 июля 2000 г. В документ включены дефинитивные нормы и нормы, содержащие конкретные санкции (около 30), детальные разделы, посвященные вопросам наложения административных взысканий (определены органы, их налагающие, процедуры рассмотрения дел и исполнения решений). Кроме того, имеется раздел, посвященный обжалованию вынесенных решений. Положение дополнено вспомогательным актом - Инструкцией о порядке приостановления или прекращения отдельных видов деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службой Республики Татарстан.

Кроме того, процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе по жалобам заинтересованных субъектов права, детально регулируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях - главы 17-22, содержащие более 50 значительных по объему статей. Естественно, считает заслуженный юрист Российской Федерации Е.Б. Абросимова, что такое положение дел характеризуется целым рядом негативных тенденций:

- ростом произвола администрации, чьи действия в рассматриваемой сфере урегулированы значительным числом нормативных правых актов различного уровня (акты президентов, правительств, министерств и ведомств как федерального, так и субъектного уровней), причем частично и отрывочно;

- отсутствием единообразного подхода органов исполнительной власти и отдельных государственных служащих как к установлению соответствующих административных процедур, так и к рассмотрению названных категорий дел (включая сложнейшие проблемы разграничения компетенции);

- и как результат - нарушением целого ряда основных конституционных прав и свобод человека, начиная от реализации права на петицию (статья 33 Конституции Российской Федерации) до нарушения в специфической форме права граждан на управление делами государства в части ограничения права на обращения, направленные на улучшения и модернизацию органов исполнительной власти (статья 32 Конституции Российской Федерации).

Данные обстоятельства, наряду с убежденностью авторов теоретического плана, и послужили основой для разработки данного проекта федерального закона.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации административного права, связанные с решением глобальной задачи становления прочных основ российского правового государства.

Продолжая рассмотрение административно - правового регулирования необходимо отметить, что, прежде всего административное право, связанное с социальным явление получившим название «управление». В самом широком смысле управление означает руководство чем - либо кем - либо, но необходимо раскрыть содержание этого «управления», а так как нас интересует административное управление, то мы рассмотрим именно государственное управление.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной литературе. Но конституция Российской Федерации 1993 года заменяет этот термин другим - исполнительная власть. Чаще всего органы государственного управления рассматриваются в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти. Как отмечает Ю.М. Козлов «государственное управление - синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле».Козлов Ю.М. «Административное право Р.Ф.», М., Зерцало, 1997, с.23 Государственно-управленческая деятельность - это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении веса государственного управления в некоторых областях жизни. По мнению К.С. Бельского государственное управление «знаменует собой проявление множества управленческих связей и отношений, которые складываются во всех ветвях государственной власти (законодательство, управление, правосудие, прокуратура). Они образуют один вид общественных отношений - государственно-управленческие, регулируемые административно - правовыми нормами, которые в целом составляют важную под отрасль административного права - управленческое право» Бельский К.С. « К вопросу о предмете административного права», Государство и право №11 1997 с.19 .

Административно правовое регулирование охватывает все сферы жизнедеятельности человека. Административно - правовое регулирование следует понимать как управление определёнными процессами жизнедеятельности человека. Некоторые люди крайне негативно относятся к данному термину, термину административно правового регулирования или государственного управления. Наученные горьким опытом «управления», в годы, когда существовал СССР, люди боятся доверять государству управление в некоторых социально - культурных областях и многие считают что, нужно исключить или как можно больше ограничить государственное управление в этих социально - культурных областях. Но необходимо возразить этим словам. Регулирование всех сфер жизнедеятельности людей, но необходимо разграничивать «разумное управление» и «слепое командование». Без управления со стороны государства не обойтись, так как посредством управления осуществляются основные социальные задачи государства, если не будет управления, то в нашей стране воцарит хаос и беспредел.

Глава 2. Право гражданина на защиту от неправильных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации и должностных лиц

2.1 Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, то есть формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных органов, должностных лиц, служащих в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращениями, и оно становится регулируемым законом, юридическим правом.

Если юридическими нормами закреплено какое-то субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, то такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан- необходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности;

1. от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан, юридических лиц;

2. от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации.

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертности и иных аномалий в деятельности обладателей властных полномочий являются:

1. создание и организация повседневной работы уполномоченных государственных / муниципальных / органов/ суда, прокуратуры, государственных инспекций и др./, важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2. существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказывать помощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специально для этой цели / адвокатура, общество защиты прав потребителей /, для которых такая деятельность является важной /профсоюзы/, а также иные / средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т.п./

3. активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права;

4. учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, можно выделить процессуальную защиту

Уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного ему обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам / необходимая оборона, отказ выполнять незаконное распоряжение должностного лица и т. п./, либо обращаясь за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с иными государственными и муниципальными органами. Администрация принимает, призывает, выделяет, изымает и повседневно реализует многие властные полномочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти/ суды, органы прокуратуры и др./ вместе взятые, а от одного ее неправильного действия сразу могут пострадать миллионы. Поэтому защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти - это, прежде всего защита от неправильных деяний государственной и муниципальной администрации.

В 90-х годах ХХ века в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан на защиту. Во-первых, значительно расширились возможности для судебной защиты. Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на оружие, на частную детективную и охранную деятельность позволяет шире использовать право на необходимую оборону. А возникновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благоприятные возможности для обращения за юридической помощью в негосударственные организации. В-третьих, создана новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан - уполномоченные по правам человека РФ и в ряде субъектов Федерации. В-четвертых, с 5 мая 1998 года в Российской Федерации вступила в силу Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии с нею любое лицо, группа частных лиц, 'которые утверждают, что явились жертвами нарушений….', вправе обратиться с жалобами в Европейскую комиссию по правам человека. ' Комиссия может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты… и в течение шести месяцев, считая от даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу ' /ст. 26 Конвенции/ Европейский суд по правам человека 'может принять дело к рассмотрению лишь после того как Комиссия констатировала безрезультатность усилий по дружескому урегулированию /ст.48 Конвенции/. В-пятых, ст. 30,31,33,37 Конституции РФ 1993 года были закреплены и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав. Гражданам предоставлено право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирование. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов. В Конституции сказано и о праве на коллективные обращения в государственные и муниципальные органы.

Еще раз отметим, что право граждан на защиту расширено в 90-х годах. Высоко оценивая все проделанное, следует сказать, что, к сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают суды, милиция, органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень многое.

2.2 Право гражданина на административную жалобу

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы, Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на правовом равенстве, защита прав сторон обеспечивается главным образом средствами правозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищается главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные общественные организации.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы следует поделить на два типа:

o административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;

o судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского или конституционного судопроизводства.

Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК, АПК, ГПК. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые конституционными /уставными/ судами. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями, являются административными.

Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями / ст. 109 УПК /, апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возмещения ущерба. Рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название - судебная жалоба - является в определенной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:

o на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции;

o по делам частного обвинения;

o кассационные;

o надзорные;

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, и результат рассмотрения которых - акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная жалобы. Порядок рассмотрения первых регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года в редакции от 4 марта 1980 года « О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном Уставе Вооруженных сил, Положении о порядке рассмотрения трудовых споров, Таможенном и Налоговом кодексах, КоАП РСФСР и в некоторых иных актах.

Право на общую жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия. Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы - не только не законные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

В Указе говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, школ и других социально- культурных учреждений.