Особенности подачи жалобы в административном праве

К кому можно обратиться с жалобой? Ст. 4 закона « Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов жалоб. В ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой …либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию, должностному лицу, государственному служащему, общественному объединению». Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

В принятых за последние годы актах субъектов Федерации дается широкий перечень адресатов жалоб граждан. Так, в Свердловском областном законе от 9 января 1998 года сказано: гражданин вправе обращаться:

o в палаты Законодательного Собрания Свердловской области и к их должностным лицам;

o к Губернатору Свердловской области, в Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области и к их должностным лицам;

o в органы местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области и к их должностным лицам местного самоуправления;

o в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;

o в органы управления организаций и к их руководителям;

o в иные органы и к их должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые служащие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

Очень широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично, через своих представителей, используя средства связи. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными. Подача общей жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения прав на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Но в настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу. Она должна быть изложена на государственном, то есть русском языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык, если лицо, воспринимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года было установлено «Письменное обращение гражданина - должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит».

По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы / учебы/ - альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а поэтому она не изменила специальной. Например, в ст. 110 УПК РСФСР, сказано: « Письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого исходит» и не содержится требование указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т.д., то производство по ней должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Отказ дать пояснение совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д., не обоснованы. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП РСФСР говорится: « Постановление районного, городского народного суда / народного судьи/ о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит». Иными словами, установленный КоАП порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей. Значит, специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Сопоставление общей административной жалобы и специальной, предусмотренной КоАП РСФСР позволяет выявить их отличия. Во-первых, такая специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от их имени адвокатам (ст. 250, 266 КоАП РСФСР), а общая жалоба - каждым гражданином. Во- вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной (ч. 2 ст. 267 КоАП РСФСР ), а для общей жалобы форма не установлена. В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящий орган, круг же адресатов общих жалоб значительно шире. В- четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (десять дней) со дня вынесения постановления, а для общей сроки не определены. В- пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП РСФСР), обращение же с общей жалобой таких последствий не влечет.

Еще одним примером специальной жалобы может служить жалоба, которая подается в соответствии со ст. 139, 141 Налогового кодекса РФ. На действие, бездействие налогового органа жалоба подается в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на выдачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган / должностное лицо /, рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемый акт или действие не соответствует законодательству РФ, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.

Примером регулирования производства по специальной жалобе может также быть жалоба на неправильность в списках избирателей.

Впервые судебный порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей был установлен Инструкцией Народного Комиссариата Юстиции СССР и утвержден СНК СССР 5 мая 1938 г. Установленный этой Инструкцией порядок подачи жалоб, рассмотрения и разрешения дел судами был почти полностью перенесен в главу 23 ГПК РСФСР 1964 г.

В настоящее время содержание всей главы и ст.233-235 во многом не соответствует нормам других федеральных законов, касающихся избирательных прав граждан. Поэтому нужно применять более современные нормы.

В ст.16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", принятого Госдумой РФ от 19 сентября 1997 г. говорится об обжаловании любых нарушений избирательных прав граждан, а не только связанных со списками избирателей. Установлена альтернативная подведомственность жалоб, причем обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным для суда. Обращение с жалобой в местную администрацию вообще не предусмотрено новыми законодательными актами.

В ст.16 закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" записано:

"В соответствии с Конституцией Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда по существу жалобы, заявления является окончательным.

Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее, чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы".

Порядок включения граждан в списки избирателей установлен ст.14 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ст.26 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации". Порядок ознакомления со списками избирателей и обжалования их заинтересованным гражданином, которого касаются неточности списка, предусмотрен ст.15 закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ст.27 закона "О выборах Президента Российской Федерации".

Порядок обжалования в указанных статьях законов идентичен. Например, в ст.27 закона "О выборах Президента Российской Федерации" установлен следующий порядок подачи жалобы, связанной со списками избирателей:

"Списки избирателей представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня выборов.

Каждому гражданину предоставляется право заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей.

Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня выборов и в день выборов - немедленно. При положительном для заявителя решении исправление в списке избирателей производится участковой избирательной комиссией немедленно.

Вносить изменения в списки избирателей после начала подсчета голосов избирателей запрещается".

Из приведенных примеров, очевидно, что право на специальную административную жалобу намного уже права на общую. Установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более короткие сроки рассмотрения специальных жалоб, и действие обжалуемого акта может быть приостановлено. А в целом право на общую административную жалобу и дополняющее его право на специальное обжалование - важнейшее средство защиты прав граждан.

Праву граждан на жалобы корреспондирует обязанность государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти создавать условия для его реализации. Они должны:

а) разъяснять гражданам такое право;

б) принимать и устные и письменные жалобы;

в) работать с ними;

г) информировать о работе с обращениями их авторов;

д) систематически обобщать обращения с целью изучения общественного мнения, совершенствования своей работы, своевременного выявления и устранения причин нарушения прав и законных интересов граждан.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность.

2.3 Можно ли считать жалобу административным иском

Рассмотрение судами дел, возникающих из административно - правовых отношений, является сложной частью правоприменительного процесса. Обусловлено это множественностью материально-правовых оснований для возникновения административных правоотношений, большим количеством нормативных правовых актов, регламентирующих названные правоотношения и регулирующих порядок их реализации. Специфику правоприменительной практике придает относительная новизна законодательства, его несовершенство и незначительный опыт применения.

Количество дел указанной категории в различных регионах составляет 2-3% от числа дел, рассматриваемых судами в порядке гражданского судопроизводства. По некоторым категориям подобных дел Пленум Верховного Суда Российской Федерации дал разъяснения (рассмотрение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан).

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) снял всякие ограничения в реализации конституционного права граждан на жалобу и судебную защиту. Теперь могут быть обжалованы в суд коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, их объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, объединениях, в кооперативных, общественных организациях (независимо от форм собственности) должности, связанные с выполнением организационно - распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей либо исполняющих такие обязанности. В суд могут быть обжалованы решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профсоюзных организаций, а также их органов управления и должностных лиц.

В Законе от 27 апреля 1993 г. установлены объективные пределы его применения: если нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, проверка правомерности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Специальный, иной порядок рассмотрения жалоб по делам, возникающим из административно-правовых отношений, установлен для рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях (гл. 24 ГПК РСФСР); в порядке гражданского судопроизводства рассматриваются споры по пенсионным вопросам (ст. 129 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации").

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. предметом жалобы могут быть действия (бездействие), решения, совершенные либо принятые в нарушение установленных правовых предписаний закона или иного нормативного правового акта федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления, относящиеся к конкретному гражданину, заинтересованному в правильном (адекватном) применении к нему соответствующего правового предписания. По смыслу закона, адресность нарушенного правового предписания конкретному гражданину является очевидной и бесспорной, не требует доказывания и оценки правоприменителем. К примеру, жалобы в связи с отказом в регистрации автотранспортного средства и о признании недействительным ордера на предоставление жилья. По правовой природе и по существу в обоих случаях дела возникают из административно-правовых отношений, могут быть связаны с действиями (бездействием) органов государственного управления (местного самоуправления). Но в первом случае само по себе право гражданина иметь в собственности транспортное средство конституционно и индивидуализировано и подлежит подтверждению на основании Закона от 27 апреля 1993 г.; во втором случае право на жилище хотя и конституционно, но не индивидуализировано, при этом надо устанавливать (доказывать) преимущество конкретного гражданина перед другими гражданами на получение ордера на одно и то же конкретное жилье, для чего необходимы доказательства и их оценка судом. В этом плане уместна параллель с судебным рассмотрением пенсионных споров. Так, в соответствии со ст. 129 Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в числе спорных могут быть и бесспорные вопросы (например, о включении в состав заработной платы надбавок, являющихся компонентом заработной платы, - за выслугу лет, за особые условия труда). Но могут быть и спорные вопросы (например, о сроке назначения пенсии, о фактическом размере пенсии и т.п.), по которым необходимы собирание и оценка доказательств.

Указание в законе о судебном рассмотрении споров по пенсионным вопросам правомерно в целях обеспечения единства судебной практики. Но обращает на себя внимание то обстоятельство, что в пенсионных спорах всегда содержатся элементы административных и трудовых правоотношений, а собственно судебный порядок рассмотрения таких споров носит одновременно характер искового и особого производства. Заметим, что в силу административно - правового метода регулирования правоотношений в пенсионной сфере (метода власти и подчинения) в таком же "ключе" формулируются резолютивные части решений. Например: "Обязать управление социальной защиты населения Энской районной администрации включить в трудовой стаж Иванова Ивана Ивановича в льготном порядке полные навигационные периоды работы его в Волжском речном порту за 1994-1995 гг. как за соответствующий полный год работы согласно записям в трудовой книжке по позициям 17, 18 и 19".

Представляется убедительным суждение И. Зайцева о том, что исковые требования "могут быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами". Но он, по-моему, не прав в том, что полностью распространяет это суждение на порядок рассмотрения жалоб по поводу действий (решений) органов управления (см.: Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. 1996. № 4. С. 24). Полагаю, что черта отграничения искового производства от производства по жалобам в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. проводится следующим образом: в исковом производстве, безусловно, существует юридический спор, не урегулированный не только сторонами и даже - не столько сторонами, но, главным образом, эта спорная ситуация нечетко либо неполно урегулирована законом. В производстве по жалобам тоже существует юридический спор, не урегулированный законом, и только в тех случаях, когда закон неправильно применен к конкретному гражданину. При этом одна из сторон - орган управления - вправе (а чаще - обязана) самостоятельно, без вмешательства суда, устранить нарушение закона и разрешить возникший конфликт (его и спором-то нельзя назвать ввиду очевидности), для чего не требуется доказательств, доказывания и оценки доказательств, а необходимо только правильное, адекватное понимание и применение закона к конкретному гражданину.

Говоря об отнесении к исковому производству жалоб на действия (решения) органов управления, надо учитывать прежде всего происхождение терминологии, а также сложившийся судебно-правовой менталитет.

Иск - это обращение к суду с требованием о защите гражданских прав, а глагол "искать" означает стремление обнаружить что-то спрятанное, потерянное, скрытое; жалоба - это официальное заявление о незаконном или неправильном действии какого-либо лица, учреждения, организации (Словарь русского языка. Т. 1. М., 1981. С. 676-677, 470). "Иск" интерпретируется как заявление в суд о разрешении какого-либо гражданского спора, а "искать" - стараться, стремиться найти, обнаружить что-либо скрытое, не видимое в данный момент (Историко-этимологический словарь современного русского языка. Т. 1. М., 1994. С. 356-357).

Исковое производство обеспечивает защиту реального или предполагаемого гражданского права, а судебное разрешение административно-правового спора по жалобе обеспечивает устранение нарушений прав и свобод граждан, связанных с изданными актами управления, устраняет препятствия для возникновения гражданских правоотношений (приведенные ссылки на включение в состав заработной платы надбавки за выслугу лет, за особые условия труда, на регистрацию автомототранспортного средства и т.п.). Таким образом, есть основания утверждать, что рассмотрение судом жалоб в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. - это не только составная часть правоприменительного процесса, но и установление материального содержания существа спора, его содержательной, главным образом - гражданско-правовой основы субъективного права конкретного гражданина.

Исковому производству присущ ряд характерных черт. В нем возможны: участие прокурора в качестве истца; в производстве же по жалобе круг заявителей ограничен представителем гражданина либо представителем общественной организации или трудового коллектива (ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г.); заключение и утверждение мирового соглашения; в производстве же по жалобе оно исключается, ибо связано с компромиссом, чреватым нарушением интересов государства (иного органа), а также других лиц, не участвующих в деле. По этому вопросу следует руководствоваться ч. 2 ст. 34 ГПК РСФСР (в редакции от 30 ноября 1995 г.), где указано, что суд не утверждает мирового соглашения, если это противоречит закону или нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц.

Желательно, чтобы Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснение о недопустимости утверждения судом мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

При рассмотрении судом иска участие третьих лиц правомерно; в производстве по жалобам - исключено, так как здесь презюмируется решение исключительно в отношении конкретного акта управления и в отношении конкретного гражданина, конкретного должностного лица (ст. ст. 7, 9 Закона от 27 апреля 1993 г.).

Исполнимость судебных решений по искам зачастую бывает проблематична, по жалобе - реальна ввиду кратких сроков рассмотрения жалоб (до 10 дней) и их исполнения (возможно немедленное исполнение) и возможного предписания об обязанности сообщить об исполнении решения (ст. 8 Закона от 27 апреля 1993 г.).

Далее. Иски рассматриваются по месту нахождения ответчика; жалобы могут быть поданы и рассмотрены по месту жительства гражданина-заявителя. Наконец, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на истца, в производстве по жалобе - на ответчика (ст. 6 Закона от 27 апреля 1993 г.).

Сторонников трансформации жалобы в административный иск можно упрекнуть в проявлении своеобразных "цеховых" интересов, в желании расширить гражданское и гражданско-процессуальное правовое поле. Об этом можно было бы не говорить, если бы не другие "центробежные" тенденции, связанные с дифференциацией отраслевого законодательства. Так, например, жалобы на отказ в приеме на работу связываются со сложными правоотношениями - в них есть элементы административных и трудовых правоотношений. Такая двойственность приводит к неправильному пониманию и применению закона: вместо применения Закона от 27 апреля 1993 г. превращают жалобу в гражданский иск (Комментарий судебной практики за 1994 год. Вып. 1. С. 64-65). Тяготение к "цеховым" интересам свойственно сторонникам создания Трудового процессуального кодекса, также заинтересованным в расширении сферы действия трудового законодательства.

Уже сложилась определенная практика применения Закона от 27 апреля 1993 г., обобщенная в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. Но возникают и нерешенные вопросы, требующие официального разъяснения.

Так, предоставляющим фактором положительного судебного решения по жалобе является сокращенный срок обращения в суд - в общей сложности не превышающий четырех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права (ст. 5 Закона от 27 апреля 1993 г.). Этот срок следовало бы признать материальным, так как с ним связывается не только право на обращение в суд с жалобой, но прежде всего право на принудительную защиту прав и свобод граждан. Данное обстоятельство важно именно с точки зрения материального содержания нарушенного права гражданина, а не только с позиции процессуального движения по жалобе. Это подтверждается п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г.: недопустим отказ в восстановлении пропущенного срока для обращения с жалобой в суд по формальным основаниям, он возможен только с учетом результатов всесторонне исследованных материалов дела. Признание указанного срока материальным - важнейший юридический факт, с которым связывается продление, прерывание и восстановление срока на подачу жалобы в суд. Решение этих вопросов возможно по аналогии права - в соответствии со ст. ст. 199-205 части первой ГК РФ. Вопрос о прерывании срока на подачу жалобы может быть связан, например, с ошибочной подачей жалобы в ненадлежащий суд (военный, областной, краевой) вместо районного, когда правомерно отказывают в приеме жалобы, но указанный срок может истечь и в связи с организационными или почтовыми помехами.

Полагаю, что основанием для восстановления срока на подачу жалобы следует признать не одномоментность действия обжалуемого решения (акта управления), а длящийся характер проявления действия такого решения (акта управления). Например, отказ в выдаче визы на выезд за границу является актом одномоментного действия, так как при иных обстоятельствах вопрос может быть решен положительно и возможность такая не утрачивается. Отказ в прописке (регистрации) либо в исправлении национальности в паспорте - решения, носящие длящийся характер, и по формальным основаниям нельзя отказывать в восстановлении пропущенного срока и в удовлетворении жалобы. Так, А. обратилась в районный суд с жалобой на отказ начальника паспортно-визовой службы Московского района г. Твери внести изменения в паспорт о национальности заявительницы, которая просила внести такое изменение в связи с желанием выехать на постоянное жительство в другую страну по национальной принадлежности матери. Со ссылкой на ст. 26 Конституции Российской Федерации и ст. 239(7) ГПК РСФСР суд удовлетворил жалобу, обязал начальника паспортно-визовой службы внести в паспорт А. исправление записи о национальности по национальности матери заявительницы. Таким образом, при решении вопроса о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы следует иметь в виду социальную цель, которую имеет закон, - всемерную защиту конституционных прав и свобод граждан.

Желательно официальное разъяснение о том, что если вопрос о причинах пропуска срока на подачу жалобы и его восстановлении не был поставлен заявителем, то такой вопрос может быть рассмотрен по инициативе суда и разрешен с учетом мнения участвующих в деле лиц. Если вопрос о сроке возник после удаления суда в совещательную комнату, то он подлежит обсуждению и разрешению при возобновлении рассмотрения дела по существу (ст. 188 ГПК РСФСР).

Представляется желательным и разъяснение о том, что если вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо) отказал в удовлетворении жалобы, а суд признал требования гражданина законными, за гражданином сохраняется право на предъявление иска о возмещении материального и морального вреда к органу (должностному лицу), принявшему незаконное решение (совершившему незаконное действие), и к вышестоящему органу (вышестоящему должностному лицу), отказавшему в удовлетворении законного требования. На эти органы (должностных лиц) целесообразно возлагать солидарную имущественную ответственность.

2.4 Производство по административным жалобам граждан

Работа с жалобами граждан - особый вид административной деятельности, в процессе которой осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно развитое, полное и четкое производство по жалобам. На федеральном уровне оно урегулировано пока еще действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года (в редакции Указа от 4 марта 1980 года). Этот источник административно- процессуальных норм так и называется : « О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В какой-то мере его нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб, дополняются нормами законов субъектов Федерации. Что же касается особенностей процедур рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными законами.

В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре стадии.

Первая из них - стадия первичной обработки.

Здесь получают письменные и выслушивают устные обращения и регистрируют их. В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет работать с жалобой, либо переслать ее в компетентную организацию. Жалобу, которая направляется в другие организации, субъект власти может взять « на контроль». Это означает требование выслать ему копию ответа гражданину, либо вернуть дело после разрешения жалобы. Если жалоба является повторной, то к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения.

Вторая стадия - проверка жалобы (анализ ситуации).

Прежде всего, должна быть собрана и проанализирована информация, необходимая для принятия правильного решения. Иногда для проверки образуются специальные комиссии. К проверкам привлекаются специалисты, активисты. Довольно часто проверяющим приходится выезжать туда, где могут быть получены сведения, нужные для дела. Например, в п. 3 ст. 15 Свердловского областного закона сказано: «Обращения, свидетельствующие о многочисленных грубых нарушениях законодательства, систематическом ущемлении прав граждан и не получившие соответствующей оценки со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц, подлежат проверке органами государственной власти Свердловской области, как правило, с выездом на места». Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др. Помимо сбора фактических сведений, работа с жалобами предполагает тщательное изучение правовых норм, имеющих отношение к делу. Иногда по результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.

Третья стадия - принятие решения по жалобе.

Следует отметить, что в любой властной деятельности принятие акта (решения, закона, приговора) является центральным моментом функционирования. А стадия принятия решения - главная в любом административном производстве. Поскольку решение подводит итог уже проделанной работы, установлены сроки его принятия, а значит, сроки рассмотрения обращения /дела/. Общий срок рассмотрения жалоб граждан - один месяц. Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы - со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу. Срок оканчивается в день принятия (подписания) решения, а если не принимается, концом срока следует считать дату подписания ответа на письмо гражданина. При этом если окончание срока рассмотрения жалобы приходится на нерабочий день, днем окончания срока следует считать первый, следующий за ним рабочий день. В результате рассмотрения жалобы может быть принято решение:

o О полном удовлетворении;

o О частичном удовлетворении;

o Об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, с истечением срока, невозможностью ее проверки и т. д.)

o О разъяснении по поставленным вопросам (об их подведомственности, правовом регулировании и т. д.).

Четвертая стадия производства по жалобам - исполнение принятого решения.

Прежде всего, необходимо выслать ответ на письменную жалобу, а на устную можно и ответить устно. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но фактически ничего не сделано. Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.

2.5 Право граждан на судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц (административная юстиция в РФ)

Ст. 63 Конституции РФ гарантирует каждому «судебную защиту его прав и свобод, а также право на юридическую помощь. Решения и деяния должностных лиц государственных и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд».

Судебный порядок рассмотрения жалоб является надежным способом охраны прав граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями должностных лиц. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, судьи независимы, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел, а процедура судебного разбирательства наилучшим образом приспособлена для выявления истины. Жалоба подается в народный суд по месту жительства гражданина. Заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном разбирательстве он - сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.

Судебный надзор за законностью административного принуждения представляет собой вид государственного контроля [* Нам представляется правильной позиция тех ученых, которые считают, что суд осуществляет надзор за законностью административного принуждения. (См.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 161; Елисейкин П.Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов//Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1963. С. 29-33; и др.). В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью.].

Его специфика состоит в том, что проверка законности действий осуществляется органом правосудия, только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел, в особом, процессуальном порядке. В отличие от органов прокуратуры, суды проверяют законность действий органов управления только при рассмотрении гражданских дел по жалобам, искам и при рассмотрении уголовных дел. Суд не может провести проверку актов управления по своей инициативе. Отличие судебного надзора от контроля, осуществляемого органами управления, состоит и в том, что суд проверяет законность акта управления, а субъекты административной власти часто проверяют и законность, и целесообразность действий. Субъекты контроля наделены широкими возможностями для реагирования на нарушение законности, а суд вправе только отменить или изменить незаконный акт, взыскать ущерб, вынести частное определение или возбудить уголовное дело. Надзор является разновидностью контроля, он состоит в проверке только законности

действий. Надзор - это суженный контроль, его можно понимать как контроль за законностью.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов управления - это административная юстиция или правосудие по административным делам [* См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973; Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса//Советское государство и право. 1989. № 9. С. 36-44.]. Административная юстиция в РФ характеризуется следующими особенностями:

1) это разрешение спора между гражданином и субъектом управления о законности действий последнего;

2) споры разрешаются обычными судами;

3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК [* В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы административные суды.]. До 1987 г. граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных законах. Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» установил общую норму, закрепляющую право граждан на судебную жалобу, которое вскоре было расширено союзным законом от 2 ноября 1989 г. Еще более решительный шаг в расширении судебной защиты прав граждан сделал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В настоящее время можно различать два вида судебных жалоб на акты управления: по общему праву и на основе специальных норм (общую и специальные судебные жалобы). Обжалование по общему праву регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. Им закреплено право гражданина обращаться в суд с жалобой, если он считает, что «неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы».

Таким образом, ст. 1 Закона позволяет гражданам обжаловать в суд не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты (решения), а также иные действия, нарушающие права и свободы (1); любых государственных органов, государственных организаций, общественных объединений, а также должностных лиц (2).

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоначальные действия

(решения), которыми:

1) нарушены права и свободы гражданина;

2) созданы препятствия к осуществлению им прав и свобод;

3) на гражданина незаконно возложена обязанность;

4) он привлечен к какой-либо ответственности.

В соответствии с Законом в суд не могут быть обжалованы акты:

1) проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного суда;

2) касающиеся обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности РФ;

3) в отношении которых специальным законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую организацию. Жалоба, по усмотрению гражданина, подается в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации, должностного лица. Срок обжалования - 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, а если была подана административная жалоба - один месяц со дня получения письменного отказа или со дня истечения месячного срока после подачи административной жалобы, на которую письменный ответ получен не был.

Судебное обжалование на основе специальных норм - исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляются в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Специальная норма содержится, например, в ст. 267 КоАП.

Хочется сказать, что название такого обращения в суд жалобой представляется анахронизмом. Подобно тому, как гражданин обращается в суд с иском о восстановлении на работе, о признании ордера недействительным и по поводу незаконности любого другого акта, следует предъявлять иск администрации. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, равноправной стороной процесса, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе.

Модно задать вопрос - действует ли в РФ нормативный акт, запрещающий пересылать жалобы в ту инстанцию, тому должностному лицу, на которое жалуются? Что можно предпринять в таких случаях?

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях постановление должностного лица о наложении административного взыскания в виде штрафа может быть обжаловано в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.

Постановление о наложении иного административного взыскания обжалуется в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в суд.

Согласно ч. 2 п. 267 Кодекса жалоба направляется в орган (должностному лицу), вынесший постановление по делу об административном правонарушении, если иное не установлено законодательством.

Поступившая жалоба в течение трех суток направляется вместе с делом в орган (должностному лицу) правомочный в соответствии с настоящей статьей ее рассматривать и которому она адресована.

В этой связи действия вышестоящего должностного лица, направившего жалобу заявителя должностному лицу, вынесшему соответствующее постановление, не противоречит установленному порядку.

Если дело обстоит иначе, а именно: в случае, когда орган (должностное лицо), правомочный рассматривать жалобу заявителя, переотправляет ее на рассмотрение органа (должностного лица), действия которого обжалуются, заявитель вправе в соответствии со статьей 236 ГПК РСФСР обратиться в суд.

Широкими полномочиями по разрешению споров граждан и органов исполнительной власти по вопросам, связанным с предпринимательской деятельностью, наделены арбитражные суды. Если общие суды рассматривают такие споры, руководствуясь гражданско-процессуальным кодексом, то деятельность арбитражных судов регулируется арбитражно-процессуальным. Так арбитражные суды рассматривают и жалобы на любые действия судебного пристава-исполнителя и любое его бездействие применительно к правилам и процедурам исполнительного производства. Федеральный закон "Об исполнительном производстве" предусматривает возможность обжалования в арбитражный суд как процессуальных актов (постановлений) судебного пристава-исполнителя, выносимых по результатам совершения отдельных исполнительных действий, так и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, не облеченных в форму отдельного акта.

Закон устанавливает общий 10-дневный срок для обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя. Между тем значение и характер этого срока ясны не до конца. Несмотря на отсутствие в Законе указаний о возможности восстановления пропущенного срока на подачу жалобы, едва ли правильно было бы расценивать его как срок пресекательный. Во всяком случае на сегодняшний день суды не придают существенного значения соблюдению этого срока и принимают жалобы на действия приставов-исполнителей, даже не выясняя причины пропуска 10-дневного срока для обращения с жалобой в арбитражный суд. Единообразие в оценке данного обстоятельства имеет существенное значение для обеспечения надлежащего судебного контроля в сфере исполнительного производства.

Несмотря на то, что Федеральный закон "Об исполнительном производстве" действует уже больше 3 лет, до сих пор отсутствует ясность в определении характера жалоб на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

Выраженная в комментарии к главе XI Закона (См.: Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве". М.: Городец. Статут, 1998. С. 214, 222.) точка зрения судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Т.К. Андреевой о том, что жалобы на действия судебных приставов-исполнителей фактически являются новой категорией дел, отнесенной к подведомственности арбитражного суда в порядке части 5 статьи 22 АПК РФ Федеральным законом "Об исполнительном производстве", и рассмотрение части из них должно осуществляться арбитражными судами по правилам рассмотрения дел об обжаловании актов государственных и иных органов (ст. 132 АПК РФ), не представляется процессуально безупречной исходя из следующего.

Все дела, отнесенные статьей 22 АПК РФ к подведомственности арбитражного суда, обязательно имеют конкретную материально-правовую основу.

Федеральный закон "Об исполнительном производстве" - закон процессуальный, поэтому жалобы на действия пристава-исполнителя материально-правовой основы не имеют.

Нарушенные в ходе исполнительных действий вещные права лиц, не являющихся сторонами исполнительного производства, гарантированы возможностью предъявления в общеисковом порядке иска о праве гражданском, связанного с принадлежностью имущества, на которое обращено взыскание (ст.92 Закона).

Исполнительное производство является заключительной стадией арбитражного процесса. Оно производно от искового и по сути неотделимо от него, поэтому производство по жалобам на действия судебных приставов-исполнителей едва ли можно отождествлять с исковым производством, выделяя его как новую самостоятельную категорию арбитражных споров.

Внесение ясности в квалификацию характера жалоб на действия судебных приставов-исполнителей имеет принципиальное значение.

Если согласиться с предложением расценивать их как новую категорию дел, дополнительно отнесенных к подведомственности арбитражного суда, неизбежно возникает вопрос о необходимости соблюдения судом и участниками разбирательства общих правил искового производства, начиная от формы и содержания жалобы, которая должна будет соответствовать форме и содержанию искового заявления, и кончая соблюдением всех процессуальных гарантий сторон, включающих право на обжалование судебного акта в вышестоящие судебные инстанции.

Жалобы на действия судебного пристава-исполнителя требуют быстрого реагирования. Если же к ним применить правила общеискового производства, суд сможет рассматривать их достаточно долго, то есть в пределах двухмесячного срока, когда актуальность проблемы может утратить свое значение.

Таким образом, даже условно отождествлять жалобы на действия судебных приставов-исполнителей с делами, рассматриваемыми в порядке общеискового производства, недопустимо.

На наш взгляд, до выработки процессуального механизма рассмотрения арбитражными судами жалоб на исполнительные действия судебных приставов- исполнителей следует рассматривать их по аналогии со сложившейся практикой судов общей юрисдикции.

Необходимо также внести определенность в вопрос о возможности обжалования судебных актов арбитражных судов, выносимых по результатам рассмотрения жалоб на действия судебных приставов-исполнителей. Отсутствие правового регулирования по данному вопросу приводит к тому, что кассационные инстанции на законных основаниях отказывают в принятии таких жалоб к производству со ссылкой на неподведомственность спора арбитражному суду.

Административную юстицию в более широком смысле можно понимать как правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан о законности действий органов управления и их должностных лиц. При таком понимании она будет включать и гражданские дела, рассматриваемые по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу и взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и др. Если же административную юстицию понимают узко, то нужно помнить, что судебная защита прав граждан от незаконных действий субъектов управления осуществляется как по их жалобам, так и по искам.

Принятие Закона «0 Конституционном суде РСФСР» - важный и принципиально новый шаг в развитии судебной власти, в укреплении защиты прав граждан [* РГ. 1991. 21 мая.]. В его 1 статье сказано:

«Конституционный суд РСФСР осуществляет судебную власть путем:

1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;

2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики».

Он устанавливает и решает только вопросы права, вынося решения и давая заключения по предметам, затронутым в ходатайствах и запросах организаций и индивидуальных жалобах граждан.

Граждане РСФСР, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица вправе подать в Конституционный суд жалобы на неконституционность правоприменительной практики, если оспариваемое решение принято в соответствии с обыкновением в течение трех лет со дня его принятия. По итогам проверки решение признается соответствующим или не соответствующим Конституции РФ.

Часть 4 ст. 125 Конституции установила институт конституционной жалобы граждан. Речь идет о проверке не собственно правоприменительной практики, а нормы закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Жалобы могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Правом обращаться с ними в Конституционный Суд обладают граждане, чьи конституционные права и свободы нарушены законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе (ст.96 Закона о Конституционном Суде). Следует подчеркнуть, что "иные органы и лица" - это те, чьи конституционные права и свободы нарушены законом, так что в их число никак не попадает Генеральный прокурор РФ, обращающийся в Конституционный Суд с запросом. Конституция закрепляет право граждан обжаловать нарушение лишь их конституционных прав и свобод. Однако, согласно ст.46 и ч.1 ст.55 Конституции, под защитой суда находятся не только основные (конституционные), но и все остальные права и свободы. В компетентный суд можно обратиться за защитой права, которое не только гарантировано Конституцией, но и установлено законом (подзаконным нормативным актом) или договором. Но Конституционный Суд создан специально для защиты конституционных прав и свобод. Другое дело, что, в соответствии с ч.1 ст.17 Конституции, права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (права и свободы человека, закрепленные в международных документах, имеют прямое действие). Таким образом, Конституционный Суд может распространять свою юрисдикцию и на иные права и свободы, защищаемые наравне с перечисленными в Конституции.