Муниципальное право России
Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права. Местное самоуправление: идейные и научно-теоретические основы, исторические формы и институты. Местное самоуправление - форма публичной власти народа в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | книга |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 21.01.2011 |
| Размер файла | 580,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. ликвидация муниципального образования может быть осуществлена посредством изменения границ муниципальных образований, т.е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав территорий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе инициировать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение поселения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.
В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) "Упразднение городских и сельских поселений" (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями.
Глава 8. Задачи и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере организации местного самоуправления
Общие основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также государственной политики в отношении местного самоуправления были рассмотрены в § 3 гл. 3 и § 2 гл. 5 учебника. Цели данной главы - раскрыть конкретные задачи и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении организации местного самоуправления, осуществления его функций и т.п.
§ 1. Задачи и полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако из этого положения не следует, что подробная регламентация организации местного самоуправления находится в ведении субъектов РФ. Можно предположить, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих его принципов и, следовательно, быть в ведении как Российской Федерации, так и ее субъектов, а более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления.
Задачи и полномочия федеральных органов государственной власти
Российская Федерация в сферах совместного ведения, по сути, имеет всю полноту власти по определению полномочий как своих, так и субъектов РФ. Это подтверждено несколькими постановлениями Конституционного Суда РФ, например постановлением от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. В п. 4 мотивировочной части постановления говорится, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. С учетом этой позиции Конституционного Суда РФ можно сделать вывод и применительно к такой сфере совместного ведения, как местное самоуправление: урегулировать основную массу общих принципов организации местного самоуправления может федеральный законодатель.
Более того, только федеральный законодатель вправе несколько выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах его эффективности и результативности. Исходя из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, именно федеральный закон может ограничивать права и свободы человека и гражданина для защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Поэтому для обеспечения демократичности и эффективности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя федеральным законом можно осуществить более подробное законодательное регулирование по вопросам организации местного самоуправления, чем это вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления.
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления перечислены в ст. 5 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления - в ст. 6 Закона. Они не разграничены в достаточной степени. Кроме того, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и в ст. 6, и по тексту Закона сформулированы таким образом, что субъекты РФ как будто бы получают правовые основания для достаточно подробного регулирования организации местного самоуправления, хотя в реальности, как отмечалось ранее, ведущую роль играет федеральное регулирование.
Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления прежде всего относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом (ч. 1). При этом сам этот Закон исходит из приоритетности норм Конституции РФ и данного Федерального закона в соотношении с иными актами, касающимися местного самоуправления. В части 3 ст. 5 говорится: "В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон".
Помимо того, этот Федеральный закон в ст. 5 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления. Данное положение Закона сформулировано достаточно широко, поэтому в каждом случае следует исходить из того, что соответствующий федеральный орган государственной власти осуществляет такое регулирование в рамках полномочий не только Российской Федерации, но и собственных, т.е. не должно быть, к примеру, регулирования посредством подзаконных актов той материи в местном самоуправлении, которая должна быть предметом закона. Следует соблюдать и правило очередности издания нормативных правовых актов, сначала урегулировать общественные отношения в связи с организацией местного самоуправления посредством закона, а затем в его развитие - правительственного постановления. Федеральные органы в регулировании полномочий органов государственной власти субъектов РФ также обязаны соблюдать должное отношение к их статусу и положению в системе государства - нельзя, например, полномочия законодательного собрания субъекта РФ в области местного самоуправления определить актом федерального министерства.
Федеральный закон 2003 г. к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данное положение Закона предполагает возможность не только рамочного (в виде "основ", "принципов") федерального регулирования местного самоуправления, но и непосредственного определения положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников соответствующих отношений.
В дополнение к этому Федеральный закон 2003 г. специально оговаривает, что к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132). Но существенно следующее: Конституция РФ лишь в самой общей форме говорит, что органы местного самоуправления "могут наделяться" такими полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути соответствующего регулирования - оно нацелено на определение как "прав, обязанностей" (а это и есть содержание полномочий), так и "ответственности" органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.
Федеральный закон 2003 г. определил рамки федерального воздействия на осуществление местного самоуправления. "Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами" (ст. 5).
Обзор закрепленных в Федеральном законе 2003 г. возможностей федеральной государственной власти в отношении местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное регулирование, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектов РФ, так и прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах федеральных органов государственной власти.
Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ
Задачи и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным Федеральным законом. Ранее нами затрагивался вопрос о том, в каких пределах субъект РФ осуществляет правовое регулирование местного самоуправления в новых условиях. Фактически приведенное положение означает, что закон субъекта может что-либо регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если именно по этому поводу имеется отсылка в Федеральном законе к законодательству субъектов РФ. То есть в Законе должно быть указано, что вопрос регулируется законодательством субъектов РФ.
Во-вторых, это правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь субъект РФ наделен правом определять роль своих органов государственной власти в отношении местного самоуправления, но сохраняется принцип - регулирование субъектом отношений в области местного самоуправления только по прямому указанию федерального законодательства, в том числе и в отношении возможностей своих органов власти, т.е. регулирование в отсутствие такого прямого указания невозможно.
Как следует из текста Федерального закона 2003 г. вопросы регулируются либо федеральным законом и законом субъекта РФ, либо законом субъекта, тем самым обозначаются пределы полномочий органов государственной власти субъекта РФ.
Так, за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7).
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ (ст. 22), гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ (ст. 23). Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 34).
Возможно установление полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ (ч. 11 ст. 35, ч. 6 ст. 43). Условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных как федеральными законодателями, так и законами субъектов РФ, устанавливаются законом субъекта РФ; в этом случае законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 3, ч. 4 ст. 37).
Допускается регулирование законом субъекта РФ (а также уставом муниципального образования) муниципальной службы в соответствии с федеральным законом (ст. 42 Закона).
Достаточно большое число отсылок к законам субъектов РФ имеется в части межбюджетных отношений. В частности, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве отображения их специфики - перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Есть и ряд других отсылок к закону субъекта РФ в Федеральном законе 2003 г.
По мере регулирования тех или иных вопросов законодатель уточняет правовую основу соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 32 "Обращения граждан в органы местного самоуправления". В ней говорится (ч. 1), что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В начальной редакции ст. 32 Закона было записано (ч. 2), что порядок и сроки рассмотрения обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако в связи с принятием специального Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" приведенные положения Федерального закона 2003 г. заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом 2006 г.
В-третьих, согласно абз. 4 ч. 1 ст. 6 Федерального закона 2003 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
В Федеральном законе 2003 г. отдельно сказано о правовом регулировании субъектами РФ организации местного самоуправления в субъекте и о его праве на установление прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сферах ведения субъектов. Здесь идет речь о том, что возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам государственного ведения будет либо наделением органов отдельными государственными полномочиями, либо утратой данным полномочием прежней государственной природы.
В-четвертых, Федеральный закон 2003 г. специально говорит о том, что правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в части регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном Федеральным законом 2003 г. Таким образом, Федеральный закон допускает подобное регулирование посредством издания как закона субъекта о самой передаче государственных полномочий субъекта местному самоуправлению, так и иных актов, касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с осуществлением переданных полномочий.
Анализ полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, установленных ст. 6 Федерального закона 2003 г., позволяет еще раз обратить внимание на вывод, который был сделан ранее в учебнике: предмет для развернутого закона субъекта РФ о местном самоуправлении фактически отсутствует. Например, законом субъекта РФ утверждаются территории муниципальных образований, но это правоприменительный по природе закон о конкретной "нарезке" территории субъектов РФ на территории муниципальных образований. Законодательное регулирование выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, а в большинстве случаев - и обращений в органы местного самоуправления в субъектах РФ уже сложилось. Межбюджетные отношения по устоявшейся практике, как правило, являются предметом законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта РФ.
В этой ситуации есть два возможных варианта развития нормативной базы субъекта РФ: а) принять закон субъекта РФ, который включает в части регулирования местного самоуправления все то, что с точки зрения логики правовой системы не подлежит включению в другие законы и на что есть отсылки в Федеральном законе 2003 г. (по такому пути пошли, например, Ставропольский край, Республика Бурятия); б) принять в субъекте РФ полноценный закон о местном самоуправлении при условии, что по вопросам, по которым отсылок к законодательству субъекта РФ в Федеральном законе нет, будет иметь место дублирование текста данного Федерального закона.
Федеральный закон 2003 г. определяет основное правило соотношения (субординации) законодательства субъекта РФ о местном самоуправлении и федерального законодательства. Согласно ч. 3 ст. 6 Закона в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам применяются соответствующие федеральные акты.
Специально Закон оговаривает возможности органов субъектов РФ в части оперативного и контрольного воздействия на местное самоуправление. В соответствии с ч. 2 ст. 6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Таким образом, не любой закон субъекта РФ может предусматривать осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий относительно органов местного самоуправления, а только закон субъекта, отвечающий изложенным выше критериям.
§ 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Правовые основы регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нашла законодательное отражение прежде всего в Конституции РФ, а также в Федеральных законах 1995 г. и 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Часть 2 ст. 132 Конституции РФ гласит: "Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству".
Федеральный закон 1995 г. несколько конкретизировал указанные положения Конституции РФ: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.
В Федеральном законе 2003 г. в отличие от Закона 1995 г. вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентируются более подробно, чему посвящена гл. 4 "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", состоящая из трех статей (ст. 19-21).
Также вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут решаться в федеральных законах и законах субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями Российской Федерации и полномочиями ее субъектов соответственно. Уставы муниципальных образований также нередко содержат нормы о наделении отдельными государственными полномочиями, в основном дублирующие нормы федерального закона.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только в форме закона. Данный принцип нашел свое подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области. Конституционный Суд РФ отметил, что требование п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области предполагает, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом РФ законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района, которые по своей природе и месту в системе публичной власти не могут выступать в качестве законодательных органов. Таким образом, п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской области не соответствует Конституции РФ.
Федеральный закон 2003 г. устанавливает новое принципиальное положение, которое состоит в том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом 2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19). Эти отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ (ч. 3).
Данные положения означают:
во-первых, переданные полномочия обязательны к исполнению органами местного самоуправления;
во-вторых, по изначальной концепции Федерального закона 2003 г. передаваемые государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Правда, неизбежен вопрос, вызываемый далее следующими словами, включенными в ч. 3 ст. 19, "если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ". Что это означает? Можно ли допустить, что в случае необходимости законом отдельные государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления городских и сельских поселений? Подобное исключить нельзя, это и будет "иное" установление закона. Правда, в данном случае требуется прямое указание в соответствующем законе, что полномочие передается с предоставлением материальных и финансовых ресурсов или же осуществляется за счет местных бюджетов.
Последующие дополнения, включенные в Федеральный закон 2003 г., четко определили возможность осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления сельских и городских поселений с соблюдением названных выше условий. Причем есть одна особенность, которую теперь Закон фиксирует для всех органов местного самоуправления, в том числе и поселений: они могут осуществлять как прямо переданные им полномочия, так и полномочия хотя официально не переданные, но и не принадлежащие другим органам. Правда, делать это можно в основном за счет своих бюджетов (если только не поступили субвенции и дотации из вышестоящих бюджетов).
В частности, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. в Закон 2003 г. была включена ст. 14.1 "Права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений". В ней сначала перечислен круг подобных вопросов (ч. 1), а далее следует норма общего характера (ч. 2): "Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, указанные в ч. 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона) (выделено нами. - Авт.), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ)".
Пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Из Конституции РФ, в ст. 132 которой говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, следует, что нормы законов, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий, будут признаны не соответствующими Конституции РФ. Ведь при таком объеме передачи полномочий неизбежно меняется природа местного самоуправления. Да такой вариант и немыслим на практике.
Объем передаваемых государственных полномочий не может быть слишком велик. Они не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых.
Кроме того, законодательно закрепленная возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не означает право органов государственной власти наделять органы местного самоуправления абсолютно любыми государственными полномочиями. Существует определенный предел такого наделения. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами самих субъектов допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Причем в законодательстве можно наблюдать два идущих вместе процесса.
1. Российская Федерация определяет круг полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), и соответствующий перечень вопросов постоянно расширяется. Достаточно сказать, что при его первом включении (4 июля 2003 г.) в Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в виде ч. 2 ст. 26.3) перечень включал 41 позицию. В настоящее время число позиций выросло до 62.
2. Закон 1999 г., обозначив указанный выше перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, одновременно разрешил (ч. 6 ст. 26.3) наделять органы местного самоуправления многими государственными полномочиями субъекта РФ из данного перечня. И круг таких полномочий тоже неуклонно расширяется в Законе - на первом этапе он включал 23 полномочия, в настоящее время - уже 54.
Итак, согласно ч. 2 ст. 26.3 Закона 1999 г. законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению следующих вопросов:
1) формирование и содержание архивных фондов субъекта РФ;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
3) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;
4) организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
5) создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта РФ;
6) поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
7) планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
8) резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;
9) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;
10) организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
11) содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта РФ;
12) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;
13) организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);
14) организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
15) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
16) организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектования и обеспечения сохранности их библиотечных фондов;
17) создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);
18) организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ);
19) поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);
20) поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;
21) организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ);
22) организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан;
23) организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, и муниципальных организаций здравоохранения;
24) социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;
25) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;
26) организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;
27) предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ;
28) материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определение порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";
29) материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта РФ;
30) организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;
31) осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организация и проведение официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоение спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
32) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);
33) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;
34) предоставление материальной и иной помощи для погребения;
35) осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;
36) участие в урегулировании коллективных трудовых споров;
37) осуществление мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством;
38) организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
39) осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
40) организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
41) изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта РФ с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства;
42) осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;
43) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
44) организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;
45) организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ;
46) организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;
47) установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением;
48) осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
49) осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
50) осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;
51) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществление полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством;
52) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;
53) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта и работников государственных учреждений субъекта;
54) участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.
Приведенный перечень полномочий в Федеральном законе 1999 г. является закрытым, отсюда субъект РФ вправе наделить органы местного самоуправления только указанными полномочиями по предметам совместного ведения, осуществляемыми им самостоятельно за свой счет. В остальной же части полномочий, закрепленных в перечне, содержащемся в ст. 26.3 Федерального закона 1999 г., субъект РФ не вправе наделить ими органы местного самоуправления, а должен осуществлять их самостоятельно.
Что касается вопроса о наделении органов местного самоуправления полномочиями, являющимися исключительными полномочиями Российской Федерации, ее субъектов, а также полномочиями по предметам совместного ведения, не вошедшими в вышеуказанный перечень, то такое наделение по смыслу ст. 19 Федерального закона 2003 г. не имеет каких-либо законодательно очерченных пределов в части объема делегируемых на муниципальный уровень полномочий. В то же время при таком наделении необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Конституционный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как уже видел читатель, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Федеральный закон 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. с аналогичным названием закрепил четкие и ясные критерии, предъявляемые к законодательному акту, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Так, предусмотрено, что федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Эти положения Федерального закона 2003 г. служат своеобразной гарантией обоснованного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Материально-финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Важной гарантией является и то, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств.
Материальные ресурсы должны передаваться в порядке и сроки, установленные законом, которым органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями. Эти материальные ресурсы могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления. Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок.
Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Перечень и процедура передачи объектов государственной собственности, предназначенной для обеспечения исполнения органами местного самоуправления каждого из передаваемых государственных полномочий, определяется законом о наделении органов местного самоуправления этими государственными полномочиями или в порядке, устанавливаемом таким законом.
Имущество, переданное органам местного самоуправления для исполнения ими отдельных государственных полномочий, не должно использоваться для других целей.
При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.
Федеральный закон 2003 г. по сравнению с Федеральным законом 1995 г. более подробно закрепил вопросы материального обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Так, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). Также органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий порой оказывается труднореализуемым на практике. Эти органы нередко исполняют переданные им полномочия без какой-либо финансовой компенсации возникающих расходов.
Федеральный закон 2003 г. в развитие конституционных предписаний об обязательности передачи органам местного самоуправления финансовых ресурсов для реализации отдельных государственных полномочий содержит четкий механизм, регулирующий финансовые отношения сторон - органов местного самоуправления и органов государственной власти - по данному вопросу. Предусмотрено, что финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий субъектов РФ осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Подобные документы
Понятие самоуправления и публичной власти. Местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти в Российской Федерации. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере в Динском сельском поселении.
реферат [21,7 K], добавлен 26.02.2012Местное самоуправление-форма организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Местное самоуправление в системе властных отношений. Местное самоуправление-институт народовластия. Полномочия местного самоуправления.
реферат [34,5 K], добавлен 30.09.2008Историко-теоретические основы местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Зарубежные муниципальные системы. Местное самоуправление в системе народовластия.
учебное пособие [239,8 K], добавлен 12.11.2010Местное самоуправление - особая подсистема в системе государственного управления. Субъекты муниципально-правовых отношений. Правовая и экономическая основа деятельности муниципальной власти в России. Общепризнанные принципы и нормы международного права.
лекция [48,9 K], добавлен 13.11.2013Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.
презентация [5,8 M], добавлен 23.05.2012Структура органов местного самоуправления. Особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. Местное самоуправление - результат децентрализации государственной власти. Проблемы участия населения России в местном самоуправлении.
курсовая работа [41,8 K], добавлен 18.07.2016Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Модели организации территориального устройства, существующие в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах. Отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования. Местное самоуправление в советский период.
контрольная работа [82,9 K], добавлен 23.07.2015Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.
реферат [23,7 K], добавлен 04.01.2010Принципы разделения властей в демократическом государстве. Местное самоуправление в Российской Федерации, его особенности, задачи и функции. Порядок установления и изменения границ муниципального образования. Властный статус местного самоуправления.
реферат [27,2 K], добавлен 10.03.2017
