Муниципальное право России
Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права. Местное самоуправление: идейные и научно-теоретические основы, исторические формы и институты. Местное самоуправление - форма публичной власти народа в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | книга |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 21.01.2011 |
| Размер файла | 580,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года. Она формируется представительным органом муниципального образования в количестве 5-11 членов с правом решающего голоса. Окружная, участковая избирательные комиссии создаются на период выборов, и с их завершением оканчиваются полномочия этих комиссий. Формируются они вышестоящей избирательной комиссией. Число членов избирательных комиссий с правом решающего голоса устанавливается законом.
Если уполномоченные на то органы или комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на территории отсутствуют соответствующие органы либо не сформирована комиссия, то состав или часть состава: а) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначаются избирательной комиссией субъекта РФ; б) избирательной комиссии поселения - избирательной комиссией муниципального района; в) иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных Федеральным законом 2002 г., иным законом.
В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона 2002 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Возникает вопрос: как орган может быть муниципальным, но не входить в структуру местного самоуправления?
Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.
Отвечая за проведение выборов на территории муниципального образования, эта избирательная комиссия: осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, с изданием необходимой печатной продукции; осуществляет меры по обеспечению соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между участниками кампаний по муниципальным выборам и референдумам для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; обеспечивает единый порядок голосования и подведения его итогов, определения результатов выборов, референдумов; осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, контролирует целевое использование указанных средств; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения и решает другие вопросы.
Окружная избирательная комиссия осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе, и др. Целевые полномочия этой комиссии - осуществление регистрации кандидатов, утверждение текста бюллетеня в избирательном округе, определение результатов выборов по избирательному округу.
Участковая комиссия непосредственно отвечает за подготовку и проведение голосования, проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, участке референдума.
§ 3. Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в число институтов непосредственной демократии включает голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24).
Характеризуя институт отзыва в целом и специально на уровне местного самоуправления, можно отметить следующее. Отзыв существовал в советский период как один из принципов представительной системы народовластия. Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: если сохранить отзыв, не исключено его использование как средства борьбы с политическими противниками - мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.
Однако довольно скоро стало ясно: в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления много изъянов, не имеющих никакой политической окраски. С этим что-то надо делать, и здесь отзыв может сыграть свою положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать, добросовестно относится к своему долгу, даже если у него не все получается, нельзя применять такую меру, как отзыв. Но когда становятся очевидными такие явления, как неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий, уклонение от встреч с избирателями, использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов, палаток и т.п.), тем более серьезные правонарушения, не может быть оснований для уклонения депутата, иного выборного лица от юридической ответственности, в этом случае допустимо прибегнуть и к отзыву.
На федеральном уровне все началось именно с законодательства об основах местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах" предусмотрел возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Для депутатов и выборных должностных лиц государственной власти ряда субъектов РФ отзыв был установлен их конституциями, уставами, а также законами.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, также записал, что, в принципе, он допустим как выражение воли народа, институт непосредственной демократии. Но отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда РФ недопустима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. В условиях демократического правового государства, идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов лицо не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее равное прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Специально по вопросам отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления Конституционный Суд РФ высказался в постановлении от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева.
В частности, заявители просили признать неконституционными соответственно:
нормы красноярского закона о том, что выборное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции РФ, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица;
нормы корякского закона о том, что утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
По мнению Конституционного Суда РФ, реализация указанных оснований отзыва может быть такова, что то или иное решение либо действие (бездействие) выборного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, "может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения". И далее Суд подчеркнул: тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается. А оспариваемые нормы законов "допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции РФ, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица".
Таким образом, в постановлении Конституционного Суда РФ (от 7 июня 2000 г.) прямо говорилось, что в судебном порядке надо установить факт правонарушения как основание возбуждения вопроса об отзыве, а в постановлении от 2 апреля 2002 г. предполагается: следует в судебном порядке доказать связь любых вариантов негативных последствий, которыми недовольны граждане, с действиями или бездействием выборного лица. Из второго документа не вытекает, что "конкретизированные основания" непременно выглядят как правонарушения; или же надо расширительно подходить к понятию правонарушения и видеть его даже тогда, когда лицо что-то делало, но этого оказалось недостаточно для получения положительного результата.
Конституционный Суд РФ подтвердил в постановлении от 2 апреля 2002 г.: во избежание необоснованного отзыва, прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. А за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.
Приведенные положения из постановлений Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2000 г. и от 2 апреля 2002 г. предопределяют содержание соответствующих норм актов, затрагивающих вопросы отзыва, в том числе и Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также законодательных актов субъектов РФ.
Федеральный закон 2003 г. (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума (логично спросить законодателя: почему не по правилам муниципальных выборов?), с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Часть 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. гласит, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.
1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъектах РФ предусматривается, что инициатива отзыва на уровне местного самоуправления может исходить от представительного органа местного самоуправления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать такие органы в инициировании отзыва - вопрос дискуссионный). Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит их зарегистрировать как инициативную группу. Причем такой комиссией является избирательная комиссия муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.
Инициаторы отзыва должны сформулировать его основания. Федеральные законы, допускающие отзыв, исходят из положений изложенных в постановлений Конституционного Суда РФ 2000 г. и 2002 г., но при этом неодинаково говорят об основаниях.
Например, в Федеральном законе 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в ред. 2003 г.) записано, что отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен при одном из следующих оснований: нарушение им законодательства Российской Федерации и (или) законодательства ее субъекта, факт совершения которого установлен соответствующим судом; неоднократное без уважительных причин неисполнение этим лицом своих обязанностей, установленное судом (напомним, что в декабре 2004 г. было отменено избрание населением высшего должностного лица субъекта РФ, а соответственно и его отзыв).
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как уже упоминалось, говорит, что основаниями для отзыва могут служить конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица в случае их подтверждения в судебном порядке. В законах субъектов РФ встречаются формулировки, однако все они подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом.
2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. Обычно по законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, причем делает это за свой счет (как правило, создается фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах).
3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение по данному вопросу принимает избирательная комиссия муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать в назначении голосования, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.
4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. Лицо, в отношении которого возбуждается отзыв, вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за отзыв или против отзыва депутата, выборного должностного лица.
5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюллетеня, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и проч. в бюллетене полагается указать не только фамилию, имя, отчество отзываемого, но и мотивы возбуждения вопроса об отзыве, а также варианты голосования ("за" или "против") с разъяснением порядка заполнения бюллетеня.
6. Определение результатов голосования. В развитие требований, изложенных в постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2000 г. и от 2 апреля 2002 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для признания отзыва состоявшимся. Для этого требуется, чтобы за отзыв проголосовало больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву, но сколько граждан должно явиться на участки для голосования? В федеральном законодательстве нет данных, сколько, а в модельных законах об отзыве, подготовленных в ЦИК РФ несколько лет назад, речь шла о 75%.
В связи с отменой порога явки на выборах возникают вопросы по отзыву, на которые законодателю надо дать ответы. Если выборы считаются состоявшимся при любой, даже минимальной явке избирателей, надо ли сохранять очень высокий порог явки на голосование по отзыву? И еще: если победить на выборах теперь можно малым числом голосов, сохраняет ли смысл позиция Конституционного Суда РФ о том, что за отзыв должны проголосовать не меньше избирателей, чем проголосовавшие за избрание?
§ 4. Консультативное голосование
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не использует понятий "консультативное голосование", "консультативный референдум". Как уже говорилось, референдум по этому Закону - это императивный институт непосредственной демократии.
Вместе с тем Закон предусматривает один вид голосования, который реально выглядит как консультативное голосование (консультативный референдум) в системе местного самоуправления. Это голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Как уже говорилось в предшествующих частях учебника, изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования производится законом субъекта РФ (ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 13 Федерального закона 2003 г.). Закон называет разных инициаторов изменения границ, преобразования, в том числе и население, которое реализует свою возможность в порядке, предусмотренном для инициативы местного референдума.
Вместе с тем Закон устанавливает (ч. 3 ст. 24), что в определенных им случаях требуется получение согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования. Для этого проводится голосование населения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Голосование осуществляется на всей территории муниципального образования или на части его территории. Таким образом, даже если муниципальных реорганизаций хотят сами граждане, все равно необходимо проведение голосования в случаях, указанных в Законе, - ведь инициатором выступила часть населения, а надо узнать мнение большинства.
Согласие населения выражается посредством его голосования (ч. 2, 3 ст. 12, ч. 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона 2003 г., когда:
изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов);
изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений);
объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан);
разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан);
изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (мнение населения обеих единиц выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение; изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района).
По Закону 2003 г. (ч. 5 ст. 24) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. И далее этот Закон гласит: "При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются".
Выделенные нами слова означают, что голосование по вопросам границ и преобразования муниципальных образований можно назвать родственным голосованию на местном референдуме. И поскольку Закон четко обозначил неприменение правил о юридической силе такого голосования, его можно назвать имеющим консультативное значение. Тем более что оформление изменений в муниципальной организации осуществляется законом субъекта РФ, при его принятии учитываются итоги названного голосования.
Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 24) определяет, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, на его преобразование считается полученным, если за указанные изменения, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
§ 5. Опрос граждан
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31) закрепляет новый для местного самоуправления институт - опрос граждан.
В литературе, посвященной институтам непосредственной демократии, опрос зачастую связывают (отождествляют) с консультативным референдумом (голосованием), исходя из того, что это лишь разные термины для обозначения одного и того же явления - голосования населения. Вместе с тем социологические опросы населения также имеют определенное значение для выявления общественного мнения по какой-то проблеме.
В Законе 2003 г. отражен институт опроса в его социологическом значении, причем он отделен от консультативного голосования, о котором говорилось выше, как по методам, так и по результатам.
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (ч. 1 ст. 31 Закона).
По Закону результаты опроса носят рекомендательный характер. И здесь можно видеть отличие опроса от консультативного голосования по вопросам границ и преобразования муниципальных образований - результаты голосования подлежат учету при принятии соответствующего закона субъекта РФ.
Опрос граждан проводится по инициативе:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
2) органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте этого органа о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Однако по показателю участия опрос также отличается от консультативного голосования - минимальную норму участников голосования называет сам Закон 2003 г. (не менее половины населения муниципального образования либо соответствующей территории), а минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе, определяется нормативным актом представительного органа муниципального образования, и никаких минимумов Закон на этот счет не устанавливает.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.
§ 6. Сходы граждан
Традиционно в систему институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления включают сходы, а также собрания (конференции) граждан. Не составляет исключения и Федеральный закон 2003 г. Однако его решения относительно сходов и собраний (конференций) отличаются принципиальной новизной.
Дело в том, что этот Закон предусмотрел сходы как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, в то время как собрания (конференции) относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. Причем сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования, в то время как собрания проводятся лишь на части территории муниципального образования.
Согласно ст. 25 Закона 2003 г. сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Он правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.
Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления обязательно.
На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода.
Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Итак, сход - форма власти местного самоуправления. В особенности это подтверждается правом схода решать вопросы местного значения, осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования и принимать решения, обладающие обязательной силой.
§ 7. Собрания (конференции) граждан
Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан (ст. 29 Закона 2003 г.).
Консультативное назначение собраний здесь находится на первом плане. Правда, собрания проводятся и для осуществления территориального общественного самоуправления (ТОС), а это уже своеобразная "мини-власть" местного самоуправления.
Причем просто собрания находятся где-то посередине между сходами и собраниями в порядке осуществления территориального общественного самоуправления. По Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в сходах участвуют граждане, обладающие избирательным правом, т.е. достигшие 18 лет. В собраниях для реализации задач ТОС участвуют жители начиная с 16 лет. Для прочих собраний возраст участников Законом не определен. Можно считать, что допускаются собрания и тех жителей территории, которым не исполнилось 16 лет, например школьников (а почему бы и нет?). Но вполне допустимо предположить, что это просто пробел в Федеральном законе.
Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Если собрание граждан проводится по инициативе представительного органа или главы, оно назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и его должностным лицам, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.
Согласно Закону обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Естественно, это отнюдь не означает, что орган либо должностное лицо непременно примут то решение, которого хочет собрание граждан. Элемент их усмотрения очевиден - даже в рамках полномочий, предоставленных законодательством.
Нормы Федерального закона 2003 г., касающиеся собраний граждан, являются только основополагающими и предполагают дальнейшее регулирование. Сам Закон закрепляет, что порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания определяются этим Законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Поскольку не всегда может быть созвано собрание, Закон предусмотрел и такую возможность, как конференция граждан (собрание делегатов). Его норма является достаточно общей по содержанию: согласно ст. 30 в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Думается, конференция (собрание делегатов) предполагается для ситуации, когда в городском микрорайоне из-за большой численности жителей, а в сельском муниципальном образовании - также из-за его размеров, наличия в составе нескольких поселений и неудобства созыва собрания лучше провести встречу представителей жителей.
Закон не устанавливает, как определяются представители (делегаты) на конференцию, собрание делегатов. Это, конечно, логично, поскольку такой вопрос трудно решать не только на федеральном уровне, но и на уровне закона субъекта РФ. Отнюдь не случайно указанный Закон отдает решение этого вопроса самому муниципальному уровню и определяет: "Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления".
§ 8. Правотворческая инициатива граждан
Этот институт непосредственной демократии был введен Федеральным законом 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он содержал ст. 25 "Народная правотворческая инициатива", в которой говорилось, что население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
Федеральный закон 2003 г. несколько иначе именует данный институт. Его ст. 26 именуется "Правотворческая инициатива граждан". В принципе, это ничего не меняет по сути, хотя прежнее название было, образно говоря, более возвышенным.
Прежний Закон предполагал наличие института правотворческой инициативы, если он находил отражение в уставе муниципального образования. А это значит, все зависело от конкретной территории - в одном муниципальном образовании народная правотворческая инициатива могла иметь место, в другом - нет, если соответствующие нормы не попали в устав. Закон 2003 г. не допускает усмотрения - правотворческая инициатива граждан в муниципальном образовании должна существовать (конечно, как возможность; будут ли жители ею пользоваться - другой вопрос).
Согласно Закону 2003 г. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Таким образом, регулирование осуществления правотворческой инициативы Закон отдает представительному органу каждого муниципального образования. Закон предусматривает: "В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом". Это также подчеркивает возвышение роли правотворческой инициативы граждан как института непосредственной демократии в местном самоуправлении.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения (указание срока рассмотрения - новелла Закона 2003 г.).
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
При рассмотрении инициативы должно приниматься мотивированное решение, и оно доводится до сведения инициаторов обязательно в письменной форме. "Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан" (ч. 3 ст. 26 Закона 2003 г.).
§ 9. Публичные слушания
В Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включена такая форма непосредственной демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания. "Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания" (ст. 28).
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
Публичные слушания, как видим, связаны с процессом создания нормативных актов местного самоуправления. Закон не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.
Федеральный закон 2003 г. формально связывает возможность публичного слушания с наличием проекта муниципального правового акта. В связи с данным обстоятельством обратим внимание на два момента. Первый: это может быть проект не только акта органа местного самоуправления, но и акта, выносимого на местный референдум. Второй: допустимо ли выносить на публичное слушание не только проект, но вообще вопрос, требующий нормативного решения на местном уровне? Исходя из логики Закона, предметом публичных слушаний могут быть как проекты актов, так и содержание проблем, которые могут потребовать принятия муниципального нормативного акта. Это подтверждается и требованием Закона об обязательности публичных слушаний по определенным вопросам. Согласно ч. 3 ст. 28 на публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
4) проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
5) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Очевидно, что в тех случаях, когда в пп. 3 и 4 ст. 28 Закона 2003 г. названы "вопросы", требующие решения на муниципальном уровне, они могут быть представлены и формальным "бумажным" текстом будущего решения, и его вариантами, изложенными присутствующим на публичном слушании должностным лицом.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение его жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов слушаний.
Возникает вопрос: каково должно быть соотношение регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа муниципального образования? Скорее всего, можно включить соответствующие нормы в устав, и тогда не нужен отдельный нормативный акт представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях. Однако сложно обойтись только специальным нормативным актом о публичных слушаниях, какие-то правила надо включить в устав муниципального образования.
Нельзя ограничиться включением правил о публичных слушаниях в регламент представительного органа муниципального образования, нужен отдельный нормативный акт о публичных слушаниях. Возможно, на слушаниях будет обсуждение актов главы муниципального образования. К тому же глава вправе выступать инициатором проведения публичных слушаний, и он должен действовать на основе устава и специального муниципального нормативного акта, а не регламента представительного органа.
§ 10. Обращения граждан в органы местного самоуправления
В числе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" называет и обращения граждан в органы местного самоуправления.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 32). В первоначальной редакции Закона говорилось, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. С 1 декабря 2006 г. обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ч. 2). Вместе с тем в ст. 32 Закона 2003 г. сохранена ч. 3: "За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Вопрос о роли обращений граждан как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления не относится к числу достаточно разработанных. Как известно, такие обращения могут быть индивидуальными и касаться лично волнующих граждан вопросов, в том числе и получения каких-то благ. В таком случае сложно говорить об обращениях как об институте непосредственной демократии.
Скорее всего соответствующую роль могут играть коллективные обращения граждан, причем по общественно значимым вопросам. Если такие обращения связаны с представлением гражданами проектов муниципальных нормативных правовых актов, налицо правотворческая инициатива, о которой речь шла ранее. Если граждане коллективно предлагают муниципальному органу принять какое-то решение, но не прилагают своего проекта либо ставят какую-то проблему перед муниципальным органом и их обращение имеет определенное число подписей, установленное уставом муниципального образования, - налицо так называемая петиция. Именно при подаче коллективного обращения можно говорить об участии граждан в осуществлении местного самоуправления.
Итак, Федеральный закон 2003 г. в большей мере, чем специальный Федеральный закон от 2 мая 2006 г., сориентирован на коллективные формы участия граждан в местном самоуправлении, в том числе и на коллективные обращения. Именно коллективно граждане могут инициировать изменение границ и преобразование муниципальных единиц, проведение местного референдума, отзыв выборного лица местного самоуправления, внести проект нормативного правового акта и др. Закон 2006 г. хотя и говорит о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам, все-таки регулирует процедуры рассмотрения индивидуальных обращений. Одним словом, этот Закон больше ориентируется на то, что право на обращение есть одно из конституционных прав граждан, оставляя его потенциал как института непосредственной демократии другим актам. В ч. 2 ст. 1 Закона 2006 г. говорится: "Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами".
Закон 2006 г. недостаточное внимание уделяет коллективным формам реализации права граждан на обращение. Между тем именно в этих формах чаще всего проявляются общественная активность граждан, их участие в демократических процессах. К тому же названный Закон 2006 г. формой реализации права гражданина на обращение называет и предложение - это "рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества" (ст. 4). Думается, целевой закон не может оставлять регулирование коллективных форм реализации права на обращение, особенно посредством внесения предложений, иным законам. Исходные требования должен закрепить именно такой, т.е. специальный закон.
Мы рассмотрели основные институты непосредственной демократии, используемые на уровне местного самоуправления и установленные Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Необходимо ответить еще на два вопроса.
Первый вопрос уже затрагивался в предыдущей главе и касается территориального общественного самоуправления. Хотя в гл. 5 Закона 2003 г., именуемой "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления", есть ст. 27 "Территориальное общественное самоуправление", это не дает оснований считать территориальное общественное самоуправление только институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении. Территориальное общественное самоуправление - часть муниципальной организации, ее низовой уровень, ТОС скорее надо считать "мини-властью" местного самоуправления.
Второй вопрос обусловлен тем, что в Законе 2003 г. есть ст. 33 "Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении". В ч. 1 этой статьи говорится: "Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов РФ".
Подобные документы
Понятие самоуправления и публичной власти. Местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти в Российской Федерации. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере в Динском сельском поселении.
реферат [21,7 K], добавлен 26.02.2012Местное самоуправление-форма организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Местное самоуправление в системе властных отношений. Местное самоуправление-институт народовластия. Полномочия местного самоуправления.
реферат [34,5 K], добавлен 30.09.2008Историко-теоретические основы местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Зарубежные муниципальные системы. Местное самоуправление в системе народовластия.
учебное пособие [239,8 K], добавлен 12.11.2010Местное самоуправление - особая подсистема в системе государственного управления. Субъекты муниципально-правовых отношений. Правовая и экономическая основа деятельности муниципальной власти в России. Общепризнанные принципы и нормы международного права.
лекция [48,9 K], добавлен 13.11.2013Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.
презентация [5,8 M], добавлен 23.05.2012Структура органов местного самоуправления. Особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. Местное самоуправление - результат децентрализации государственной власти. Проблемы участия населения России в местном самоуправлении.
курсовая работа [41,8 K], добавлен 18.07.2016Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Модели организации территориального устройства, существующие в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах. Отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования. Местное самоуправление в советский период.
контрольная работа [82,9 K], добавлен 23.07.2015Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.
реферат [23,7 K], добавлен 04.01.2010Принципы разделения властей в демократическом государстве. Местное самоуправление в Российской Федерации, его особенности, задачи и функции. Порядок установления и изменения границ муниципального образования. Властный статус местного самоуправления.
реферат [27,2 K], добавлен 10.03.2017
