Муниципальное право России
Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права. Местное самоуправление: идейные и научно-теоретические основы, исторические формы и институты. Местное самоуправление - форма публичной власти народа в Российской Федерации.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | книга |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 21.01.2011 |
| Размер файла | 580,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Социальные гарантии депутата состоят в том, что во многих муниципальных образованиях предусмотрено страхование его жизни и здоровья за счет местного бюджета. Исходя из возможностей бюджета в случае утраты трудоспособности, если в связи с выполнением депутатских полномочий, предусматриваются доплаты к пенсии, а в случае смерти депутата в той же ситуации его иждивенцам выплачивается компенсация в виде доплат к пенсии, назначенной по случаю потери кормильца.
Трудовые гарантии включают в себя невозможность увольнения депутата, перевода без его согласия на другую должность или работу. Депутату, работающему на постоянной основе в представительном органе муниципального образования, сохраняются общий и специальный рабочий стаж, срок присвоения звания для военнослужащих. По окончании депутатский полномочий и возвращении депутата в организацию, где он работал до избрания, работодатель обязан предоставить ему прежнее место работы или равноценную должность. При ликвидации организации обязанности по трудоустройству бывшего депутата возлагаются на местную администрацию.
§ 3. Глава муниципального образования
Общие начала статуса
Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Закона 2003 г.).
Эта формулировка Закона позволяет выделить следующие основополагающие моменты в статусе указанного лица:
выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;
является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;
обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;
имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования. Глава в качестве высшего должностного лица муниципального образования занимает более высокое положение, нежели все остальные должностные лица, имеющиеся в данном муниципальном образовании. Это не обязательно предполагает прямое служебное или дисциплинарное подчинение ему иных должностных лиц местного самоуправления. Если глава возглавляет местную администрацию, тогда все иные должностные лица местной администрации находятся в его служебном и дисциплинарном подчинении. Если глава возглавляет представительный орган, тогда в его прямом подчинении находятся служащие аппарата данного органа, а работники местной администрации в служебном отношении подчиняются главе местной администрации. Более высокое положение главы означает, что он несет высшую ответственность за положение дел на территории муниципального образования, а поэтому вправе влиять предусмотренными в законодательстве способами на другие муниципальные структуры;
не является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным служащим, это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве;
призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
Завершая общую характеристику статуса главы муниципального образования, обратим внимание на то, что в ст. 2 Федерального закона 2003 г. сказано: "Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах". Исходя из буквального смысла данного определения выборным должностным лицом надо считать только главу муниципального образования, избранного населением. Выходит, что глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления не является. Закон содержит в себе явное противоречие - ведь для того, чтобы депутаты из своей среды избрали главу муниципального образования и сделали его председателем представительного органа, сначала это лицо население избирает депутатом.
Мы обратим на это внимание потому, что выборное должностное лицо местного самоуправления имеет ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы. Такие ограничения должны распространяться на любого главу муниципального образования, а не только избранного населением.
Порядок занятия должности
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования. Один из этих вариантов выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе. Согласно ч. 2 ст. 36 Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) при избрании на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) при избрании представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона (т.е. не прямыми выборами, а делегированием - об этом говорилось выше) исполняет полномочия его председателя.
Итак, первый вариант позволяет избрать главу муниципального образования посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации, можно предрешить уставом муниципального образования. Однако в уставе можно оставить выбор за самим главой муниципального образования - хочет ли он быть председателем муниципального "парламента" или главой местного "правительства". Как показывает практика, избранный населением глава муниципального образования чаще предпочитает должность главы местной администрации. Это понятно, поскольку тогда под его началом находятся весь муниципальный аппарат, муниципальные служащие, а на скромное число муниципальных депутатов он найдет средства воздействия. Кстати, если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, в этом есть одна "неловкость" - депутаты как бы получают готового председателя, их мнение о кандидатуре не имеет никакого значения, даже когда они настроены против него. Такой вариант использовался при реформировании местного самоуправления после 1993 г., и тогда было немало конфронтаций между главой и депутатами.
Второй вариант заключается в том, что население избирает депутатов представительного органа муниципального образования, а этот орган из своего состава избирает главу муниципального образования, он же автоматически становится и председателем представительного органа; но глава муниципального образования не может в этом случае стать главой местной администрации, последний будет приглашен на должность по контракту.
Таким образом, по общему правилу Закон не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Но Закон запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Это напоминает "разделение властей" на муниципальном уровне.
Однако установленные Законом ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Иначе говоря, в сельском поселении, тем более в относительно небольшом, допустимо соединить в одном лице функции главы муниципального образования, он же одновременно и глава местной администрации, и председатель представительного органа.
В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе.
В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа.
Срок полномочий главы муниципального образования не может быть менее двух и более пяти лет и начинается со дня вступления в должность, которое происходит в течение двух недель после выдачи главе избирательной комиссией муниципального образования удостоверения об избрании на должность или о принятии соответствующего решения представительным органом муниципального образования. Порядок вступления в должность главы муниципального образования определяется либо в уставе муниципального образования, либо в правовом акте представительного органа.
Полномочия главы прекращаются в связи с окончанием соответствующего срока и избранием нового главы муниципального образования.
Возможно досрочное прекращение полномочий главы. Согласно ч. 6 ст. 36 Федерального закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона (т.е. отрешения от должности главой исполнительной власти субъекта РФ);
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Считать этот перечень исчерпывающим нет оснований. Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 40) гласит, что выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных собраний субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, ее субъектов, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.
Сказанное означает, что выборное должностное лицо местного самоуправления, а это и глава муниципального образования, должно отказаться от соответствующего мандата или поста, в противном случае его полномочия должны быть прекращены досрочно.
Напомним, что в соответствии с ч. 6 ст. 40 Закона выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом (здесь подразумевается разрешенный случай, когда главе сельского или городского поселения разрешено стать членом представительного органа муниципального района). Если подобное нарушение обнаружится, главе муниципального образования придется отказать от одного из мандатов.
Кроме того, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее свои полномочия на постоянной основе (как и соответствующий депутат), не вправе:
1) заниматься предпринимательской деятельностью;
2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством;
4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.
Законодательство некоторых субъектов РФ устанавливает и такое основание для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, не предусмотренные Федеральным законом 2003 г., как выражение ему недоверия представительного органа муниципального образования, из состава которого был избран глава.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования их временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Если глава муниципального образования был избран на муниципальных выборах, проводятся досрочные выборы главы в сроки, установленные федеральным законом.
Полномочия и общие правила деятельности
Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" очень скупо характеризует властные возможности главы муниципального образования. Согласно ч. 4 ст. 36 глава:
представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
издает в пределах своих полномочий правовые акты;
вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все. Как сказано выше, в его руках находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования. Особенно это относится к ситуации, когда глава муниципального образования является также главой местной администрации.
Отношения с представительным органом муниципального образования строятся не только на том, что глава муниципального образования подписывает нормативные правовые акты, принятые данным органом, но еще и вправе вносить проекты этих актов в представительный орган. Глава муниципального образования, не являющийся председателем представительного органа муниципального образования, следовательно, главой местной администрации, может присутствовать на его заседаниях и выступать по рассматриваемым вопросам. Им же вносится проект местного бюджета на рассмотрение представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования, если он также глава местной администрации, отвечает за организацию работы подразделений (управлений, отделов и др.) этого аппарата, за обеспечение руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории, обслуживание населения.
Конечно, у главы муниципального образования, являющегося одновременно главой местной администрации, больше возможностей влияния на жизнь территории и находящиеся на ней органы, учреждения, предприятия. Однако какую модель главы избрать, зависит от муниципального образования. Не исключено, что глава, возглавляющий представительный орган, будет авторитетной фигурой в муниципальном образовании, а глава местной администрации - зависимым от него управляющим (менеджером) территории, ее хозяйственным и социально-культурным комплексом. Но нельзя исключать того, что для такого главы муниципального образования может возникнуть положение, выражающееся известными словами: "Царствует, но не правит".
Глава муниципального образования, являющийся и главой местной администрации, обычно осуществляет свои полномочия на штатной профессиональной основе. Глава муниципального образования - председатель представительного органа муниципального района, городского округа часто также выполняет свои функции на освобожденной постоянной основе. Глава городского поселения - председатель представительного органа далеко не везде является освобожденным. Поскольку Федеральный закон 2003 г., как указывалось ранее, позволяет главе сельского поселения быть одновременно в "трех лицах" - главой муниципального образования, председателем представительного органа и главой местной администрации, - чаще всего это освобожденное должностное лицо.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований предоставляют главам муниципальных образований ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективной деятельности высшего должностного лица муниципального образования. Законодательство предоставляет им право в пределах компетенции запрашивать и получать информацию в органах местного самоуправления, в органах государственной власти и в других субъектах муниципальных правоотношений. Глава муниципального образования на подведомственной территории может беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационных форм и форм собственности.
В целом же Федеральном законом предусмотрена значительная трансформация статуса главы муниципального образования в общем и изменение объема его полномочий в частности. Если в период действия Закона 1995 г. более двух третей глав местного самоуправления совмещали в одном лице все три главные должности муниципального образования, то по Закону 2003 г. это явление, за редким исключением, не допускается.
Гарантии
В отношении главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления действуют те же гарантии иммунитета, о которых ранее шла речь применительно к депутату представительного органа муниципального образования.
В части, касающейся личной неприкосновенности, соответствующие гарантии содержатся в федеральном законодательстве. Как уже отмечалось, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит (ч. 8 ст. 40), что гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении перечисленных лиц, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.
Законодательство обеспечивает соответствующим лицам также гарантии свободного и независимого поведения при осуществлении своих полномочий. В связи с этим Федеральный закон 2003 г. в ч. 9 ст. 40 предусматривает, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда названными лицами были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
В законах субъектов РФ в отношении главы муниципального образования закреплены различные социальные гарантии. Время осуществления полномочий главы включается в стаж муниципальной службы, а также в общий и непрерывный трудовой стаж. После прекращения полномочий ему гарантируется трудоустройство на должности, предшествующей избранию, или на равноценной работе. В случае отсутствия соответствующей вакансии бывший глава муниципального образования получает прежнее денежное содержание (т.е. по должности главы) до трудоустройства или ему компенсируется заработная плата по новому месту работы в течение четырех месяцев при условии, что лицо проработало в должности главы муниципального образования не менее двух лет и досрочное прекращение не произошло по таким обстоятельствам, как вступление в законную силу обвинительного приговора суда или решения о признании гражданина ограниченно дееспособным.
Главе муниципального образования со дня вступления в должность гарантируется выплата денежного содержания, которое включает оклад, компенсационные и стимулирующие выплаты. Например, в Брянской области оклад главы муниципального образования не может быть ниже средней оплаты труда муниципального служащего высшего квалификационного разряда и выше 90% максимума денежного содержания лиц, занимающих государственные должности категории "А" Брянской области. В Тюменской области базовый должностной оклад главы равен восьмикратному минимальному размеру оплаты труда. Далее расчет идет в соответствии с коэффициентом в 12 группах, который равен единице в первой группе муниципальных образований с числом жителей до 500 человек, и четырем в муниципальных образованиях, в которых проживает более 500 000 человек.
Компенсационные надбавки включают доплаты за особые условия труда, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, за выполнение государственных полномочий, а также районные коэффициенты. Стимулирующие выплаты включают надбавку за выслугу лет, за ученую степень и звание, а также премии по результатам работы. Надбавка за особые условия труда выплачивается в пределах 20% от должностного оклада. За работу с секретными сведениями доплаты составляют 25, 20, 10% от оклада соответственно степени секретности - "особой важности", "совершенно секретно", "секретно". За выслугу лет доплаты составляют от 10 до 30% в зависимости от стажа. За ученую степень доплата составляет 10% от должностного оклада. Минимальный отпуск главы муниципального образования должен быть не менее 30 дней и увеличивается до 45 дней в зависимости от стажа работы на муниципальных должностях.
Пенсионное обеспечение главы муниципального образования осуществляется в соответствии с федеральным законодательством о государственных пенсиях. В зависимости от стажа по муниципальной должности и бюджета муниципального образования бывшему главе доплачивается к базовой пенсии до 20% денежного содержания.
Жизнь и здоровье лица, замещающего должность главы муниципального образования, подлежит обязательному страхованию за счет местного бюджета.
§ 4. Местная администрация. Глава местной администрации. Структурные подразделения местной администрации
Предназначение местной администрации
Закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включил местную администрацию в перечень обязательных органов и подробно определил порядок организации и деятельности местной администрации, и особенно ее главы.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется его уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Как говорилось ранее, в наличии категорий "представительный орган" и "исполнительно-распорядительный орган" можно видеть зачатки разделения властей на муниципальном уровне.
Местная администрация наделяется правами юридического лица. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования по ходатайству главы местной администрации, который руководит администрацией на принципах единоначалия.
Говоря сжато, роль местной администрации состоит в том, чтобы осуществлять повседневное, текущее решение вопросов местного значения. Можно сказать, что местная администрация - орган управления хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования, предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальном ведении, а также координации и контроля - в рамках законодательства - деятельности различных органов и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления (не уточнено, какие) могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон 2003 г. тоже в общем виде говорит о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но в характеристике представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования не указывается, что они осуществляют отдельные государственные полномочия, а вот в отношении местной администрации в Законе есть формулировка на этот счет (ч. 1 ст. 37). Возможно, это недоработка создателей Закона, поскольку для осуществления государственных полномочий могут понадобиться решения прежде всего представительного органа, не исключено, что и главы муниципального образования. Однако идея законодателя, очевидно, состоит в том, что текущее осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий все-таки ложится на местную администрацию. И это является важным фактором в определении ее предназначения, так же как и в общении с органами государственной власти и субъекта РФ, и Российской Федерации.
Глава местной администрации
Глава местной администрации - одна из ключевых фигур в местном самоуправлении, один из руководителей соответствующей территории. Конкретно роль главы местной администрации зависит от того, исполняет ли он одновременно обязанности главы муниципального образования или же работает по контракту (см. ниже). При совмещении постов главы муниципального образования и главы местной администрации лицо, конечно, даже сугубо юридически располагает более широкими возможностями - это одновременно первый руководитель территории, оказывающий влияние на все происходящие на ней процессы (об этом говорилось ранее при характеристике главы муниципального образования), и управляющий хозяйственными и социально-культурными делами, а также глава аппарата местной администрации. Если же главой муниципального образования стал председатель представительного органа, тогда глава местной администрации в большей мере хозяйственный управляющий территории. Разумеется, он может быть и весьма влиятельной фигурой на территории муниципального образования, если председатель представительного органа не претендует на позиции первого лица. Но реальный расклад можно видеть в конкретном муниципальном образовании.
Так или иначе глава местной администрации осуществляет руководство муниципальным исполнительно-распорядительным органом - местной администрацией на принципах единоначалия. Это предполагает самостоятельность главы местной администрации в вопросах назначения на должность и увольнения с должности муниципальных служащих администрации муниципального образования, распределения между ними полномочий, истребования отчета о проделанной работе, применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий. Однако в действующих правовых актах часто встречаются положения, которые обязывают главу местной администрации согласовывать с представительным органом муниципального образования кандидатуры при назначении их на муниципальные должности.
Должность главы местной администрации замещается несколькими способами в зависимости от порядка избрания главы муниципального образования и вида муниципального образования.
Если глава муниципального образования избирается жителями непосредственно, он может либо входить в состав представительного органа и возглавлять его, либо занимать пост главы местной администрации. При избрании главы муниципального образования представительным органом он становится председателем соответствующего представительного органа. А глава местной администрации получает свою должность по контракту.
В муниципальном районе, где представительный орган формируется из представителей поселений, глава муниципального образования является руководителем представительного органа района. Следовательно, в таком районе глава местной администрации назначается только по контракту.
Во всех случаях, когда глава местной администрации назначается по контракту, кандидаты на должность подбираются в результате отбора по конкурсу соответствующим муниципальным представительным органом.
Согласно ч. 5 ст. 37 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Этот порядок должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта.
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Часть 4 ст. 37 Федерального закона 2003 г. гласит, что, в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Так, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. "Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий" в отношении кандидата на должность главы местной администрации предусмотрено наличие гражданства Российской Федерации, высшего профессионального образования, стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или стажа муниципальной либо государственной службы не менее трех лет, знание муниципального законодательства. Обозначены также права и обязанности главы местной администрации при осуществлении отдельных государственных полномочий. Среди них право издавать правовые акты по соответствующим вопросам, использовать материальные и финансовые ресурсы в установленных целях, обязанность организовывать работу органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий, не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом тайну, нести ответственность за осуществление государственных полномочий и т.д.
В Законе Амурской области с аналогичным названием от 19 апреля 2004 г. говорится о необходимости наличия стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стажа работы на руководящих должностях не менее пяти лет. Помимо того, что предусмотрено в Законе Мордовии, в Законе Амурской области говорится об обязательности для кандидата на пост главы местной администрации владения государственным языком Российской Федерации, а также о наличии компетентности, организаторских способностей, соответствующей ответственности за порученное дело, добросовестности, зрелости, порядочности, а также состояния здоровья.
В нормативных актах называются и условия расторжения контракта с главой местной администрации. Но в этих актах по существу воспроизводятся положения, закрепленные в ч. 11 ст. 37 Федерального закона 2003 г., в которой записано, что контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, в первом и втором случаях в основе инициативы расторжения контракта лежат претензии к главе местной администрации со стороны представительного органа или главы данного муниципального образования либо же со стороны главы исполнительной власти субъекта РФ, в третьем случае - наоборот, претензии возникли у самого главы и они адресованы органам местного самоуправления данной муниципальной единицы или органам государственной власти субъекта РФ.
Полномочия главы местной администрации возникают со дня, указанного в контракте.
Федеральный закон 2003 г. предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий главы местной администрации в случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) расторжения контракта по соглашению сторон;
4) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в случае нарушения контракта главой местной администрации в части исполнения вопросов местного значения;
5) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ при нарушении контракта в части исполнения делегированных полномочий;
6) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе главы местной администрации при нарушении условий контракта органами местного самоуправления или государственной власти;
7) отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии со ст. 74 данного Закона;
8) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
9) признания судом безвестно отсутствующим;
10) объявления судом умершим;
11) вступления в законную силу в отношении главы местной администрации обвинительного приговора суда;
12) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
13) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
14) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
15) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 данного Закона, а также при упразднении муниципального образования;
16) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
17) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
При характеристике статуса главы муниципального образования отмечалось, что для него есть ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы. Такие же ограничения существуют и для главы местной администрации
Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.
Местная администрация
Местную администрацию в целом можно охарактеризовать как орган местного самоуправления, осуществляющий текущее управление хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования.
Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Поскольку муниципальное законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных образований, различное число жителей и масштабы территорий осуществления местного самоуправления, единый порядок организации и деятельности местной администрации невозможен, равно как и способ ее формирования. Если рассматривать самостоятельное муниципальное образование с населением в несколько сотен человек, то для главы местной администрации вполне очевидно будет полномочие по назначению всех работников своей администрации, число которых, впрочем, может быть ограничено помощником главы и бухгалтером. Другое дело, если речь идет о муниципальном районе, в котором проживает несколько сот тысяч, или о городском округе с миллионным населением.
В больших муниципальных образованиях аппарат администрации включает не один десяток подразделений, в которых работают сотни муниципальных служащих и столько же технического персонала. Такое положение предопределяет сложный порядок формирования местной администрации. Например, в соответствии с постановлением администрации г. Красноярска от 18 июня 1998 г. "О порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей и специалистов органов и структурных подразделений администрации города Красноярска, руководителей муниципальных предприятий, учреждений, согласования назначения на должность руководителей государственных органов" глава города назначает на должность и освобождает от должности своих первых заместителей и заместителей, помощников и пресс-секретаря, руководителей органов и структурных подразделений администрации, глав районных администраций, их первых заместителей и заместителей по согласованию с начальником главного управления кадров и юридическим управлением. Руководители муниципальных предприятий и учреждений назначаются главой города по согласованию со своим заместителем - директором департамента, начальником управления, председателем комитета, курирующим направление деятельности соответствующего предприятия или учреждения, а также с юридическим управлением и главой администрации района, на территории которого расположено предприятие или учреждение.
Далее происходит делегирование кадровых полномочий главой города должностному лицу городской администрации. Так, начальнику главного управления кадров делегируются полномочия по назначению на должность и освобождению от должности заместителей руководителей структурных подразделений администрации, начальников и заместителей начальников отделов и специалистов этих подразделений. Назначение на эти должности происходит по согласованию с главой города, его заместителями, руководителями соответствующих структурных подразделений и юридическим управлением.
Управляющий делами - руководитель аппарата главы г. Красноярска назначает на должность и освобождает от должности персонал технического обеспечения администрации по согласованию с юридическим управлением администрации. Назначение на должность и увольнение с нее руководителей муниципальных учреждений основного общего образования и муниципальных дошкольных учреждений города производит начальник управления образования администрации по согласованию с главой города, его заместителем по социальной политике, начальником главного управления кадров и главой администрации района, в котором расположено соответствующее учреждение.
Руководители подразделений, специалисты и технические работники администраций районов г. Красноярска назначаются и увольняются главами администраций районов. При этом начальники финансовых отделов, управляющие делами, помощники глав администрации районов по информации назначаются на должность и увольняются с нее по согласованию с начальником главного управления кадров городской администрации.
Кроме структуры местной администрации представительный орган муниципального образования утверждает также положение о соответствующей местной администрации, которое на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию и деятельность местного исполнительно-распорядительного органа.
Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Медынский район", утвержденному решением Районного Собрания муниципального образования "Медынский район" Калужской области от 25 февраля 2004 г., администрация формируется главой муниципального образования и им возглавляется. В состав администрации входят глава муниципального образования, его заместители, управляющий делами, комитеты и отделы администрации, управления сельсоветов, комиссии и прочие подразделения, которые включают и аппарат по обслуживанию представительного органа муниципального образования.
В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, а также исполнение их после принятия районным собранием, управление муниципальной собственностью, выполнение отдельных государственных полномочий.
Глава местной администрации названного муниципального района помимо руководства администрацией распоряжается муниципальной собственностью, включая средства районного бюджета и внебюджетных фондов, определяет компетенцию органов администрации, назначает на должность и освобождает от должности работников администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, отменяет правовые акты должностных лиц администрации в случае противоречия их законодательству, представляет интересы муниципального образования в отношениях с другими организациями.
Заместители главы администрации назначаются единолично главой администрации и наделяются полномочиями по руководству определенным направлением деятельности муниципального образования. Глава вправе передать заместителям свои полномочия, кроме права: на назначение на должность и увольнения с должности руководителей комитетов, управлений и отделов администрации; на отмену постановлений и распоряжений главы администрации; на принесение протестов на решения районного собрания; на заключение договоров с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления другого муниципального образования; первого распорядителя кредитов.
Управляющий делами администрации назначается главой местной администрации по согласованию с районным собранием. Он руководит делопроизводством в администрации, обеспечивает публикацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, вносит предложения по структуре и штатному расписанию администрации, обеспечивает проведение аттестации и квалификационных экзаменов муниципальных служащих, а также их учебу и повышение квалификации, осуществляет контроль за работой общего отдела, контролирует соблюдение распорядка дня работниками администрации.
Руководители структурных подразделений администрации назначаются ее главой. К основным полномочиям руководителя подразделения названное Положение относит осуществление общего руководства соответствующим подразделением, разработку положения о подразделении и должностных инструкциях его работников, внесении главе администрации предложений по кадровым вопросам.
В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения - департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и пр. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.
Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые).
Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).
Территориальными являются подразделения местной администрации по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделенном на районы, - это районные администрации).
Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов, в частности от числа жителей и масштаба территории.
Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Поселок Воротынск", утвержденному постановлением Собрания представителей муниципального образования "Поселок Воротынск" Калужской области от 12 июня 2001 г., в структуру администрации входят управление делами, шесть отделов (общий; бухгалтерского учета и отчетности; планово-экономический; архитектурный и землеустройства; мобилизационной работы; социальной защиты населения), комитет по управлению имуществом, служба заказчика.
В постановлении главы г. Курчатова Курской области от 18 марта 2004 г. "О совершенствовании системы исполнительного органа городского самоуправления" в качестве структурных подразделений городской администрации названы 14 отделов, 4 комитета и 1 управление.
Структура г. Саранска, утвержденная решением Саранского городского Совета депутатов от 11 февраля 2004 г., включает 3 департамента, 2 комитета, 17 управлений и 12 отделов.
Структурное подразделение в своей деятельности руководствуется положением, утверждаемым главой местной администрации. В положении указываются сфера деятельности, полномочия, организация и другие характеристики подразделения. Например, в соответствии с Положением о юридическом управлении администрации г. Воронежа, утвержденным распоряжением главы г. Воронежа от 19 мая 2004 г., юридическое управление состоит из четырех подразделений: отдела правовой работы в сфере бюджетных и муниципальных правоотношений, банкротства муниципальных предприятий; отдела юридической защиты имущественных интересов казны города; отдела правовой защиты в сферы социальной политики и предпринимательской деятельности; отдела правовой работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и транспорта. Основными задачами данного управления Положение называет обеспечение законности в издаваемых администрацией правовых актах, совершенствование правовых основ деятельности администрации, защиту прав администрации в судах, организационно-методическое руководство правовой работой в других структурных подразделениях городской администрации. Управление определяет приоритетное направление правового обеспечения организации деятельности подразделений городской администрации, проводит правовую экспертизу проектов правовых актов, обеспечивает юридическое сопровождение взаимодействия администрации в Воронежской городской думе и органами власти Воронежской области.
Подобные документы
Понятие самоуправления и публичной власти. Местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти в Российской Федерации. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере в Динском сельском поселении.
реферат [21,7 K], добавлен 26.02.2012Местное самоуправление-форма организации публичной власти в административно-территориальных единицах государства. Местное самоуправление в системе властных отношений. Местное самоуправление-институт народовластия. Полномочия местного самоуправления.
реферат [34,5 K], добавлен 30.09.2008Историко-теоретические основы местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Зарубежные муниципальные системы. Местное самоуправление в системе народовластия.
учебное пособие [239,8 K], добавлен 12.11.2010Местное самоуправление - особая подсистема в системе государственного управления. Субъекты муниципально-правовых отношений. Правовая и экономическая основа деятельности муниципальной власти в России. Общепризнанные принципы и нормы международного права.
лекция [48,9 K], добавлен 13.11.2013Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.
презентация [5,8 M], добавлен 23.05.2012Структура органов местного самоуправления. Особенности законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. Местное самоуправление - результат децентрализации государственной власти. Проблемы участия населения России в местном самоуправлении.
курсовая работа [41,8 K], добавлен 18.07.2016Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Модели организации территориального устройства, существующие в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах. Отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования. Местное самоуправление в советский период.
контрольная работа [82,9 K], добавлен 23.07.2015Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.
реферат [23,7 K], добавлен 04.01.2010Принципы разделения властей в демократическом государстве. Местное самоуправление в Российской Федерации, его особенности, задачи и функции. Порядок установления и изменения границ муниципального образования. Властный статус местного самоуправления.
реферат [27,2 K], добавлен 10.03.2017
