Концептуальная направленность на разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти основана на выделении вопросов местного значения и разграничении полномочий и ответственности местного самоуправления с органами государственной власти. Существенное влияние на природу взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти оказывают традиции местного управления, осуществляемого местными советами, думами и т.д., посредством которых население самостоятельно (автономно) решает местные проблемы, не обособляясь от государственных дел.

В то же время вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел. На федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономическая политика, реализация которой в значительной мере происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами местного самоуправления. Последние способствуют выполнению многих социальных обязательств государства перед населением. Таким образом, местное самоуправление и государственное управление не могут быть абсолютно отделены друг от друга.

Итак, государственная политика в отношении местного самоуправления строится на том, что местное самоуправление: а) существует как элемент конституционного строя; б) выступает в качестве формы публичной власти, атрибута народовластия; в) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Государственная политика исходит из наличия у граждан Российской Федерации конституционного права на осуществление местного самоуправления. Государство обязано считаться с тем, что без участия населения не могут решаться вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований. Если Федеральный закон 1995 г. (пп. 2, 3 ст. 12) не допускал установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, без учета мнения населения, то Федеральный закон 2003 г. предусматривает не просто учет мнения, а согласие населения, выраженное путем голосования (пп. 3, 5, 7 ст. 13), установленное ч. 3 ст. 24 в порядке проведения местного референдума. Есть определенные пределы государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. В ст. 131 Конституции РФ закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Конфликты между государственными органами и органами местного самоуправления должны разрешаться посредством согласительных процедур, а при недостижении взаимопонимания - в судебном порядке.

§ 3. Нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Нормативно-правовая основа местного самоуправления освещалась в параграфе об источниках муниципального права (§ 4 гл. 1). Цель данного параграфа - дать более развернутую характеристику действующей нормативно-правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральный уровень. Международно-правовые документы

1. Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в нашей стране, стоит Конституция РФ.

Характеризуя роль норм Конституции РФ в современных условиях, особо подчеркнем следующее.

Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль Российской Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.

2. При характеристике источников муниципального права отмечалось, что к ним относятся международные документы: Европейская хартия местного самоуправления, а также другие ратифицированные Россией договоры, соглашения и т.д.

Основные положения Хартии изложены в § 4 гл. 1 учебника. Здесь отметим другое: при применении Хартии в деятельности и в процессе совершенствования современного российского законодательства о местном самоуправлении возникают некоторые проблемы.

В частности, несовпадение различных переводов Хартии вызывает споры о трактовке ею местного самоуправления как части государственных дел на соответствующем уровне управления или как отделенных от государства вопросов местного значения (иначе говоря, идет ли речь о децентрализации государственного управления или о передаче вопросов на муниципальный уровень с одновременной утратой такими вопросами государственного характера). Соответственно от этого зависит, одобряют ли или критикуют различные авторы меру включенности местного самоуправления в решении вопросов государственного значения.

Прямое применение положений Хартии порой затруднительно, поскольку она сама предполагает установление сфер компетенции местного самоуправления, условий осуществления полномочий на местном уровне, необходимость предоставления финансовых ресурсов органам местного самоуправления, соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления. Хартия исходит из того, что следует применять довольно популярный на Западе принцип субсидиарности, а в России есть проблемы понимания его содержания. Казалось бы, субсидиарность надо толковать так, что местное самоуправление преимущественно само решает вопросы, отнесенные к его ведению, а государственная власть дополнительно (субсидиарно) ему помогает; но только неясно, где проходит "водораздел", какие вопросы отдать местному самоуправлению "насовсем", что оставить в ведении государства тоже "насовсем", что сохранить в ведении государства, но поручить осуществление местному самоуправлению.

И уж тем более трудно реализуется положение Хартии о необходимости соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным местному самоуправлению Конституцией РФ или законом. Данный лозунг в нашей стране существовал еще в советское время, но плохо претворялся в жизнь, сходная картина наблюдается и в наши дни.

3. После принятия Конституции РФ 1993 г. ее исходные положения получили развитие в базовом для местного самоуправления Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Этот Закон определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, установил общие принципы организации самоуправления, территориальные, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

Многие важные вопросы нашли отражение еще в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в Российской Федерации и непосредственно в деятельности местного самоуправления. Это, в частности, Федеральные законы: от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Существенным вкладом в нормативное правовое регулирование в сфере местного самоуправления стали Указы Президента РФ: от 11 июля 1997 г. "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"; от 29 мая 1997 г. "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации"; от 22 октября 1998 г. "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации"; от 15 октября 1999 г. "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральными законами и указами Президента РФ ставились определенные задачи перед Правительством РФ в части обеспечения организации и деятельности местного самоуправления. Соответственно постановлениями Правительства РФ утверждались федеральные целевые программы, порядок решения отдельных вопросов в интересах местного самоуправления, определялся перечень мер, направленных на решение конкретных проблем, реализацию отдельных законов и указов. Можно, в частности, отметить такие постановления Правительства РФ: от 27 декабря 1995 г. "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления"; от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в частности, определялся перечень федеральных законов, проекты которых должно разработать Правительство); от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления" (32 федеральным министерствам и ведомствам предписывалось иметь структурные подразделения по вопросам местного самоуправления); от 19 января 1998 г. "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации"; от 15 декабря 1999 г. "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления"*(132).

Федеральное нормативное правовое регулирование в целом обеспечило формирование основ муниципального права и становление институтов местного самоуправления. Однако это законодательство трудно назвать совершенным, оно было внутренне противоречивым и несистемным, что особенно касалось федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Сам Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержал немало неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу норм. Оценивая Закон, крупнейший знаток российского муниципального права В.И. Васильев отметил, что более половины его статей нуждались в изменении и уточнении*(133). В определенной мере они вносились в Федеральный закон 1995 г.

4. В конце концов стало очевидно, что для более развернутого совершенствования местного самоуправления Закон 1995 г. недостаточен. Существенные корректировки в отношении властной природы местного самоуправления, необходимости его повсеместного создания (возрождения), и особенно на уровне сельских поселений, уточнения круга вопросов ведения местного самоуправления (вопросов местного значения), развития демократических институтов на муниципальном уровне, взаимоотношений с органами государственной власти потребовали принятия нового федерального закона. Им стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.

Анализ этого Закона свидетельствует о том, что при сохранении конституционной модели местного самоуправления, организационно самостоятельного от государственной власти, реальные отношения должны быть значительно модернизированы:

с одной стороны, создаются возможности развития самоуправленческих начал, что прежде всего связано с существенным (более чем вдвое) увеличением количества муниципальных образований, преимущественно за счет сельских поселений; в связи с этим существенно возрастает доля самоорганизующих регуляторов, т.е. получает развитие демократия малых пространств;

с другой стороны, можно говорить о восстановлении вертикали власти, прежде всего за счет взаимодействия и взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В данном случае допустимо говорить о мягком встраивании органов местного самоуправления в систему органов публичной власти вместе с органами государственной власти.

Сначала планировалось, что переход к новым отношениям завершится к январю 2006 г. Однако реформа местного самоуправления на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. потребовала больше усилий и времени, чем это вначале предполагалось. В особенности трудности связаны с созданием новых муниципальных образований, с разграничением собственности между уровнями местного самоуправления, с бюджетным и кадровым обеспечением местного самоуправления, с налаживанием взаимоотношений с органами государственной власти. Поэтому переход к новой системе местного самоуправления идет медленно, в лучшем случае его планируется завершить в 2009 г.

5. Усиление влияния органов государственной власти на местное самоуправление сказывается в целом в федеральном законодательстве. Федеральный уровень значительно усиливает свое присутствие, переводя решение многих вопросов на единую законодательную основу. В том числе происходит и обновление федерального законодательства в части, непосредственно адресованной местному самоуправлению. В особенности отметим следующее:

принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований";

внесены изменения и дополнения, определяющие порядок формирования местных бюджетов и их доходную часть, в Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. 2004 г.), а также в Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (в ред. 2004-2007 гг.);

в Налоговом кодексе РФ появился раздел "Местные налоги" (в ред. 2004 г.), уточнены налоговые права и льготы органов местного самоуправления (в ред. 2002-2006 гг.);

принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе Российской Федерации", он пришел на смену Федеральному закону от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. внесены многочисленные изменения в различные федеральные законы и Основы законодательства, при этом отдельные федеральные полномочия переданы для осуществления на уровень органов власти субъектов РФ, а в ряде случаев уточнены также и полномочия органов местного самоуправления.

Следует добавить, что Российская Федерация оставляет за собой регулирование статуса специальных территориальных единиц, а также организации в них местного самоуправления. Так, сохраняет действие Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании", приведенный в соответствие с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления (с изм. 2004-2006 гг.). 7 апреля 1999 г. принят Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" (в ред. 2004 г.), также учитывающий новое законодательство о местном самоуправлении.

При необходимости появляются и соответствующие подзаконные нормативные акты. В частности, постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, они пришли на смену аналогичным Правилам 1998 г.

Совершенствование федеральной нормативной основы местного самоуправления и обеспечение ее стабильности остаются актуальной задачей. Если за недолгий срок после принятия Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принято более 30 актов о внесении в него изменений и дополнений, то это позволяет сомневаться в качестве и его концепций, и конкретных норм Закона. Требуется обновление федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов. Давно ставится вопрос о принятии ряда федеральных рамочных законов - об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления, об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и др. Надо надеяться, что они появятся в ходе реформы местного самоуправления.

Региональный уровень

В § 4 гл. 1 учебника отмечалось, что акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления являются частью его нормативных правовых основ. Вопрос о том, как развивать этот пласт регулирования в настоящее время.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по многим позициям предусматривал существование актов субъектов РФ. И они довольно интенсивно развивали свое правотворчество, причем это были и общие законы о местном самоуправлении, и законы по тем или иным вопросам местного самоуправления. По оценкам Конгресса муниципальных образований, правовая база местного самоуправления была сформирована большинством субъектов РФ. Появились законы по вопросам: организации местного самоуправления - в 86 субъектах; муниципальной службы - в 64; регистрации уставов муниципальных образований - в 73; муниципальных выборов, статуса выборных лиц и порядка их отзыва - в 79 субъектах РФ. Принимались законы субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке финансирования этих полномочий и контроля за их реализацией; о регулировании вопросов образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образования и др.

Таким образом, законодательство субъектов РФ, адресованное местному самоуправлению, до недавнего времени было весьма разветвленным, включало их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципального образования, о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, об их отзыве, о местных референдумах, о территориальном общественном самоуправлении, о статусе выборного должностного лица местного самоуправления, о муниципальной службе и многие другие.

При характеристике в § 4 гл. 1 учебника источников муниципального права говорилось, что данный уровень регулирования имеет право на существование. Но требуется ответить на вопрос: ожидать ли теперь такого же интенсивного развития законодательства субъектов РФ в сфере местного самоуправления?

С появлением Федерального закона 2003 г. вопросы полноты, качества, а то и необходимости регионального регулирования относительно местного самоуправления приобрели новые ракурсы.

Во-первых, в ряде направлений необходимость такого регулирования сохраняется, хотя и есть проблемы в его организации:

а) поскольку само федеральное законодательство, включая и базовый Федеральный закон 2003 г., находится в динамике и постоянно подвергается корректировкам, трудно требовать совершенства от законодательства субъектов РФ: прежние законы о местном самоуправлении устарели, а принятие новых задерживается до появления стабильности в регулировании на федеральном уровне. Но тем не менее какие-то общие законы субъектов РФ о местном самоуправлении сохраняются, хотя они могут стать меньше по объему - исчерпывающая урегулированность многих муниципальных отношений в федеральном законодательстве не требует дословного повторения норм в актах субъекта РФ. Как уже говорилось, это могут быть законы об особенностях организации местного самоуправления в данном субъекте, поскольку каждый субъект должен определить, какие модели местного самоуправления из дозволенных он рекомендует на своей территории;

б) ведению субъекта РФ отнесены вопросы его административно-территориального устройства, и субъект призван согласовать с ним организацию местного самоуправления;

в) каждый субъект должен определять в своем законодательстве порядок выборов депутатов представительных органов и должностных лиц муниципальных образований, а также их отзыва, несмотря на подробное регулирование в федеральном законодательстве избирательного процесса;

г) на уровне субъектов РФ регулируется порядок проведения региональных, а также местных референдумов;

д) на сегодня это неясно, может ли найти более подробное регулирование в законодательстве субъекта РФ структура местного самоуправления. Казалось бы, соответствующих федеральных норм вполне достаточно, а от них можно сразу "перебросить мост" к регулированию в акте конкретного муниципального образования деятельности его думы, главы муниципальной единицы, местной администрации и т.д. Однако почему бы на уровне субъекта РФ не принять общие модельные акты, например положения о представительном органе, о главе муниципального образования, о местной администрации, о территориальном общественном самоуправлении, о контрольном органе муниципального образования и др. Конечно, такое предложение дает основания для возражения - это, мол, будет ограничением самостоятельности муниципального уровня. Однако лучше работать на основе грамотного образца, утвержденного на уровне субъекта РФ, или переписать в нормативном акте муниципального образования положения такого акта, нежели плодить зачастую малограмотные муниципальные документы.

Во-вторых, в наши дни допустимо говорить и о том, что сужается, а то и отпадает необходимость в регулировании ряда вопросов, связанных с местным самоуправлением, на уровне субъектов РФ.

В частности, ранее появлялись законы субъектов о порядке создания, преобразования и ликвидации муниципальных образований; теперь федеральные нормы урегулировали соответствующие процедуры, надо ли их повторять в акте субъекта?

То же самое можно сказать о государственной регистрации уставов и о ведении реестра муниципальных образований - соответствующие полномочия возложены на региональные подразделения федеральных органов исполнительной власти (системы Министерства юстиции РФ), и уже в силу этого субъекты РФ не вправе осуществлять свое регулирование.

Ранее принимался Федеральный закон об основах муниципальной службы, и слово "основы" предполагало развивающие акты субъектов РФ. Во вновь принятом Федеральном законе 2007 г. о муниципальной службе в Российской Федерации в ст. 3 записано, что правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют наряду с федеральными актами также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Однако трудно представить, что может быть содержанием актов регионального и местного правотворчества в данной сфере, тем более что в той же статье Закона сказано: на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.

Муниципальное правотворчество

Нормативную правовую основу местного самоуправления на местном уровне составляют муниципальные правовые акты.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 2) муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Из приведенного определения следует, что муниципальный правовой акт может быть как нормативным (как известно, нормативным является правовой акт, содержащий общеобязательные правила поведения), так и индивидуальным. Закон (ст. 4) включает муниципальные правовые акты в правовую основу местного самоуправления наряду с федеральными и региональными правовыми актами. Как указывалось в § 4 гл. 1 учебника, муниципальные акты относятся к числу источников муниципального права, но таковыми могут быть только нормативные правовые акты муниципальных образований.

Статьи 2 и 7 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко обозначают пределы местного правотворчества: муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, причем во втором случае муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

В любом случае муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Естественно, такие акты не должны противоречить Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Мы еще раз вернемся к муниципальному правотворчеству в гл. 13 учебника.

Роль решений Конституционного Суда РФ в формировании нормативно-правовых основ местного самоуправления

При характеристике в гл. 1 учебника источников муниципального права было отмечена роль судебных прецедентов, судебных актов как возможных подобных источников, а среди них в первую очередь решений Конституционного Суда РФ.

В данном параграфе мы подробнее остановимся на ряде специфических моментов, связанных с актами Конституционного Суда РФ как части этой базы, о назначении ряда конкретных его решений.

Сегодняшнее развитие местного самоуправления происходит в условиях концептуальной разнонаправленности его правовой, территориальной, политической, организационной основ. В обществе и государстве существуют разные подходы к местному самоуправлению, неоднозначное восприятие соответствующих правовых норм. В таких условиях решения Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления, зачастую имеют ключевое значение, выявляют смысл положений Конституции РФ о местном самоуправлении, вытекающих из его конституционного статуса, обозначают параметры их наполнения. Конституционному Суду РФ приходится выступать в качестве защитника интересов местного самоуправления, определять объем конституционных его гарантий*(134).

Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал институтов местного самоуправления.

Выделим те позиции Конституционного Суда РФ, в которых обозначены принципиальные аспекты концепции местного самоуправления (причем исходя не из времени принятия постановлений, а из существа решенных вопросов).

1. Конституционный Суд РФ внес ясность в понимание природы местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти народа в Российской Федерации, существующей наряду с государственной властью и осуществляемой на определенных территориальных уровнях. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" Конституционный Суд РФ определил, что республика как субъект РФ может установить систему органов государственной власти на уровне как республики, так и районов, а также городов республиканского значения. А в территориальных единицах иного (т.е. нижестоящего) уровня "публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти". Правда, на практике субъекты РФ, в том числе и республики, не воспользовались возможностью создания органов государственной власти на уровне районов и городов, здесь также существует местное самоуправление. Поэтому большое практическое значение приобрело указание в данном постановлении Конституционного Суда РФ на то, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти.

Использование слова "власть" в характеристике местных органов не означает, что они должны рассматриваться в качестве государственных органов - органов государственной власти. Еще в одном своем постановлении - от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной (выделено нами. - Авт.).

2. Конституционный Суд РФ обращал и к вопросу о том, на каких уровнях должно осуществляться местное самоуправление. Как видно из названного выше постановления от 24 января 1997 г., Конституционный Суд РФ допускал, что сельские районы и города республиканского, областного значения могут и не быть муниципальными образованиями, являться административно-территориальными единицами, где действуют органы государственной власти данного уровня. Если районы и города не стали такими единицами, там должно быть введено местное самоуправление. Конституционный Суд РФ оставлял этот вопрос на усмотрение субъектов РФ, и большинство сохранило районы и города в качестве уровней местного самоуправления (по Закону 2003 г. это соответственно муниципальные районы и городские округа).

3. В решениях Конституционного Суда РФ сформулирована еще одна важнейшая позиция: население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления. Об этом четко сказано в постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (в ред. от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области").

Согласно оспоренной формулировке этого Устава население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, допускали упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем, отметил Конституционный Суд РФ, из ст. 3 (ч. 2) и ст. 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу конституционных норм граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления, отметил Конституционный Суд РФ, не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации.

4. Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну важную позицию: решение вопросов о создании и ликвидации территориальных единиц должно осуществляться с учетом мнения населения, интересы которого при этом затрагиваются. В постановлении от 24 января 1997 г. по этому поводу сказано: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом муниципального образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соответствующих выборных органов местного самоуправления.

5. Конституционный Суд РФ высказал ряд позиций относительно взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В частности, он отрицательно оценил возможность передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в упоминавшихся ранее постановлениях от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., 30 ноября 2000 г. В частности, в последнем постановлении говорится: по мнению Конституционного Суда РФ, вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Положения Устава Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории области. Конституционный Суд РФ отметил: этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Еще один вопрос, которого коснулся Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г., - возможность и пределы государственного контроля в отношении местного самоуправления.

В оспаривавшемся Уставе Курской области говорилось, что Курская областная дума, губернатор области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области; органы государственной власти области вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ не согласился с тем, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления был провозглашен в Уставе Курской области как общий принцип отношений между органами государственной власти области и муниципальными образованиями, причем без определения пределов, форм и порядка его осуществления, а также перечня осуществляющих его органов и должностных лиц. В целом Уставом не исключалось установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому соответствующие нормы Устава были признаны не соответствующими Конституции РФ.

6. В свое время возникли вопросы, связанные с возможностью создания двухуровневой системы местного самоуправления (т.е. в сельской местности - район в качестве муниципального образования и сельские, городские поселения, входящие в район в качестве самостоятельных муниципальных образований; в городе - сам город как муниципальное образование и городские районы также в качестве муниципальных образований). Практика шла разными путями. В одних субъектах РФ местное самоуправление концентрировалось в сельской местности на уровне района, а ниже не создавалось; в городах самоуправление вводилось на городском уровне, в городских районах его не было, там действовали подразделения городской администрации. В других субъектах (их было меньшинство) вводилась двухуровневое местное самоуправление.

Конституционный Суд РФ, исходя из того что субъекты РФ сами выбирают соответствующую структуру местного самоуправления, принципиально высказался по вопросу о том, какими должны быть взаимоотношения между муниципальными образованиями. В постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.

Мы изложили лишь наиболее значимые правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам статуса и организации местного самоуправления. В целом круг таких позиций охватывает многие аспекты муниципальной деятельности. Они направлены: на обеспечение самостоятельности местного самоуправления; гарантированность участия (учета мнения) населения при определении судьбы муниципального образования; запрещение упрощенных процедур отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; исключение назначения на муниципальные должности решением органов государственной власти и другие вопросы.

В § 4 гл. 1 учебника отмечалось, что нормативное значение для формирования и деятельности местного самоуправления могут иметь и решения других судов Российской Федерации, в особенности Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Изучение соответствующих постановлений и определений Конституционного Суда РФ, других федеральных судов может быть предметом специального учебного курса.

Глава 6. Общие принципы организации местного самоуправления