118

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Государственная политика и правовое регулирование в сфере труда мигрантов в Российской Федерации и её субъектах

1.1 Правовые основы и современная практика регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации

1.2 Особенности регулирования внешней трудовой миграции в субъектах Российской Федерации

Глава 2. Проблемы и перспективы правового регулирования трудовой миграции в субъектах Российской Федерации

2.1 Основные аспекты демографического развития и занятости населения Южного федерального округа

2.2 Проблемы правового регулирования внешней трудовой миграции в Южном федеральном округе на современном этапе

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Проблемы внешней трудовой миграции стали актуальны в России в конце 80-х - начале 90-х годов, когда активизировалась практика привлечения в Россию иностранной рабочей силы. Иностранная рабочая сила привлекалась, главным образом, для реализации проектов и договоров, заключаемых на основе межправительственных соглашений и представляющих собой долгосрочные и отраслевые интеграционные проекты. При этом существовавшая в тот период нормативно-правовая база вполне отвечала характеру и задачам этого процесса.

С началом экономических реформ российский рынок труда претерпел целый ряд метаморфоз. Возник феномен открытой безработицы, масштабное развитие получила неполная занятость, которую в российских условиях следует интерпретировать как скрытую безработицу, появился неформальный рынок труда и, соответственно, скрытые формы занятости.

Социально-экономическая трансформация российского общества в 90-е годы привела к существенному изменению миграционных процессов в Российской Федерации: значительное снижение общей миграционной активности населения России; миграции в Россию из стран СНГ и Балтии, что стало важным фактором поддержания численности населения нашей страны в условиях естественной убыли населения; отток населения из Сибири и Дальнего Востока в центральные и южные регионы страны, в связи с кризисом жизнеобеспечения и производства в этих регионах.

Появилась «вынужденная» миграция из районов этнических и вооруженных конфликтов, незаконная миграция.

С 90-х годов XX века в Россию хлынул поток прибывающих из-за рубежа. На парламентских слушаниях по вопросам применения Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», состоявшихся 31 октября 2002 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, было отмечено, что, по данным Федеральной пограничной службы, около 21 млн. человек ежегодно въезжают в Россию. Это не только иностранные туристы (по данным мэрии Москвы, за 2002 г. столицу посетило более 2 млн. интуристов), но и другие категории лиц, приезжающие на сравнительно короткие сроки. Тысячи иностранцев желают получить высшее, а порой и средне специальное образование в Российской Федерации, совершенствовать здесь свою научную и профессиональную квалификацию. В Российской Федерации на жительство и на работу приезжают не только граждане Российской Федерации, до этого проживавшие в других странах (их поток также растет), но и граждане других стран, особенно СНГ. Не редкостью были смешанные браки, при которых и россияне выезжают в другие страны, и иностранцы едут в Российскую Федерацию. По данным специального доклада ООН, в Российской Федерации постоянно находится более 13 млн. иностранцев, и мы занимаем по этому показателю второе место в мире после США (34 млн.).

Проблемы миграции в Россию появились и по причине, к сожалению, не утихающих конфликтов в мире. Российская Федерация приняла на себя международные обязательства, связанные с оказанием помощи беженцам и другим лицам, просящим убежища. И она должна помогать тем, кто оказывается на территории Российской Федерации, спасаясь от преследований, предоставляя им кров и обеспечивая личную безопасность.

Увы, перед Россией встала и проблема так называемой неконтролируемой миграции - приезда на ее территорию иностранцев для работы, преступного и прочего нежелательного промысла (краж, грабежей, рэкета, наркоторговли, проституции и т. п.), а также транзитного проезда через Россию в другие страны, особенно Западной Европы.

Приток в Россию, обусловленный трудным экономическим положением во многих странах СНГ, неустроенностью, национальными конфликтами, откровенно недоброжелательным кое-где отношением к русским, усилился, хотя, как известно, и здесь их не ждут с распростертыми объятиями, причем не по злобе, а из-за тех же материальных проблем. По данным аппарата Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, миграция из государств - участников СНГ и стран Балтии в Россию составила от 8 до 10 млн. человек.

В то же время со второй половины 90-х годов возникли новые тенденции в развитии миграции: на фоне общего снижения миграционной подвижности населения и сокращения объемов внутренней и внешней миграции снижается роль иммиграции как фактора поддержания численности населения России.

В настоящее время ситуация складывается следующим образом: есть иммигранты, которые, как говорится, не прячутся от властей, но статус этих иммигрантов пока полностью не урегулирован. Однако есть и просто нелегальные иммигранты. Их точное количество неизвестно. По данным, которые приводятся в печати, иммигранты без определенного правового положения находятся в Российской Федерации почти из 70 государств, в том числе Анголы, Афганистана, Вьетнама, Ирана, Китая, Сомали, Судана и других стран. В Постановлении Государственной Думы от 24 октября 2001 г. «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации» говорится, что на территории Российской Федерации находится более миллиона иностранных граждан и лиц без гражданства, правовой статус которых не определен. За последние 5 лет количество задержанных на границе незаконных мигрантов увеличилось почти в 10 раз. За нарушение правил пребывания в России привлечено к административной ответственности около 1 млн. иностранцев.

В последнее время в Российской Федерации приняты законы и иные нормативные акты по вопросам гражданства, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, внешней миграции, статуса беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, въезда и выезда, государственной политики в отношении соотечественников за рубежом и др. Ключевыми среди них надо назвать, конечно, федеральные законы от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» и от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции от 29.12.2006 г.), Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», который вступил в силу 15 января 2007 года.

Их принятие вызвало значительное количество подзаконных актов, обновление ряда федеральных законов (в частности, существенно обновлен Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», принят Федеральный закон от 5 ноября 2006 № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)», Федеральный закон от 6 января 2007 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).

Безусловно, что принятие правовых актов, регулирующих вопросы внешней трудовой миграции на федеральном уровне, с учетом особенностей рынков труда регионов России, их реакции на приток иностранной рабочей силы имеет значение не только с точки зрения необходимости государственного регулирования внешней трудовой миграции, но и с позиции безопасности социума, в котором и без того возникает множество напряжений в переживаемый переходный период.

Нерешенность в 90-е годы вышеуказанных задач на федеральном уровне вынудила законодательные власти субъектов Российской Федерации самостоятельно искать выход из сложившегося положения. В зависимости от состояния рынка труда того или иного субъекта Российской Федерации, влияния на него законной и незаконной трудовой миграции, принимаются правовые акты, регулирующие правовое положение иностранных трудящихся-мигрантов на территориях субъектов Российской Федерации. Отдельной проблемой можно считать вопросы учета мигрантов. Наиболее остро эта проблема встала перед регионами Центральной России, Северного Кавказа и Дальнего Востока.

В настоящей работе исследованы вопросы правового регулирования трудовой миграции для одного из регионов России - Южного федерального округа. С одной стороны, Южный федеральный округ - довольно типичный для России регион с точки зрения социально-экономических параметров, показателей уровня жизни и доходов населения. С другой стороны, здесь на протяжении с 1990-х гг. по настоящее время отмечались значительные потоки вынужденных и нелегальных мигрантов, которые оказывают существенное влияние на рынок труда и активно участвуют в трудовых миграциях. С этих позиций Южный федеральный округ представляет собой достаточно интересное поле для исследования проблематики правового регулирования трудовой миграции населения.

Степень разработанности проблемы также учитывалась при выборе темы нашего исследования. Тематика прав и свобод человека и гражданина была и остается одной из важнейшей в отечественной юриспруденции. На общетеоретическом уровне по тем или иным фундаментальным аспектам данной проблемы посвящены труды B.C. Афанасьева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, И.И. Веремеенко, Н.В. Вит-рука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксомытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева и многих других ученых.

Наибольшее внимание исследованию проблем миграции граждан уделено в работах таких специалистов, как С.А. Авакьян, Г.Е. Витковский, Г.Г. Гольдин, Ж.А. Зайончковская, И.Н. Зубов, Н.А. Зорин, И.Б. Кардашова, А.В. Куракин, Н.А. Лимонова, И.В. Плаксина, О.В. Ростовщикова, МЛ. Тюркин, С.О. Харламов и др.

Значительный вклад в исследование миграции населения внесли зарубежные ученые Г.С. Гудвин-Гилл, Д. Крисп, Ф. Либо и др.

В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число работ отечественных и зарубежных ученых - юристов и социологов: Т.И. Борзуновой, Г.С. Витковской, В.В. Гриценко, В.В. Денисенко, В.А. Ионцева, Е.А. Лукашевой, Л.В. Макаровой, Е.А. Мельник, Г.Ф. Морозовой, В.Н. Чапека, Б.С. Хорева, Е.И. Филипповой и других.

Практически все исследования рассматриваемой проблемы затрагивали отдельные ее стороны. Среди научных трудов по существу нет работ, посвященных комплексному изучению правового регулирования положения иностранных трудящихся на примере Южного федерального округа Российской Федерации. Подготовленное автором диссертационное исследование претендует на восполнение соответствующего пробела.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования миграции населения.

Предметом исследования являются теоретические и конституционно-правовые вопросы положения иностранных трудящихся в субъектах Российской Федерации (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа), а также проблемы дальнейшего совершенствования правового регулирования в данной области.

В этой связи в работе поставлена цель - дать характеристику такого вопроса как государственная политика и правовое регулирование в сфере труда мигрантов в РФ и ее субъектах.

Это определило конкретные задачи исследования:

Выявить проблемные аспекты правового регулирования труда иностранцев в Российской Федерации на современном этапе;

Рассмотреть вопросы правового регулирования труда мигрантов в субъектах Российской Федерации;

Представить особенности правового регулирования внешней трудовой миграции в Южном федеральном округе, на основе анализа имеющихся нормативных актов субъектов Российской Федерации по данному вопросу;

Выявить существующую проблематику правового регулирования труда мигрантов в субъектах Российской Федерации на примере Южного федерального округа и наметить пути решения существующих правовых коллизий.

Методологической основой научного исследования являются общенаучные, частно-научные и специально-научные методы: исторический, сравнительно-исторический, логический, системный, структурно-функциональный, институциональный, формально-юридический, нормативно-правовой, сравнительно-правовой, метод сравнительного анализа. Безусловно, правовые методы исследования выступают ключевыми для раскрытия темы.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее содержание, основные положения и выводы могут быть полезными в ходе дальнейших научных исследований правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации; при подготовке учебно-методических пособий по теории государства и права, конституционного права Российской Федерации, спецкурсов, проведении семинарских занятий по соответствующим темам; при написании курсовых и дипломных работ. Кроме того, данные научного исследования могут быть привлечены в качестве сравнительного материала по проблемам правового положения иностранцев в Российской Федерации.

Глава 1. Государственная политика и правовое регулирование в сфере труда мигрантов в Российской Федерации и её субъектах

1.1 Правовые основы и современная практика регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации

Всероссийская перепись населения 2002 года выявила, что Россия вышла на третье место в мире по числу мигрантов после США и Германии. Согласно исследованию, проведенному в 2006 году Международной организацией по миграции, Россия занимала второе место между США и Германией.

Заместитель начальника Главного управления кадров МВД России генерал-майор внутренней службы Владимир Попков заявил, что количество незаконных мигрантов в России составляет от 1,5 до 15 млн. человек. По его словам, хотя невозможно точно подсчитать количество незаконных мигрантов, очевидно, что в последние годы незаконная миграция приобрела глобальный характер и представляет угрозу стабильности и безопасности России.

«Ежегодно в России оседает 3-3,5 млн. незаконных переселенцев. К 2010 году число нелегально проживающих в России лиц может возрасти до 19 млн. человек», - заявил генерал-майор [131,59].

Основными группами незаконных мигрантов являются люди, работавшие по контракту, срок которого истек (вьетнамцы, корейцы), экономические мигранты, приезжающие в Россию с целью заработка (в основном из стран СНГ) и бывшие студенты (в основном из Афганистана, Эфиопии и Ирака). Представители МВД отмечают, что наличие большого количества незаконных мигрантов не только оказывает давление на рынок труда и социальную сферу, но и является источником роста правонарушений. Так, если иностранными гражданами и лицами без гражданства в 1993 году было совершено чуть менее 11500 преступлений, то в 2005-м их число составило более 36000 (что, конечно, может быть связанно и с тем, что общее число мигрантов стало больше).

Сложившаяся ситуация требует четкой нормативной базы для регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации. В настоящее время существует значительное количество нормативных актов регламентирующих процессы миграции и особенности труда и занятости мигрантов на территории Российской Федерации.

Одним из важнейших аспектов правового регулирования вопросов миграции является проблема соотношения международных обязательств и национального законодательства о миграции в России. В России процесс формирования национального миграционного законодательства тесно связан с межгосударственными (международными) отношениями. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» [99,103]. Российская Федерация является участником множества международных актов, в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и права на свободу передвижения.

Такими актами являются: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к нему. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав человека в контексте международного права, включающего в себя принцип гуманного обращения с беженцами, вынужденными переселенцами и лицами, ищущими убежище.

Кроме этого, существуют обязательства России в рамках СНГ, которые сформировались в целях решения проблем, сложившихся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на территории бывшего Союза ССР, для создания единого для государств СНГ правового поля. В 1993 г. было подписано в г. Москве между Российской Федерацией, Арменией, Азербайджаном, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном, Туркменией и Узбекистаном Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Этим документом были определены термины «беженец», «вынужденный переселенец» и была установлена правовая основа для решения проблем вынужденной миграции. Россией были сделаны шаги по упрощению порядка перемещения мигрантов через государственную границу. Со многими странами СНГ заключены многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан.

Однако, несмотря на значимость сделанных Россией шагов по международному сотрудничеству в области правового регулирования проблем миграции, часть ее внутренних нормативных актов не соответствует международным обязательствам.

Проблемой для России также является отсутствие во внутреннем законодательстве многих норм, которые содержатся в ее международных обязательствах.

В связи с этим часть норм, содержащихся в вышеперечисленных международных договорах и соглашениях, до сих пор не востребована правоприменителем.

Это можно показать на следующих примерах:

1. Декларация ООН о правах человека 1985 г. в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, провозглашает, что «каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона». Аналогичное положение присутствует в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Этими международными договорами предусматривается обязанность государств обеспечить защиту прав и свобод лиц, не являющихся гражданами государства проживания, однако в России законы «О милиции», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.), предусматривают исключительную возможность обращения за защитой прав в органы государственной власти и органы местного самоуправления только для граждан России. При этом о праве на обращение для иностранных граждан и лиц без гражданства умалчивается. Лишь Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в своей ст. 1 п. 3 закрепил такую возможность для иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем не менее, нарушения вышеуказанного правила существуют в ряде законов субъектов Российской Федерации, в т.ч. в законах об обращениях граждан в некоторых субъектах Российской Федерации.

2. В Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в редакции от 30.12.2006) «О беженцах» имеет место отход от императивных норм Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) и Протокола (1967 г.), касающихся статуса беженцев. Например, подпункт 1 п. 1 ст. 9 Закона не соответствует разделу «С» ст. 1 Конвенции. Поскольку получение беженцем разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации не может служить основанием для утраты статуса беженца, т.к. раздел «С» ст. 1 Конвенции содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца, также подпункт 1 п. 2 ст. 9 не соответствует разделу «С» ст. 1 Конвенции. Осуждение беженца за совершение преступления на территории Российской Федерации не может служить основанием лишения лица статуса беженца [78,99].

Статья 42 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. специально запрещает оговорки к ст. 1 Конвенции данной конвенции. В пп. «d» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указано: «Оговорка означает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договоров в их применении к данному государству». Таким образом, в ст. ст. 1, 2, 3, 9 Федерального закона от 19 февраля 1993г. № 4528-1 (в редакции от 30.12.2006) «О беженцах» содержатся формулировки, частично исключающие или частично изменяющие юридический смысл ст. 1 Конвенции о статусе беженцев.

Соглашение 1993 г. о помощи беженцам и вынужденным переселенцам регулирует такие аспекты вынужденной миграции, как:

- определение статуса вынужденных мигрантов;

- обеспечение беженцев и вынужденных переселенцев необходимыми социально-бытовыми условиями и содействие в трудоустройстве;

- гарантии жителям зон вооруженных и межнациональных конфликтов на эвакуацию;

- возмещение беженцам и вынужденным переселенцам стоимости оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества и компенсации ущерба здоровью и потери заработка.

Несмотря на то, что Соглашение было принято еще в 1993 г., его положения до сих пор в целом не реализованы в законодательстве России.

Так, сохранились несоответствия понятий «беженец» и «вынужденный переселенец» в федеральных законах Российской Федерации и Соглашении.

В законодательстве России отсутствуют процедуры, предусмотренные ст. 7 Соглашения, в рамках которой государство «выезда» должно возместить беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995г. декларирует право законно находящихся на территории мигрантов и иностранцев на свободу мысли, совести и вероисповедания, равенство перед судом, личную неприкосновенность, свободу мирных собраний, свободу ассоциаций, право на социальное обеспечение, на свободное передвижение и свободу выбора места жительства и другие права.

К числу демократических начинаний перестройки принадлежали попытки решить давно назревший к тому времени вопрос о правовом обеспечении свободы передвижения, включая переезды с целью поиска работы.

Позволим себе напомнить, что в принятых 15 января 1991 года Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о занятости населения впервые, пока в самой общей форме, затрагивалась тема внешней трудовой миграции. Этот документ декларировал в ст. 11 право граждан СССР «на профессиональную деятельность в период временного пребывания за границей».

Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1031-1 «О занятости населения в РСФСР» уже более определенно устанавливал право граждан «на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за границей» (ст.10). Наконец, 1 января 1993 года в России вступил в действие принятый еще в СССР (20 мая 1991 года) Закон о порядке выезда из страны и въезда в нее.

Статья 27 (ч.1) Конституции Российской Федерации закрепляет право на свободное передвижение по территории Российской Федерации за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях включая иностранных граждан и лиц без гражданства. Декларировано также право на свободу выбора места пребывания и места жительства, беспрепятственного выезда за пределы Российской Федерации и возвращения обратно.

Другая конституционная норма (ст. 63) не только разрешает проживание на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, но и уравнивает их в основных правах и обязанностях с российскими гражданами. В число этих прав, однако, не входят: избирательные права, несение воинской службы, право на занятие определенных государственных должностей (судьи, прокурора, нотариуса и некоторых других). Кроме того, допускается ограничение свободы передвижения иностранцев по стране.

Отдельная статья Конституции говорит о возможности предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63, ч. 1).

Многие конституционные нормы позднее конкретизировались и дополнялись специальными законодательными актами. Среди последних - Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (последняя редакция от 10.01.2007), Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 (редакция от 01.12.2003) «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [100,47].

Заметим, что вместе с тем существовал ряд нормативных актов, получивших юридическую силу еще до принятия Конституции и полностью сохранившихся впоследствии. Так, осталось действующим Постановление Правительства от 4 июля 1992 года, которым был утвержден перечень территорий, посещение которых иностранными гражданами подлежит регламентации. Позднее перечень неоднократно изменялся и дополнялся. В него вошли участки приграничных территорий Камчатки, Хабаровского, Приморского и Красноярского краев, Оренбургской, Астраханской, Мурманской, Архангельской, Ленинградской, Калининградской областей, а также и некоторые внутренние области (Свердловская, Челябинская, Мордовская и даже Московская).

Напротив, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 (редакция от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» лишь в своей декларативной части соответствовал ранее принятым конституционным нормам и международно-правовым документам - ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол № 1 к ней» (Страсбург, 16 сентября 1963 г.) (с изменениями от 11 мая 1994г.). Между тем его основная, регулирующая, функция сводилась к ограничению стихийного миграционного движения, начавшего возрастать после распада СССР. Российская Федерация стала основным прибежищем для жителей большинства бывших союзных республик, вынужденных по разным причинам покидать насиженные места.

В соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950 г.) иностранцы, законно находящиеся на территории России, могут быть высланы только во исполнение законно принятого решения и должны иметь возможность представить доводы против высылки. Однако в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции от 29.12.2006). такая процедура не предусмотрена. Учитывая приведенные примеры, следует утверждать то, что трансформация международных норм в России происходит медленно и выборочно, что приводит к неисполнению международных обязательств и ущемлению прав законных мигрантов.

В федеральных законах отсутствует часть принятых международным правом терминов. Отсутствие таких понятий, как иностранец, мигрант, вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров в России как на федеральном, так и на уровне субъектов федерации. При этом на уровне субъектов попытки использования этих понятий вызывают множественные конфликты с контрольными и надзорными органами. Например, Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 27-кз «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае» (в ред. от 04.03.05 № 4-КЗ) был неоднократно опротестован Прокуратурой Ставропольского края, в том числе и в Конституционном Суде Российской Федерации.

Президент РФ В. В. Путин, отвечая 18 декабря 2003 года в прямом телевизионном эфире на вопросы граждан, квалифицировал нынешнее миграционное законодательство как излишне жесткое, не создающее «…цивилизованного механизма привлечения трудовых ресурсов в Россию». Он сообщил также о намерениях правительства внести некоторые законодательные поправки, «…а может быть даже принять специальный закон о миграции».

Проект закона «О миграции» Госдума отклонила 12 мая 2004 года в первом чтении. Этот документ предусматривал комплексное законодательное регулирование различных составляющих миграционного процесса, таких как выезд из страны и въезд в нее граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ и т. д. По расчетам правительства, реализация закона потребовала бы дополнительных расходов из федерального бюджета на сумму шесть миллиардов рублей в год.

В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Федеральную миграционную службу МВД России.

Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы.

Оживление российской экономики с 2000 года способствовало росту спроса на трудовые ресурсы и численности занятых.

Данные из доклада «Об итогах работы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в 2005 году и задачах на 2006 год» свидетельствуют о недостаточном участии этого министерства в регулировании трудовой миграции. В 2005 году территориальными органами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам занятости трудоустроено с переездом в другую местность около 22 тыс. мигрантов (что составляет менее 50% к уровню 2001 года), в т.ч. более 8 тыс. человек, зарегистрированных в качестве безработных. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации объясняет такие низкие показатели прекращением в 2005 году финансирования этого направления деятельности службы занятости. Масштабы участия государства в регулировании миграции становятся понятны, если мы сопоставим эти цифры со статистикой общего числа мигрантов, прибывших на новое место жительства в 2005 году - 2,4 млн. человек. В настоящее время, в связи с проведением административной реформы, ситуация еще более усложнилась [136,305].

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 года «О льготах для граждан, переселяющихся в сельскую местность» предприятиями, расположенными в сельской местности было принято в порядке сельскохозяйственного переселения около 1200 семей (более 4500 человек).

Органами службы занятости проводилась работа по информированию граждан о возможностях трудоустройства, в т.ч. с переездом в другую местность на основе информации Общероссийского банка данных вакансий (который разрабатывает Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации). В 2005 году в этом Банке было отражено 13,5 тыс. вакансий для трудовых мигрантов. По нашему мнению, было бы полезно представлять данные этого Банка вакансий через сеть Интернет.

В значительной степени недостатки в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в области регулирования трудовой миграции и реализации активных программ содействия занятости населения связаны со снижением финансирования. Объем средств, выделенных на финансирование мероприятий по содействию трудоустройству, предусмотренных Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ (редакция от 07.06.2007) «О федеральном бюджете на 2007 год» составил 34278 млн. рублей что значительно больше чем в 2006 году (816,8 млн. рублей). Помимо этого Минфин России выделил территориальным органам по вопросам занятости населения 676,5млн. рублей за счет перераспределения остатков федерального бюджета за 2006 год. А 64 субъекта Российской Федерации выделили на реализацию региональных программ занятости еще 401,1 млн. рублей [121,99].

Согласно оценкам Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации о ситуации на рынке труда в России в 2005-2008 годах ожидается рост предложения рабочей силы. В трудоспособные возраста войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е годы в период повышения рождаемости (прирост населения трудоспособного возраста составит максимальную за последние годы величину - 674 тыс. человек. Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализацией трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечением России в процессы глобализации и др. Это создает более неблагоприятную ситуацию для с точки зрения привлечения иностранной рабочей силы.

Попытки упорядочения и демократизации правового регулирования миграции на федеральном уровне в России осуществлялись неоднократно. В настоящее время этот процесс усилился в связи с проведением реформ, направленных на достижение устойчивого социально-экономического и демографического развития, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала.
В связи с этим для реформирования миграционного законодательства появилась необходимость внесения ряда дополнений и изменений в действующие законы Российской Федерации.

Сегодня базовые нормативно-правовые акты, регулирующие в России миграционные процессы, уже существуют. К ним можно отнести:

1. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (редакция от 18.07.2006) «О гражданстве Российской Федерации», которым определены принципы гражданства Российской Федерации; правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации; определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Однако этот Закон не имеет процедур регулирования динамики миграции и является статусным актом, определяющим процедуру приобретения и утраты гражданства.

Характерно, что с одной стороны, согласно статье 5 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (редакция от 29.12.2006) «О занятости населения в Российской Федерации» государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда. С другой стороны, согласно этой же статье государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. При этом, согласно статье 17 упомянутого закона, привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции от 29.12.2006), которым определяется правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Он заменил собою устаревший, действовавший еще с советских времен аналогичный документ и имел целью правовое урегулирование вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы. Поскольку достигнуть желаемого результата невозможно без эффективного контроля за переселенческим потоком из сопредельных государств, было введено новое средство контроля - миграционная карта со специальной маркой. Получение этого документа, действительного на всей территории РФ, возможно только после уплаты пошлины.

Согласно утверждению министра РФ по национальной политике В. Зорина, главной задачей нового закона является защита иностранных рабочих от произвола работодателей и установление для них надежных социальных гарантий. Однако, по мнению правозащитных организаций, закон не оправдал многих возлагавшихся на него надежд. В первую очередь это объясняется несоответствием его правовой базы признанным нормам международного права. Так, в нем отсутствует необходимый перечень имущественных и прочих прав иностранных граждан в России, таких как право на социальное обеспечение, труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедания.

Показательна реакция национальных диаспор на упомянутый закон. По словам представителей Армянского национального клуба «Миабанутюн», «…из сотен тысяч армян, проживающих в Москве и Подмосковье, примерно 70 процентов потенциально лишены возможности получить миграционные карточки, которые «светят» либо гражданам, имеющим прописку, либо тем, за кого ручается фирма, сумевшая убедить власти в полной незаменимости конкретного армянского специалиста. Под эти категории подпадает немногим более 20-25 процентов армян, населяющих столицу РФ и Подмосковье. Большинству же наших соотечественников, работающих в сфере строительства, торговли и потребительского рынка, грозит депортация из страны. Или уход в «глубокое подполье» и незавидное положение нелегала, находящегося в вечных бегах от бдительного ока миграционных служб».

3. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (редакция от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», который определяет право граждан и лиц, не обладающих гражданством России, находящихся на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и устанавливает режим их регистрации.

4. Федеральный закон от 15 августа 1996 № 114-ФЗ (редакция от 10.01.2007) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», который определяет правила и порядок пересечения Государственной границы Российской Федерации.

5. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (редакция от 18.07.2006) «О вынужденных переселенцах», который определяет статус вынужденных переселенцев, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации.

6. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в редакции от 30.12.2006) «О беженцах», который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев.

7. Федеральный закон от 24 мая 1999г. № 99-ФЗ (редакция от 18.07.2006) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который планировался как ответ на многочисленные жалобы по поводу ущемления прав русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии и был призван опровергнуть утверждение об отсутствии у России внятной и эффективной политики применительно к бывшим соотечественникам. Однако по существу этот закон являет собой отвлеченную декларацию прав и свобод российских граждан и бывших граждан СССР, находящихся за рубежом. Он оказался не в состоянии осуществить то, на что был рассчитан: способствовать росту иммиграции этих лиц.

8. Важным шагом на пути развития современной, всесторонней системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р).

Из преамбулы Концепции ясно, что она «представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами» (из преамбулы Концепции).

Заметим, что в Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов и изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы реализации [81,124].

Обращаем внимание на то, что в Концепции выделены следующие основные направления регулирования миграции: обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации; создание условий для интеграции вынужденных мигрантов; содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах; создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания; поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов; создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации; содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.

В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.

Несмотря на видимое многообразие перечисленных нормативных актов, они не способны в целом решить множественные проблемы в области миграции, которые появляются на практике, и закрыть пробелы в этой области. Так, по данным статистики, иммиграция в Российскую Федерацию, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой (например, Таджикистан, Афганистан, Корея), носит масштабный характер. Количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины.

Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому изменению состава населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах. Отсутствует эффективный государственный контроль над миграционными процессами.

Заметим, что на основании опубликованных результатов исследований в области миграции, в настоящее время массовый приток вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, ищущих временное убежище), достигший пика в первой половине 1990-х годов, постепенно снижается.

Медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. А именно, не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой чрезвычайной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека. Большой комплекс проблем связан с вопросами медицинского обслуживания мигрантов.

Сохраняется проблема социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев.

По мнению ведущего научного сотрудника Института социально-экономических проблем народонаселения РАН Е. Тюрокановой, с которым автор согласен, продолжает сокращаться позитивная, необходимая для развития экономики трудовая миграция населения внутри Российской Федерации. Это вызвано несбалансированностью между оплатой труда в легальном секторе экономики и рыночной стоимостью жилья, передачей объектов ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность, отсутствием механизмов обеспечения рабочей силой производств за счет территориального перераспределения внутренних трудовых ресурсов. Все это создает трудности для обеспечения рабочей силой новых и возрождающихся производств, не способствует экономическому росту.

Позволим заметить, что интенсивный отток населения в последнее десятилетие из северных, восточных и приграничных районов страны приводит к сокращению его численности на этих территориях, богатых сырьевыми ресурсами. В результате оттока населения изменяется и этническая структура в ряде субъектов Российской Федерации.

По мнению автора, эмиграция на постоянное место жительства в экономически развитые страны квалифицированных специалистов, молодежи с высоким уровнем образования ведет к ослаблению научного, творческого и экономического потенциала страны [88,311].

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации требует более детального регулирования на федеральном уровне, которое должно иметь достаточное количество средств, позволяющих конкретизировать права отдельных лиц, чьи интересы затрагиваются при миграции.
Для решения проблем в области миграции представляется необходимым определить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования миграционных процессов на их территории и создать ряд бланкетных норм для возможности правового регулирования вопросов миграции органами государственной власти Российской Федерации по направлениям их деятельности.

Такие шаги возможно реализовать путем принятия ряда нормативных актов на федеральном уровне:

1. Федерального закона, целями которого должны быть: управление миграционными потоками, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

При этом должны быть учтены потребности российского законодательства в унификации внутренних норм с международным правом, климатические особенности, социально-экономическое развитие и экологическая обстановка в регионах, национальная совместимость, специфика психологии мигрантов.

За счет такого закона возможно решить ряд выше обозначенных проблем путем:

- включения в законопроект понятий, применяемых в международном праве (миграция; внешняя, внутренняя миграция; добровольная миграция; вынужденная миграция; внешняя трудовая миграция; незаконная миграция; мигрант; иностранец; апатрид; эмигрант), которые необходимы для формирования терминологии законодательства в сфере правоотношений, связанных с выделением различных субъектов миграции;

- определения принципов государственной миграционной политики для стабилизации существующих в области правового регулирования миграции правоотношений;

- конкретизации уполномоченных государственных органов, компетентных в области миграционных правоотношений, с определением перечня их полномочий;

- предоставления конкретных полномочий рамочного характера по правовому регулированию миграции субъектам Российской Федерации;

- определения системы правовых гарантий для отдельных категорий мигрантов;

- предоставления социальных гарантий для лиц, являющихся вынужденными мигрантами, с определением процедур реализации их прав на социальную помощь;

- определения должностных лиц и органов, ответственных по проведению конкретных мероприятий, связанных с реализацией социальных гарантий в пользу вынужденных мигрантов;

- установления процедуры формирования отдельных гарантий для вынужденных мигрантов;

- установления процедуры проведения необходимых санитарно-эпидемиологических мер в отношении мигрантов;

- создания программы научного обеспечения миграционной политики в Российской Федерации.

По мнению автора, в целях создания надлежащих условий расселения и обустройства трудовых мигрантов в законе должна быть определена процедура учета складывающейся в регионах межнациональной обстановки, плотности населения, наличия целевого земельного фонда, климатических особенностей, экологической обстановки и перспектив развития инфраструктуры и создания рабочих мест.

Необходимо, как нам представляется, учитывать и такие аспекты проблемы миграции как:

- переселение семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы в связи с проведением военной реформы, передислокацией либо расформированием воинских частей в соответствии с программами, утвержденными Правительством Российской Федерации, по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с соблюдением гарантий, установленных Федеральным законом от 25 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в редакции от 22.06.2007) «О статусе военнослужащих»;

- переселение населения из районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока с соблюдением социальных гарантий, предусмотренных Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 (в редакции от 29.12.2004) «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».

Одним из общепризнанных действенных способов регулирования потока трудовых мигрантов является квотирование, т.е. определение того количества трудовых ресурсов, которое государство считает необходимым пополнять из внешних источников.

В Российской Федерации одновременно действует несколько видов квот, утверждаемых Правительством Российской Федерации: квота на временное проживание; квота на число иностранных граждан, желающих трудиться в России; квота на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.