Трудовая миграция в России, ее правовое регулирование

Данные квоты ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

В настоящее время квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание установлены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 1637-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2007 год» в количестве 52723 разрешений, что не соответствует реальной миграционной ситуации.

По мнению автора, отрицательные последствия, с точки зрения стимулирования иммиграции, имела временная ликвидация Федеральной миграционной службы. Сначала это ведомство попытались реорганизовать. В мае 2000 года ФМС РФ была введена в состав Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Миннац РФ). В октябре 2001 года Министерство было ликвидировано, а в феврале 2002 года функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе указом Президента были переданы Министерству внутренних дел. Обнародованная в марте 2003 года Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации наглядно отразила характерную для МВД склонность к запретительным мерам. Свидетельством отрицательного отношения к иммиграции как таковой является то, что основное внимание в этом документе уделено вопросам борьбы с нелегальной трудовой миграцией, никаких мер по легализации и натурализации иммигрантов даже не рассматривалось.

Указом Президента Российской Федерации 19 июля 2004 года Миграционная служба была восстановлена в качестве федерального органа исполнительной власти в составе МВД. Принятая мера оставляет надежду на сохранение ценного практического опыта этой службы, накопленного за двенадцать лет ее существования.

По мнению автора, подводя итог анализу современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы, что Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Заметим, что новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления и в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.

По нашему мнению, в числе неотложных мер государственной миграционной политики целесообразно рекомендовать Правительству Российской Федерации поручить Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами, субъектами Российской Федерации:

- разработать основные направления миграционной политики Российской Федерации, с упором на региональную специфику, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации;

- необходимо также обеспечить создание единой информационной системы спроса и предложения рабочей силы на основе региональных информационных систем, расширение доступа населения к информации о вакансиях,

Разрабатывать прогнозы спроса и предложения на рабочую силу на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации она основе прогноза социально-экономического развития России и регионов на среднесрочную перспективу.

Не лишним было бы распределить полномочия и функции по регулированию рынков труда между федеральным центром, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, работодателями и профессиональными союзами в процессе проведения административной реформы и разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами.

Основными особенностями современного российского законодательства по вопросам привлечения в страну иностранной рабочей силы являются ориентация на использование временной трудовой миграции и превалирование среди мер миграционной политики запретительных и административных мер. Характерным примером чего являются изменения и дополнения к Кодексу об административных правонарушениях и запретительные меры правительства.

Можно предложить следующие меры по совершенствованию государственной иммиграционной политики:

Принимая во внимание политическую, экономическую и иную значимость дальнейшей интеграции государств - участников СНГ, в том числе в рамках Единого экономического пространства, Евразийского экономического сообщества, по мнению автора, было бы целесообразно:

- ускорить подписание проектов многосторонних международных соглашений между государствами - участниками единого экономического пространства (ЕЭП), в том числе Соглашения о свободе перемещения физических лиц - граждан государств - участников ЕЭП, Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей граждан государств-участников ЕЭП, Соглашения о сотрудничестве государств - участников ЕЭП, по защите национальных рынков труда от нелегальной трудовой миграции третьих стран, Конвенции о правовом статусе трудящихся - мигрантов и членов их семей - граждан государств - участников СНГ и Соглашения о временной трудовой деятельности граждан государств - членов Евразийского экономического сообщества на территории государств Сообщества;

- доработать Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об использовании миграционных карт единого образца, подписанного 5 октября 2004 года в городе Минске (вступило в силу с 8 февраля 2006 года);

- в связи с ратификацией Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 года, подписанного в городе Киеве 30 октября 2004 года, привести в соответствие с ним действующие подзаконные нормативно-правовые акты.

- рассмотреть возможность разработки проекта федерального закона «О миграционных трудовых биржах», поскольку в настоящее время активно работает Российская миграционная трудовая биржа, но единственный документ регламентирующий ее взаимодействие с органами государства - это соглашение о сотрудничестве между ФМС и РМТБ;

- рекомендовать учредить общественно-политическую газету и проводить информационную работу по разъяснению российского законодательства в области миграции, оказанию помощи мигрантам в трудоустройстве, борьбе с различными правонарушениями при регистрации иностранных граждан, пребывающих в Российской Федерации, возможно работа консульских служб Российской Федерации, прежде всего в странах СНГ по привлечению соотечественников.

1.2 Особенности регулирования внешней трудовой миграции в субъектах Российской Федерации

миграция трудовой правовое регулирование

Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

Запаздывание федерального правового регулирования миграционных процессов как по предметам исключительного ведения Российской Федерации (статус иностранцев), так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (обустройство мигрантов) в сочетании с напряженной ситуацией вынуждает субъекты осуществлять правовое регулирование до принятия федеральных актов. Однако субъектам в этой сфере принадлежит только часть предметов ведения и полномочий, поэтому попытки урегулировать миграцию комплексно - а потребность в этом в субъектах Российской Федерации существует, поскольку для них миграция - серьезная социальная проблема, требующая пристального внимания и по возможности увязанного, комплексного регулирования - неминуемо приводят к вторжению субъектов в сферу федеральной компетенции, а, следовательно, и к нарушению Конституции Российской Федерации.

При формировании правовой позиции в отношении правотворчества субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов миграции необходимо учитывать конституционные принципы, связанные с федеративным устройством России. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации «защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон», административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по их правовому регулированию. При этом осуществление правового регулирования процессов миграции связано в отдельных случаях с необходимостью ограничения прав и свобод различных категорий лиц.

При необходимости исполнения положений Конституции, с учетом проблем, связанных с неурегулированностью на федеральном уровне множества отношений, возникающих вследствие миграции, субъекты Федерации и органы местного самоуправления встречаются с потребностью регулирования этих правоотношений на своей территории и вынуждены компенсировать недостатки федерального законодательства собственным нормотворчеством.

При осуществлении правового регулирования субъектами Федерации применяются меры ограничительного и ужесточающего характера - сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав, в том числе имущественных, и др., которые входят в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством, нарушая порой установленную законом компетенцию Российской Федерации. Такая ситуация требует вмешательства со стороны органов конституционного контроля на федеральном уровне. Кроме этого, представляется возможным конкретизировать законодательно те полномочия, которые предоставлены субъектам Российской Федерации в области правового регулирования миграции [76,283].

Также актуальной задачей, требующей разрешения, является создание стабильной государственной программы, оформленной законодательно (так как потребуются поправки в бюджет), по формированию в регионах миграционной инфраструктуры с центрами по размещению мигрантов и специализированными органами «миграционной полиции». При этом, с учетом существующих особенностей проживания в отдельных регионах России, представляется возможным предоставить региональному законодателю внести поправки в законы о минимальной социальной норме жилья, касающиеся прав мигрантов, которые обеспечат возможность выполнения санитарно-эпидемиологических норм при осуществлении заселения мигрантов.

Отдельного внимания заслуживает проблема отсутствия инициативы со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации по правовому регулированию прав мигрантов. Такая позиция со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации обусловлена незаинтересованностью депутатов решением проблем мигрантов, которые в большинстве не имеют политических прав. А представители народа вынужденно защищают лишь права избирателей.

По мнению автора, одним из болевых узлов миграционных проблем в регионах - миграционные процессы в Южном федеральном округе (ЮФО).

Обращаем внимание на то, что общие итоги миграции населения за 2006 год показывают небольшую миграционную убыль населения ЮФО в размере 8 тысяч человек. При этом объем миграции был значительным: 318 тысяч прибывших и 326 тысяч выбывших. Из 13 субъектов Российской Федерации, входящих в состав округа, в пяти наблюдался небольшой миграционный прирост: в Краснодарском крае (12,2 тыс. чел.), в Ставропольском крае (4,8 тыс. чел.), в Республике Ингушетия (1,6 тыс. чел.), Республике Адыгея (0,6 тыс. чел.). В остальных территориях - миграционный отток: от -8,6 тыс. чел. в Чеченской Республике и -5,2 тыс. чел. в Республике Ингушетия до -0,4 тыс. чел. в Астраханской области. По интенсивности миграционных процессов ЮФО особенно не отличался от регионов Европейской части России, за исключением Центрального федерального округа, где ниже интенсивность оттока населения.

Если говорить о внешней миграции в ЮФО в 2005 году (данные по Чеченской Республике отсутствуют), то территории ЮФО увеличили свою численность за счет положительного сальдо миграции со странами СНГ и Балтии в размере 11,8 тысяч человек и потеряли 5 тысяч человек в миграционном обмене с другими странами.

Для ЮФО характерна острота проблемы вынужденных переселенцев. По состоянию на первое полугодие 2006 года на территории округа находилось 90804 официально зарегистрированных вынужденных переселенца (получивших этот статус с начала регистрации в 1992 году), что составляло 31% от общего числа имеющих такой статус в России (292691 человек). При этом наибольшее число вынужденных переселенцев проживало в Республике Ингушетия (27637 человек), Республике Северная Осетия - Алания (23611 человек), Ставропольском (10874 человека) и Краснодарском (9451 человек) краях [77,42].

Из субъектов, не входящих в состав ЮФО, наибольшее число вынужденных переселенцев находится в Оренбургской области (14298 человек), Новосибирской области (12426 человек), Белгородской области (11349 человек) и Алтайском крае (10684 человека).

В то же время данные официальной статистики, по-видимому, скрывают остроту ситуации. Многие специалисты в области миграции говорят о неудовлетворительном (неполном) учете миграции населения органами МВД. В первую очередь это относится к так называемой незаконной миграции из стран СНГ. Можно также предположить, что значительная часть внутренних мигрантов-россиян, по разным причинам не проходит процедуры регистрации в органах внутренних дел и остается не учтенной.

Специфическими особенностями миграционных процессов в пределах Южного федерального округа является движение населения в направлении с юга на север, из республик Северного Кавказа в Ставропольский и Краснодарский края, Ростовскую область. Одновременно происходит репатриация титульных народов Северного Кавказа.

Эта миграция имеет не столько экономический, сколько этно-политический характер: идет процесс вытеснения русского и других нетитульных народов республик Северного Кавказа на их «историческую родину» и, одновременно, возвращение в «свои» республики титульных народов. С этой точки зрения она является вынужденной миграцией.

Политическая основа оттока нетитульного населения - процессы «суверенизации» и усиления национализма в республиках Северного Кавказа, обострение межэтнических отношений, вооруженное противостояние в Чечне и рост ксенофобии.

Экономической основой вытеснения нетитульных народов является ограниченность ресурсов развития, особенно земель, бедность значительной части населения, дефицит рабочих мест, огромные масштабы безработицы (особенно ее скрытой формы - аграрного перенаселения), и конкуренция за рабочие места, рост теневой экономики, криминализация общества.

Что касается принимающих мигрантов территорий ЮФО (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область), то они не могут «переварить» столь значительное количество вынужденных мигрантов из-за аналогичных экономических проблем. Поэтому здесь усиливается среди местного населения мигрантофобия и ксенофобия в отношении любых мигрантов, включая русских. Это увеличивает социальную напряженность и создает благодатную почву для межнациональных и социальных конфликтов.

Для автора важным источником информации стали сведения о национальном составе населения субъектов ЮФО, содержащиеся в материалах Всероссийской переписи населения 2002 года. Их сопоставление с аналогичными данными Всесоюзной переписи населения 1998 года, а также анализ данных о сальдо миграции и итогах естественного движения населения за межпереписной период подтверждают выводы о продолжении начавшегося еще в 70-е годы процесса вытеснения русского (славянского) населения из национальных республик Северного Кавказа и притоке сюда титульных национальностей.

Наиболее напряженная ситуация сложилась в национальных республиках Северного Кавказа. Здесь усиливается начавшийся еще в 70-е годы процесс вытеснения нетитульных народов, особенно русских, за пределы республик и реэмиграции титульных народов. И все это происходит на фоне существенных различий в воспроизводстве населения.

По расчетам сотрудника Центра социальных исследований Владикавказского института управления А. Дзадзиева, в межпереписной период 1989-2002 годов численность населения республик Северного Кавказа увеличилась на 518 тысяч человек и составила 5825 тысяч человек. Весь прирост населения обеспечен за счет естественного прироста населения (751 тысяча человек) при миграционном оттоке в размере 233 тысяч человек.

При этом естественный прирост титульных этносов региона составил 767 тысяч человек, тогда как у русских - второго по численности этноса в пяти из семи республик и первого в двух (Адыгее и Карачаево-Черкессии) естественная убыль составила 93 тысячи человек.

В этой связи необходима разработка и реализация единой, взвешенной национальной политики в Южном федеральном округе, учитывающей сложность этно-политических, межконфессиональных, демографических, миграционных, экономических и социальных процессов во всем регионе. При этом важно сформулировать отношение государства к процессам вытеснения русского населения и других нетитульных народов из республик Северного Кавказа. Поэтому важной составляющей этой политики является разработка концепции миграционной политики, в том числе регулирования вынужденной и трудовой миграции.

Следует рассмотреть целесообразность разработки и реализации Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Южного федерального округа», направленной на преодоление существенных различий между субъектами Российской Федерации, входящими в ЮФО, в качестве и уровне жизни населения, создание новых рабочих мест, развитие отраслей социо-культурной сферы, особенно здравоохранения и образования. Особое внимание при этом должно быть обращено на развитие Республики Ингушетия, Ставропольского и Краснодарского краев, Республики Северная Осетия (Алания).

Сложившаяся миграционная ситуация привела к появлению весьма неоднозначных нормативных актов в субъектах ЮФО. Наиболее показательными являются такие нормативные акты регулирующие вопросы миграции, как: Краснодарский край - Закон Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735 КЗ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край» и постановление главы администрации Краснодарского края от 20 июля 2004 г. № 715 «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край»; Ставропольский край - Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 27-кз «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае» в ред. от 18.04.03 № 4-КЗ.

Вне всякого сомнения, можно понять сложности Краснодарского края в связи с большим потоком прибывающих на его территорию мигрантов. Частично это граждане Российском Федерации, желающие поселиться в основном у моря, в большинстве же - выходцы из бывших республик Союза ССР, теперь иностранные граждане, очень многие имеют родственников в Краснодарском крае, у которых они хотят поселиться и с помощью которых надеются стать на ноги. Основная масса мигрантов при положительном решении вопроса об их временном или постоянном проживании более или менее спокойно интегрируется в местное сообщество, трудится наравне с коренными жителями Краснодарского края. Чрезвычайных проблем с безработицей, повышенной криминогенной ситуацией или тяготами социального обслуживания мигранты не создают. В основном проблемы возникают в плане межнациональных конфликтов - чаще всего па бытовой основе.

По мнению автора, все это следует учитывать при организации работы с мигрантами в крае, строить ее на федеральной нормативной правовой основе и в развитие федерального законодательства. Между тем в Краснодарском крае уже многие годы наблюдается упорное желание собственными нормативными актами регулировать миграционные процессы.

К сожалению, по ряду моментов названные выше нормативные правовые акты Краснодарского края противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству [151,66].

Прежде всего, возникает вопрос: вправе ли край принимать эти акты? В соответствии с Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации относятся «федеративное устройство и территория Российской Федерация» (п. «б» ст. 71) и «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «в» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим Пограничных зон» (п. «б» ч. 1 ст. 72). Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» [87,346].

Содержание указанного выше Закона Краснодарского края позволяет сделать вывод о том, что предметно он в основном ничего нового не регулирует, а повторяет нормы федерального законодательства. Однако в нем есть отдельные нормы, которые как раз и демонстрируют «специфические» подходы в крае к пониманию права на собственное регулирование прав и свобод человека и гражданина.

Так, в ст. 2 Закона говорится, что органы государственной власти края и органы местного самоуправления в крае содействуют обустройству и интеграции в социальную среду законно находящихся на территории края мигрантов «с соблюдением конституционного принципа недопустимости осуществления права на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства на территории Российской Федерации одними лицами с нарушением законных прав и интересов других лиц, в том числе постоянно проживающих на территории Краснодарского края».

Позволим себе предположить, что в установлении этой нормы законодатели руководствовались частью 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».

Указанная норма по конкретным ситуациям получила развитие в соответствующих актах федерального законодательства, постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, и субъекты Российской Федерации должны их учитывать. Так, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (редакция от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» гласит, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение такого права граждан Российской Федерации допускается только на основании закона; лица не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-п «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» записано, что право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (статья 17, часть 2, Конституции Российской Федерации; статья 150 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства, подчеркивает Конституционный Суд может вводиться только федеральным законом.

Еще одной особенностью Закона Краснодарского края является то, что учреждена краевая межведомственная комиссия, по вопросам миграции и районные (городские) межведомственные комиссии по вопросам миграции (ст. 5). Эти комиссии наделены правами, которые не вытекают и, более того прямо противоречат действующим федеральным законам России.

В частности, согласно ст. 6 Закона межведомственные комиссии совместно с органами внутренних дел края участвуют в рассмотрении заявлений граждан РФ, желающих зарегистрироваться по месту жительства на территории городских и сельских поселений, расположенных в пограничной зоне; заявлений граждан РФ, вселение которых на жилую площадь осуществляется с нарушением норм жилищного и гражданского законодательства о размерах и состоянии жилья; заявлений иностранных граждан и лиц без гражданства, обратившихся в органы внутренних дел по вопросу получения вида на жительство на территории Российской Федерации.

Необходимо отметить, что спорность ряда положений вышеуказанного закона была замечена Прокуратурой Краснодарского края. Предыдущий краевой закон от 2002 г. был оспорен краевой прокуратурой и отменен после двухлетнего судебного разбирательства. Действующий в настоящее время Закон 2004 г. также оспаривается краевой прокуратурой, в настоящее время ожидается решение Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу.

В соседнем Ставропольском крае ситуация складывается похожим образом.

Ознакомление с текстом Закона Ставропольского края «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае», принятым Краевой Государственной Думой 6 июня 2002 года, позволяет сделать вывод, свидетельствующий о несоответствии данного документа федеральному законодательству и правовым позициям Конституционного Суда РФ.

6 июня 2002 г. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край». 24 июня 2002 г. он был подписан губернатором и направлен для опубликования. Данный нормативно-правовой акт устанавливает понятие незаконной миграции в Ставропольский край, основные принципы содействия обустройству и интеграции в социальную среду мигрантов, полномочия Правительства Ставропольского края по установлению максимально возможной численности переселенцев, квот на привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы, а также последствия несоблюдения миграционного законодательства, в том числе и путем установления ответственности за нарушение миграционного законодательства. Таким образом, предпринята попытка комплексного урегулирования вопросов незаконной миграции и установления для этой цели некоторых аспектов легальной миграции. Имеет смысл сразу пояснить, в какой мере субъекты Российской Федерации вправе законодательствовать по этим вопросам. В соответствии с п. «в» ст.71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской федерации. В ч.2 ст.55 установлен принцип, согласно которому в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Это означает, что: а) субъекты не могут издавать актов, каким-либо образом ограничивающих права и свободы человека и гражданина; б) такие ограничения и федеральным законом могут быть установлены только в определенных Конституцией пределах. Поскольку регулирование миграционных процессов неизбежно затрагивает сферу прав и свобод человека и гражданина, попытка урегулировать их силами субъекта неизбежно чревата опасностью вторжения в сферу федерального законодательства. Таким образом, сама по себе идея урегулирования вопросов незаконной миграции плодотворна, и необходимость в ней назрела, но в силу Конституции Российской Федерации она не может быть реализована путем издания актов субъектами. Об этом свидетельствует и принятый Государственной Думой Ставропольского края акт, нарушающий разграничение предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ. Вместе с тем, данный Закон применительно к сфере прав и свобод человека и гражданина содержит целый ряд положений, нарушающих Конституцию Российской Федерации.

Регулирование незаконной миграции прямо связано с понятием законной миграции. Своеобразие Закона Ставропольского края состоит в том, что в нем законная миграция является синонимом регулируемой данным субъектом миграции, и соответственно нерегулируемая субъектом миграция оказывается незаконной. Ст. 3 Закона гласит: «Миграция в Ставропольский край носит регулируемый характер и допускается в том объеме, в котором геополитическая обстановка, экономические и социальные условия позволяют обеспечить права и свободы граждан, законно находящихся на территории края, государственную и общественную безопасность». Ее дополняет ст.5, устанавливающая, что Правительство Ставропольского края на основании предложений органов внутренних дел Ставропольского края и краевой комиссии миграционного контроля «ежегодно устанавливают максимально возможную численность переселенцев, которые могут быть определены на постоянное жительство в населенных пунктах Ставропольского края». Эти положения игнорируют сложный характер миграционных потоков, часть из которых, в принципе, по крайней мере, на начальном этапе, в момент прибытия не подлежит регулированию (например, применительно к беженцам вступают в противоречие с самим понятием «беженец»), а также различия в правовом статусе мигрантов - граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Положение ст.5 относительно квотирования численности переселенцев позволяет сделать вывод, что квотируются любые мигранты, в то время как речь может идти только о беженцах и вынужденных переселенцах, и к тому же той их части, которой оказывается содействие в обустройстве. Остальные, самообустраивающиеся мигранты никаким ограничениям по численности не подлежат. Установление по отношению к ним ограничений и квот противоречит как нормам Конституции Российской Федерации, так и рыночным отношениям в жилищной сфере и жилищной политике государства.

Так же своеобразие Закона Ставропольского края состоит и в определении оснований признания лица незаконным мигрантом. В ст.2 под понятием «незаконной миграции» объединены граждане РФ, не зарегистрировавшиеся в установленном порядке (а сама регистрация в нарушение федерального законодательства поставлена, как будет показано далее, в зависимость от наличия квоты, т.е. фактически на усмотрение администрации), с иностранными гражданами, у которых отсутствует виза или вид на жительство, истек срок пребывания и т.д. В числе иностранных граждан и лиц без гражданства отдельной категорией без каких-либо оговорок и уточнений выделены в качестве незаконных мигрантов иностранные граждане и лица без гражданства, у которых отсутствуют средства для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации. Но настоящим правовым «шедевром» является то, что этот перечень носит открытый характер, поскольку незаконной миграцией признается «наличие других обстоятельств, свидетельствующих о незаконности нахождения на территории Российской Федерации и территории Ставропольского края».

Если для иностранцев пределы прав и свобод в данной сфере могут быть ограничены (но только федеральным законодательством) в зависимости от статуса (например, в части сроков проживания), то российские граждане не имеют ограничений по месту жительства за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Соответственно, если иностранцы могут на территории РФ находиться незаконно (но также по строго определенным и только в федеральном законе основаниям), то все граждане Российской Федерации находятся на ней законно.

Данные положения Закона Ставропольского края являются не просто нарушением Конституции Российской Федерации, но, по существу, еще и попыткой дать «карт-бланш» соответствующим органам Ставропольского края в отнесении того или иного лица к числу нелегальных мигрантов.

Нарушение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

Стремление подравнять всех мигрантов «под одну гребенку» неизбежно приводит к серьезным нарушениям прав человека и гражданина.

В ч.2 ст.2 Закона устанавливается, что приобретение жилого дома, квартиры, иной недвижимости на территории Ставропольского края гражданином Российской Федерации не является достаточным основанием для признания законности его нахождения на данной территории с целью проживания. Для того, чтобы его проживание стало законным, ему нужно оказаться в числе избранников субъекта в рамках установленной Правительством Ставропольского края, согласно уже упоминавшейся ст.5, «максимально возможной численности переселенцев». Тем самым ограничивается право граждан Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, установленное ч.1 ст.27 Конституции. На недопустимость ограничения субъектами Федерации права на выбор места жительства неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, причем и прямо в отношении Ставропольского края. Так, в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. №9-п указывалось, что, введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных вод, Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодательством, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации. Вводя максимально возможную численность поселенцев, Государственная Дума Ставропольского края фактически ввела квоту на поселение в населенных пунктах Ставропольского края. Порядок реализации конституционных норм, касающихся прав граждан в данной области, детализирован Законом РФ от 25 июня 1993 г. №5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В ст.8 этого Закона определены основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: «Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

- в пограничной полосе;

- в закрытых военных городках;

- в закрытых административно-территориальных образованиях;

- в зонах экологического бедствия;

- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение».

Данный перечень является закрытым, т.е. ограничения возможны только по указанным основаниям, а Ставропольский край под них не подпадает, таким образом, основания для введения разрешительного порядка пребывания и проживания в Ставропольском крае отсутствуют.

В части 1 ст.2 Закона Ставропольского края незаконный характер миграции увязан с невыполнением гражданами Российской Федерации обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в определенные сроки. Согласно ст.2 гражданин Российской Федерации, невыполнивший обязанность зарегистрироваться в органах регистрационного учета в трехдневный срок со дня прибытия для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней; обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в семидневный срок со дня прибытия на новое место жительства, а также находящийся на территории Ставропольского края в случае отказа ему в регистрации по месту пребывания или месту жительства (видимо, в том числе и по основанию превышения «максимально возможной численности переселенцев»), автоматически превращается в незаконного мигранта. Обязанность регистрации граждан действительно установлена в части II статьи 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Вместе с тем, там же указывается, что «регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации». В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации №4 от 2 февраля 1998 г. указывалось, что уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью, однако сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Федерации. Органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера [131,452].

Нарушение прав иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

В соответствие с ч.3 ст.62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Согласно ст.1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации». Российский закон, конкретизирующий конституционные положения о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, на момент принятия Закона Ставропольского края еще не был принят. В части, не противоречащей Конституции Российской Федерации продолжал действовать Закон СССР от 24 июня 1981г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Этот акт, конечно, нельзя признать соответствующим новым условиям, и в определенном смысле Закон Ставропольского края является попыткой восполнить данный пробел в федеральном законодательстве, однако эта попытка направлена на ограничение и нарушение установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.

Согласно ст.5 Закона квоты на привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы устанавливает Правительство Ставропольского края.

Нельзя не обратить внимание на одно загадочное несоответствие Закона Ставропольского края, слабо поддающееся логическому анализу. Возможно, оно должно приниматься на веру, поскольку в противном случае возникает вопрос о смысле и целесообразности данного Закона. Как уже указывалось, в ст.5 говорится о том, что Правительство Ставропольского края ежегодно устанавливает «максимально возможную численность переселенцев». Согласно ч.2 этой же статьи указанная численность увязывается с возможностями существующей социально-экономической инфраструктуры и запланированными бюджетными расходами в разрезе административно-территориальных образований Ставропольского края. Данные положения, как и другие, содержащиеся в Законе (ст.3, ст.2) призваны свидетельствовать о переизбыточности населения в крае, что, собственно, и вызвало потребность в столь суровом регулировании, ограничениях прав граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства и даже интервенцию в сферу федерального законодательства. А вот часть 3 этой же статьи заставляет усомниться в исходной идее переизбытка, потому что, оказывается, сверх «максимально возможной численности переселенцев» ежегодно устанавливаются квоты на «привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы», т.е. в крае объективно существует потребность в дополнительной рабочей силе сверх «максимально возможной численности переселенцев». Как минимум, это противоречит идее переизбыточности населения. Если исходная посылка - переизбыток человеческих ресурсов, то логично полное исключение каких-либо дополнительных наборов и квот. Усилия властей должны быть направлены на то, чтобы оптимальным образом использовать имеющиеся трудовые ресурсы.

На наш взгляд, предпринимая попытку урегулировать миграционные процессы, законодатели Ставропольского края упустили возможность определить, какие категории мигрантов им необходимы, каким категориям мигрантов данный субъект будет оказывать содействие, каковы критерии отбора мигрантов, формы сотрудничества краевых органов и мигрантов, организаций мигрантов и т.д. Вместо формирования правовых основ миграционной программы расселения, градостроительства, привлечения ресурсов, в том числе и мигрантов, законодатели предпочли заниматься сугубо полицейскими вопросами, находящимися в ведении федеральных структур.

Стремление законодателей края решать социальные проблемы полицейскими мерами привело в данном случае к попытке урегулировать и ограничить статус российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства, по-новому определить порядок пребывания, въезда и выезда на территорию РФ, порядок регистрационного учета, т.е. те сферы, которые уже урегулированы федеральным законодательством, а, следовательно, к дублированию федеральных законов в сторону ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Вопросы стихийной миграции, особенно в последнее время, вновь привлекают повышенное внимание общественности. 19 октября 2006 г. в Государственной думе Ставропольского края состоялась специальная конференция, на которой в числе других рассматривались вопросы национальной миграции. Речь шла о воспитании терпимости к национальным мигрантам, выработке новой национальной и региональной политики в нашей стране.

Однако такой несколько зауженный, исключительно национальный аспект миграции вызывает сомнение. Граждане Российской Федерации имеют конституционное право свободно передвигаться по своей стране и самостоятельно определять, где им жить. Причем дело здесь не в национальном факторе. Переселяются и русские, и татары, и буряты, и представители многих других национальностей и народностей. Люди просто выбирают лучшее для себя место жительства с точки зрения климата, уровня жизни, возможности хорошо заработать, получить добротное образование, приобрести жилье, переехать к своим детям. И это нормально. Однако в некоторых регионах, особенно в ЮФО, такие стихийные потоки становятся весьма значительными. Массовое переселение оказывает серьезное давление на социально-культурную инфраструктуру, приводит к дополнительным бюджетным расходам.

Краснодарский и Ставропольский края, например, не могут принять всех желающих приехать в эти достаточно обеспеченные и благоприятные для проживания территории. Не хватит ни больниц, поликлиник, школ и детских садов, благоустроенного жилья и рабочих мест, ни бюджетных средств на расширение действующих и строительство новых объектов в связи с притоком переселенцев.

Государственной думой Ставропольского края предпринимались неоднократные попытки решить эту проблему. В 1994 году было принято Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, которое ограничило миграционные потоки на Кавказские Минеральные Воды и ряд других населенных пунктов, установило квоты на проживание в этих местах и меры ответственности вплоть до выдворения за пределы края. Два года работы значительно улучшили миграционную ситуацию. Конституционный Суд Российской Федерации посчитал, что эти нормы противоречат Конституции. Однако имеются серьезные юридические и политические аргументы, позволяющие сомневаться в категоричности сделанных выводов. Конституционный суд фактически признал права переселенцев приоритетными по сравнению с конституционными правами жителей края, которые нарушаются негативными последствиями стихийной миграции. Обеспечив защиту прав и свобод переселенцев, Конституционный суд не принял никаких действий по защите нарушенных миграцией прав и свобод трех миллионов жителей Ставропольского края.

Государственная Дума Ставропольского края в 1997 году внесла проект Федерального закона «О дополнительных мерах по обеспечению общественной безопасности в Ставропольском крае», который разрешал вводить в крае дополнительные меры, включающие ограничение въезда на Ставрополье и свободы передвижения по его территории, усиление охраны важнейших объектов жизнедеятельности населения. В условиях режима военных действий с Чечней это было необходимо и оправданно. После двухлетней работы урезанный проект федерального закона был принят Государственной думой и одобрен Советом Федерации. Однако 30 декабря 1999 года, за день до сложения своих полномочий, президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин отклонил принятый закон, мотивируя тем, что «федеральный закон утратил свою актуальность». В итоге федеральный закон был снят с дальнейшего рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации [104,194].

В этой ситуации был принят Закон Ставропольского края «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае», который содержал простые и понятные правила. Правительству Ставропольского края предписывалось ежегодно устанавливать предельно допустимую численность переселенцев, которую край может принять и обеспечить необходимыми гарантиями в социально-культурной, жилищно-коммунальной, медицинской и иных сферах жизнедеятельности исходя из возможностей краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований. Остальным гражданам не запрещалось приезжать на Ставрополье и получать регистрацию, но без предоставления таких бюджетных гарантий. Одновременно должны были определяться районы и населенные пункты, нуждающиеся в дополнительных трудовых ресурсах, наиболее предпочтительные для расселения, на развитие которых предполагалось выделять дополнительные бюджетные средства.

Очевидно, что при этом не нарушалось конституционное право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не устанавливаются «квоты» на проживание в Ставропольском крае. Просто бюджетные деньги предлагалось тратить лишь на то количество переселенцев, которое край может принять исходя из возможностей краевой казны.

При таком подходе переселенцы, приехавшие сверх предельно допустимой численности, во многих случаях сами без какого-либо принуждения могли выбрать либо другие регионы страны, либо населенные пункты края, нуждающиеся в приросте населения, для развития которых выделяются дополнительные средства. В этом и заключается законный и цивилизованный механизм регулирования стихийной миграции, которая во всех странах мира носит регулируемый характер.

По мнению автора, наблюдается несколько предвзятое отношение контролирующих и надзирающих органов к миграционной ситуации в нашем крае. В некоторых регионах Южного федерального округа действует жесткое ограничение на пребывание и проживание мигрантов. Законом Краснодарского края, Указом президента Республики Адыгея предоставлено, например, преимущество в постоянной регистрации гражданам, имеющим тесные связи с данными регионами. Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики до стабилизации и улучшения криминогенной обстановки в Северо-Кавказском регионе вообще запрещены постоянная регистрация граждан, не имеющих тесных связей с республикой, регистрация их браков и детей, а также всех сделок с недвижимостью на территории Кабардино-Балкарской Республики.

Таким образом, к сожалению, наблюдается избирательный подход в этом вопросе, активно используется практика «калужской, рязанской, ставропольской» законности. Которая подверглась справедливой критике еще в советском праве.

Что же делать в сложившейся ситуации? Оптимальным представляется принятие федерального закона, который установил бы особый порядок миграции в отдельных регионах, испытывающих мощное давление стихийной, зачастую незаконной миграции. Однако федеральный законодатель не желает заниматься этой проблемой. Пример с отклонением внесенного Ставропольским краем проекта федерального закона, описанный выше, является ярким тому подтверждением.

Сложилась абсурдная правовая и политическая ситуация. Федеральная власть не принимает мер по ограничению неконтролируемой миграции, которая не только осложняет социально-экономическую обстановку, но и является питательной средой для террористов. А регионам не разрешают этого делать.

Единственным выходом из этой, на первый взгляд, тупиковой ситуации представляется заключение Договора между Российской Федерацией и Ставропольским краем по разграничению полномочий, необходимость подготовки которого была подчеркнута в рекомендациях депутатских слушаний по проблемам развития Кавказских Минеральных Вод, проведенных Государственной думой Ставропольского края 15 апреля 2004 года. В соответствии с новым федеральным законодательством заключение такого договора как раз и «допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий».