Прокурор в гражданском процессе

Размещено на http://www.allbest.ru./

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1 Теоретические и правовые основы участия прокурора в гражданском судопроизводстве

1.1 Прокуратура в гражданском судопроизводстве (исторический аспект)

1.2 Участие прокурора в гражданском процессе: цели, задачи и функции

1.3 Процессуальные права и обязанности прокурора

Глава 2 Формы участия прокурора в судопроизводстве в суде первой инстанции

2.1 Обращение прокурора в суд в защиту других лиц

2.2 Участие прокурора в суде первой инстанции для дачи заключения по делу

Заключение

Литература

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 1) провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством с республиканской формой правления. При этом смысл правого государства раскрывается через ст. 2 Конституции: «Человек, его права и свободы является высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Государственная защита прав и свобод (согласно ст. 45 Конституции РФ) понимается как деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц. Конституция предусматривает определенную обязанность, принимаемую на себя государством. Ей соответствует право человека и гражданина требовать государственной защиты от посягательств на их права и свободы.

По мере становления и утверждения принципов демократического правового государства в России возрастает роль юридических механизмов обеспечения подлинного демократизма в общественной и государственной жизни, укрепления правовой защищенность граждан. Одним из основных средств решения этих задач выступает конституционное право на судебную защиту.

Судебная защита прав и свобод человека и гражданина представляет юридический механизм, с помощью которого государство обязано обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, закрепленных, прежде всего, в Конституции РФ. Исторически сложилось так, что логика развития правозащитных механизмов в Российской Федерации существенно отличалась от аналогичных механизмов в демократических странах Европы и в США. Одним из таких отличий является роль прокурора в гражданском процессе. Какие бы изменения, затрагивающие статус прокурора не происходили в правовой системе России, функция участия прокурора в гражданском судопроизводстве всегда сохранялась.

Вопрос о статусе прокурора в гражданском процессе является одним из самых дискуссионных в науке гражданского процессуального права. В ходе многолетней дискуссии по этому вопросу сложились достаточно категоричные точки зрения: одни авторы, исходя из приоритета частноправовых интересов перед интересами публичными и приоритета начал диспозитивности в гражданском процессе, настаивали на исключении из закона права прокурора на предъявление исков в защиту чужих интересов, другие, напротив, утверждали, исходя из повышения роли государства как гаранта частноправовых интересов утверждали, что необходимо активизировать деятельность прокуратуры по обращению в судебные органы с целью защиты прав других лиц.

Дискуссия о функциях прокурора в гражданском процессе оказала заметное воздействие на развитие гражданского процессуального законодательства. В отличие от Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 года (в последующей редакции, по состоянию на 1 января 2002 г.). М.: Приор, 2002. (далее, - ГПК РСФСР) в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 23 октября 2002 года №138-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 ноября (далее, - ГПК РФ) установлено, что и предъявление иска, и вступление в процесс с целью дачи заключения прокурора допустимо лишь в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Эта новелла основана на Концепции судебной правовой реформы, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону. Следуя идеологии Концепции, законодатель закрепил в ГПК РФ компромиссный вариант участия прокурора в гражданском процессе, основанный на теории «истца в процессуальном смысле». Положения ГПК РФ в значительной степени изменяют полномочия прокурора по сравнению с прежним ГПК РСФСР и дают принципиально новую трактовку института участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Тенденция к минимизации участия прокурора в гражданском судопроизводстве не менее четко прослеживается и в новом Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2002. №30. Ст. 3012. (далее, - АПК РФ).

Одновременно в процессе судебной реформы существенно изменилась роль суда и характер гражданского процесса, основанного на принципах состязательности и диспозитивности, что вполне соответствует принципам демократического правового государства.

Вместе с тем, возрастание конфликтности и социальных противоречий в общественной жизни, признание ценности и неприкосновенности личности, охраны достоинства граждан и их коммуникаций - с одной стороны, и упразднение ряда ранее существовавших институтов социального контроля, способствовавших реализации прав, с другой стороны, все это факторы, определяющие необходимость усиления значения юридических форм защиты прав и свобод.

Сейчас прокуратура - едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения. Не случайно число лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает.

В современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренном законом случаях - бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего по существу правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, представляется спорным.

Все это обусловливает актуальность и практическое значение исследования проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Актуальность данной проблемы подтверждают и многочисленные публикации в специальной литературе по вопросам участия прокурора в гражданском процессе. В настоящее время в дискуссии по данной проблеме участвуют многие известные ученые и практические работники. При этом общих подходов к ее решению до сегодняшнего дня не выработано.

В данной дипломной работе исследуются вопросы о роли и месте прокурора в гражданском процессе, процессуальных функциях прокурора, основаниях и формах участия прокурора в гражданском процессе. Цель предпринимаемого исследования состоит в том, чтобы определить комплекс правовых и социальных явлений, которые, как представляется, обусловливают необходимость участия прокурора в гражданском процессе и определяют сущность его деятельности.

Учитывая особенности развития правозащитных механизмов в России, в первой главе дипломной работы осуществляется сравнительный анализ норм ГПК РСФСР и ГПК РФ, регулирующих участие прокурора в гражданском процессе, исследуются теоретические подходы к решению данной проблемы в отечественной и зарубежной науке, изучаются функции органов прокуратуры в странах СНГ, выявляются сходства и различия в полномочиях прокуроров РФ и должностных лиц, осуществляющих правозащитные функции в гражданском процессе, в некоторых странах Запада, в частности атторнеев США.

Во второй главе работы исследуются такие узловые моменты как основания и формы участия прокурора в гражданском процессе, основные составляющие его процессуального статуса. Высказываются предложения о совершенствовании законодательства, регулирующего участие прокурора в гражданском процессе.

Научной базой исследования являются труды таких ученых, как В.Н. Щеглов, Д.И. Чечот, А.А. Мельников, М.К. Треушников, С.М. Казанцев, В.И. Басков, Л.А. Прокудина, В.Г. Бессарабов и других.

Эмпирической базой исследования является опубликованная судебная практика участия прокуроров в гражданском процессе.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

1.1 Прокуратура в гражданском судопроизводстве (исторический аспект)

Обращение к истории развития законодательства о суде и прокуратуре показывает, что прокуратура всегда была связана с гражданским судом. При этом цель участия прокурора в гражданском процессе всегда носила ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор, участвующий в процессе, являлся представителем государственной власти.

Достаточно отметить, что именным Указом Петра I от 18.01.1722 были учреждены прокуроры в первую очередь именно при судах. Основной функцией прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М., 2000. С.36. При этом в именном Указе Петра Великого подчеркивалась роль публичной функции органов прокуратуры. Так, согласно Указа Генерал-Прокурор «по должности» обязан «.3. … смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали .. 11. И понеже сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет, и ежели что поманит, или иное какое дело ведением и волею преступит, то яко преступник указа и явный разоритель государства наказан будет..». Законодательство Петра I. М., 1997. С.133-135.

В гражданском процессе прокурор выступал, как правило, с заключением после состязания сторон. Если дело представляло публичный интерес, то прокурору предоставлялось право выступать в качестве «главной стороны», состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика и защищая не права лиц либо ведомств, а самую силу закона. Однако при участии прокурора в гражданском процессе он не наделялся правом на предъявление иска в защиту интересов государства и общества.

В литературе отмечается, что на данном этапе развития органов прокуратуры, правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве предопределялся отсутствием в последнем публичных начал и несвязанностью гражданского оборота с экономической и социальной функциями государства. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2005. С.336.

Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской. Функция российской прокуратуры - осуществление общего надзора и основной принцип организации, состоявший в строгой централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свидетельствовали о том, что она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2000. С.27.

Если во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени короля он участвовал и в суде, то в России же правомочия прокурора изначально выходят на уровень контрольно-надзорных функций общегосударственного значения. Формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иным словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовывали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях. Поэтому справедливо утверждение Ю. Кетова, который подчеркивает, что основным направлением деятельности прокуратуры в России «изначально было укрепление правовых основ государственности». Кетов Ю. Проблемы прокуратуры на современном этапе / Ю. Кетов // Законность .2003. №5.

Столь же стабильным явлением следует признать и участие прокуратуры России в гражданском судопроизводстве. В своем развитии российская прокуратура прошла ряд этапов, изменялась ее роль и место в системе органов государственной власти. Однако правовая связь прокуратуры и суда не прерывалась. Даже с принятием Судебных Уставов в 1864 г., когда прокуратура из органов надзорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования, она по-прежнему выполняла законоохранительную функцию при рассмотрении судами гражданских дел. Прокурорский надзор: Учебник. / Винокуров Ю.Е. и др. М., 2003. С.39. При этом прокуратура, хотя и состояла при судах, но была им не подконтрольна. Основы возникновения и существования надзорной власти в России// Законность. 2002. №1. С.8.

В одной из статей сборника судебных уставов указывалось: «Прокуроры суть органы правительства для охранения силы закона, и на этом основании сущность их обязанностей заключается: в предложениях суду предварительных заключений по делам, подчиненным особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства: в наблюдении единообразного и точного применения закона: Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственного имущества, до Государева имущества, а также лиц, которые не способны защищать себя, и поэтому нуждаются в опеке государственной власти». Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.8. М., 1991. С.23.

Это положение получило развитие в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г., который предусматривал, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным:

1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;

3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей;

4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

5) по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек);

6) по делам брачным и о законности рождения. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.8. М., 1991. С.28.

При этом по брачным делам роль ответной стороны, в случае ее отсутствия, выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося. Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении по делу. Оно должно было излагаться устно после прений сторон. По делам брачным и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.Бессарабов В.Г.Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.) / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. 2002. №10. С.76.

Таким образом, Судебные уставы 1864 года значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Но достоинством новых уставов было то, что они:

1) обязали прокурора участвовать в процессе хотя бы по некоторым делам;

2) четко определили:

- назначение и порядок деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве;

- что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам;

- направленность надзорной деятельности, касающуюся именно защиты прав граждан.

Выдающийся российский юрист, ученый, судебный и прокурорский деятель А.Ф. Кони, подчеркивая важность именно такой направленности прокурорского надзора, отмечал, что российские прокуроры всегда исходили из того, что защита гражданских прав - это реализация требований закона, и уделяли ей большое внимание. Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры. Сочинения. Т. 4. / А.Ф. Кони. М., 1967. С.194.

Говоря о прокуратуре того периода, отмечая стремление прокуроров служить, прежде всего, интересам государства, И.Я. Фойницкий отмечал: «Прокуратура есть орган закона, а не орган правительства». «Прокурор - блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов», - писал Н.В. Муравьев. Цитата по: Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных) / Т. Новицкая // Российская юстиция. 1998. №4. С.61. Как глубоко и широко мыслящий ученый, Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий: «Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения». Цитата по: Бессарабов В.Г.Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.) С.67.

В таком виде и в основном с такими функциями прокуратура просуществовала до 1917 г., то есть до смены в России революционным путем общественной формации, когда прокуратура была вообще упразднена Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде». СУ РСФСР. 1917. №4. Ст.50.

Поэтому утверждение некоторых исследователей, что российская прокуратура является «детищем эпохи тоталитаризма» Власов А. Катаракта на «око» государево / А. Власов // Российская юстиция. 2001. №8. С.36. не отвечает действительности. Не является прокуратура и детищем большевиков, как считают некоторые исследователи.Казанцев С.М. История царской прокуратуры / С.М. Казанцев. СПб., 1993. С.164.

Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре». СУ РСФСР. 1922. №36. Ст. 424. Этим Положением на прокуратуру были возложены: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры / И. Петрухин // [CD = ROM] Юридическая баннерная сеть LLE.ru.

Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30-х годов (постановление ЦИК и СНК СССР от 20июля1936 года «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР»). Она была закреплена «сталинской» Конституцией (1936). На прокуратуру возлагался высший надзор Там же. за точным исполнением законов всеми Народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами (ст. 113). В период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена. Однако прокуроры входили в состав квазисудебных органов - «троек», рассматривавших дела «врагов народа». Казанцев С.М. Указ. соч. С.121.

Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 года, принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы. В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Яровник К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития / К.Ю. Яровник // Государство и право. 1999. №11. С.71.

Тотальность прокурорского надзора, свойственная российской правовой действительности, своего рода - уникальное явление. Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 года приняла решение о согласии на вступление в эту организацию России. При этом были формулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них - следующее условие: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы: о роли, деятельности и организации Прокуратуры..». Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандартам не соответствует тотальный общий надзор российской прокуратуры. Там же. С.72.

Последствием революции 1917 г. стало усиление вмешательства государства в «частноправовые отношения» и тем самым в споры, рассматриваемые в рамках гражданского процесса. Это проявилось, в том числе, в предоставлении прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве, позволяющих ему «как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов

государства или трудящихся масс» (ст. 2 ГПК РСФСР 1923 г.). Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе направлялась на осуществление им надзора за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

С учетом того, что надзор прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами и в прежнем виде вызывал противодействие, многие исследователи справедливо отмечали, что в условиях формирования правового государства и реализации концепции разделения властей судебная власть приобретает статус независимой и не может оставаться поднадзорной такому государственному органу, каким является прокуратура.

Утверждалось, что прокурора необходимо лишить в гражданском процессе «процессуальных привилегий» - права истребования дела из суда, вхождения в дело в любой стадии процесса и дачи заключения по любому гражданскому делу, принесения кассационного протеста, мотивируя это тем, что нарушается принцип состязательности и равноправия сторон, опытом стран Запада, и т.д. Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры (Россия) / И. Михайловская // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №8 (28). С.73-74 и др. Эта точка зрения нашла широкое распространение в научной среде и закрепление в законодательстве.

В результате социально-экономических изменений в России в 80-90-х гг. прошлого века, под воздействием судебной реформы произошли серьезные изменения и в концепции прокурорского надзора. Однако вопрос об участии прокурора в гражданском процессе по-прежнему остается дискуссионным. При этом в науке гражданского процессуального права сложились точки зрения противоположные друг другу. Как справедливо отмечает А. Власов, они сложились еще в процессе обсуждения проектов нового Гражданского процессуального кодекса РФ: с одной стороны - ограничение в целом его прав в гражданском судопроизводстве, с другой - усиление и расширение прав в части правозащитной функции. Власов А. Не ограничивать права прокуроров в гражданском процессе / А. Власов // Законность. 2000. №8. С.14.

В соответствии с первой - прокурор не должен участвовать в гражданских делах, поскольку в настоящее время законодательно закреплен и проводится в жизнь принцип приоритета частноправового интереса. Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции / Г.А.Жилин. М.,2000. С.214. Отсюда следует, что в силу принципа диспозитивности и других принципов гражданского судопроизводства, в демократическом обществе недопустимо участие прокурора в гражданском процессе в форме обращения в суд в защиту прав других лиц.

Согласно другому подходу, гражданское процессуальное право является отраслью публичного права в силу того, что предметом регулирования норм данной отрасли права является деятельность органа государственной власти (суда) по осуществлению правосудия и, следовательно, нормы эти обеспечивают, прежде всего, публичные интересы, то есть общезначимые интересы общества, государства в целом. Викут М.А. Гражданский процесс России: Учебник / М.А. Викут, И.М. Зайцев. М., 1999. С.97. При этом утверждается, что в правовом государстве охрана прав и свобод человека - дело не столько самой личности, сколько государства, а осуществлять от имени государства активную правозащитную функцию может прокуратура. Исходя из этого, применительно к сфере гражданского судопроизводства делается вывод о том, что прокуратура осуществляет роль особого «пускового механизма» правосудия, а участвующий в деле прокурор относится к специальным субъектам гражданских процессуальных правоотношений, содействующих реализации судебной власти. Учебник гражданского процесса / Под ред. М.К. Треушникова. М.1996. С.98.

Существует и третья точка зрения, согласно которой в настоящее время происходит усиление роли государства в гражданском обороте, его влияния на частноправовую сферу, что предполагает сохранение компромиссного варианта участия прокурора в гражданском процессе. Учебник гражданского процесса / Под ред. М.К. Треушникова. М. 1996. С.98-100. Сторонники данного подхода обычно подчеркивают два момента:

1) специфическую роль прокуратуры в условиях правового государства, на основе которой должны строиться отношения между ней и судом,

2) наличие публично-правовой составляющей в гражданском судопроизводстве. Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. 2003. №9. С.14-23.

Как представляется, в данной дискуссии нашла отражение проблема более широкая - проблема идентификации прокуратуры в нынешней российской государственности, которая во многом обусловлена той правовой неопределенностью, которая имеется в тексте Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Эта норма включена в главу 7 Конституции РФ «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в систему судебной власти. Фактически место прокуратуры в системе государственной власти не установлено. Ее полномочия в Конституции РФ 1993 г., в отличие от ранее действовавших конституций не определены, что во многом обусловливает дискуссионность вопроса о роли и месте прокуратуры в гражданском процессе.

Второй не менее важный момент, определяющий остроту проблемы - осознание того факта, что главные черты прокуратуры, суть ее надзора за соблюдением законов возникли в зените того явления, которое историки называют эпохой тоталитаризма. Как следствие, мнения на этот счет колеблются от признания прокуратуры «главным правозащитным органом в стране», «самостоятельной ветвью власти» до утверждений о том, что участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм. Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее // Российская юстиция. 2002. №4. С.12-13; Власов А. Катаракта на «око государево» / А.Власов // Российская юстиция. 2001.№8. С.35; Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России/ Ю. Ковязина // Законность. 2002. №1. С.8; омовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? / В. Ломовский// Российская юстиция. 2001.№9 и др.

Не имея возможности углубленного исследования данной проблемы в своей дипломной работе, считаю необходимым отметить некоторые моменты, которые имеют значение для предпринимаемого исследования. Прежде всего, необходимо отметить, что столкновение мнений, по сути, не выходит за рамки вопроса о месте прокуратуры в системе государственных органов, что обусловлено развитием систем права и государственности. Признавая сам факт трансформации прокуратуры в динамике государственности, которая в свою очередь определяется политическим развитием общества, трудно согласиться с предлагаемой в последнее время идеей признания надзора, осуществляемого прокуратурой РФ, особой ветвью власти. Эта идея еще только ждет своих сторонников и нуждается в более убедительном обосновании.

Более правильной представляется точка зрения, согласно которой в формировании облика прокуратуры на всех этапах ее развития взаимодействовали политика, экономика, право. При этом истина, по-видимому, состоит в том, что экономические факторы в формировании прокурорско-надзорной политики были более весомы в одни периоды, политические - в другие, а правовые - в третьи. Решающее значение, в конечном итоге, имеет способ взаимодействия этих факторов. В связи с проводимым в стране преобразованием законодательства и судебно-правовой системы на первый план выдвигается, безусловно, третий фактор - правовой. При этом, учитывая, социально-экономические и иные условия развития российского общества, сегодня нельзя не признать, что в условиях построения правового государства участие прокуратуры в судебной деятельности, в рассмотрении дел судами приобретает особое значение только в том случае, если на законодательном уровне будут определены ее место и роль в системе государственной власти и в системе правоохранительных органов.

Поэтому прежде чем приступить к углубленному анализу новой концепции, определяющей функции прокуратуры в гражданском судопроизводстве, необходимо обратиться к опыту стран Запада и стран СНГ. Тем более что, предлагая реформировать систему прокуратуры либо же отказаться от прокурорского надзора вообще, ученые, специалисты и публицисты, достаточно часто обращаются к опыту демократических государств. При этом подчеркивается, что за небольшим исключением в большинстве «моделей» государственности не существует органов государственной власти аналогичных российской прокуратуре. Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее // Российская юстиция. 2002. №4. С.12-13. Однако это не означает, что прокуратура является уникальным, сугубо российским явлением.

Скорее наоборот, сложно найти такое государство, которое не имело бы органов прокуратуры. Правда общий надзор за законностью осуществляется прокуратурой лишь в некоторых странах (Вьетнам, Китай, Россия, Украина и др.). Чиркин В.Е. Государствоведение / В.Е. Чиркин. М., 2000. С.358. Во многих странах задачи прокуратуры ограничиваются расследованием определенного рода преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде (например, это закреплено в конституции Намибии 1990 г.). Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована, прежде всего, на защиту интересов государства, что нашло прямое выражение в конституциях Перу, Сирии, Турции, других стран. Да и в странах англосаксонского права генеральный прокурор (генеральный атторней) обычно выступает, прежде всего, как главный консультант правительства по юридическим вопросам.

Вместе с тем общей тенденцией последних десятилетий стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий не только в названных выше, но и некоторых других странах. По конституции Сальвадора 1983 г., например, Генеральный прокурор обязан защищать не только интересы государства, но и права граждан. Он избирается парламентом, что придает ему независимость от исполнительной власти (в некоторых странах генеральные прокуроры назначаются президентом).

Иногда прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий прокуратуры связан с отмеченной выше концепцией «общего надзора» за законностью. Эта роль прокуратуры сохраняется во многих постсоциалистических государствах.

Особый интерес для нашего исследования представляет тот путь, которым пошли страны СНГ - бывшие республики СССР. Их опыт представляет для России немалую ценность хотя бы потому, что они создавали новую государственность практически одновременно с РФ и начинали свои преобразования с той же модели, что и Россия.

В этой связи следует отметить, что все страны - бывшие республики СССР, испытывают одинаковые трудности при решении вопроса о месте прокуратуры в системе государственных органов и ее назначения. Мартыненко И.Э. Структурно-функционные изменения в судебно-правовых системах стран СНГ и Балтии / И.Е. Мартыненко // Юридический вестник (Одесса). 1999. №4. С.115. Для нашего исследования представляет интерес конституционный статус Прокуратуры Украины. В соответствии со ст. 121 Конституции Украины, Прокуратура Украины составляет единую систему, на которую возлагается:

1) поддержание государственного обвинения в суде;

2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;

3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие;

4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Функция представительства интересов гражданина или государства в суде, поставленная, как видим, законодателем на второе место в перечне конституционных прокурорских функций, не имеет своего аналога в ныне действующем Законе Украины «О прокуратуре», Руденко Н.В. Представительство интересов гражданина или государства в суде как функция органов прокуратуры на Украине / Н.В. Руденко // Государство и право. 2002. №1. С.69. в конституциях и законодательстве других государств.

По мнению одних авторов, данная функция является для органов прокуратуры новой: ее не имела ни Прокуратура Союза ССР, ни Прокуратура Украины. Такого наименования функции органов прокуратуры ныне нет и в других государствах постсоветского пространства. Рябцев В.П.Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии / В.П. Рябцев, Ю.Л. Дмитриев. М., 1995; Мартыненко И.Э. Структурно-функционные изменения в судебно-правовых системах стран СНГ и Балтии / И.Э. Мартыненко // Юридический вестник (Одесса). 1999. №4. С.115-120. Другие авторы полагают, что анализируемая функция не является для прокуратуры принципиально новой, поскольку и раньше прокурор имел право обращаться в суд или арбитражный суд с иском в защиту прав и законных интересов граждан и государства. Черепкова Е.Б. О представительской функции проку-рора по законодательству Украины / Е.Б. Черепкова // В кн.: Проблемы со-вершенствования прокурорского надзора. Материалы на-учно-практической конференции к 275-летию Российской прокуратуры. М., 1997. С.103-104.

Более убедительным представляется мнение тех исследователей, которые рассматривают функцию представительства в качестве новеллы, как в законодательстве, так и в теории прокурорского надзора, разграничивая понятия:

а) представительства в суде как институциональной функции органов прокуратуры;

б) процессуальной деятельности прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводствах по защите нарушенных прав и законных интересов гражданина или государства. Руденко Н.В. Указ. соч. С.69.

Следует согласиться с тем, что эти понятия хотя и близки (во многом совпадают по своей цели и задачам), но не тождественны. Их состояние в самом общем виде можно определить как целое и часть, где первое понятие является целым, а второе - частью. Из этого следует вывод, что Конституция Украины усиливает публичный характер деятельности прокурора вообще и в гражданском судопроизводстве в частности. Черепкова Е.Б. Указ. соч. С.104.

Вместе с тем нельзя не отметить, что публично-правовые начала не противоречат правовой сути судебного представительства, в современном его понимании. Как отмечает С.А. Халатов, процессуальное представительство исторически развивалось от вынужденного до добровольного, поскольку первоначально оно было призвано обеспечить возможность защиты прав тех субъектов, которые по объективным причинам не могли своими действиями осуществлять свою защиту, например, в силу недееспособности. Халатов С.А. Представительство в гражданском и арбитражном процессе / С.А. Халатов. М., 2002. С.184.

Следует отметить, что в Древнем Риме дефенсоры (лица, не получившие никакого полномочия и взявшие на себя чью-либо защиту) с IV в. стали императорскими чиновниками, защищавшими интересы беднейшей части граждан. С течением времени к дефенсору перешли полномочия по контролю за мелкими чиновниками, а также судебные полномочия в мелких делах. Салогубова Е. Процессуальное представительство в римском праве / Е. Салогубова // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1995. №3. С.77. Анализируя историю развития отношений процессуального представительства, С.А. Халатов отмечает, что «в дефенсорах можно увидеть некий прообраз российской прокуратуры, в обязанности которой, в частности, входит защита в суде прав неимущих, а также так называемый «общий надзор». Халатов С.А. Указ. соч. С.11.

Полагаем, что в данном примере видится не только «прообраз российской прокуратуры», но, и это главное, представительство особого рода, суть которого состоит в том, что государство в лице властного государственного органа осуществляет защиту прав и законных интересов граждан, которые нуждаются в особой социальной защите, то есть берет на себя правозащитную функцию в гражданском процессе.

Имеются основания полагать, что тенденция к реализации правозащитной функции в гражданском процессе органами государства не только сохранилась, но и получила развитие. Она усматривается исследователями не только в правовых системах стран СНГ, но и в правовых системах государств, в которых никогда ранее не имелось стройной системы органов прокуратуры. Чиркин В.Е.Указ. соч. С.358.

Например, в Англии и США традиционной является доктрина, согласно которой прокурор, являясь представителем со стороны обвинения, осуществляет одностороннюю обвинительную по своей направленности деятельность по уголовному преследованию лиц в совершении преступления. Доктрина стран с англо-саксонской правовой системой рассматривает прокурора как «хозяина» иска только в уголовном процессе. Соответственно, законодательство этих стран наделяет его широкими правами на протяжении всего уголовного процесса. Вместе с тем, наблюдается тенденция к закреплению все более активной роли прокурора и в гражданском судопроизводстве. Так, Е. Артамонова отмечает, что в США, где функции прокуратуры фактически выполняет институт атторната - системы органов и должностных лиц, не имеющей строй централизации и подчиненности, Артамонова Е. Защита публичных интересов в рамках гражданского судопроизводства в США Е. Артамонов // Законность .2003. №12. С.37. атторнеи, предъявляя иски, вытекающие из споров, связанных с нарушениями гражданских прав, антимонопольного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, законодательства, регулирующего правоотношения в сфере предоставления медицинских услуг, и др., могут выступать в интересах граждан того или иного штата в качестве parens patriae (в буквальном переводе с латинского - «радетель», что можно истолковать и как представитель) и обладают достаточно широкими полномочиями по представлению и защите публичных интересов в гражданском судопроизводстве. В последнее время они стали даже именоваться «юристами по защите публичных интересов». Артамонова Е. Указ. соч. С.38.

Признавая, что сходство в полномочиях прокуроров Российской Федерации и атторнеев США в гражданском судопроизводстве носят лишь общий характер, автор на наш взгляд выделяет главное:

1) приоритет по защите публичных интересов, как общую тенденцию,

2) представительский характер участия атторнеев в гражданском судопроизводстве.

Таким образом, существует основа для дальнейшего исследования функций, целей и задач российской прокуратуры в гражданском судопроизводстве:

1) отечественный опыт становления и развития системы органов прокуратуры, с одной стороны,

2) опыт стран СНГ, США и других стран Запада, что позволяет сравнить те подходы, которые реализованы российским законодателем в ныне действующем законодательстве.

1.2 Участие прокурора в гражданском процессе: цели, задачи и функции

В настоящее время законодательная база, определяющая функции, цели и задачи прокуратуры в гражданском судопроизводстве, достаточно обширна. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется Конституцией РФ, международными договорами РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ и другими федеральными законами, а также подзаконными нормативными актами, в частности Приказами Генерального прокурора РФ, что требует углубленного анализа правовых норм в их системной связи.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 17.11.1995 №168-ФЗ, от 10.02.1999 №31-ФЗ, от 19.11.1999 №202-ФЗ, от 02.01.2000 №19-ФЗ, от 29.12.2001 №182-ФЗ, от 28.06.2002 №77-ФЗ, от 25.07.2002 №112-ФЗ, от 05.10.2002 №120-ФЗ, от 30.06.2003 №86-ФЗ, от 22.08.2004 №122-ФЗ), Собрание законодательства РФ. 1995. №45. Ст. 4472; 2000. №2. Ст. 140; Консультант Плюс. (далее, - Закон о прокуратуре), который предусматривает осуществление прокуратурой Российской Федерации надзорной функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, а также за соблюдением ими же прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в литературе утверждается, что основная функция прокуратуры - осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, т.е. деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой / Ю. Скуратов // Правовое государство. 1999. №3. С.13. Однако при таком подходе не представляется возможным разграничить функции, цели и задачи прокуратуры, определить ее функциональную роль в системе органов государственной власти.

Так, из Закона о прокуратуре следует, что основными задачами прокуратуры являются:

- обеспечение верховенства закона;

- обеспечение единства и укрепления законности;

- защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

При этом законодатель устанавливает, что для реализации поставленных перед ней задач, Прокуратура Российской Федерации осуществляет такие виды деятельности, как:

1) надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами, организациями и должностными лицами;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов судебными приставами;

5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

6) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

7) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

8) участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

9) опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;

10) участие в правотворческой деятельности.

Деятельность прокуратуры РФ строится на принципах единства, централизации, независимости от федеральных и местных органов и общественных объединений, а также на принципе гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре). Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы: Учебник / К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев; Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 2002. С.315.

Закон о прокуратуре называет, по сути, две функции прокуратуры в гражданском судопроизводстве: надзор за законностью судебной деятельности, средство реализации которой - протест, и функцией защиты (средство - заявление). Однако по ГПК РФ функция надзора не находит процессуальных средств осуществления.

Анализ положений Закона о прокуратуре позволяет некоторым исследователям сделать вывод, что законодатель не наделяет прокурора функцией надзора за деятельностью судов по осуществлению правосудия. Как отмечает Ю. Скуратов, в этом выражается одно из проявлений конституционного принципа независимости судей и подчинения их только Конституции и Федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Скуратов Ю. Указ. соч. С.14. Следовательно, функция прокуратуры - это функция защиты посредством участия в гражданском судопроизводстве.

В литературе отмечается, что в соответствии с п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 45 ГПК РФ прокурор участвует в рассмотрении судами гражданских дел, если того требует защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Из этого делается вывод, что основанием участия прокурора в гражданском процессе является осуществление им законоохранительной функции.Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева С.446.

Некоторые исследователи, определяя роль и место прокуратуры в системе органов государственной, власти используют понятие «гарантия». Так, «активное, профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности» оценивается как «гарантия законности и эффективности судопроизводства».Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.А. С.47. При этом отмечается, что это обстоятельство не умаляет роли суда, поскольку, «осуществляя правосудие, то есть государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов, суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека».Проблемы развития правового статуса прокуратуры (в условиях переходного периода) М., 1998. С.25.

Как уже отмечалось ранее, отечественные исследователи досоветского периода также определяли главную функцию прокуратуры в гражданском судопроизводстве как законоохранительную. Однако в современной литературе с такой же частотой главная функция прокуратуры в гражданском судопроизводстве называется правоохранительной. Проблемы развития правового статуса прокуратуры (в условиях переходного периода) С.39. При этом авторы говорят как об «охране», так и о «защите» прокурором в гражданском судопроизводстве прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В связи с использованием различных понятий применительно к определению функций прокурора, возникает закономерный вопрос о том, являются ли эти понятия тождественными? Или речь идет о различных по своему содержанию функциях? Учитывая различия в понятиях «закон» и «право», ответ на первую часть данного вопроса очевиден - либо речь идет о двух разных функциях, либо происходит смешение понятий.

Учитывая, что современное понимание различий в понятиях «право» и «закон» основывается на понимании природы правового государства, полагаю необходимым отметить следующее. Конечно, указание в Конституции РФ на то, что Россия - правовое государство, скорее цель или декларация, чем констатация факта. В литературе справедливо отмечается, что правовое государство не может быть создано одним лишь - пусть даже всенародным голосованием по поводу принятия Конституции РФ, поскольку для этого недостаточно самых хороших и справедливых законов, а необходимо обеспечить соответствующий уровень правопорядка, жизни людей и «реальное соблюдение их прав и свобод». Общая теория прав человека. М., 1996. С.73.

Однако это обстоятельство вовсе не лишает практического значения конституционное положение «Россия - правовое государство». В этом вопросе мы склонны присоединиться к мнению В.М. Жуйкова, который считает, что данное положение не следует рассматривать только как цель, поскольку оно уже сегодня определяет «границы правового поля… на котором могут действовать органы государственной власти, их должностные лица и которые они не вправе переходить». Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц / В.М. Жуйков. М., 1997. С.97.

Данная позиция позволяет закрепить, как окончательный, вывод о том, что отождествление законоохранительной и правоохранительной функций прокуратуры не совсем правильно, поскольку это взаимосвязанные функции-цели. Из положений Закона о прокуратуре, которые уже неоднократно цитировались, следует, что прокуратура реализует как законоохранительную, так и правоохранительную функции, то есть «охраняет» и закон и право.