Прокурор в гражданском процессе

1) об оспаривании правовых актов органов публичной власти, затрагивающих законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) о признании недействительными сделок, совершенных с участием органов публичной власти;

3) о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной также с участием органов публичной власти.

В остальных случаях даже для защиты публичных интересов прокурору не предоставлено право на обращение в арбитражный суд или участие в арбитражном судопроизводстве.

Анализ характера этих гражданских дел показывает, что все они в той или иной мере вытекают из публично-правовых отношений или затрагивают публичный интерес. Этот вывод подтверждается и тем, что в действующем ГПК РФ (ст. 45) и Законе о прокуратуре приводится исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может подать заявление в суд. В первую группу входят граждане, которые по объективным причинам не в состоянии сами обратиться в суд за защитой, во вторую - субъекты, образующие неопределенный круг лиц, и в третью - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Гражданское процессуальное законодательство не наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций (хозяйственных обществ, учреждений, фондов, общественных объединений, политических партий и т.п.). Судья должен отказать прокурору в принятии такого заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. Г.А. Жилин. М., 2003. С.112.

В связи с этим следует отметить, что инициативное присутствие государства в публично-правовой сфере вполне закономерно, поскольку латентность нарушений законов и отсутствие адекватного реагирования государства в этой сфере равносильны анархии. Поэтому именно в этой сфере государство и должно обеспечить единство законности и точное исполнение законов в традиционном их понимании. Для демократического государства характерно, что законность обеспечивается путем применения правовых процедур, высшей формой которых выступает судебное производство, осуществляемое независимым судом, не входящим ни в исполнительную, ни в законодательную ветвь власти. Решетникова И.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России / И.В. Решетникова, В.В. Ярков. Екатеринбург-Москва, 1999. С.140-141.

Как уже отмечалось, наиболее спорным в теории гражданского процессуального права является вопрос об одной из форм участия прокурора в гражданском процессе - об обращении прокурора в суд в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц. Ранее определялись и позиции участников данной дискуссии. Поэтому представляется целесообразным проанализировать данную форму участия прокурора в гражданском судопроизводстве применительно к определенной нами правозащитной функции прокурора.

Представляется, что защита прокурором публичных интересов с наибольшей полнотой находит выражение в защите прав неопределенного круга лиц. Как отмечает В. Ярков, для защиты неопределенного круга лиц по российскому законодательству характерно осуществление защиты только публичного интереса с учетом того, что для защиты частно-правовых интересов необходимо обратиться с отдельным требованием в суд. Решетникова И.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России / И.В. Решетникова, В.В. Ярков. Екатеринбург-Москва, 1999. С.140. Однако мы склонны согласиться с теми учеными, которые считают, что исками, предъявляемыми в защиту неопределенного круга лиц, защищаются, как публичный (общественный) интерес, так и частно-правовой интерес. Артамонова Е. Защита прав неопределенного круга лиц / Е. Артамонова // Законность. 2003. №8. С.2. Как отмечает Н.С. Батаева каждый гражданин, входящий в неопределенный круг лиц является истцом в материально-правовом смысле, но круг этих лиц не определен численно и не только потому, что в принципе невозможно обнаружить и определить в полном составе лиц, чьи права или законные интересы были нарушены данным конкретным ответчиком, но и потому, что если собрать всех пострадавших от данного правонарушения в одном производстве, то «столь грандиозный процесс, способен рухнуть под собственной тяжестью». Батаева Н.С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Автореф. Дисс. канд. Юрид. наук. / Н.С. Батаева. М., 1999. С.21.

В целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор может обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконных нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан и организаций (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). В этих же целях прокурор вправе предъявлять в суды иски:

- о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий (ст. 46 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 30.12. 2001 г.) Собрание законодательства РФ.1996. №3. Ст. 140.);

- о компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

- об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства (п. 1 ст. 78, ст. 80 ФЗ от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст.7. );

- и других случаях нарушения прав неопределенного круга граждан или организаций.

В гражданском процессе «неопределенный круг лиц» должен доказать лишь надлежащий характер их как истцов и принадлежность им субъективного права, о защите которого они просят суд.

В литературе выделяются следующие особенности данного вида исков:

- они позволяют осуществлять защиту нарушенных прав не конкретного лица, а неперсонифицированного круга лиц, для которого характерна количественная неопределенность. В этих случаях состав потенциальных истцов не поддается точному установлению не только до начала судебного разбирательства, но и после его окончания;

- критериями, которые позволяют объединить всех лиц, чьи права и законные интересы защищаются путем подачи данного иска, в единую группу являются: наличие общего для всех лиц ответчика или соответчиков, тождество предмета и основания иска, тождество требований всех потенциальных истцов и предмета доказывания в части фактов, обосновываемых участниками группы, и общий для всех лиц на стороне истцов способ защиты права;

- судебный процесс по данному виду иска направлен на установление противоправного характера деятельности ответчика и принятие соответствующего решения публично-правового характера. Согласно такому решению ответчик, в зависимости от категории дел, должен прекратить действия, которые признаны судом незаконными, и возместить вред, причиненный объектам, которые находятся в общем пользовании. Артамонова Е. Защита прав неопределенного круга лиц / Е. Артамонова // Законность. 2003. №8. С.2.

Таким образом, суть иска в защиту неопределенного круга лиц состоит в том, чтобы в судебном порядке установить сам факт массового нарушения прав неопределенного круга лиц ответчиком. А преимуществом данного иска помимо экономии времени и средств, затраченных на защиту значительного количества пострадавших, является достижение социального эффекта, поскольку защищаются как публичный (общественный) интерес, так и частноправовой интерес. Решетникова И.В. Указ. соч. С.138.

Определяя круг субъектов, наделенных правом обращения с такого рода иском, законодатель выделяет прокурора, который, в отличие от других субъектов, наделен правом предъявления в суд таких исков независимо от сферы общественных отношений, в которой допущено нарушение. Тогда как иные субъекты, обладающие правом на обращение с таким иском, могут защищать только лишь корпоративные либо вытекающие из ведомственной обязанности (например, МАП РФ) интересы. Такой подход законодателя следует признать правильным. Он отвечает публично-правовой природе участия прокурора в гражданском судопроизводстве и потребностям современного общества. Характерно, что защита прав и интересов неопределенного круга лиц является одним из главных направлений и постоянных приоритетов в деятельности атторнейской службы США. Артамонова Е. Защита публичных интересов в рамках гражданского судопроизводства в США / Е. Артамонова // Законность. 2003. №12. С.39.

Однако для того, чтобы иски прокурора в защиту неопределенного круга лиц достигали требуемого социального эффекта необходима тщательная регламентация подобных исков в гражданском процессуальном законодательстве. Между тем, в Российской Федерации длительное время ни один закон не содержал прямого указания на право прокурора по предъявлению исков в интересах неопределенного круга лиц, как не содержал и понятия «защита интересов неопределенного круга лиц». Впервые возможность защиты неопределенного круга лиц была введена ст. 46 Закона РФ «О защите прав потребителей», затем ст. 26 Федерального закона «О рекламе» Собрание законодательства РФ. №30. Ст. 2864.. В настоящее время правовая регламентация защиты неопределенного круга лиц содержится в отдельных материальных законах, но практически отсутствует в ГПК РФ и Законе о прокуратуре. Так в ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре указывается лишь, что когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Это полномочие также закреплено в ст. 45 ГПК РФ.

Порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, регулируется нормами глав 23, 24, 25 и 26 ГПК РФ. Однако анализ норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, показывает, что законодатель к числу «публичных» относит только отношения власти и подчинения, стороной которых является орган государственной власти, либо орган государственного или муниципального управления. Тогда как ответчиками по искам в защиту неопределенного круга лиц могут быть не только органы государственной власти и управления, но и любые другие лица. Однако в ГПК РФ не содержится каких-либо специальных правил производства по таким искам, что предполагает регламентацию процессуальной деятельности прокурора общими нормами.

На основании ч. 1ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК РФ и другими федеральными законами.

Однако общие для искового производства правила не учитывают специфики исков такого рода. Например, Закон требует, чтобы лицо, в интересах которого начато дело по заявлению прокурора, извещалось судом о возникшем процессе и участвовало в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ). Соблюдение этого требования необходимо, так как решение, вынесенное по иску прокурора, обязательно для заинтересованного лица. Однако в тех случаях, когда «заинтересованным лицом» является неопределенный круг лиц выполнение требований ч. 2 ст. 38 ГПК РФ, чаще всего невозможно. Потенциальные истцы узнают не о том, что дело в защиту их интересов начало по иску прокурора, а о том, какое решение было принято судом по данному исковому требованию. Например, ч. 3 ст. 46 Закона «О защите прав потребителей» закрепляет обязанность ответчика довести до сведения широкого (неопределенного) круга лиц решение суда через средства массовой информации. Опубликование вступившего в законную силу судебного решения по иску в защиту интересов неопределенного круга лиц является юридическим основанием для обращения в суд конкретных граждан или организаций с исками

Второй пример, еще более показателен в этом отношении. По общему правилу отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). При отказе прокурора от иска дело может быть прекращено производством лишь при условии отказа от иска и заинтересованного лица. Требование заинтересованного лица должно быть разрешено в том же процессе, поскольку, как следует из закона, оно всегда участвует в деле (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ). Между тем, по этой категории дел существуют только потенциальные истцы. Поэтому возникает вопрос о том, как должен поступить суд в случае отказа прокурора от иска, поданного в интересах неопределенного круга лиц, - ведь выявить единое мнение «потенциальных истцов» о необходимости продолжения процесса не представляется возможным. Та же проблема возникает и в случае предъявления прокурором иска в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, поскольку по таким делам истца может и не быть.

В последние годы в деятельности прокуроров значительное место занимают дела об оспаривании нормативных правовых актов, противоречащих закону более высокого уровня, Бюллетень ВС РФ. 2002. №3. С.3-7. а также иные дела в защиту прав неопределенного круга лиц (о защите прав потребителей, охране окружающей среды и др.). Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. №6-п по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. Российская газета. 2000. 27 апреля.

Однако если порядок производства по делам об оспаривании действий и нормативных актов органов государственной власти и управления учитывает специфику такого рода дел, то порядок производства по делам о защите неопределенного круга лиц, в которых в полной мере реализуется правоохранительная функция прокуратуры, регулируется нормами материального права. По мере развития гражданского оборота, в результате развития научно-технического прогресса и под влиянием других объективных обстоятельств число дел возбужденных по требованиям прокурора в защиту неопределенного круга лиц должно постоянно расти. Поскольку прокурорская защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве является наиболее эффективным средством реализации гарантий конституционных прав граждан по искам неопределенного круга лиц,

законодателю предстоит решить эти вопросы путем внесения дополнений в соответствующие нормы ГПК РФ.

Значительное количество гражданских дел, возбужденных по заявлениям прокуроров, составляют дела о защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Достаточно часто прокуроры обращаются в суды с заявлениями о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства о приватизации (п. 4 ст. 42 Федерального закона от 27 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного или муниципального имущества» Российская газета. 2002. 26 января.); о расторжении договоров (контрактов) на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, заключенных с нарушением установленного законом порядка (ст. 27 Федерального закона от 6 мая 1999 г. №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» Российская газета. 1999. 13 мая.); об отмене незаконных распоряжений об отводе земельных участков; об оспаривании нормативных или индивидуальных правовых актов, нарушающих права и компетенцию соответствующих федеральных, региональных или муниципальных органов и др. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации С.

Эффективность и правомерность защиты прокурором имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований современными исследователями не оспаривается, поскольку изначально прокуратура была и является в настоящее время государственным органом. Поэтом предполагается, что право прокурора на возбуждение таких дел соответствует природе и назначению прокуратуры.

В отличие от исков в пользу неопределенного круга лиц, по искам в пользу Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, лица, от имени которых прокурор имеет право предъявить иск, определены. Согласно положениям Конституции РФ и федеральных законов, функции государства реализуют органы власти и управления

Представляется важным обратить внимание на то, что если прокурор обращается в суд с заявлением в защиту определенного лица, то именно данное лицо будет являться стороной в процессе (истцом). В том случае, когда данное лицо отказывается вступить в качестве истца либо настаивает на прекращении дела, процесс, по общему правилу, должен быть прекращен, даже если прокурор с этим не согласен. Именно к такому выводу пришел Президиум Верховного Суда РФ по делу, изложенному в Постановлении от 14 июля 1999 года.

В данном случае прокурор г. Красноярска в декабре 1994 года в интересах администрации г. Красноярска обратился в суд с заявлением к Решетовой Н., Решетову А., Красноярскому государственному предприятию технической инвентаризации о признании недействительным договора от 23 декабря 1993 года о совместной деятельности по финансированию строительства жилья, удостоверения от 20 января 1994 года Решетовой Н. права собственности на квартиру, о выселении ее с членами семьи.

Определением Советского районного суда г. Красноярска от 17 декабря 1997 года производство по делу прекращено в связи с отказом администрации г. Красноярска от иска. Президиум Верховного Суда РФ оставил данное решение без изменения по следующим основаниям.

В силу п. 2 ст. 125 и п. 2 ст. 215 Гражданского кодекса РФ права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, каковым в данном случае является администрация г. Красноярска. Таким образом, прокурором был возбужден в суде спор по поводу конкретных прав и обязанностей и отношений собственности на квартиру, находившуюся ранее в муниципальном жилищном фонде, в интересах определенного субъекта, которого суд обоснованно привлек к участию в деле в качестве истца. В связи с этим изложенные в протесте заместителя Генерального прокурора РФ доводы о публичном характере заявленных прокурором требований, от которых он не отказывался, являются неосновательными. Кроме того, Президиум Верховного Суда отметил, что ссылка президиума краевого суда, рассматривавшего данное дело в порядке надзора, на абстрактные права граждан «не может служить основанием для ограничения, как права собственника, так и процессуальных прав администрации города, выступающей по делу в качестве истца». Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 14 июля 1999 года «Прекращение судом производства по делу в связи с отказом истца от иска признано правильным» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. №8.

Представленный вывод Президиума Верховного Суда полностью соответствует принципу диспозитивности, выражающемуся в данном случае в правиле о том, что «никто не может быть принужден к предъявлению иска против своей воли». Гражданский процесс. Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М.: Проспект, 2001. C.85.

Обращает на себя внимание тот факт, что по искам о защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований ответчиками достаточно часто являются граждане. Если учесть, что истцом являются органы государственной власти и управления либо органы местного самоуправления, располагающе большими возможностями для защиты, чем ответчик-гражданин, возникает вопрос о гарантиях защиты граждан. На этот вопрос действующее гражданское процессуальное законодательство ответа не дает.

При этом возможность обращения прокурора в суд в защиту интересов граждан существенно ограничена: во-первых, заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин сам не может обратиться в суд по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам; во-вторых, прокурор не во всех случаях вправе обращаться в суд (предъявлять иски, подавать заявления по неисковым делам), а только в тех случаях, которые прямо предусмотрены в действующем законодательстве.

Вместе с тем, имея право предъявлять иск в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, прокурор обязан это сделать, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд и защитить свои права и свободы. Предъявив в таких случаях иск, прокурор обязан поддерживать его в суде (п. 4 ст. 27 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Кроме того, законодатель более строго регулирует правила об обращении прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин лично не может предъявить иск (абз. 2 ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).

В связи с этой нормой возникает вопрос: какое обоснование должен представить прокурор, предъявляя иск в защиту прав и интересов гражданина? И какие причины, помимо названных в законе, следует признать «уважительными»?

Если ответ на первый вопрос представляется очевидным, поскольку в этих случаях, как правило, гражданин обращается с такой просьбой к прокурору сам, прилагая соответствующие документы (справку о состоянии здоровья, инвалидности и т. п.). Если же заявление подается в интересах недееспособного лица, не имеющего представителя, прокурору об этом могут сообщить соседи и другие лица, которым стало известно о нарушении прав или злоупотреблении правами недееспособного.

Что касается ответа на второй вопрос, то его решение оставлено законодателем на усмотрение суда. Как следствие - судьи, да и сами прокуроры, признают уважительными только те причины, на которые содержится ссылка в ГПК РФ.

Как показал анализ материалов дел, возбужденных по заявлениям прокурора в городской суд города Лесосибирска за 2004 - 2005 гг. Прокуроры обосновывают невозможность предъявления иска самим гражданином только теми причинами, которые указаны в ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, видимо, учитывая то, что они в противном случае судья может оставить заявление прокурора без движения, а затем возвратить, в соответствии с ч. 2 ст. 136 ГПК РФ.

Если же прокурор усомнится, в том, что причина невозможности предъявления иска самим гражданином будет признана судом «уважительной», то гражданин, который не может обратиться в суд, по иным причинам, чем указанные в ГПК РФ, не получит судебной защиты.

Прокурор не имеет права на обращение в суд за защитой прав гражданина, если нарушение его прав не приобретает публичного характера. Его полномочия в этой области ограничиваются предостережением, представлением и протестом, в случае отклонения, которых он не может передать дело в суд, хотя известно, что прокурорско-надзорная функция без права на обращение в суд является фикцией. Сила прокурорской власти всегда состояла в том, что в случае отклонения акта прокурорского реагирования прокурор имел право обратиться в суд по любому вопросу и, добившись в суде удовлетворения своего требования, восстановить справедливость и законность.

Подтверждением тому служит практика. Например, приказом от 23 марта 2003 г. главного врача муниципального родильного дома №2 г. Махачкалы за «допущенный дефект оказания медицинской помощи пациенту» объявлен выговор заведующему отделением Т. По результатам прокурорской проверки, проведенной по обращению Т., прокурор района принес протест об отмене данного приказа, мотивируя его недоказанностью совершения Т. дисциплинарного проступка и нарушением порядка привлечения работников к дисциплинарной ответственности, установленного ст. 193 ТК РФ. Главный врач и его руководитель не согласились с выводами прокурорской проверки и отклонили протест прокурора, в связи с чем прокурор предложил Т. самому обратиться в суд за защитой своих прав, так как он, Т., не относился к категории лиц, в интересах которых в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор имеет право обратиться в суд. Законность. 2003. №7. С.17.

Между тем, причин невозможности самостоятельно защищать свое право имеется множество, но наиболее «уважительной», видимо, следует признать, отсутствие материальной возможности обратиться за юридической помощью. Если учесть, что согласно официальной статистике, более половины населения России имеет доходы ниже установленного Федеральным законом прожиточного минимума, а оплата адвоката не регламентируется законодательством, то становится очевидным, что значительное число граждан, нуждающихся в судебной защите, такой защиты получить не могут. К этому нужно добавить и то, что обращение в суд предполагает наличие элементарной юридической грамотности, которая также отсутствует у большинства российских граждан. Между тем, заявление в суд должно быть оформлено в соответствии с требованиями ст. 131 и 132 ГПК РФ и гражданин как сторона в состязательном процессе, обязан доказать обоснованность своих требований.

В этих условиях представляется необходимым на законодательном уровне определить те условия, наличие которых допускает прокурорскую защиту прав и законных интересов граждан в гражданском судопроизводстве. Однако это не означает, что нужно дополнить перечень, закрепленный в ч. 4 ст. 45 ГПК РФ, поскольку учесть все возможные причины, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд не прибегая к помощи прокурора, невозможно, да и не нужно.

Как уже отмечалось, нормы, предусматривающие участие прокурора в гражданском судопроизводстве, содержатся во многих материальных законах. Представляется, что законодатель может и должен, решить вопрос об основаниях участия прокурора в гражданском судопроизводстве в форме предъявления иска либо подачи заявления в неисковых производствах в защиту прав, свобод и законных интересов конкретных лиц, путем закрепления соответствующих правил в федеральных законах, закрепляющих гарантии защиты прав граждан.

Защита прав лиц, принадлежащих к социально уязвимым группам населения, признается сегодня одним из приоритетов в социальной политике РФ в области прав человека. Общая теория прав человека… С.287. Определены и категории лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите. Анализ действующего законодательства РФ показывает, что к числу таковых, законодатель относит несовершеннолетних (Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 20.07.2000 №103-ФЗ Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст.3802; 2000. №30. Ст.3121.), инвалидов, безработных, многодетных и одиноких родителей, женщин и т.д. О занятости населения в Российской Федерации: Федеральный закон от 19 апреля 1991 г. №1032-1 (в последующей редакции, действует в ред. от 10. 01. 2003 №15-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. №17. Ст. 1915; 1999. №29. Ст. 3696; 2003. №2.Ст. 160.

Полагаем, что в нормативных актах, устанавливающих гарантии повышенной социальной защиты данной категории граждан, должны содержаться и механизмы, обеспечивающие реализацию права граждан на повышенную социальную защиту, которые могут и должны включать право прокурора на обращение в суд в целях защиты прав и законных интересов этих лиц.

Следует отметить, что уже сегодня и прокуроры и суды имеют возможность достаточно четко определить те категории граждан, которые, по терминологии действующего законодательства, нуждаются в повышенной социальной защите. Так, правовую основу деятельности органов прокуратуры в данном направлении составляет, прежде всего, глава вторая Конституции РФ. По оценкам специалистов сейчас только этот документ в целом отвечает мировым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина. Значительный массив законодательных актов по своему содержанию пока заметно отстает от требований международного права. Винокуров А. Охрана прав и свобод граждан: обеспечение международных обязательств РФ / А. Винокуров, А. Чурилов // Законность. 1997. №6.