Прокурор в гражданском процессе

В связи с исследованием данной проблемы особый интерес представляет понятие «защита», которое использует законодатель, определяя функциональную роль прокуратуры в системе органов государственной власти: «защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства».

Данное понятие рассматривается преимущественно теорией уголовного-процесса и в рамках сложившихся представлений отечественного уголовно-процессуального права является точкой соприкосновения формального и действительного права. Зайцев В.Ф. Государственная защита участников уголовного процесса / В.Ф. Зайцев. М.,2002. С.12; Григорьева Е.Г. К вопросу о защите в уголовном процессе / Е.Г. Григорьева. Тюмень, 1994. С.4; Макарова З.В. Зашита в российском уголовном процессе: понятие, виды, предмет и пределы / З.В. Макарова // Правоведение. 2000. №3. С.219 и другие. Что же касается общетеоретических исследований и исследований в сфере конституционного права, то в них проблема терминологической определенности в данном вопросе ставится особенно остро, поскольку речь идет о защите основных прав и свобод человека, собственно о «защите права».

С.С. Алексеев рассматривает защиту права как государственно-принудительную деятельность, направленную на осуществление «восстановительных» задач - на восстановление нарушенного права, обеспечение юридической обязанности. Охранительные правоотношения, указывает С.С.Алексеев, начинают складываться с момента правонарушения (например, с момента совершения преступления) и при их помощи осуществляются меры юридической ответственности и защита субъективных прав. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т1 / С.С. Алексеев. М., 1981. С.286, 329. Иными словами, защита субъективного права осуществляется государственными органами в рамках особых правоохранительных отношений. Там же С.193. По сути дела С.С.Алексеев, и вместе с ним многие другие правоведы отождествляют понятия «защита» и «охрана» права.

Следует отметить, что в Конституции РФ используются как термин «защита» (ст. 2, 45, 46, 61), так и термин «охрана» прав и свобод (ст. 41, 52).

В современной литературе предпринимаются попытки определить соотношение понятий «защита» и «охрана». При этом исходным моментом рассуждений часто выступает этимологический смысл этих слов, что вполне оправданно, учитывая богатство русского языка. Анализ этимологического значения этих слов дает основания для вывода, что понятие «защита» шире, чем понятие «охрана» права: «охранять права, значит не допускать их нарушения, а защищать не только не допускать нарушения прав, но и оградить их от посягательства на эти права». Макарова З.В. Указ. соч. С.218.

Этимологические исследования терминов юриспруденции, безусловно, интересны, однако они порой уводят авторов в сферы слишком отдаленные от собственно правоведения. Достаточно отметить, что увидеть различия между такими словесными оборотами как «не допустить их (т.е., прав) нарушения» и «оградить их от посягательства на эти права» Кашепов В.П. Институт судебной защиты прав и свобод граждан и средства ее реализации / В.П. Кашепов // Государство и право. 1998. №2. С.70-71. можно только при очень большом желании увидеть именно различия.

Между тем, в Конституции РФ термины «охрана» и «защита» всегда соседствуют с термином «обеспечивается» (охрана) либо «гарантируется» (защита), причем защите соответствует понятие «гарантии» - более широкое понятие, включающее в себя и меры обеспечивающие реализацию субъективного права. В литературе отмечается, что в том и в другом случае речь идет о юридических гарантиях, то есть о системе юридических средств и способов охраны и защиты, прав человека и гражданина, однако следует различать гарантии защиты и гарантии охраны: гарантии защиты или собственно «защита» - это юридические средства и способы реализации прав и свобод (включая процессуальные формы), а так же «меры их защиты», то есть «пределы прав и свобод меры ответственности виновных за их нарушение и т.д.», тогда как к гарантиям охраны относятся конституционный надзор и контроль, процессуальные формы его осуществления, средства предупреждения и профилактики нарушений прав личности и другие правовые средства. Теория государства и права. М.,2001. С.315.

Таким образом, в правовом государстве, равно как и в государстве, стремящемся стать таковым, именно судебная защита прав и свобод человека приобретает важное социальное значение, поскольку в таком государстве роль суда и его статус исключительно велики, постольку судебная власть является главным гарантом соблюдения права и его выразителем, а право на судебную защиту становится конституционным принципом. Конституция РФ не только «провозглашает» право каждого на судебную защиту прав и свобод, но и создает систему юридических гарантий реализации права на судебную защиту. Данное обстоятельство, с одной стороны, определяет двуединый характер права на судебную защиту: как права и как гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина, а с другой стороны, позволяет приблизиться к пониманию функций прокуратуры и собственно функций прокурора в гражданском процессе: как функции законохранительной и функции защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, то есть правоохранительной.

Однако при этом существует необходимость определить содержание последней из названных функций с тем, что бы выяснить, не происходит ли подмены функции судебной защиты права (в широком смысле), функцией «прокурорской защиты» права в гражданском судопроизводстве. С этой целью мы обратимся, прежде всего, к анализу норм законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, поскольку именно в нем раскрывается во всей полноте содержание вышеназванных функций прокуратуры, а затем к нормам процессуального закона. Такая последовательность исследования, как представляется, оправдана тем, что участие в гражданском судопроизводстве - лишь одно из правовых средств реализации прокурором правоохранительной функции прокуратуры, хотя полномочия прокурора, участвующего в гражданском процессе, и определяются нормами ГПК РФ.

Основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, прослеживаются в положениях Концепция развития прокуратуры РФ на переходный период, которая исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов «в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения». Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С.46-47.

Исходя из Концепции, в Закон о прокуратуре был введен раздел «Участие прокурора в рассмотрении дел судами».В развитие его положений Генеральным прокурором РФ был издан приказ от 5 января 1997 г. №I «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», акцентирующий внимание подчиненных прокуроров на наиболее важных направлениях этой деятельности. Целью деятельности определена «защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие методами прокурорского надзора осуществлению правосудия». Консультант Плюс.

После введения в действие новых ГПК РФ и АПК РФ вопросы участия прокурора в гражданском судопроизводстве решаются на основе толкования норм данных Кодексов и Закона о прокуратуре. В развитие положений ГПК РФ и АПК РФ были изданы приказы Генеральной прокуратуры РФ. Так, в соответствии с Приказом от 2 декабря 2003 г. №51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» (по состоянию на 1 августа 2005 г.), Консультант Плюс. введение в действие нового ГПК РФ, изменившего полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве, требует от органов прокуратуры принятия дополнительных конкретных мер по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе для решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований нового процессуального законодательства.

В приказе №51 представлен перечень дел, по которым участие прокуроров в производстве является обязательным. Реализуя предоставленные ч. 3 ст. 45 ГПК РФ полномочия, прокурор обязан принимать участие в рассмотрении дел:

- о выселении без предоставления другого жилого помещения;

- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;

- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Участвующим в деле прокурорам приказано своевременно реагировать на допущенные судом ошибки. Приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, при наличии оснований, предусмотренных ст. 362-364 ГПК РФ.

Отсюда следует, что законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры последовательно определяет функцию прокурора в гражданском судопроизводстве как правоохранительную функцию. При этом законодательство о прокуратуре содержит правовой механизм, обеспечивающий гарантию такой защиты. Так, согласно Приказа №51, обязанность обеспечить участие прокуроров в гражданском процессе, используя предоставленные ГПК РФ полномочия, возлагается на заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров. Обязанность осуществлять общее руководство и контроль за деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации полномочий в гражданском процессе возлагается на Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры РФ.

В заключение, необходимо еще раз подчеркнуть, что:

1) законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры РФ последовательно определяет функцию прокурора в гражданском судопроизводстве как правоохранительную функции. Исходя из понятия «функция» как «направления деятельности» мы можем заключить, что основное направление деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве - это «защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ);

2) функции суда и прокурора в гражданском судопроизводстве при общей направленности на защиту прав и свобод различаются теми правовыми средствами, с помощью которых реализуются. Кроме того, из положений ст. 35 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор вправе участвовать в гражданском судопроизводстве с целью защиты прав и свобод или дачи заключения по делу, тогда как суд - реализует в гражданском процессе судебную власть, осуществляя правосудие по гражданским делам;

3) законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры РФ, лишь создает основы механизма реализации прокурором правоохранительной функции в гражданском судопроизводстве. Оно содержит лишь часть самого механизма - гарантии участия прокурора. То есть гарантирует, что прокуроры субъектов РФ, городов и районов, военных и специализированных прокуратур осуществят полномочия, предоставленные им гражданским процессуальным законодательством, в процессуальном же порядке.

1.3 Процессуальные права и обязанности прокурора

Главной проблемой, которая возникает при характеристике процессуального положения прокурора в гражданском процессе, является вопрос о месте прокурора среди иных лиц, участвующих в процессе.

В теории гражданского процессуального права вопрос о правовом положении прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, является спорным. То обстоятельство, что процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, во многом аналогично положению истца, приводит некоторых ученых к выводу о том, что прокурор является стороной в гражданском процессе. Гражданский процесс. Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М., 2001. C. 83. Данная позиция является доктринальной, поскольку как утративший силу ГПК РСФСР 1964 г., так и ныне действующий ГПК РФ при регулировании положения лиц, участвующих в деле, разделяют статусы представленных субъектов, выделяют статус «участника» и наделяя им, прежде всего стороны гражданского процесса, то есть истца и ответчика, поскольку стороны обладают всеми правами, предоставленными лицам, участвующим в деле. Аббясов Н.Ф. Стороны в гражданском процессе / Н.Ф. Аббясов // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. №4. С.24.

В определении понятия стороны важно сочетание трех моментов:

1) стороны - основные лица, участвующие в деле, объем и содержание их процессуальных прав и обязанностей шире, чем у других участников процесса;

2) стороны находятся в состоянии спора о материальных правах и охраняемых законом интересах, а потому имеют противоположные материально-правовые интересы;

3) спор о праве и охраняемых законом интересах является предметом судебного рассмотрения и разрешения. Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права / М.С. Шакарян. М., 1970. С.70.

В соответствии с действующим процессуальным законодательством к признакам стороны относятся:

- гражданско-правовая заинтересованность в исходе дела;

- вступление в процесс для защиты своих субъективных прав и интересов;

- распространение на сторону всех материально-правовых и процессуальных последствий решения суда, вступившего в законную силу;

- возмещение расходов по делу.

Таким образом, стороны в гражданском процессе - это участвующие в гражданском деле действительные или предполагаемые субъекты материального правоотношения, которые являются субъектами спорного правоотношения или взаимоотношения которых в силу закона могут быть урегулированы только в судебном порядке, стороны имеют в деле материально-правовой и процессуальный интерес и наделяются процессуальным законодательством процессуальными правами и обязанностями, необходимыми им для реализации процессуальной функции защиты.

Как уже отмечалось, прокурор в гражданском процессе реализует функцию защиты права. Как лицо, участвующее в деле, прокурор обладает широким кругом процессуальных прав, предоставляемых ГПК РФ главным «действующим лицам процесса» - сторонам. Он вправе знакомиться с материалами дела, заявлять отводы и другие ходатайства, представлять доказательства и участвовать в исследовании доказательств, задавать в судебном заседании вопросы другим участвующим в деле лицам, свидетелям, экспертам, специалистам, совершать другие процессуальные действия, предоставленные законом.

И вместе с тем, правовое положение прокурора имеет такие особенности, по сравнению со статусом стороны в гражданском процессе, что признать их исключениями из общего правила не представляется возможным.

Прежде всего, прокурор по должности, без приобретения специальных полномочий является таким участником процесса, в обязанности которого входят защита прав, свобод и законных интересов других лиц (п. 1 ст. 45 ГПК РФ).

В связи с этим весьма примечательным является дело, рассмотренное Верховным судом РФ от 26 июня 1996 года.

В данном случае Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ об отмене определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ, а также об исключении из постановления краевого суда указания о том, что требования от имени истца в соответствии с Соглашением о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) не могли быть заявлены прокурором, аргументировав это следующим. Президиум краевого суда и Судебная коллегия Верховного Суда РФ считали невозможным обращение прокурора в суд по данному делу по тем мотивам, что прокурор в СМГС не назван в качестве лица, которое вправе предъявлять претензии и иски, вытекающие из договора перевозки в международном сообщении. При этом они ссылались на п. 1 ст. 31 и п. 1 ст. 29 СМГС, где в качестве лиц, имеющих право на предъявление претензий, основанных на договоре перевозки, указаны только отправитель или получатель груза, то есть стороны в договоре перевозки. Однако прокурор и не мог быть назван в СМГС в качестве лица, имеющего такое право, так как стороной в договоре перевозки он не является. Им заявлены требования в интересах отправителя, то есть лица, имеющего право на предъявление иска. Право прокурора на обращение в суд с заявлением в интересах отправителя определялось не СМГС, а гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, на территории которого был заключен договор перевозки. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 1996 г. «Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, граждан или государства» // Бюллетень ВС РФ. 1997. №5.

Помимо вышеуказанных особенностей положения прокурора в процессе, существуют иные отличия в его статусе по сравнению со сторонами в процессе. В частности, прокурор не несет каких-либо судебных расходов (п. 2 ст. 45, п.п. 14 п. 1 ст. 89 ГПК РФ), ему не может быть предъявлен встречный иск, так как он предъявляется истцу по делу, прокурор не может закончить дело мировым соглашением (п. 2 ст. 45 ГПК РФ).

Кроме того, прокурор наделен специальными полномочиями, которыми стороны процесса не наделены и наделены быть не могут:

по обращению в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

- по вступлению в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами;

- по подаче апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Необходимо отметить, что и судебная практика Верховного Суда строго придерживается правила о том, что прокурор не является стороной в процессе. Так, например, по одному из дел, рассмотренному в 1985 году, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР отметила, что поскольку прокурор истцом по делу не является, то и срок исковой давности должен исчисляться не с того момента, когда он узнал о состоявшейся между истцом и ответчиком сделке, а со дня, когда истцу стало известно о совершении незаконной сделки, то есть со дня ее заключения. Определение СК Верховного Суда РСФСР от 15 апреля 1985 г. // Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1985. №10.

Только в редких случаях, может сложиться ситуация, когда участие прокурора в процессе не будет обладать вышеуказанными отличительными чертами.

В частности, по одному из дел, рассмотренных Президиумом Верховного Суда в 2000 году, протест заместителя Генерального прокурора был оставлен без рассмотрения на том основании, что Генеральная прокуратура являлась ответчиком в данном деле, то есть стороной в процессе, как юридическое лицо, не исполнившее своих обязательств по договору. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2000 года // Текст документа официально опубликован не был. Справочно-информационная система «КонсультантПлюс». Только в таком, исключительном случае Прокуратура (а не прокурор) наделяется статусом стороны в гражданском процессе.

Субъективные права сторон неоднородны. Для того, чтобы в полной мере выявить природу различий в правах прокурора и истца, как стороны в гражданском процессе, обратимся к классификации прав стороны. В зависимости от их содержания они могут быть классифицированы на две группы:

1) права, связанные с участием в судебном рассмотрении дела и в исполнении судебного решения, т.е. права, выражающие принцип состязательности;

2) права, связанные с возбуждением процесса и его дальнейшим движением, т.е. права, выражающие принцип диспозитивности. Мельников А.А. Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе / А.А. Мельников. М.: Наука, 1986. С.163.

Данная классификация прав сторон имеет существенное значение для характеристики процессуального положения сторон в сравнении их с процессуальными правами прокурора в гражданском процессе.

Как известно, принцип состязательности выражают субъективные процессуальные права. И если сравнить нормы ст. 35, 38 и 45 ГПК РФ, то можно сделать вывод, что субъективными процессуальными правами, обеспечивающими равенство сторон в процессе, прокурор наделен в полной мере. Если же учесть то обстоятельство, что прокурор, будучи представителем государственной власти и наделенный соответствующими правами, имеет куда большие возможности в части собирания доказательств, чем сторона-ответчик, то мы вынуждены будем признать и тот факт, что принцип равенства сторон в большей степени выражен не в правах стороны-гражданина или юридического лица, а в правах прокурора.

Диспозитивное начало, как отмечает А.Г. Плешанов, охватывает своим действием не только судопроизводство, но и многие другие участки правоприменительной деятельности. Плешанов А.Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: проблемы теории и практики / А.Г. Плешанов. М., 2002. С.95. Но если говорить о нормах, выражающих процессуальный принцип диспозитивности, то можно сделать вывод, что данный принцип проявляется в следующих конкретных формах:

- в использовании по своему усмотрению права на обращение в суд за защитой;

- в определении объема требований и их оснований;

- в распоряжении спорным материальным правом и процессуальными средствами его защиты;

- в использовании процессуальных прав, обусловливающих возникновение, движение и окончание процесса. Аббясов Н.Ф. Стороны в гражданском процессе / Н.Ф. Аббясов // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. №4. С.25.

Принцип диспозитивности в гражданском процессе характеризуется тем, что стороны совершают распорядительные действия под контролем суда. Алиэскеров М.А. О принципах гражданского процессуального права / М.А. Алиэскеров, Ю.С. Шпинев // [CD = ROM]: Справочно-информационная система «КонсультантПлюс». Однако контроль суда не является ограничением диспозитивных начал, так как он имеет установленные законом пределы: суд проверяет, чтобы действия сторон были законными и не нарушали субъективных прав и охраняемых законом интересов других лиц. Если действия сторон соответствуют этим требованиям, то они обязательны для суда. Суд обязан в этом случае принять отказ истца от иска или признание иска ответчиком, утвердить мировое соглашение сторон.

Таким образом, стороны имеют процессуальные права, дающие им возможность распоряжаться материальным правом, спор, по поводу которого рассматривает суд (право отказаться от иска, признать иск, заключить мировое соглашение).

Применительно к процессуальному статусу прокурора можно с уверенностью сказать, что его процессуальные права, выражающие принцип диспозитивности, существенно ограничены. Такие ограничения совершенно определенно выражены в п. 2 ст. 45 ГПК РФ, в котором установлено, что «прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов». Между тем, право на заключение мирового соглашения - это форма распоряжения материальным правом - одно из важнейших прав, определяющих статус истца как стороны в процессе.

Следует согласиться с мнением о том, что данные ограничения обусловлены тем, что сам прокурор (в отличие от стороны в процессе), участвуя в судебном разбирательстве, не является заинтересованным лицом: он не связан в процессе своей позицией, а руководствуется только законом. Прокурорский надзор С.47. Для такого вывода имеются основания, так как гражданский процессуальный закон (п. 2 ст. 45 ГПК РФ) содержит указание о том, что, придя к выводу о незаконности или необоснованности предъявленных им требований, прокурор обязан отказаться от иска полностью или частично, что, в свою очередь, не лишает заинтересованное лицо права настаивать на рассмотрении дела по существу. Таким образом, участие прокурора в процессе не умаляет прав лица, защита прав и интересов которого осуществляется прокурором. Его права к прокурору не переходят ни полностью, ни частично.

Кроме того, наиболее существенным, можно сказать принципиальным отличием, процессуального положения прокурора как участника гражданского процесса, по сравнению с истцом, является существенное ограничение его права на обращение в суд с целью защиты прав и интересов других лиц. Так, Верховный Суд РФ по конкретному делу также отметил, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением, стороной по делу не является, поскольку, обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет участие в гражданском процессе. Бюллетень ВС РФ. 1999. №2. С.7.

Вместе с тем следует признать, что ни в ГПК РСФСР 1964 г. ни в ГПК РФ роль и процессуальное положение прокурора в гражданском процессе не получили четкой регламентации. В уже длительное время существующих дискуссиях по этому вопросу можно выделить три основных точки зрения.

Некоторые авторы полагают, что прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны (истца) в процессе. Главное, на что ссылаются авторы такого подхода, - то, что иск прокурора всегда предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец (Н. Полянский, М. Строгович, В. Савицкий, А. Мельников). Другие считают прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, поскольку в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права имеют лишь процессуальный характер (М. Шакарян, В. Щеглов, Г.А. Осокина). По мнению третьих, прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью (Н. Чечина, Н. Ченцов).

На наш взгляд, последние две точки зрения заслуживают наибольшего внимания. Как уже отмечалось ранее в историческом обзоре, особое процессуальное положение прокурора в качестве представителя государства, защищающего права и интересы граждан, нуждающихся в государственной защите, имеет глубокие социально-исторические корни. Но в действующем законодательстве оно не подкреплено правовыми нормами. Признание прокурора представителем государства в гражданском процессе на стороне лица, нуждающегося в государственной защите, представляется логически обоснованным. В литературе это мнение является спорным, так как прокурор в гражданском судопроизводстве понятие не столько должностное, сколько процессуальное. Этим понятием обозначается вид лица, участвующего в деле (ст. 34 ГПК РФ).

Поэтому многими учеными поддерживается концепция «истца в процессуальном смысле». Суть данной концепции состоит в том, что прокурор, не являясь субъектом спорного правоотношения и не имея возможности распоряжаться материальным правом, при предъявлении иска в защиту других лиц занимает положение истца в процессуальном смысле Гражданское процессуальное право России / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Юристъ, 2002. С.137., поскольку в материальном смысле он истцом не является.

Имеются основания полагать, что попытка законодательного закрепления данной точки зрения и была сделана в п. 2 ст. 45 ГПК РФ. Но законодатель не был полностью последователен в утверждении данной позиции, пойдя на компромисс в вопросе об объеме полномочий прокурора. Это нашло выражение в следующем: с одной стороны, прокурор, в соответствии с ГПК РФ, вправе вступать в процесс, давать заключения, подавать апелляционные, кассационные и надзорные представления и т.д., реализуя процессуальные права, объем и содержание которых приравнивает его (в процессуальном смысле) к истцу как стороне процесса. Что же касается ограничения его прав в части заключения мирового соглашения, то такое ограничение закономерно обусловлено отсутствием у него материального права. Однако данная концепция никак не может обосновать то обстоятельство, что ГПК РФ, даже по сравнению с ГПК РСФСР 1964 г., существенно ограничивает возможность реализации прокурором его процессуальных прав как истца в процессуальном смысле.

В соответствии с п. 3 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 45 ГПК РФ прокурор участвует в рассмотрении судами гражданских дел, если того требует защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Однако заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В связи с этим необходимо отметить, что в тех случаях, когда гражданин, заявление в защиту прав, свобод и законных интересов которого может быть подано прокурором в соответствии с п.1 ст. 45 ГПК РФ является предпринимателем (индивидуальным предпринимателем либо учредителем (участником) юридического лица - коммерческой организации) возможность «прокурорской защиты» еще более минимизируется, поскольку в соответствии с правилами о подведомственности гражданских дел закрепленными в АПК РФ (ст. ст. 27-28), ГПК РФ и некоторых других федеральных законах, споры с участием граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и юридических лиц, являющиеся экономическими, рассматривает арбитражный суд в порядке искового производства.

Между тем, новый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации существенно ограничил участие прокурора в арбитражном процессе. Если ранее право на обращение в арбитражный суд было гарантировано прокурору в случаях, предусмотренных Кодексом, в частности, когда он обращался в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов (ст. 4 АПК РФ 1995 г.), то сейчас такое право на обращение сохранено за иными лицами (к которым, видимо, следует относить и прокурора) только в случаях:

1) заявления об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов различных уровней государственной и муниципальной власти, затрагивающих законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) иски о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной и муниципальной власти, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых имеется доля участия публичных образований;

3) иски о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной субъектами, указанными в п. 2 данного перечня;

Таким образом, право прокурора на обращение в арбитражный суд, сокращено до закрытого перечня всего лишь из трех случаев и уже без отсылки к защите общественных и государственных интересов. При этом возможность обращения прокурора в арбитражный суд на основании других федеральных законов АПК РФ исключает. Это не оправданно, поскольку, как справедливо отмечает Д. Ефросинин, экономическая жизнь российского общества периода рыночных реформ достаточно разнообразна. В ней переплетаются экономические интересы общества, государства, отдельных граждан и юридических лиц Ефросинин Д. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе / Д. Ефросинин // Законность. 2002. №2. С.40., что обусловливает необходимость их эффективной защиты.

Вместе с тем, законодательно закреплены те категории гражданских дел, при рассмотрении которых прокуроры обязаны принимать участие в форме дачи заключения по делу.

В результате становится невозможным утверждать, что прокурор является истцом в процессуальном смысле, поскольку его статус согласно современному гражданскому процессуальному законодательству по-прежнему существенно отличается от правового положения стороны в гражданском процессе. Прокурор участвует в гражданском судопроизводстве не только реализуя свои права как истец, но и в силу закона. Между тем, истец, как сторона в гражданском процессе не может быть принужден к подаче иска силой закона, поскольку был бы нарушен один из основополагающих принципов гражданского судопроизводства - принцип диспозитивности, тогда как прокурор становится истцом по некоторым делам «в силу закона», который предписывает обязательное участие прокурора в процессе, когда стороной являются граждане, нуждающиеся в повышенной защите.

Таким образом, более правильно в данном случае говорить о статусе прокурора как об особом участнике гражданского процесса, основными задачами которого является защита общественных благ и интересов общества (пусть даже выражающихся в защите прав и свобод человека).

Реализуя правоохранительную функцию, прокурор выступает в гражданском процессе как лицо «публичное», что не может не сказаться и на его процессуальном статусе. Анализируя компетенцию прокурора по нормам ГПК РСФСР, многие отечественные правоведы советского периода подчеркивали это обстоятельство, что послужило исходной предпосылкой к определению еще одной немаловажной особенности процессуального статуса прокурора. Так, по мнению А.Ф. Клейнмана, «процессуальные права прокурора являются одновременно и его обязанностями».Цит. по: Власов А.А. Участие прокурора в судебном разбирательстве. / А.А. Власов. Ульяновск, 2002. С.12. Этого мнения придерживались многие ученые, отмечая, что если «граждане и организации вправе реализовать либо не реализовать свои процессуальные права, то прокурор обязан их реализовать в интересах общества, государства или иных лиц».

Однако данное положение в теории гражданского процессуального права не является бесспорным. В обоснование возражения против такого утверждения приводится довод о том, что в каждом конкретном правоотношении субъективное право не может одновременно являться и обязанностью, «поскольку в таком случае поведение субъекта не ставится в зависимость от его воли, и речь идет не о возможном, а о должном поведении лица». Цит. по: Власов А.А. Участие прокурора в судебном разбирательстве. / А.А. Власов. Ульяновск, 2002. С.13-14.

С этим доводом Р.Е. Гукасяна трудно не согласиться. Однако мы полагаем, что когда утверждается, что процессуальные права прокурора являются одновременно и его обязанностями, имеется в виду другое. А именно то, что прокурор как субъект конкретного гражданского процессуального правоотношения одновременно выступает субъектом государственного правоотношения, определяющего его полномочия. И в этом случае обязанность прокурора не является процессуальной, а имеет иное основание и иную функциональную направленность - обязанность перед государством, наделившим прокурора функцией реагирования на любое нарушение закона. Поэтому в таком понимании тезис «процессуальные права прокурора являются одновременно и его обязанностями» вполне обоснован и правомерен.

Из сказанного следует, что из процессуального положения прокурора в состязательном процессе правомерно делать вывод о равенстве его прав с правами других участников процесса в доказывании, но нет никаких оснований делать вывод о равенстве иных полномочий, в частности обязанностей сторон. Однако такой вывод не находит прямого подтверждения, ни в законе, ни в литературе. Хотя двойственность положения прокурора в гражданском процессе, так или иначе, отмечают все исследователи. Так, А.Г. Плешанов отмечает, что гражданским процессуальным законодательством прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле в связи с его юридической заинтересованностью, однако эта заинтересованность иного рода, чем заинтересованность сторон и третьих лиц, заявителей и жалобщиков по неисковым делам. Плешанов А.Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: проблемы теории и практики / А.Г. Плешанов. М., 2002. С.235. При этом автор не акцентирует внимания на том, чем выражается «юридическая заинтересованность» прокурора. Более определенно на этот счет высказываются другие авторы, отмечая, что другие участники гражданского процесса лично заинтересованы в исходе дела, в котором участвуют как субъекты предположительно нарушенных (оспариваемых) прав и законных интересов. Прокурор же от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовательно, заинтересованность прокурора является государственно-правовой. Учебник гражданского процесса / Под ред. М.К. Треушникова. М. 1996. С.98-100.

Суть государственно-правовой заинтересованности прокурора как участника гражданского процесса раскрывает А.А. Власов в следующем высказывании: «В гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность в процессе вытекает из его компетенции». Власов А.А. Гражданское процессуальное право С.104. Как представляется, ключевым словом в данном высказывании является слово «компетенция», то есть «совокупность прав и обязанностей (полномочий)… должностного лица». Юридическая энциклопедия. М., 1997. С.205. Однако, как отмечает Л.А. Прокудина, полномочия прокурора как участника процесса определяются ст. 35 и 45 ГПК РФ. При этом автор отмечает, что в ст. 35 ГПК РФ представлены «общие полномочия» прокурора, а в ст. 45 - специальные, которые «позволяют прокурору предъявлять иски и заявления в интересах других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует закон». Прокудина Л.А. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда / Л.А. Прокудина // Прокурорский надзор. М., 2005. С.341.

Между тем, анализ ч. 3 ст. 45 ГПК РФ позволяет сделать вывод, что законодатель, используя термин «полномочия» имеет в виду те полномочия прокурора, которые возложены на него не ГПК РФ, а Законом о прокуратуре, закрепляющим компетенцию прокурора. При этом из смысла ч. 3 ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор вступает в процесс, в случаях, предусмотренных Кодексом, руководствуется не процессуальными нормами.

Прокурор, в отличие от других лиц, участвующих в деле, обладает значительным кругом полномочий, формально находящихся за рамками гражданского процесса, но которые он вправе и обязан использовать для решения задач, которые определены как законодательством, регулирующим деятельность прокуратуры, так и гражданским процессуальным законом.

В данном случае представляется уместным процитировать полностью ст. 2 ГПК РФ, которая, по мнению авторов Комментария к ГПК РФ, «формулирует общие задачи и цели производства по гражданским делам в суде общей юрисдикции»: Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. Г.А. Жилин. М., 2003. С.12. «Задачами гражданского судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений».

Следовательно, правоохранительная функция, реализуемая прокурором, участвующим в гражданском судопроизводстве, соответствует его общей направленности и социальному предназначению. Поэтому представляется неоправданной обеспокоенность тех авторов, которые считают, что участие прокурора в гражданском судопроизводстве ведет к дублированию ею функций суда, а дублирование функций «создает неопределенность в системе, приводит к ее разбалансированности». Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры / И. Петрухин // [CD = ROM] Юридическая баннерная сеть LLE.ru. Правозащитную функцию, как это следует из положений глав 1 и 2 Конституции РФ реализуют государственные органы всех ветвей власти. Этот подход соответствует международному стандарту защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленному в международных правовых актах. Более того, как показывает мировой опыт, государственная система защиты прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства, постоянно пополняется новыми институтами, Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт / В.В. Бойцова. М., 1996. С.388-389; Общая теория прав человека С.341, 405 и др. что вовсе не влечет «разбалансированности» системы государственной власти. Поэтому представляются противоречивыми выводы некоторых российских ученых о необходимости ограничения участия прокурора в гражданском судопроизводстве в защиту интересов других лиц. Поскольку это означает, что не имея эффективной системы государственной защиты прав и свобод граждан, необходимо разрушить, а не совершенствовать, один из сложившихся элементов данной системы. Как представляется, такая реформа должна иметь более веские основания, чем ссылки на «тотальный характер общего надзора» и «опыт Запада». Тем более, что в правовым системах зарубежных стран существуют и действуют иные государственно-правовые структуры, на которые возложены правоохранительные функции, обладающие при этом еще более существенным потенциалом правовых возможностей, чем российская прокуратура.

Вместе с тем, следует признать, что толкование роли и места прокурора в гражданском процессе, которое дают некоторые сторонники участия прокурора в гражданском судопроизводстве, не соответствует действующему законодательству. Например, Г.Л. Осокина считает, что на органы прокуратуры возложена задача по охране и защите частных и публичных интересов, поэтому участие прокурора в гражданском судопроизводстве преследует две цели: во-первых, выявление правонарушений в деятельности суда, его должностных лиц, судебных приставов, а также иных участников гражданского судопроизводства; во-вторых, устранение выявленных правонарушений средствами и способами, предусмотренными нормами Закона о прокуратуре и ГПК РФ. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть: Учеб. пособие. / Г.Л. Осокина. М., 2004. С.205.

Поскольку цели прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве обусловливают, в свою очередь, его функции, наличие двух функций прокурорского надзора как двух основных направлений деятельности прокурора, по мнению автора, обусловливает необходимость участия в гражданском судопроизводстве в двух процессуальных формах: инициативной и надзорной. Осокина Г.Л. Указ. соч. С.205.

Очевидно, что мнение Г.Л. Осокиной не соответствует процессуальному статусу прокурора по ГПК РФ. Как показал анализ некоторых подзаконных актов, в частности Приказа Генеральной прокуратуры РФ №51, необходимость участия в конкретном гражданском деле в подавляющем большинстве случаев определяется мнением прокурора. «Мнение» прокурора означает, что прокурор сам, исходя из понимания своих обязанностей, решает вопрос о личном участии в процессе по тому или иному гражданскому делу с учетом требований ст. 45 ГПК РФ.

Представленное противоречие между теорией и практикой может быть оценено как результат компромисса законодателя в отношении объема полномочий прокурора в гражданском процессе.

Если оценивать нормы ГПК РФ и нормы законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры РФ, системно, то вывод может быть только один - прокурор обязан по собственной инициативе, но в установленном ГПК РФ порядке реализовать свои процессуальные права, поскольку такая обязанность входит в его компетенцию.

Таким образом, основанием участия прокурора в гражданском процессе является осуществление им правоохранительной функции. При этом правоохранительная функция имеет более широкое толкование, чем функция законоохранительная, поскольку само понятие «право» более широкое, чем понятие «закон».

Правовое положение прокурора должно быть обусловлено сущностью и целями его участия в гражданском судопроизводстве, а объем и характер процессуальных прав прокурора также и формами его участия в деле. Поэтому поиск путей решения проблемы ставшей предметом данного исследования предполагает анализ форм участия прокурора в гражданском процессе.

ГЛАВА 2 ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В СУДОПРОИЗВОДСТВЕ В СУДЕ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ

2.1 Обращение прокурора в суд в защиту других лиц

В литературе высказывается мнение, что формы участия прокуроров в гражданском судопроизводстве весьма многообразны. Осокина Г.Л. Указ. соч. С.205. Однако многообразия форм участия прокурора в гражданском процессе в ГПК РФ не усматривается.

В соответствии с гражданским процессуальным законодательством прокурор в целях реализации возложенных на него полномочий имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или вступить в процесс и дать заключение по делу (ст. 45 ГПК РФ).

Отсюда следует, что законом предусмотрены две формы участия прокурора в гражданском деле. Первая форма - обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по гражданскому делу в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц (ст. 4 ГПК). Данное правомочие осуществляется путем предъявления иска или подачи заявления по делам неисковых производств.

Вторая форма участия прокурора в гражданском деле - это вступление в процесс, начатый по инициативе заинтересованного лица, для дачи правового заключения.

Основания для участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам устанавливаются не только нормами гражданского процессуального законодательства и Закона о прокуратуре, но и положениями иных федеральных законов. В частности ст. ст. 70, 72, 73, 102 Семейного кодекса РФ, ст. 391 Трудового кодекса РФ и другими. Однако процессуальное законодательство строго ограничивает основания такого участия. В литературе отмечается, что этот подход вполне соответствует Конституции РФ, которая гарантирует неприкосновенность частной жизни каждого человека и гражданина, что исключает возможность вмешательства прокуратуры в частные дела лица без его согласия. Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформирования судопроизводства / К. Амирбеков // [CD = ROM] Юридическая баннерная сеть LLE.ru. Мы склонны согласиться с этим мнением, учитывая исторический аспект развития «прокурорской защиты», опыт развитых стран мира и тенденции развития российского процессуального законодательства.

Так, из ст. 3 ГПК РФ следует, что по общему правилу в соответствии с принципом диспозитивности инициатива в возбуждении дела должна принадлежать лицу, заинтересованному в защите своих прав, свобод и интересов. Отсюда можно сделать вывод, что закон допускает исключение из общего правила лишь в случаях необходимости защиты публичных интересов, охраны государственных или общественных интересов, что подтверждается анализом норм, регламентирующих участие прокурора в гражданском судопроизводстве.

ГПК РФ и другие федеральные законы устанавливают 17 разновидностей гражданских дел, по которым прокурор может либо сам обратиться в суд в защиту интересов иных лиц, либо вступить в процесс по судебному разбирательству дела, инициированного другими субъектами. Так, согласно ст. 45 ГПК РФ в суд с заявлением прокурор может обратиться в интересах:

1) неопределенного круга лиц;

2) отдельного гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд;

3) Российской Федерации;

4) субъектов Федерации;

5) муниципальных образований.

Вступать в гражданский процесс и давать заключение прокурор вправе по делам:

- о выселении;

- о восстановлении на работе;

- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью;

- об оспаривании опубликованных нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ) органов государственной власти, местного самоуправления или должностного лица;

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260 ГПК РФ);

- об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273 ГПК РФ);

- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 284 ГПК РФ);

- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным (ст. 278 ГПК РФ);

- об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284 ГПК РФ);

- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ).

По некоторым гражданским делам прокурор принимает участие в судебном разбирательстве в силу других законов. Например, по гражданским делам:

- о лишении родительских прав - в силу ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации (далее, - СК РФ);

- о восстановлении в родительских правах - в силу ст. 72 СК РФ;

- об ограничении в родительских правах - в силу ст. 73 СК РФ;

- о принудительной госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза - в силу Федерального закона о «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»;

- о признании забастовки недействительной или незаконной - в силу Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»;

- о признании организации или средства массовой информации, или материалов и продукции, произведения искусства экстремистскими, о ликвидации таких организаций - в силу Федерального закона о «О противодействии экстремистской деятельности».

Как уже отмечалось ранее, АПК РФ (ст. 52) предусматривает возможность обращения в суд и участия прокурора при рассмотрении трех категорий дел: