Свобода передвижения как составной элемент конституционно-правового статуса личности

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА1. Свобода передвижения как предмет конституционно-правового регулирования

1.1 Понятие конституционного права на свободу передвижения

1.2. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в международно-правовых документах и основных законах современных государств

1.3 Право на свободу передвижения: некоторые аспекты конституционно-правового регулирования в советский период

ГЛАВА 2. Современное состояние конституционно-правового регулирования свободы передвижения в Российской Федерации

2.1 Нормативно-правовая основа свободы передвижения в Российской Федерации

2.2 Социальные аспекты конституционно-правового регулирования свободы передвижения

2.3 Актуальные проблемы и перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе передвижения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Введение

Права человека неотчуждаемы. Никто не может лишить человека его естественных прирожденных прав -- на жизнь, на личную неприкосновенность, свободный выбор способов своей жизнедеятельности, свободу совести, мнений, убеждений, автономию в сфере частной жизни и других прав. Современный мир невозможно представить без прав человека, которые основаны на принципах свободы, равенства, справедливости и носят универсальный характер.

Право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства является одним из показателей уровня свободы личности и развития демократизма общества.

Это право закреплено в международных документах. Статья 13 Всеобщей декларации прав человека и статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в данном Пакте другими правами. Аналогичное право закреплено в статье 22 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 года.

В статье 5 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 года, содержится норма об обеспечении равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения и проживания в пределах государства. Статья II Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 ноября 1973 года, определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера и другие меры, направленные на ограничение права на свободу передвижения и выбора местожительства для тех или иных расовых групп.

Статья 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства.

Гарантии права на свободу выбора места жительства включены во все фундаментальные документы Организации (Совещания) по безопасности и сотрудничеству в Европе. Это право обеспечивается также специальными дополнительными обязательствами. В частности, в Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (3 октября 1991 года) включено положение о том, что каждый человек будет иметь правовую защиту от незаконных административных решений в качестве гарантии соблюдения его соответствующего права. С этой же целью должны быть предусмотрены эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате действия административных положений. Указывается, что государства-участники будут стремиться обеспечить судебный контроль за такими положениями и решениями. В случае явного, грубого и необоснованного нарушения соответствующих обязательств Совет СБСЕ или Комитет старших должностных лиц могут, если необходимо - и без согласия соответствующего государства, предпринять надлежащие действия за пределами территории такого государства (Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ от 30 января 1992 года). Состав этих прав развит и в других международно-правовых документахСм.: Права человека. Основные международные документы. Сб. документов. - М.: Международные отношения, 1990. - 160 с.; СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. -М.: Международные отношения, 1989, - 712 с..

Так же большое значение в международном регулировании прав и свобод человека имеют конвенции и рекомендации Международной организации труда. За годы существования этой организации (она была образована в 1919г.) ею выработано значительное число таких документов, среди которых следует отметить Конвенцию № 29 о принудительном труде (1930г.), Конвенцию №100 о равном вознаграждении за равный труд (1951г.) и об упразднении принудительного труда (1957г.), Конвенцию №143 о рабочих-мигрантах (1975г.), Конвенцию № 97 о работниках-мигрантах. Таким образом, на сегодняшний день в мире сложился довольно целостный и полный комплект документов, выработана система международных норм по правам и свободам человека.

Статья 27 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение внутри страны, выбор места пребывания и жительства. Это право отнесено к числу основных и естественных прав человека и гражданина См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1998. - С. 10. - (Серия «Российское федеральное законодательство»)..

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционный смысл права на свободный выбор места жительства состоит в том, что гражданин вправе свободно избирать жилое помещение, в котором он постоянно или преимущественно проживает, являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 27, ст. 3304).

В соответствии с международными нормативными правовыми актами и ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны.

Российская Федерация, в соответствии с международными стандартами, провозгласила себя демократическим правовым государством. Закрепив в Основном законе права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности, Россия приняла на себя обязательства по их соблюдению и защите.

Вместе с тем, сегодня приходится констатировать, что реализация данного права в действующем российском законодательстве, а также практика его применения, далеки от совершенства.

Глава 1. Свобода передвижения как предмет конституционно-правового регулирования

1.1 Понятие конституционного права на свободу передвижения

Свобода, как универсальная категория, уже на протяжении более двух с половиной тысячелетий является предметом самостоятельного изучения многих общественных наук.

«Знакомство с историей философии, а также этики и права показывает, что проблема свободы ... почти столь же стара, как сами эти науки, и что обращение к ней было тем характернее для той или иной социальной системы, чем глубже ощущались социальные перемены, происходившие в данную эпоху» Гроссман X. Свобода и ответственность // Философские проблемы общественного развития. Вып.2. - М: Мысль, 1974.-С. 121..

Анализ взглядов отечественных и зарубежных ученых позволяет сделать вывод о том, что проблема свободы имеет различные толкования и носит множественный характер. Современная наука выделяет свободу индивидуума с точки зрения физических процессов его организма, чувств, воображения, устремлений; свободу индивидуума в его отношениях с обществом и свободу социальных групп в их отношениях с индивидуумами и между собой Ниринг С. Свобода: обещание и угроза. Критика культа свободы: пер с англ. / Общ. ред. Ф. В. Константинова. -М.: Прогресс, 1966.-С. 40..

Свобода передвижения, представляя собой самостоятельный правовой институт, является предметом регулирования многих отраслей российского законодательства. Нормы, упорядочивающие связанные с ней отношения, содержатся в гражданском, семейном, трудовом, уголовном, административном праве.

Особенность закрепления свободы передвижения, в указанных отраслях, заключается в необходимости упорядочить возможность человека как физического объекта перемещаться в пространстве и выбирать место проживания применительно к разнообразным проявлениям общественной жизнедеятельности.

Вместе с тем, представленные отрасли только конкретизируют и развивают нормы общего характера, устанавливающие основные принципы правового положения человека и гражданина и содержащиеся в Основном законе Российской Федерации.

С точки зрения конституционного права, свобода передвижения является одной из внешних форм выражения личной свободы человека См.: Воеводин Л. Д., Краснов М. А. О формах конституционного закрепления свободы личности в СССР // Советское государство и право. - 1982. -№4. -С.З., т. е. оно не увязано напрямую с принадлежностью к гражданству какого-либо государства, неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». Под ред. К. А. Экштайна. - М.: ЭКОМ, 2000. -С. 158-160..

Формулируя понятие конституционного права на свободу передвижения, можно определить его как закрепленную законодательством возможность индивида свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории государства и за его пределами.

Вместе с тем, есть основания полагать, что подобная трактовка свободы передвижения и права на свободу передвижения не является оправданной в полной мере.

Во-первых, свобода не существует сама по себе, она развивается в тесной взаимосвязи с другими идеями. «Свобода включает в себя ряд противоположных понятий. К ним относятся принуждение, контроль, вмешательство, обязанность, насилие» Ниринг С. Указ. соч. С. 23.. Постичь сущность свободы можно только через противопоставление ее другим понятиям. «Свобода ... не может обойтись без своих противоположностей и врагов, чтобы выработать отличающие ее внутренние качества» Там же..

Во-вторых, законодательное закрепление права на свободу передвижения не порождает его конституционный характер. Для того, чтобы занять соответствующее место в системе субъективных прав, свобода передвижения должна быть предусмотрена Основным законом государства. Этой точки зрения придерживается и Е. А. Лукашева См.: Общая теория прав человека. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е. А. Лукашева. -М.: НОРМА, 1996.-С. 17-18..

Данные утверждения основаны на том факте, что свобода передвижения объективируется посредством правового, а именно конституционного, закрепления. «Юридически признанная свобода, - писал К. Маркс, - существует в государстве в форме закона» Маркс К. Дебаты шестого Рейнского ландтага (Статья первая). - Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. - С. 62.. Конституционная форма закрепления свободы передвижения указывает также на такие ее проявления, как свобода выбора места пребывания и жительства.

Указывая на внегосударственный характер свободы передвижения, М. В. Баглай полагает, что свобода передвижения присуща всем людям от рождения независимо то того, являются ли они гражданами государства, в котором живут, или нет. При возросшей миграции населения разных стран, и прежде всего - рабочей силы и беженцев, в каждой стране постоянно находится много людей, которые не приобретают гражданства государства пребывания См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1998. -С. 159-160, 186-187.. Их положение определяется статусом прав человека.

Анализ конституционного законодательства показывает, что четкое разграничение между правами и свободами провести трудно. Различие в терминологии является скорее традиционным, нежели определяющим сущностные особенности данных категорий См.: Общая теория прав человека. Руководитель авторского коллектива и отв. ред. Е. А. Лукашева. - М.: НОРМА, 1996. - С. 31.. По мнению М.В. Баглая, термин «свобода» по существу тождественен термину «субъективное право», а их разграничение объясняется только тем, что такая юридическая лексика сложилась исторически Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. -М., 1998. - С. 156..

Вместе с тем, разграничение основных прав и свобод имеет определенный юридический смысл. Но его нельзя абсолютизировать, поскольку и права, и свободы представляют собой юридическое выражение социальных возможностей, отражают степень свободы личности. Так, права граждан - это одновременно и свобода пользоваться ими, и свобода выбирать тот или иной вариант их реализации.

Формы и способы закрепления свободы личности, в том числе передвижения, обусловлены как спецификой самой Конституции, так и их социальной и юридической природой. В отличие от всех иных субъективных прав, конституционные права и свободы выражают отношения между государством в целом и гражданином, что неизбежно накладывает отпечаток и на форму закрепления прав и свобод в Конституции.

Как правило, конституционные нормы, определяя различные проявления свободы, используют формулу «право на … », т. е. право пользоваться каким-либо благом, реально существующим в обществе и охраняемым государством. Такая формула наиболее четко и полно отражает сущность конституционных прав, т. к. они чаще всего выражают не набор конкретных правомочий совершать определенные действия, а рамки возможного поведения. Их социальная роль заключается в указании комплекса гарантируемых государством благ, признаваемых в качестве первостепенных на данном этапе развития общества. Поэтому Конституция Российской Федерации, следуя устоявшейся в международно-правовых актах терминологии, употребляет следующую формулировку:

«1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации».

Право беспрепятственного возвращения предоставлено только гражданину Российской Федерации Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - № 237.».

Цель конституционного провозглашения свободы заключается в необходимости определить границы самостоятельности субъекта, сферу его свободного выбора того или иного варианта поведения и указать, в каких областях жизни личность имеет право на невмешательство государственных органов, должностных лиц, иных граждан в осуществление данной конституционной свободы и на защиту от возможного незаконного вмешательства Воеводин Л. Д., Краснов М. А. О формах конституционного закрепления свободы личности в СССР // Советское государство и право. - 1982. - №4. - С. 7, 8..

Свобода передвижения представляет собой гарантированное Конституцией Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации, подлежащее ограничению в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Основной закон Российской Федерации провозглашает право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, связанную с благом каждого человека, и ограничивает произвол, направленный на ущемление такой же свободы других.

Свобода передвижения становится невозможной, если ее не гарантирует государство посредством конституционного закрепления. Она проявляется только в действующем законодательстве, определяющем положение и роль личности в обществе. Именно конституционное закрепление придает свободе передвижения необходимое и сущностное для нее качество - гарантированность и определенность условий ограничения. Однако соотношение права на свободу передвижения и ее возможных ограничений в данный момент и в данном месте определяется совокупностью и взаимодействием различных общественных сил.

1.2 Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в международно-правовых документах и основных законах современных государств

Юридическое закрепление права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в основных законах современных государств и международно-правовых документах создает основу для унификации языковых, политических, культурных и правовых пространств. В связи с этим свобода передвижения становится одним из основных средств упорядочивания происходящих массовых миграционных процессов. Международное сотрудничество в области защиты прав человека развивается особенно интенсивно См.: Глотов С. А., Мазаев В. Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. - М. 2001, - 506 с..

Однако, никакие формы взаимодействия не могут быть реализованы в случае взаимного противоречия внутригосударственных и международных правовых систем. На международном уровне право на свободу передвижения и проживания См.: Глотов С. А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. - Саратов, 1999. - 544 с., впервые было сформулировано во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года. В соответствии со ст. 13 этого документа, каждый человек получил право "свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну" СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. - М.: Междунар. отношения, 1989. - С. 416..

В 1966 году это право было подтверждено уже сразу двумя документами, и если первый - Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации - только призывает все государства-участники обеспечить его осуществление (ст. 5 п. d i), то второй - Международный пакт о гражданских и политических правах - говорит о нем более подробно.

Так ст. 12 Пакта Международное публичное право. Сборник документов: В 2 т. -М.: БЕК, 1996.-Т. 1,- С. 474. установила, что:

1. Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства.

2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.

3. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.

4. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну.

Развивая эти общие нормы международного права, страны, входящие в Организацию объединенных наций См.: Основные сведения об Организации Объединенных Наций: пер. с англ. -М., Юрид. лит-ра, 1995. -312 с., в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года, обязались обеспечивать равноправие между рабочими-мигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма, труда и социального обеспечения, следить за тем, чтобы для рабочих-мигрантов создавались удовлетворительные условия жизни, особенно в отношении жилья; «чтобы последние пользовались теми же возможностями, что и граждане принимающей стороны, в отношении получения подходящей работы в случае безработицы»См. также: Bilsborrow R. E. International migration statistics: Guidelines for improving data collection systems. -Geneva, 1LO, 1997. - 441 p; Goodwin Gill, Guy S. International Law and the Movement of Persons between States. -Klarendon Press., 1978.-310 p..

Государства-участники также выразили намерение «способствовать более широким возможностям осуществления их гражданами поездок по личным или профессиональным причинам», для чего, в частности, решили:

- постепенно упрощать и гибко применять порядок выезда и въезда;

- облегчать порядок передвижения граждан из других государств-участников по их территории с должным учетом требований безопасности;

- стремиться постепенно снижать, где это необходимо, сборы за визы и официальные проездные документы.

Положения настоящего акта приобретают особую актуальность в свете других документов, а именно: Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года и Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 года.

Так, в соответствии со ст. ст. 26 конвенций СССР и международное сотрудничество в области прав человека ... С. 193, 222., каждое договаривающееся государство решило, что «будет предоставлять беженцам (апатридам), законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех обстоятельствах».

Новой самостоятельной вехой международно-правового регулирования свободы передвижения явилось образование Европейского Экономического Сообщества (далее - ЕЭС), Римский договор (далее - РД) о создании которого был подписан 25 марта 1957 года, а вступил в силу после его ратификации государствами-членами 1 января 1958 года Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. - М.: Юрист, 1999.-С. 55. Провозглашенные в нем цели: постепенное устранение всех ограничений в торговле между странами-участницами, введение общего таможенного тарифа в торговле с третьими странами; общая политика в области транспорта; унификация налоговых систем и создание единого валютного союза - были сначала доминирующими и многие из них воплотились в жизнь.

Но постепенно возникла необходимость в ликвидации препятствий для свободного передвижения не только капиталов и услуг, но и отдельных граждан. Поэтому ст. 18 Римского договора 1957 года установила, что каждый имеет право свободно передвигаться и пребывать на территории государств-членов при условии, что это право не ограничено или не обусловлено Договором или нормативными актами, принятыми во исполнение Договора, причем о право перестало зависеть от специальной цели пребывания, как предусматривала прежняя редакция Договора.

Так на повестку дня вслед за общими экономическими интересами, встали вопросы общеевропейской концепции прав и свобод. На Парижской встрече глав государств и правительств стран ЕЭС 1974 года была создана специальная рабочая группа, подготовившая доктрину «особых прав» граждан государств ЕЭС, составными частями которой стали, в том числе и право участвовать в муниципальных выборах, право пребывания для лиц, не занимающихся трудовой деятельностью, и создание паспортного союза. Однако тогда только в последнем вопросе был достигнут относительный успех: 23 июня 1981 года государства-участники ЕЭС приняли решение, что они будут стараться ввести единый паспорт не позднее 1 января 1985 года, что и было реализовано.

В настоящее время основу права свободного пребывания образует единое гражданство Европейского союза, введенное Маастрихтским договором о создании ЕС от 7 февраля 1992 года Рачков И. Правовая регламентация гражданства европейского союза // Государство и право. - 1999. - № 8. С. 75-83., а его содержание раскрывают три директивы Совета Европейского Сообщества от 28 июня 1990 г. относительно: общего права пребывания; права пребывания работников, труд которых оплачивается, работников, труд которых не оплачивается в связи с прекращением трудовой деятельности; права пребывания студентов. Государства ЕС обязались привести свое национальное законодательство в соответствие с этими директивами до 30 июня 1992 года. В противном случае предусматривалось, что директивы применяются непосредственно и преимущественно по сравнению с национальным правом. Все лица, не имевшие до тех пор права свободно, т.е. не с целью осуществления экономической деятельности, передвигаться и пребывать на территории других государств-членов, получали это право на условиях, предусмотренных ст. 18 Римского договора. Предполагалось, что они располагают достаточными для существования средствами и действительной медицинской страховкой, покрывающей все риски в стране пребывания. Для студентов срок пребывания установлен с учетом предписаний ст. 18 РД временным периодом их учебы. Право свободного передвижения и пребывания обусловлено соображениями общественного порядка, безопасности и здоровья по смыслу п. 3 ст. 39 Римского договора.

Для того, чтобы предоставить предпринимателям свободный доступ к рабочей силе ст. 48 РД запретила любую дискриминацию, основанную на национальной принадлежности, между рабочими государств-членов в отношении найма на работу, вознаграждения за труд и иных условий работы по найму См.: Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. - М., 2002. - С. 96-103.. Вместе с тем, согласно Маастрихтскому договору, каждое лицо, имеющее гражданство страны-члена, является гражданином Союза (с. 8). Гражданин любого государства - члена ЕС может беспрепятственно передвигаться в его границах. Но более существенной является возможность не только въехать в страну, используя паспортные и таможенные льготы, но и право проживать и работать в ней См. также: Bohning W. R. Towards a system of recompense for international labour migration. International migration of employment Working paper 2. -Geneva, ILO, 1982. - 81 p..

Гражданин государства ЕС может свободно въехать в другое государство ЕС в целях получения работы и находиться там до тех пор, пока он работает. Согласно Директиве 68/360, в этом случае он получает первоначальное разрешение на проживание в стране своей работы сроком на пять лет, которое в дальнейшем продляется автоматически Ильин Ю.Д. Указ.соч.. Однако лицо может претендовать на статус работника столько в том случае, если оно действительно работает хотя бы частично, получая d это заработную плату, которая может быть даже меньше минимума, предусмотренного в стране пребывания См. также: Pension rights for migrant workers: Report №13. - Geneva, ISSA, 1993. - 85 p..

Присоединение России к Совету Европы также способствует реализации положений Конституции Российской Федерации, прежде всего в области уважения прав и свобод личности Глотов С. А., Мазаев В. Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. - М., 2001. - С. 199.. Включение в европейское политике - правовое пространство обуславливает потребность в разработке общенациональной программы совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики с учетом опыта и стандартов ЕС.

Ее осуществление с использованием Европейской конвенции защиты прав человека и основных свобод, протоколов к ней, Европейской Хартии местного самоуправления, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и других основополагающих документов СЕ поможет действительно демократическому реформированию России, защите прав человека и гражданина.

Группа российских независимых экспертов по сопоставлению национального законодательства и практики со стандартами Совета Европы в своем докладе «Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации» отметила, что ратификация Конвенции порождает для России следующие юридические последствия:

- признавать обязательную юрисдикцию ЕС, силу объединенного Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, право за россиянами непосредственного обращения в международные организации прав человека, в том числе в Контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;

- в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства, предполагается исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции Глотов С. А., Мазаев В. Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. - М., 2001. - С. 199.. В ныне действующей Конституции Российской Федерации предусмотрен приоритет международного права над национальным законодательством. Следовательно, мы уже не сможем жить по законам своей страны, если они вступят в противоречие с международными стандартами, в том числе и в области прав человека См. также: Лейбо Ю. И., Толстопятко Г. П., Экштайн К. А. Научно - практический комментарий к главе 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» Под ред. К. А. Экштайна. - М., 2000. - 448 с..

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Свобода передвижения, провозглашенная еще в XVI веке См.: Гуго Граций. О правах войны и мира. - М., 1994. - С. 13., впервые получила свое законодательно - конституционное закрепление только в конце XVIII века. В настоящее время конституции большинства западно-европейских стран предоставляют данное право любому физическому лицу, находящемуся на их территории. Даже в тех случаях, когда национальные законодательства и не предоставляют такого права, - в отдельных случаях действуют положения нормативных документов, регламентирующих свободу передвижения на уровне международных организация и межгосударственных союзов. Почти все государства, образовавшиеся после распада Союза ССР, закрепили в своих Основных законах право человека свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства. Некоторые из них прямо предусматривают основания ограничения данного права, а другие в решении в этого вопроса отсылают к иным внутренним нормативным актам. Закрепление свободы передвижения в конституциях государств современного мира создает законодательную основу и для развития межгосударственных и трансконтинентальных интеграционных проектов См.: «Круглый стол»; «Права человека и стратегия устойчивого развития» // Государство и право. - 1998. - № 11. С. 103-119.; Идеалы Всеобщей декларации прав человека и современный мир (Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летию Всеобщей декларации прав человека) // Государство и право. -1999.-№11. -С. 95-99., направленных на усиление тенденций глобального развития цивилизации.

1.3 Право на свободу передвижения: некоторые аспекты конституционно-правового регулирования в советский период

После свержения в 1917 году в России царского самодержавия и установления советской власти 10 июля 1918 года на V Всероссийской съезде Советов была утверждена Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики См.: История государства и права России: Источники права. Юридические памятники Х1-ХХ вв. / Отв. ред, В.П. Галаганов. - М: Манускрипт, 1995. - С. 189-200.. Основной закон нового государства провозгласил труд главной обязанностью всех граждан Республики. Сообразно с этим принципом, паспортная система, существовавшая в Российской империи, была отменена. Совет Народных Комиссаров (далее - СНК) Декретом «О трудовых книжках для нетрудящихся» постановил «ввести трудовые книжки взамен прежних удостоверений личности, паспортов и проч.» от 5 октября 1918 года Собрание Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР (далее - СУ РСФСР). 1918. - №73. - Ст. 792..

Получить новые документы предписывалось в первую очередь представителям буржуазии: лицам, живущим на проценты с капитала, прибегающим к темному труду с целью извлечения прибыли; членам советов и правлений акционерных обществ; частным торговцам, биржевым маклерам и иным лицам, так называемых свободных профессий, если они не выполняли общественно-полезных функций.

В соответствии со ст. 5 Декрета, «только при наличии трудовых книжек ... трудящиеся элементы» пользовались «правом передвижения и переезда, как на территории Советской Республики, так и в пределах каждого отдельного поселения...» Там же..

Нововведения советского правительства коснулись не только формы документа, но и изменили его содержание. В трудовых книжках не реже одного раза в месяц должна была «делаться отметка о выполнении гражданами возложенных на них общественных работ и повинностей. Без такой отметки трудовая книжка признавалась недействительной» Корзань В. Ф. Советская паспортная система. (Материал в помощь лектору). - Минск, 1975. - С. 2.. Кроме того, она служила единственным документом, удостоверяющим личность, а также «основанием для передвижения по территории Советской республики и регулирования снабжения предметами первой необходимости тех, кто трудится» Там же..

Согласно Декрету Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (далее - ВЦИК) от 25 июня 1919 года «О введении трудовых книжек в г.г. Москве и Петрограде», трудовые книжки также одновременно служили паспортом Декреты Советской власти о Петрограде; 31 января 1919 г. -21 декабря 1920 г.: Сборник. - Л., 1987. -С. 56-58.. О своем формальном и целевом сходстве с ним свидетельствует и наклейка «фотографической карточки», сначала необязательная, производимая по желанию держателя трудовой книжки.

Форма трудовой книжки, разработанная в целях реализации Декрета от 5 октября 1918 года, содержала графу «Прописка» с указанием всех необходимых реквизитов: полного адреса, места и времени прописки, подписи ответственного должностного лица. Советское государство с первых дней занимало достаточно жесткую позицию в данном вопросе. Так, например, в статье 11 Декрета от 25 июня 1919 года говорилось о том, что «при перемене держателями трудовых книжек места жительства отделы управления делают в них отметки с указанием нового места жительства». Декреты Советской власти о Петрограде: 31 января 1919г.-21 декабря 1920 г.: Сборник. - Л., 1987.-С. 56-58.

Однако, согласно Инструкции по приведению в исполнение приказа Комитета Обороны г. Москвы о регистрации нетрудового населения Комитет обороны города Москвы. Инструкция по приведению в исполнение приказа КОГМ о регистрации нетрудового населения. -М: КОГМ, 1920. -6 с. , документами, удостоверяющими личность, кроме трудовой книжки, являлись также удостоверения, выданные рабочим и служащим фабрично-заводских, правительственных других предприятий и учреждений с места службы; контрольные карточки, действительные при ежедневной штемпельной отметке фабрично-заводского комитета по месту работы; а также расписки Московского Отдела Труда о сдаче удостоверяющих личность предъявителя документов, при условии обозначения на них предоставления отсрочки явки на работу.

Принятие советским правительством курса на проведение «новой экономической политики» повлекло и изменения в регулировании правового статуса личности. Согласно Постановлению ВЦИК от 22 января 1922 года СУ РСФСР.- 1922.-№ 11.-Ст. 106., все граждане получили «право беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР в черте ее федеральных границ...». А принятое в дополнение этого документа Постановление ВЦИК от 4 сентября 1922 года СУ РСФСР. - 1922. - № 57. - Ст. 722. обязало «органы Народного Комиссариата Путей Сообщения, ведающие выдачей и продажей проездных документов, выдавать таковые ... без предъявления к пассажирам требований о представлении каких-либо удостоверений, пропусков, разрешений и виз на въезд или выезд в те или другие местности».

Как следствие, появилась необходимость введения нового документа, удостоверяющего личность гражданина СССР, он стал требоваться при заключении различный гражданско-правовых договоров и соглашений См.: Горинов М. М. НЭП: поиски путей развития. - М.: Знание, 1990. - 64 с.. В этих целях 20 июня 1923 года был принят декрет, в соответствии с которым, граждане могли получить удостоверения, действительные в течение трех лет Корзань В. Ф. Указ. соч. С. 3.. Согласно постановлению ВЦИК и СНК от 18 июля 1927 года СУ РСФСР. -1927.- № 75. -Ст. 514., удостоверения личности стали полностью играть роль паспортов. Теперь во всех случаях, когда гражданину РСФСР надлежало удостоверить перед органами управления свою личность, было достаточно представить письменное удостоверение личности.

Такой документ имел право получить каждый гражданин РСФСР, за истечением душевнобольных и несовершеннолетних. Некоторые графы этого документа заполнялись «на основании устного заявления лица, получающего удостоверение личности». Как и в трудовую книжку, в удостоверение по желанию получателя могла быть наклеена фотография его владельца.

Первым актом государственной власти, окончательно закрепившим институт прописки в СССР, является Постановление СНК «О прописке граждан в городских поселениях» от 28 апреля 1925 года СУРСФСР.- 1925.- №28.-Ст. 197.. Обратим внимание, что прописка была предусмотрена только в пределах городских поселений. Все последующие документы, регламентировавшие этот вопрос, подтверждали волю и желание государственной власти распространить введение паспортной системы только на городское население. Одновременно, жители сельской местности до 1970-х годов имели метрики См.: Конькова Л. Ю. Законодательство Российской Империи о составлении и оформлении метрических книг // Государство и право. - 2000. -№ 11.-С. 81-88. и свидетельства о рождении. [См.: Постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О постановке учета естественного движения населения» от 21 сентября 1935 года // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства СССР (далее - СЗ СССР). - 1935. - № 53. - Ст. 432.; Постановление ЦИК и СНК СССР «Об утверждении формы свидетельства о рождении» от 2 ноября 1935 года № 2440 // СЗ СССР. - 1935. - № 58. - Ст. 477.

Постановление от 28 апреля 1925 года указывало, что для прописки было достаточно предъявить один из следующих документов: удостоверение личности (в ред. Постановления СНК от 06. 12. 1927 года), расчетную книжку или другой документ с места работы (службы) или членский билет профсоюза. В соответствии со ст. 4 Постановления, при отсутствии каких бы то ни было документов допускалась «временная, на срок не более трех месяцев, прописка по письменному заявлению прибывшего, содержащему все необходимые сведения», с обязательным представлением одного из указанных документов в трехмесячный срок.

Единственным основанием, по которому могли отказать в прописке, было непредставление военнообязанными личных книжек или других документов, свидетельствующих об их отношении к военной службе.

Указанное обстоятельство позволило отдельным исследователям сделать вывод о том, что «после 1923 года в советском государстве установилась легитимационная система, при которой вместо паспорта личность гражданина могла быть удостоверена иными многочисленными документами» Лимонова Н. А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и [жительства: Учебное пособие / Под ред. профессора Т. Н. Радько. - М.: ЮИ МВД Российской Федерации, Книжный мир, 2001. - С. 23..

Таким образом, за десять лет с момента установления советской власти, форма основного документа, удостоверяющего личность гражданина, менялась трижды, но неизменным оставалось одно - наличие во всех документах граф «место жительство» или «прописка», что указывает на желание властей жестко регулировать процессы естественного движения населения, как социальное явление, с одной стороны, и предоставление свободы передвижения, как гарантированного субъективного права, с другой.

Впервые настоящие паспорта, т. е. документы, удостоверяющие личность с одноименным названием, в СССР были введены Постановлением ВЦИК и СНК «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов» от 27 декабря 1932 года как мероприятие по Улучшению учета населения городов, рабочих поселков и новостроек, «в целях... разгрузки этих мест от лиц, не связанных с производством..., очистки от укрывающихся кулацких ... и иных антиобщественных элементов» СЗ СССР. - 1932. - № 84. - Ст. 516..

В начале 30-х годов Постановление СНК от 28 апреля 1925 года фактически утратило силу в связи с проведением паспортизации во всех городских поселениях.

Установленная в соответствии с Положением о паспортах паспортная система предусматривала уже безусловную обязанность гражданина иметь паспорт и его прописку. «Все же прочие документы и удостоверения, служившие видом на жительство», отменялись, как недействительные. Лица, обязанные иметь паспорта и оказавшиеся без таковых, а также проживавшие без прописки и утратившие паспорта по небрежности, подвергались в административном порядке штрафу в размере до 100 рублей См-Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1934 года № 115/2799// СЗ СССР. - 1935. -№3. -Ст. 19.. В случае повторного нарушения правил виновные, в соответствии со ст. 192-а УК РСФСР (редакции 1926 года), подлежали уголовной ответственности. Закон предусматривал наказание в виде исправительно-трудовых работ на срок до шести месяцев либо лишение свободы на срок до двух лет Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства

РСФСР на 1 марта 1940г. -М.: Госполитиздат, 1941,-Т. 9. - 890 с..

Согласно Постановлению СНК от 8 сентября 1939 года № 1393 Собрание постановлений Правительства СССР (далее - СП СССР). - 1939. -№ 51. -Ст. 435., обязательным стало и наличие в паспорте фотографии его владельца. За «уклонения от наклеивания фотографических карточек на паспортах» была предусмотрена уже административная ответственность в виде штрафа до 50 рублей.

Постановление от 27 декабря 1932 года предписывало в течение 1933 года установить единую паспортную систему, с обязательной пропиской паспортов по всему Советскому союзу, охватив в первую очередь население нескольких крупных городов. Эта норма так и осталась нереализованной. Паспорта получили жители только тех городов, в отношении которых были изданы отдельные нормативные акты. Такие инструкции и постановления вводили паспортную систему, например, в Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова» СЗ СССР.- 1933. -№ 3.-Ст.22.; в Магнитогорске СЗСССР,- 1933. -№ И.-Ст. 60., Кузнецке, Сталинграде СЗ СССР.- 1933. -№ 11.-СТ.61., Баку СЗ СССР,- 1935. -№ 41.-Ст. 351., Тифлисе СЗ СССР.-1933.-№ 46,-Ст.273. и др. Всем лицам, которым по тем или иным причинам было отказано в получении паспортов, «а также приезжающим в эти города..., которые не будут прописаны» предписывалось покинуть соответствующие населенные пункты - при отказе в выдаче паспорта - в десятидневный срок, а при отказе в прописке - в течение суток См. также: Постановление СНК «О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза СССР» // [СЗ СССР. -1933. -№28. -Ст. 168..

Таким образом, граждане, получившие паспорта, свободой передвижения, выбора места жительства и работы, пользовались в большем объеме, чем те, кто постоянно проживал в сельской местности. Последняя категория населения по-прежнему паспортов не получала. Ввиду отсутствия соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих данных вопрос, выдача паспортов жителям деревень, сел и поселков не производилась, а их предъявления при прописке, поступлении на работу было по-прежнему обязательным.

Для ликвидации указанного противоречия в Постановлении ВЦИК от 17 марта 1934 года было определено: «когда лица, проживающие в сельских местностях, выбывают на длительное или постоянное жительство в местности, где введена паспортная система, они получают паспорта в ... управлениях милиции по месту своего прежнего жительства сроком на 1 год» СЗ СССР.-1934.-№ 16.-Ст. 119..

Однако данная мера воспринималась населением неоднозначно. ВЦИК констатировал, что «несмотря на проведенную органами милиции разъяснительную кампанию, требование это не выполняется. Наблюдается массовый приезд граждан из сельских местностей в города без паспортов, что вызывает мероприятия милиции по задержанию и удалению приезжих».

В силу этого ВЦИК счел необходимым еще раз провести соответствующую организаторскую работу и агитационно-пропагандистские мероприятия с целью «довести до сведения всех граждан о том, что при выезде на длительное или постоянное жительство в местности, где введена паспортная система, они обязаны выбирать годичные паспорта в местных районных управлениях милиции, - во избежание отказов в прописке и удаления из нового места жительства» СЗ СССР - 1934.-№ 16.-Ст. 119..

Постановление СНК «О прописке паспортов колхозников-отходников, поступающих на работу в предприятия без договоров с хозорганами» от 19 сентября 1934 года разрешило предприятиям «принимать на работу колхозников, ушедших в отход..., лишь при наличии у этих колхозников паспортов... и справки правления колхоза о его согласии на отход колхозников» СЗ СССР. - 1934. -№ 49. - Ст. 389.. Изданием этого документа советское государство, с одной стороны, осуществило попытку предоставить равные возможности в реализации свободы передвижения всем гражданам страны вне зависимости от их социального положения, а с другой, с помощью колхозов стало сдерживать поток крестьян, стремившихся выехать в город.

Однако затем данное правило в связи с началом Второй мировой войны было фактически отменено Указом Президиума Верховного Совета СССР «О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» от 26 июня 1940 года Шверник И. М. О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении

самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений (Доклад на IX пленуме ВЦСПС 25 июня

1940г.). - М.:ОГИЗ, 1940.-С. 20-21. .

Указ запрещал самовольный уход рабочих и служащих из государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений, а также самостоятельный переход с одного предприятия на другое или из одного учреждения в другое.

Право решения таких вопросов предоставлялось только соответствующим директорам предприятий или начальникам учреждений. Документ предусматривал, что работники, изменившие место своей профессиональной занятости, могли предаваться по приговору народного суда тюремному заключению сроком от двух до четырех месяцев. За прогул без уважительных причин работники карались исправительными работами на срок до шести месяцев с удержанием из заработной платы до 25%.

Другим важным этапом в формировании паспортной системы советского государства стало Постановление СНК СССР «Об утверждении Положения о паспортах» от 10 сентября 1940 года № 1667 СП СССР.- 1940. -№24. -Ст. 591.. В соответствии с его нормами, паспорт стал трех видов: бессрочный, пятилетний и временное удостоверение на срок не свыше трех месяцев. Это был единственный документ, удостоверяющий личность гражданина СССР в местностях, где была введена паспортная система. В нем уже обязательно указывалось: фамилия, имя, отчество; год, месяц, день и место рождения; национальность; социальное положение; отношение к обязательной военной службе; а также дети владельца паспорта, не достигшие 16-летнего возраста.

Такие паспорта за исключением военнослужащих, состоявших на действительной военной службе, лиц, не достигших 16-летнего возраста Они вносились в паспорта лиц, на иждивении которых находились. или находившихся на излечении в больницах, если они прибыли из местностей, где не введена паспортная система, получали все граждане СССР в возрасте от 16 лет.

По-прежнему паспорта не выдавали колхозникам и единоличникам, временно работавшим в период посевной или уборочной кампании в совхозах и МТС в пределах своего района, и лицам, признанным в установленном законом порядке умалишенными.

В соответствии с п. 21 Положения, все граждане, менявшие место своего жительства в пределах населенных пунктов, где была введена паспортная система, были обязаны по прибытии прописать паспорт в течение 24 часов. Аналогичные требования распространялись на вновь прибывавших на постоянное или временное проживание в населенные пункты, вне зависимости от того, введена ли в данной местности паспортная система. Прописка также была обязательна при получении нового паспорта или при его замене.

Без прописки паспортов могли проживать только военнослужащие Красной Армии, Военно-Морского Флота и войск НКВД, размещенные в казармах и на судах. Колхозники и другие лица, проживавшие в сельской местности, где паспортная система не вводилась, и прибывавшие в города своей области на срок до 5 суток были обязаны зарегистрироваться по месту проживания.

Положение устанавливало, что прописка и выписка в городах, рабочих поселках и районных центрах проводится управлениями или комендантами домов, а в сельских местностях - уполномоченными сельских советов.

В период Великой Отечественной войны 1941-1945 годах «важность паспортной системы проявилась в мобилизации людских ресурсов, в учете эвакуированного населения». Сыграла она и «огромную роль в предупреждении проникновения шпионов, диверсантов и лазутчиков врага на советскую территорию, в тыл наших войск», «очищении городов и оборонных объектов от вражеских и подозрительных элементов», изобличении «распространителей ложных слухов, провокаторов» Корзань В. Ф. Указ. соч. С. 6..