Свобода передвижения как составной элемент конституционно-правового статуса личности

Правоприменительная практика показывает, что институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является действенным механизмом защиты прав и свобод человека и гражданина. Результативность его работы подтверждается многочисленными примерами восстановления нарушенных прав и объясняется возможностью непосредственного обращения в органы и инстанции, действия и решения которых обжалуются. Представляется, что деятельность Уполномоченных станет одним из основных элементов формирующейся системы внесудебной защиты прав человека.

Вместе с тем, становление в России института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации связано с определенными проблемами, обусловленными отсутствием соответствующих правовых норм.

Из содержания ст. 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следует возможность введения такой должности в любом субъекте России. Поскольку диспозиция данной нормы носит необязательный характер, их применение всецело зависит от усмотрения руководства соответствующего региона.

Другой особенностью формирования указанного института является определение компетенции Уполномоченных при рассмотрении обращений граждан. Деятельность Уполномоченных должна строиться на основе взаимодействия с другими органами государственной власти субъектов. В этом отношении целесообразно также законодательно урегулировать отношения между Уполномоченными и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Последние при проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов субъектов России, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, играют важнейшую роль в формировании законодательства отдельного региона.

Деятельность высших органов конституционного контроля по обеспечению прав человека и гражданина в субъекте является главным показателем состояния законности в обществе и государстве.

В настоящее время Конституционный Суд Российской Федерации является одним из действенных средств защиты основных прав и свобод личности. Статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ закрепляет защиту конституционных прав и свобод личности как одно из главных направлений в его деятельности.

Рассматривая жалобу гражданина, Конституционный Суд может прийти к выводу о том, что ущемление прав и свобод заявителя было вызвано не столько решениями или действиями государственных органов или должностных лиц, сколько положениями закона, которыми этот орган или лицо руководствовалось при разрешении конкретного дела См.: Лучин Б. О., Доронина О. Я. Защита основных прав и свобод граждан Конституционным судом Российской Федерации // В мире права, -2000. -№ 1. - С. 7-16..

Так, поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.Н. Ситаловой на нарушение ее конституционного права на жилище примененными судом в ее деле нормами Жилищного кодекса РСФСР. Изучив обстоятельства дела, Конституционный Суд постановил признать содержащееся в ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР положение об «установленном порядке» как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию Конституции Российской Федерации См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1995. - № 2-3..

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е. Р. Такновой, Е. А. Оглоблина, А. Н. Ващука от 23 июня 1995 года № 8-П Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1995. -№ 2-3. указано, что временное отсутствие гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи), в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением.

В Постановлении от 24 ноября 1995 года № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания» от 24 ноября 1995 года № 14-П изложено разъяснение Конституционного Суда Российской Федерации о порядке составления списков избирателей. Пассивным избирательным правом обладают все граждане, вне зависимости от времени проживания на территории соответствующего избирательного участка Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. -27 ноября. -№ 48. -Ст. 4692..

Проверяя конституционность нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, Конституционный Суд Российской Федерации также пришел к выводу о их несоответствии Основному закону страны См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04 апреля 1996 года № 9-П // Собрание

законодательства Российской Федерации. - 1996. - 15 апреля. -№ 16. - Ст. 1909..

Постановлением от 02 июля 1997 года № 10-П Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - 7 июля. -№ 27. - Ст. 3304. Конституционный Суд подтвердил вывод о неправомерности отказа в постановке на регистрационный учет в связи с неуплатой гражданами сбора, установленного Законом Московской области «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» от 05 июля 1996 года.

В Постановлении Конституционного Суда от 01 декабря 1997 года № 18-П Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - 15 декабря. - № 50. - Ст. 5711. содержится вывод о значительном ущемлении права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства, возникшем вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Судом установлено, что граждане, пострадавшие вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, обеспечиваются жильем во внеочередном порядке вне зависимости от сдачи жилой площади по прежнему месту жительства. А лишение граждан, прибывших для постоянного проживания на территорию зоны с льготным социально-экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 12 мая 1991 года, ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, является недопустимым.

В результате рассмотрения жалобы гражданина России А.Я. Аванова Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». С изданием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 2-П Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1998.-№2.-С. 19-27. отпали препятствия в выдаче гражданину России заграничного паспорта при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2000 года № 13-П Российская газета. - 2000. -31 октября.-№210. содержится указание на необоснованность запрета на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями.

Рассматривая жалобу гражданина М.М. Салямова, Конституционный Суд Постановлением от 22 января 2002 года № 2-П признал не соответствующим Конституции Российской Федерации нормативное положение п. 8 ст. 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан», согласно которому пассивным избирательным правом на выборах в Государственный Совет Республики Татарстан по административно-территориальным избирательным округам обладают лишь постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа.

Обращение в Конституционный Суд является, таким образом, одним из действенных средств реагирования на выявленные нарушения основных прав и свобод личности.

Однако, особая актуальность конституционного контроля проявляется в возможности проверки конституционности норм, которые постоянно применяются государственными органами к личности при разрешении конкретных юридических дел, но не могут быть оспорены гражданами в Конституционном Суде или в судах общей юрисдикции.

Постановлением от 02 февраля 1998 года № 4-П Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, - 1998. -№3. -С. 3-10. Конституционный Суд признал не подлежащими применению положения пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Эти нормы, по мнению высшего органа конституционного контроля, устанавливая ограничения срока регистрации по месту пребывания и возможность отказа гражданину в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, по существу придавали регистрации разрешительный характер, т.е. сохраняли институт прописки Постановление Правительства Российской Федерации, отменяющее действие п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, было издано только 14 августа 2002 г. (№ 599)..

В этом случае можно говорить о наличии конфликта между гражданином и государственным органом, издавшим подзаконный нормативный акт, ущемляющий основные права и свободы человека и гражданина. Однако разрешается данный конфликт не путем проверки конституционности такого акта по жалобе гражданина, права которого нарушены, или по запросу суда, вынужденного применить его при решении дела, а в порядке, установленном в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. ст. 84, 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года №1-ФК3 Поводом к рассмотрению дела явился запрос губернатора Нижегородской области как главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации о проверке конституционности указанных положений..

Объясняется это тем, что Закон не предоставляет гражданам или судам права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке подзаконных нормативных актов высших органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Их соответствие Конституции Российской Федерации и закону не может быть также установлено судами общей юрисдикции и в рамках гражданского судопроизводства.

До последнего времени весьма острой представляется проблема исполнимости постановлений Конституционного Суда, поскольку те государственные органы, от которых зависит их воплощение в жизнь, зачастую препятствуют из реализации. Так, например, главы некоторых субъектов Российской Федерации открыто игнорируют решения высшей судебной инстанции. Губернаторы Ставропольского и Краснодарского краев откровенно и публично заявляют о своем нежелании выполнять решения Конституционного Суда Российской Федерации Жуков М., Шилов А. Удар по месту жительства. Конституционный суд потряс основы российской государственности // КоммерсантЪ, - 1998. - 17 февраля. -№ 5 (527). .

Несмотря на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П, признавшего не соответствующими Конституции Российской Федерации пункты 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, не принималось мер по отмене незаконных решений в отношении мигрантов, а регистрация граждан ставилась в зависимость от нормы жилой площади, фактического состояния жилья, сроков проживания граждан по месту пребывания и наличия родственных отношений Меньшова Ж., Конституционный суд опять отменил прописку. Интересно, в каком облике, с каким именем и когда она возродится?//Домашний адвокат. - 1998. -№ 5. -С. 7. .

Представляется, что недостаточное уважение к решениям Конституционного Суда связано с отсутствием в российском законодательстве конкретных мер юридической ответственности за их неисполнение. Существующие административно-правовые и уголовно-правовые санкции, установленные за неисполнение постановлений иных судов в данном случае, как показывает опыт, недостаточно эффективны.

Уголовно-правовая ответственность, предусмотренная ст. 136 Уголовного кодекса Российской Федерации, за нарушение равноправия граждан в зависимости, в том числе и от места жительства, наступает лишь в случае доказанного состоявшегося причинения вреда правам и интересам граждан.

Возможности самого Конституционного Суда по пресечению каждого нарушения его постановлений органами государственной власти крайне ограничены. Он в состоянии лишь отреагировать на действия и решения высших органов государственной власти. Нарушение его решений со стороны других органов не может быть пресечено самим Судом в силу ограниченности своих возможностей. При этом заметную роль может сыграть взаимодействие федерального Конституционного Суда с иными государственными органами, которые наделены полномочиями по контролю и надзору за соблюдением законности, или основной целью деятельности которых является контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Органы прокуратуры, при исполнении ими функций надзора за соблюдением закона или за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, могут обнаружить факт неисполнения государственными органами решений Конституционного Суда. В этом случае они вправе принять меры прокурорского реагирования Чурилов А. В., Гущин В. 3. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалисшческом государстве // Государство и право. - 1998. -№ 5. - С. 59-67..

В тоже время, Указание Генерального Прокурора Российской Федерации от 10 ноября 1998 года «О неотложных мерах по устранению нарушений законодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства» признает, что прокурорский надзор, который в отдельных регионах имеет больше созерцательный характер, не отвечает требованиям, предъявляемым к решению затронутой проблемы. Органы прокуратуры порой примиренчески относятся к ущемлению прав и свобод граждан. Принимаемые по этим вопросам меры прокурорского реагирования зачастую вообще неадекватны сложившейся обстановке, носят запоздалый характер и не всегда сопровождаются фактическим устранением выявленных нарушений Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации (по действия на 1 января 1999 г.). -М: Норма, 1999.-С. 70-72..

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своей деятельности также часто сталкивается с нарушением государственными органами и должностными лицами постановлений Конституционного Суда по жалобам граждан или запросам судов. При этом он наделен некоторыми полномочиями по реагированию на такие нарушения. Он может направить заключение, содержащее его мнение относительно возможных мер восстановления прав и свобод граждан, замечания и предложения общего характера, изложить свои доводы должностному лицу, который вправе вносить протесты. Однако, по причине того, что предложения Уполномоченного не являются обязательными и носят рекомендательный характер, многие из них остаются нереализованными.

Вместе с тем, не все обращения, связанные с нарушением права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, подведомственны рассмотрению Конституционного Суда Российской Федерации. Из неподведомственных Суду обращений около половины относится к юрисдикции общих судов См. также Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года № 4866-1; Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Комментарий, справочные материалы, образцы документов. - Ростов-на-Дону, 1997. - 512 с. .

Так, Верховный Суд Российской Федерации См. также: Рарог А, И. Правовое значение разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации //Государство и право. -2001.-№2. -С. 51-57., рассматривая решения нижестоящих судов, в частности постановил признать неправомерными отказы:

- в регистрации гражданина по месту жительства на жилой площади, полученной в порядке наследования, по мотиву реконструкции или сноса дома См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1998. -№ 4.;

- в предоставлении статуса вынужденного переселенца в зависимости от наличия близких родственников, проживающих и зарегистрированных в г.Москве См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1999. -№ 2.;

- в регистрации гражданина по месту жительства в квартире, принадлежащей ему на праве собственности См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1996. -№ 3.;

Вынося решения по указанным делам, Верховный Суд Российской Федерации обнаружил факты, когда субъекты России в предметы своего ведения самостоятельно включали регулирование конституционных прав и свобод граждан, отнесенных ст. 71 Основного Закона России к исключительной компетенции Российской Федерации. Примеры такого несоответствия нормативно-правовой базы обнаружены, в частности, в г. Москве и Краснодарском крае См.; Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.- 1998. -№ 12..

В соответствии с Решением от 29 декабря 2000 года № ГКПИ 2000-1287 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -2001. -№ 10., Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев гражданское дело по жалобе Цинделиани Имеда Анатольевича решил признать пункт 3.1. «Инструкции о порядке оформления и выдачи гражданам паспортов и вкладышей, свидетельствующих о принадлежности к гражданству Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД России от 5 мая 1993 года № 210 (с изменениями от 30 июня 1994 года), незаконным и не подлежащим применению. Инструкция предусматривала выдачу гражданам Российской Федерации, сохранившим паспорта граждан СССР, вкладышей к паспорту гражданина России только по месту жительства.

Высший орган конституционного надзора, проверяя конституционность положений законодательства о свободе передвижения, также признал, что правовые нормы субъектов Российской Федерации, нарушающие конституционные права граждан, применению не подлежат, а нормативные акты, противоречащие Конституции, не могут служить основанием для принятия решений как судами общей юрисдикции, так и должностными лицами органов исполнительной власти См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1998. - № 2.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1998.-№3. .

Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод, что право на свободу передвижения и выбора места пребывания в отечественном законодательстве получило достаточно полное и широкое развитие. Однако правоприменительная практика, а также нормативные документы отдельных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречат нормативным правовым актам, принятым на федеральном уровне, в том числе и Конституции России.

Такое противоречие обусловлено, во-первых, стремлением руководителей субъектов Российской Федерации искусственно оградить свои регионы от миграционных потоков, а во-вторых, недостаточным уровнем правосознания населения, как самих граждан, так и должностных лиц. Это подтверждается самой неправомерной деятельностью правоохранительных органов, рассчитанной на недостаток у граждан юридических знаний для отстаивания своих конституционных прав и свобод.

Заключение

Самим фактом вступления в Совет Европы Россия признала необходимость принятия системы ценностей, объединенных идеей прирожденности и неотъемлемости основных прав и свобод человека и гражданина. Реализация последних в действующем законодательстве Российской Федерации и практике его применения предполагает наличие факта конституционного признания этих прав и свобод как действительно неотъемлемых.

Необходимым условием и гарантией ее реализации выступает позитивное право, закрепляющее в действующем законодательстве возможность свободного выбора места пребывания и места жительства.

Именно конституционное закрепление придает свободе передвижения необходимое и сущностное для нее качество - гарантированность и определенность условий ограничения. Однако соотношение права на свободу передвижения и ее возможных ограничений в конкретный момент и в конкретном месте определяется совокупностью и взаимодействием различных общественных сил.

Свобода передвижения представляет собой гарантированное Конституцией Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации, подлежащее ограничению лишь в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Она возможна только в рамках закона, абсолютной свободы передвижения не существует.

Отечественный и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования личных неимущественных и связанных с ним имущественных прав указывает на неуклонное желание государственной власти контролировать свободу передвижения, установив основания и условия ее ограничения, упорядочить миграционные процессы.

Многие государства, образовавшиеся после распада Союза ССР, предусмотрели в своих Основных законах право человека свободно передвигаться и выбирать место пребывания и место жительства. Некоторые из них прямо предусматривают основания ограничения данного права, а другие, в решении этого вопроса отсылают к иным внутренним нормативным актам.

Закрепление свободы передвижения в конституциях современных государств создает законодательную основу для унификации языковых, политических, культурных и правовых пространств. Отсутствие соответствующей нормы в Основном законе государства обуславливает издание нормативных правовых актов, направленных на необоснованное ограничение права на свободу передвижения, она становится невозможной, если не гарантируется государством.

Решение проблем конституционно-правового регулирования свободы передвижения в России не является исключительной прерогативой субъектов правотворческой деятельности. Издание и содержание нормативных правовых актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина, обусловлено экономическими и социальными проблемами развития российского государства.

Существующий в Российской Федерации порядок регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства не соответствует международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, а также противоречит провозглашенным Конституцией России принципам построения правового государства.

Острой становится проблема исполнимости постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Представляется, что недостаточное уважение к решениям Конституционного Суда связано с отсутствием в российском законодательстве конкретных мер юридической ответственности за их неисполнение.