Свобода передвижения как составной элемент конституционно-правового статуса личности

После освобождения оккупированных территорий начался процесс возвращения ранее эвакуированного населения на места прежнего проживания. Новое перемещение граждан носило массовый характер. Большинство населения стремилось прежде всего вернуться в родные места, «однако, были и такие, кто пытался скрыть свое прошлое» Корзанъ В. Ф. Указ. соч. С. 6.. В этих условиях заслуга паспортной системы состояла в том, что она позволила идентифицировать и привлечь к ответственности немало предателей и изменников Родины, которые в поисках укрытия изменили место жительства» Там же.. Паспортный учет помог также обеспечить восстановление нарушенных социальных связей, способствовал воссоединению семей. С начала 1950-х годов миграция населения начала стабилизоваться и обстановка в стране в целом нормализовалась. В связи с тем, что необходимость в некоторых паспортных ограничения отпала, Совет Министров СССР в Постановлении от 21 октября 1953 года утвердил новое Положение о паспортах Бюллетень Исполкома Мосгорсовета депутатов трудящихся. - 1955. -№ 11.. Согласно этому документу, вместо выданных ранее пятилетних паспортов граждане СССР, достигшие 16-летнего возраста и проживавшие в городах, районных центрах, поселках городского типа и других местностях, были обязаны иметь паспорт. Лицам, достигшим 40-летнего возраста, выдавались бессрочные паспорта; в возрасте от 20 до 40 лет - десятилетние; пятилетние - лицам от 16 до 20 лет. Срок действия краткосрочного паспорта ограничивался шестью месяцами.

Паспортов не имели военнослужащие; лица, находившиеся на излечении в лечебных учреждениях (признанные недееспособными) или содержащиеся в домах инвалидов. Жители сельских местностей, привлеченные на временные работы и прибывшие из областей, не имеющих паспортной системы, иностранцы и лица без гражданства паспортов не получали.

В таком, практически неизменном, виде паспортная система просуществовала до середины 1970-х годов, когда Постановлением Совета Министров СССР «Об утверждении Положения о паспортной системе в СССР» от 28 августа 1974 года № 677 СП СССР.- 1974.-№ 19.-Ст. 109. в нее были внесены существенные изменения.

Действие паспорта теперь не стало ограничиваться каким бы то ни было сроком. По достижении гражданами СССР 25-летнего и 45-летнего возраста органами внутренних дел в паспорта вклеивались «новые фотографические карточки, соответствующие этим возрастам».

В основной документ гражданина СССР теперь вносились только следующие сведения о его личности:

- фамилия, имя, отчество;

- число, месяц, год рождения;

- место рождения;

- национальность.

Следует отметить, что запись о национальной принадлежности в паспорте производилась соответственно национальности родителей. Если родители принадлежали к разным национальностям, то при выдаче впервые паспорта национальность записывалась по национальности отца или матери, в зависимости от желания получателя паспорта. В дальнейшем запись о национальности изменению не подлежала.

Кроме того, в паспортах производились отметки В предусмотренных законодательством случаях органы внутренних дел могли производить в паспортах граждан, уклоняющихся от уплаты алиментов, и соответствующие отметки об их обязанности исполнения финансовых обязательств. о регистрации и расторжении брака, об отношении к военной службе, о прописке и выписке. О важности именно последней свидетельствует тот факт, что, согласно п. 23 Положения, граждане, не имевшие в паспортах отметок о выписке, прописке не подлежали.

Технико-юридический анализ этого документа показывает, что нормы, содержащиеся в Положении, предусматривали прописку и (или) регистрацию граждан в зависимости от длительности их проживания на соответствующей килой площади. Так, граждане, прибывавшие на временное проживание из одной местности в другую на срок свыше полутора месяцев, прописывались временно, а прибывшие на срок до полутора месяцев - регистрировались в установленном порядке.

Регистрация производилась лицами, ответственными за соблюдение правил паспортной системы, по месту временного пребывания. Граждане, изменявшие место жительства, а также выбывавшие в другую местность на временное проживание на срок свыше полутора месяцев были обязаны перед выбытием выписаться В соотношении понятий «прописка» и «регистрация» см.: Кыров А. Крепостные XX века. О свободе передвижения в России // Российские вести. - 1999. - 7-14 апреля.; Матяш В. Меняем прописку на регистрацию // Ясная звезда. - 1995. - 9 августа.; Данилов Е. Вместо прописки - регистрация. С 1 января 1996 года вводятся новые правила учета граждан по месту жительства, обеспечивающие гарантированную Конституцией Российской Федерации свободу передвижения // Российские вести. - 1996, - 11 января. Эта норма не распространялась на отправлявшихся в командировки, на каникулы, на дачу, на отдых или лечение.

Другим существенным отличием «прописки» от «регистрации» являлось то, что для прописки гражданину было необходимо представить не только паспорт, но и учетно-воинские документы, а также личное заявление установленной формы, содержащее согласие лица, предоставившего жилую площадь, на прописку. Для регистрации требовался только документ, удостоверяющий личность, который мог быть паспортом, свидетельством о рождении, удостоверением личности офицера или военным билетом, общегражданским заграничным распертом, а также справкой, выдаваемой военнослужащим, проживавшим вне расположения воинских частей.

Правом регистрации по месту жительства независимо от размера жилой площади, в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР «О некоторых правилах прописки граждан» от 28 августа 1974 года № 678 СП СССР.- 1974. -№ 19.-Ст. 110, обладали:

- супруг - на жилую площадь другого супруга;

- несовершеннолетние дети и подопечные - на жилую площадь родителей и опекунов;

- совершеннолетние дети, не имеющие своих семей или имеющие несовершеннолетних детей, но не состоящие в браке, - на жилую площадь родителей;

- родители - на жилую площадь детей;

- родные братья и сестры, не достигшие совершеннолетия и не имеющие родителей, а также родные братья и сестры, являющиеся нетрудоспособными, независимо от возраста, если они не имеют своих семей, - на жилую площадь брата или сестры;

- военнослужащие, уволенные из Вооруженных Сил СССР по окончании срочной службы, в случаях, если они были призваны на военную службу из данного населенного пункта, - на жилую площадь, которую они занимали до призыва на военную службу, либо на жилую площадь родителей или других родственников;

- уволенные в запас или в отставку военнослужащие сверхсрочной службы, прапорщики, мичманы и офицеры Вооруженных Сил СССР, органов Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, лица начальствующего состава органов внутренних дел и члены их семей - на жилую площадь родственников уволенного в запас или в отставку или родственников его супруга;

- лица, ранее проживавшие в данном населенном пункте и выезжавшие по призыву общественных организаций на важнейшие стройки или предприятия граны или по другим уважительным причинам, - на жилую площадь, на которой они проживали до выезда;

- лица, освобожденные от отбывания наказания в виде лишения свободы, ссылки, высылки, а также лица, с которых сняты ограничения, вытекающие из условного осуждения к лишению свободы с обязательным привлечением к суду либо условного освобождения из мест лишения свободы для работы и на строительстве предприятий народного хозяйства, - на жилую площадь, занимаемую членами их семей или родственниками, с которыми они проживали до осуждения.

Временно отсутствовавшие граждане, если за ними сохранялось право пользования жилым помещением, прописывались независимо от размера жилой площади в городах и поселках городского типа.

Кроме того, независимо от размера жилой площади разрешалась прописка гражданам, прибывших для временного проживания:

а) студентов, аспирантов, адъюнктов, ординаторов учебных заведений, а также слушателей курсов по подготовке и переподготовке кадров или повышению квалификации - на время учебы;

б) членов семей аспирантов, адъюнктов, ординаторов и слушателей военных академий и учебных заведений КГБ при Совете Министров СССР и МВД СССР, - на время учебы в указанных учебных заведениях;

в) уволенных в запас или в отставку военнослужащих сверхсрочной службы, прапорщиков, мичманов и офицеров ВС СССР, органов КГБ при СМ СССР (с членами семей) в тех населенных пунктах, где они постоянно проживали до призыва в армию или поступления на службу, и при условии, если они прибыли в эти населенные пункты в течение 6-месячного срока после увольнения в запас или в отставку, - на время получения жилой площади в этих населенных пунктах в установленном порядке.

Лицам, которым в прописке в том или ином населенном пункте было отказано, вменялось в обязанность покинуть его в 7-дневный срок.

Несмотря на то, что, согласно Положению, паспорт гражданина СССР должны были иметь все советские граждане, достигшие 16-летнего возраста, Постановлением от 28 августа 1974 года № 677 был также предусмотрен особый порядок выдачи его отдельным категориям населения.

Например, граждане, проживавшие в сельской местности, которым ранее паспорта не выдавались, получали их только при выезде в другую местность на продолжительный срок, превышающий полтора месяца. В случае поездки в санатории, дома отдыха, на совещания, в командировки или при временном привлечении их на посевные, уборочные и другие работы - исполнительные комитеты сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся выдавали им справки, удостоверяющие их личность и цель выезда.

У лиц, заключенных под стражу, а также осужденных к лишению свободы или ссылке, и у лиц, условно осужденных к лишению свободы с обязательным привлечением к труду, паспорта изымались органами дознания или предварительного следствия. Их возвращали владельцам только при освобождении из-под стражи или от отбывания наказания. Лицам, условно освобожденным из мест лишения свободы для работы на строительстве предприятий народного хозяйства, паспорта возвращались после снятия с них ограничений по месту работы.

Очередное реформирование паспортная система российского государства претерпела уже в 90-х годах XX века, когда в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 года № 232 См. также; Ваш новый паспорт. Порядок выдачи, изъятия, замены, учета и хранения. - М.: Деловой альянс, 1998.-64 с.; Загранпаспорт. Порядок оформления. Въезд и выезд. -М.: Ось-89, 2000. - 112 с. был введен новый документ - паспорт гражданина России Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации, наименования Российская Федерация и Россия являются равнозначными. См. подробнее: Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: БЕК, 1996. - С. 16.. При этом Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта Российской Федерации» от 8 июля 1997 года № 828 предусматривает поэтапную замену паспорта гражданина СССР, единая форма которого была введена Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 года № 677 и действительного до 31 декабря 2003 года.

Существенным отличием новой паспортной системы России от ее советского аналога явилось не только изменение самого бланка паспорта Текст реквизитов и строки для внесения записей на второй, третьей, шестнадцатой и семнадцатой страницах бланка паспорта гражданина России расположены параллельно сгибу бланка. В паспорте гражданина СССР все записи производились перпендикулярно сгибу., но и снижение возрастного ценза его получателя. Теперь паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории страны.

Кроме того, среди сведений, вносимых в паспорт, неизменными остались только фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения. Указание в основном документе гражданина России о национальной принадлежности его владельца больше не предусмотрено См. также: Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М: БЕК, 1996. -С. 26-27.; Ногов М. Паспорт с доставкой на дом // Российская газета. -2001. - 5 января; Личико кавказской национальности. Средняя школа №8 набирает детей. Чеченских не предлагать // Общая газета. - 2001. - 27 сентября - 3 октября. - № 39 (425); Лицо национальности. Кавказцы родили русскую политкорректность// Известия. -2001. -4 октября. -№ 183 (26021)..

В бланк паспорта запрещено вносить какие либо сведения, кроме отметок:

- о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета;

- об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста;

- о регистрации и расторжении брака;

- о детях, не достигших 14-летнего возраста;

- о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина российской Федерации за пределами Российской Федерации.

Срок действия паспорта стал также ограничиваться определенным сроком, условленным достижением его обладателем соответствующего возраста:

- от 14 лет - до достижения 20-летнего возраста;

- от 20 лет - до достижения 45-летнего возраста;

- от 45 лет - бессрочно.

По достижении гражданином 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

Но наиболее важным нововведением российского законодательства стала, несомненно, отмена института прописки и введение регистрационного учета граждан России по месту пребывания и месту жительства в пределах России, предусмотренного Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года № 5242-1.

Для граждан России, сохранивших советские паспорта, этот документ является не только удостоверением личности. Обязанность прописывать свой паспорт по месту жительства, введенная в СССР и неоднократно отменяемая Конституционным Судом Российской Федерации, в настоящее время приобрела форму уведомительной регистрации. Но на практике и она носит подчас разрешительный характер, что в свою очередь означает, что лицу, получившему отказ в регистрации - разрешении проживать в данной местности, предписывается под угрозой санкций: штрафов, принудительного выдворения, покинуть определенную территорию.

Однако, если первоначально советская власть использовала паспортную систему главным образом в качестве репрессивного механизма для «ликвидации бывших эксплуататорских и паразитических классов», «в целях лучшего учета населения городов и очистки их от лиц, не занятых общественно-полезным трудом», а также «регулирования роста городов и более широкой разгрузке крупных населенных пунктов Советской страны» Для чего вводится единая паспортная система/Сборник. - Ростов-на-Дону, 1933.-С. 6-7., то в последующем она стала выполнять функции, связанные с учетом и статистическим изучением населения О введении единой паспортной системы. Материалы для докладчиков и беседчиков. - М.-Л., 1933. -С. 12-14., «с проблемами научно обоснованного планирования и практического ведения народного хозяйства, правильности использования трудовых ресурсов» Корзань В. Ф. Указ. соч. С. 8..

На основе прописки и выписки, а в настоящее время регистрации по месту пребывания и жительства, велся не только количественный, но и персональный учет населения, который обеспечивает выдачу справок гражданам о месте проживания интересующего их лица.

Регистрация населения необходима и для органов Министерства обороны в связи с учетом военнообязанных и лиц призывного возраста, «для подготовки (проведения таких важных политических мероприятий, как выборы в высшие и местные органы государственной власти» Корзань В. Ф. Указ. соч. С. 8. Там же. С. 3-9., институты местного самоуправления.

Паспортная система имеет большое значение и при розыске ответчиков в процессе гражданского судопроизводства, например, «уклоняющихся от уплаты алиментов на содержание детей, в розыске родственников, потерявших связи» Там же. С. 10., в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел.

Однако, существовавший в СССР институт прописки не следует отождествлять с паспортизацией населения, поскольку «обязанность прописки распространялась не только на граждан, имевших паспорта». «Некоторые категории лиц имели вместо паспортов другие документы, удостоверяющие личность, например, офицеры и сверхсрочнослужащие Советской Армии, жители сельской местности, прибывшие на временное проживание в город, лица, не достигшие 16-летнего возраста. Тем не менее, эти лица обязаны были также прописаться имевшимся у них документам» Там же. С. 3-9..

Сущность прописки состояла в регистрации в органах внутренних дел паспортов или иных документов, удостоверяющих личность. Только после оформления прописки гражданин СССР имел право на постоянное или временное проживание в соответствующей местности, причем в определенном доме и квартире. Прописка без конкретного адреса быть не могла. Законодательно ограничивая стихийный приток большого числа граждан в крупные города, что могло серьезно затруднить решение жилищной проблемы, отрицательно сказаться на организации снабжения» городских жителей, институт прописки в СССР в совокупности с мерами административного и уголовного характера, создал условия искусственной миграции и принудительной оседлости населения, вынуждая ней, не разделявших официальную государственную идеологию, селиться и проживать вдали от культурных, научных и образовательных центров.

Особый интерес представляет законотворческий процесс, связанный с необходимостью конституционного закрепления в основном законе России такого проявления личной свободы, как право свободно выбирать место пребывания и жительства. Тем более, что ни одна Конституция СССР за весь период существования социалистического государства такого права не предусматривала.

Первым этапом в осознании дальнейшей бесперспективности существовавшего института прописки и всеобъемлющего государственного контроля за передвигающимся по стране населением стала Декларация прав и свобод человека Правда.- 1991. -7 сентября. -№ 209 (26657)., принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года. Статья 21 Декларации закрепила за каждым человеком право на свободное передвижение внутри страны, выбор местопребывания и жительства.

Следующей вехой в упразднении прежней системы регистрационного учета явилось Заключение Комитета по конституционному надзору СССР «О разрешительном порядке прописки граждан» от 11 октября 1991 года № 26 (2-1) Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991.- 13 ноября.-№ 46.-Ст. 1307.. В соответствии с его положениями, было признано, что нормы действовавшего законодательства СССР о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным (уведомительным).

Основанием для такого утверждения стали выводы Комитета о том, что нормы о прописке, содержавшиеся в Положении о паспортной системе в СССР от 28 августа 1974 года, Постановлении Совета Министров СССР «О некоторых правилах прописки граждан» от 28 августа 1974 года № 678, Положении о прописке и выписке населения в городе Москве от 25 июня 1964 года, Постановление Совета Министров СССР об ограничении прописки граждан в Ленинграде, Киеве и других местностях, а также изданных на основе решений Правительства СССР ведомственных актах и актах местных органов власти и управления, неправомерно возлагают на каждого гражданина обязанность получать от административных органов разрешение на проживание или нахождение в избранном им месте, предусматривают тем самым всеобщий административный контроль за передвижением граждан внутри страны и устанавливают ответственность за неисполнение соответствующих положений.

При этом возможность получения гражданином такого разрешения в виде прописки была поставлена в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов.

С другой стороны, разрешительная система прописки, необоснованно ограничивая свободу передвижения граждан, препятствовала осуществлению гражданами других прав и свобод. Ставя административные препятствия для выбора места пребывания и места жительства, система непосредственно затрагивает право на свободу объединения в общественные организации, на благоприятную окружающую среду, на образование, охрану здоровья и отдых.

Необоснованно препятствуя развитию рынка жилья, правила о прописке ограничивали свободу предпринимательства, движение товаров, услуг и финансовых средств.

Имеющим существенное значение представляется и вывод о том, что регистрация и учет граждан по месту их жительства, равно как и установление условий и порядка удостоверения фактов их постоянного или временного жительства, не связанные с получением разрешения административных органов на нахождение, проживание, работу, учебу и отдых в данной местности, не являются сами по себе ограничением права на свободу передвижения, выбор местожительства и местопребывания. Разрешительная система въезда, пребывания и выезда может быть установлена в пограничных районах, местах нахождения оборонных объектов и в других случаях, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц. Однако вопросы введения обоснованных ограничений свободы передвижения должны закрепляться только в законах, принимаемых высшими представительными органами государственной власти.

Следовательно, с принятием и введением в действие Декларации прав и свобод человека отпали правовые основания для оставления в силе постановлений Совета Министров СССР и других подзаконных актов, предусматривающих разрешительную систему прописки на всей территории страны.

В связи с этим Верховный Совет РСФСР в Постановлении «О декларации прав и свобод человека и гражданина» от 22 ноября 1991 года№ 1920-1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - 26 декабря. - №52. - Ст. 1865. указал на необходимость подготовить предложения по приведению законодательства РСФСР в соответствие с положениями Декларации. Но его намерения так и остались нереализованными. Ратифицированное 12 декабря 1991 года Верховным Советом РСФСР Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. - 1991, - 19 декабря.-№ 51. -Ст. 1798. Соглашение о создании Содружества независимых государств установило, что на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР См подробнее: Станкевич З.А. История крушения СССР: Политико-правовые аспекты. - М., 2001. -320 с. применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и Соглашению. А поскольку никаких расхождений, а тем более противоречий, в них не содержалось, положения, регламентировавшие порядок учета населения, остались формально действующими.

Только с принятием Декларации о государственном суверенитете начало строительства нового российского государства ознаменовалось пересмотром статутов советского права на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации 1993 года, провозгласившей Россию демократическим правовым государством и закрепившей принципы и нормы, соответствующие международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека.

Статья 27 Основного закона России впервые предусмотрела конституционные гарантии граждан Российской Федерации на право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, получившее дальнейшее правовое развитие в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года №5242-1 Российская газета. - 1993. - 10 августа. -№ 152..

Таким образом, законодательное признание свободы передвижения как неотъемлемого права личности явилось важным и закономерным явлением в развитии российского конституционализма См.: Чиркин В. Е. Российская конституция и международный опыт // Государство и право. - 1998. -№ 12. -С. 5-14.. Проблемы, связанные с необходимостью ее предоставления, объясняются не только трудностями юридического характера, но, главным образом, наличием особенных политических, культурных и правовых традиций, сложившихся в России, которым изначально не свойственно признание прав человека как естественных и неотъемлемыхСм.: Невважай И. Д. Проблема признания прав человека и традиции русской философии права // «Права человека в России и Европейская конвенция о защите прав и основных свобод»: материалы конференции. - Саратов: СТАП, 1997.-С. 36..

Глава 2. Современное состояние конституционно-правового регулирования свободы передвижения в Российской Федерации

2.1 Нормативно-правовая основа свободы передвижения в Российской Федерации

В истории российского государства право на свободу передвижения конституционное закрепление впервые получило в Основном законе России, призом 12 декабря 1993 года. Этот шаг отечественного законодателя в сфере конституционно-правового регулирования основных прав и свобод человека и гражданина явился важным мероприятием в строительстве демократического правового государства.

В соответствии со ст. 27 Конституции Российской Федерации, право на свободу передвижения изложено в следующей редакции: «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» Конституция Российской Федерации. - М., 1995. - Ст. 27..

Эта конституционная норма получила дальнейшее развитие в Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», принятом Верховным Советом Российской Федерации 25 июня 1993 года Российская газета. - 1993. - 10 августа. - № 152., а также в законах Российской Федерации «О беженцах» от 19 февраля 1993 года № 4528-1 Российская газета. - 1997.-3 июня. -№ 126. и «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 года № 4530-1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - 25 декабря. - № 52. -Ст. 5110..

В Законе от 25 июня 1993 года изложены общие положения, сформулированы понятия места пребывания и места жительства, раскрыты цели введения регистрационного учета, определен механизм реализации и основания ограничения граждан Российской Федерации в их праве на свободу передвижения.

Вместе с тем, следует отметить, что, несмотря на однозначное толкование рассматриваемого права и в Конституции Российской Федерации, и в Федеральном законе, в некоторых субъектах Российской Федерации были изданы нормативные правовые акты, которые по существу сохраняли прежний разрешительный порядок прописки. Принятые региональной властью законы и другие документы противоречили не только Конституции Российской Федерации, во и действующему российскому законодательству.

В 1999 году Московская Хельсинская группа изучила состояние с правами человека в 16-ти субъектах Российской Федерации. Анализ показал, что только в пяти регионах право на свободу передвижения и выбор места жительства не нарушается или что нарушений не выявлено См. также: Фоминова Г. Горячая линия. Уже около 140 человек обратилось за помощью в Московскую Хельсинскую группу // Независимая газета. - 1999. - 13 октября.. Остальные 11 отчетов свидетельствуют об обратном Сборник докладов региональных правозащитных организаций о положении с правами человека в субъектах

Российской Федерации за 1999 г.: В 4 т. - М., 2000. - 4 т.. Аналогичные выводы содержатся и в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации // Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году. - М., 2001. С. 174-207.. Одновременно в докладе подчеркнуто, что регистрация, как способ учета граждан в пределах Российской Федерации, носит уведомительный характер и отражает только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства Там же. С. 182..

Статьей 3 Закона от 25 июня 1993 года, установлено, что регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также для исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

С другой стороны, вследствие сложной миграционной обстановки, в ряде субъектов Российской Федерации осуществление права на труд, на образование, медицинское обслуживание и т. п. было поставлено в зависимость от наличия регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

Попытки некоторых федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничить в административном порядке свободу передвижения в пределах Российской Федерации объясняются крайне напряженной ситуацией в области миграции и отсутствием целостной системы управления миграционными процессами. Ситуация в области миграции в последние годы характеризуется как крайне неблагополучная Миграционные процессы и права человека // Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 г. -М.: Юриспруденция, 2002. -С. 75., -- подчеркивается в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году.

Значительная часть мигрантов сконцентрирована в ряде густонаселенных и обжитых регионов России, привлекательных в экономическом либо природно-климатическом отношении (города Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ростовская, Белгородская и Саратовская области, Краснодарский и Ставропольский края). Неравномерная миграционная нагрузка на субъекты Российской Федерации существенно осложняет решение вопросов обустройства и интеграции лиц, прибывших на новое место жительства.

Сложное социально-экономическое положение в стране, несовершенство законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы миграции на территории Российской Федерации, оказывают негативное влияние на восстановление и соблюдение прав граждан.

Существенно осложняет решение вопросов вынужденной миграции недостаточный уровень юридической разработки проблемы. Это, в частности, проявляется в слабом правовом обеспечении идентификации лиц, вынужденно покинувших места постоянного проживания, определения их нового места пребывания и жительства. Затруднительной оказывается не только практическая работа по оказанию помощи гражданам со стороны органов государственной власти, но и организация и проведение даже такой задачи, как регистрация и учет прибывающих.

Отсутствие единообразной и сбалансированной миграционной политики, коллизии федерального и регионального законодательств, способствуют принятию некоторыми субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, ограничивающих права граждан. Эти обстоятельства, а также миграционная обстановка, побуждают органы государственной власти отдельных регионов России к разработке своих подходов к упорядочиванию миграционных отношений. Отдельные регионы Нечерноземья, в которых естественная убыль населения во много раз превышает его прирост, увидели в притоке мигрантов шанс для возрождения и стали проводить достаточно либеральную политику. Другие - ограничивать приток мигрантов, однозначно оценивая этот процесс негативное социальное явление.

Самостоятельность и разнообразие подходов субъектов Российской Федерации в рассматриваемых вопросах, отсутствие единого координирующего органа федерального центра позволяет регионам формировать самостоятельные системы учета и регистрации населения, допуская при этом нарушение норм Конституции Российской Федерации. Вводимые правила устанавливают дополнительные ограничения и вводят не предусмотренные федеральным законодательством меры административной ответственности за его нарушение. Потому основными мероприятиями, направленными на урегулирование миграционной ситуации в России и реальное обеспечение права на свободу передвижения, должны явиться создание целостной системы управления миграционными процессами и введение единой система учета и регистрации населения, основанной на соответствии нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству.

Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки паспортов. Закон ликвидировал запретительно-разрешительный порядок и установил уведомительный характер регистрационного учета граждан России. Целью такого учета определено обеспечение необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Одновременно, в ст. 3 Закона, Правительству Российской Федерации дано вручение утверждать правила регистрации граждан Российской Федерации, а также устанавливать перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Во исполнение требований Закона Правительство Российской Федерации 11 июля 1995 года утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - Правила) См.: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 года №713.. Новая система регистрации, изложенная в Правилах, существенно отличается от упраздненного института прописки.

Последние и наиболее существенные изменения в них внесены Постановлением Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 14 августа 2002 года № 599 См.: Российская газета.-2002.-21 августа. - № 156 (3024)..

Наиболее важными нововведениями представляются следующие:

1. Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, осуществляется на срок, определяемый по взаимному соглашению:

- с нанимателями и всеми совместно проживающими с ними совершеннолетними гражданами, при условии проживания в домах государственного муниципального жилого фонда;

- с собственниками жилых помещений;

- с правлениями жилищно-строительных или жилищных кооперативов, если члены кооперативов не являются собственниками данных жилых помещений.

Напомним, что одним из наиболее распространенных способов нарушения права на свободу передвижения было указание на 6-месячный срок регистрации по месту пребывания См.: Кыров А. А. Свобода передвижения в Российской Федерации: особенности и проблемы государственно-правового регулирования//Ученые записки МГСУ. -М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002.- № 1 (27). -С. 102-109..

2. Другим новшеством законодательства явилось вменение в обязанность органов регистрационного учета при регистрации граждан по новому месту жительства самостоятельно в 3-дневный срок направлять соответствующее уведомление по прежнему месту жительства для снятия его с такового, если сам гражданин с регистрационного учета по прежнему месту жительства не снялся.

3. И, конечно, исключение из Правил положений, связанных с основаниями отказа в регистрации по месту пребывания и жительства имеет принципиальное значение для нового этапа развития правового регулирования свободы передвижения в Российской Федерации. В принятом документе какие-либо запреты на регистрацию вообще не оговариваются.

Таким образом, органы регистрационного учета окончательно утратили право ответить отказом на заявление гражданина. Теперь право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено, а в регистрации отказано только в строгом соответствии со ст. 8 Закона, а именно:

- в пограничной полосе;

- в закрытых военных городках;

- в закрытых административно-территориальных образованиях;

- в зонах экологического бедствия;

- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где, в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Названный перечень оснований для отказа является исчерпывающим. Вместе с тем, из этого следует, что отсутствие регистрации может повлечь за собой санкции в виде административных взысканий.

Контроль за соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возложен на органы внутренних дел. К компетенции Федеральной миграционной службы МВД России и ее подразделений отнесен также регистрационный учет лиц, получивших статус вынужденных переселенцев См.: Приказ МВД России «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции» от 31 мая 2002 года № 522 // Российская газета. - 2002. - 11 июня. - № 104..

Это обстоятельство связано с упразднением Федеральной миграционной службы Российской Федерации и передачей ее функций Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации См.: Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от П мая 2000 года № 867 // Российская газета. - 2000. - 20 мая. - № 97.. После ликвидации Министерства его полномочия в части, касающейся реализации миграционной политики, согласно Указу Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 16 октября 2001 года № 1230 Российская газета.-2001.- 17 октября. -№ 202., перешли к Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Причиной этих организационных изменений стала излишняя бюрократизация порядка оказания государственной помощи беженцам и вынужденным переселенцам, решение сиюминутных задач в ущерб долговременному планированию. Дисбаланс в системе государственного регулирования миграции привел ко второму за два года упразднению федерального органа исполнительной власти по миграции.

Возложение на МВД России функций упраздненного министерства, касающихся реализации миграционной политики, по времени совпало с окончанием сроков действия федеральных программ государственной помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

В этой связи возник парадокс. С одной стороны, в ряде субъектов Российской Федерации, таких, как Москва, Республика Калмыкия и др., создаются региональные миграционные службы, которые работают параллельно с новыми структурами МВД России. С другой стороны, ликвидация федерального органа исполнительной власти, наличие проблемы и необходимость ее разрешения объективно способствуют его новому возрождению. Передача силовым структурам полномочий по решению сугубо социальных проблем вызывает недовольство, в том числе региональной власти, которая несет ответственность за состояние миграционной обстановки на подвластной территории.

Сегодня не представляется возможным говорить о степени готовности МВД России к выполнению социальных задач. Решение таких вопросов, как, например, предоставление вынужденным переселенцам долговременных беспроцентных ссуд на строительство (приобретение) жилья или содействие в трудоустройстве за границей, а также решение иных задач будет затруднительным в первую очередь для самого Министерства. Принятые решения и организационные изменения, по оценке Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, свидетельствуют об отсутствии стратегического видения в решении не только вопросов миграции, но и национальных проблем в целом См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 г. - М.: Юриспруденция, 2002. - С, 76, 77..

В сложившейся обстановке представляется актуальным приведение всех нормативных правовых актов, регламентирующих порядок регистрационного учета, в соответствие с Конституцией Российской Федерации Правовой и методологической основой предлагаемых автором изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации является Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» от 02 августа 2001 года № 576. . Началом этой работы может стать ликвидация пробела в отечественном законодательстве, выражающегося в отсутствии четкой дефиниции регистрационного учета граждан.

Изучение общего понятия регистрации, ее целей, задач и принципов позволит установить юридическое содержание «регистрационного учета» применительно к правовому регулированию свободы передвижения.

Регистр (позднелатинский - Registrum - список, перечень) представляет собой учетный документ, имеющий правовое значение. Регистрация предполагает документальную запись результатов изменений различных физических величин, характеризующих какие-либо процессы См.: Советский энциклопедический словарь/Гл. ред. А.М. Прохоров. -3-е изд. - М, 1985. -С, 1107..

Представляется, что под регистрацией можно понимать:

- учет свершившихся фактов, событий (регистрация гражданско-правовых сделок, брака, рождения, смерти и т. д.);

- предоставление на законном основании права на конкретную деятельность или статуса (регистрация кандидата для участия в выборах, регистрация автотранспорта, изобретения).

В первом случае, регистрации подвергаются юридические факты, не требующие специального разрешения для их возникновения или особенности человеческого существования. Вторая посылка трактует регистрацию в качестве единственного законного условия существования и реализации права. Ее отсутствие порождает отрицательные последствия личного неимущественного и имущественного характера. Например, отсутствие свидетельства о регистрации транспортного средства ведет к невозможности его законной эксплуатации, гражданско-правовой договор, не зарегистрированный в установленном порядке, признается недействительным.

Тогда уместным представляется вопрос о соотношении наличия (отсутствия) регистрации по месту пребывания и жительства и возникновении права на жилое помещение. Другими словами, является ли обязательная регистрация условием законной квалификации жилого помещения в качестве места жительства, либо свободное волеизъявление в выборе последнего предполагает последующую обязательную регистрацию.

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к ст. 3 Закона, частью второй которой установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (например, право на жилище), предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

В соответствии со ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Согласно ст. 2 Закона, местом жительства следует считать жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Аналогично определение «места жительства» содержится в п. 3 Правил.

Изложенная в Законе категория «место жительства» не только не противоречит норме Гражданского кодекса Российской Федерации, но и существенно дополняет ее, наполняет новым конкретным содержанием.

Таким образом, можно сделать вывод об обязанности органов регистрационного учета произвести соответствующие действия, направленные на удостоверение места пребывания или жительства гражданина. Одного факта постоянного или преимущественного проживания достаточно для признания конкретного жилого помещения местом жительства гражданина и его определение никак не связано с регистрацией.

На протяжении всего периода своего существования Москва занимала особое положение среди регионов российского государства. В XX веке она являлась столицей СССР, а затем Российской Федерации. Особый статус этого города обуславливается расположением в нем центральных органов государственной власти и управления, а также промышленным, культурным, научным, информационным и финансовым потенциалом, сосредоточенным на территории.

Первой значительной административной мерой, принятой государственной властью с целью ограничения притока в Москву лиц из других регионов страны, явилось введение для жителей г. Москвы и Петрограда трудовых книжек, служивших единственным документом, удостоверяющим личность Примечательно в этом отношении Решение Объединенной коллегии органов управления Москвы и Московской области «О регулировании миграционной ситуации в Московском регионе» от 12 мая 1997 года № 49-РОК, в п 2.2. которого содержатся предложения о срочном введении нового паспорта для граждан Российской Федерации, и в первую очередь - в Москве и Московской области. , а затем аналогичное обеспечение паспортами только жителей столицы и других строго определенных городов. Тем, кому было отказано в выдаче паспорта или его прописке, запрещалось проживать как в самом городе, так и в 100-километровой полосе вокруг него См. подробнее: Главу 1. .

Особый статус Москвы был утвержден Постановлением Совета Министров СССР «Об утверждении Положения о прописке и выписке населения в г. Москве» от 25 июня 1964 года № 585. В соответствии с п. 27 этого документа, лицам, которым было отказано в прописке, въезд в Москву разрешался только при наличии уважительных причин на срок не более трех суток, если они имеют прописку в другой местности. Условия и порядок выдачи разрешения на въезд в г. Москву указанным лицам определялся внутренними документами МВД СССР См.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учебное пособие / Под ред. профессора Т. Н. Радько. - М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, Ю01.-С.26-28..

В соответствии с Положением о едином порядке рассмотрения вопросов прописки и выписки населения в Москве и Московской области, утвержденным Постановлением правительств Москвы и Московской области от 04 февраля 1992 года №51-8 Домашний адвокат. - 1992. - 4 февраля. , таковой распространялся только на прямо предусмотренные категории населения.

За нарушение этого порядка пребывания в г. Москве Распоряжением Мэра Москвы от 02 декабря 1993 года № 694-РМ Вестник Мэрии Москвы. - 1994. -№ 2. предусматривалось выдворение из города.

Постановлением Правительства Москвы «О прописке (регистрации) граждан, прибывающих на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности» от 11 октября 1994 года № 992 для лиц, приобретавших в городе жилую площадь на праве собственности, за исключением жителей Московской области, устанавливался специальный сбор. Целью такой акции провозглашалось предотвращение потоков нежелательных мигрантов, пополнение местного бюджета и сбор средств для строительства жилья См.: Алова А., Прописка - вещь дорогая и незаконная // Общая газета. - 1997. - 17-23 июля.. Как мы понимаем, с юридической точки зрения, эти нормы были несостоятельны. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 04 апреля 1996 года № 9-П «нововведение» было признано также незаконным. Распоряжением Мэра Москвы от 26 апреля 1996 года № 259-РМ Вестник Мэрии Москвы, - 1996. - № 11. было предписано принять меры к прекращению практики взимания платы за регистрацию в Столице.

В 90-е годы XX века в России шел процесс перехода от одной социально-экономической системы к другой. Этот период характеризовался ростом преступности См.: Алиханов С. А. Преступность и влияние на нее миграции населения // Следователь. - 2002. - № 3 (47). - С. 39-40., формированием новых экономических отношений. В таких условиях органы государственной власти пытались принять меры к наведению «конституционного порядка». В этой деятельности, к нашему сожалению, были допущены серьезные нарушения прав и свобод человека и гражданина. Так, например, согласно Указу Президента России «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области» от 10 июля 1996 года № 1025 Российская газета. - 1996. - 16 июля. органы внутренних дел получили полномочия по задержанию до 30-ти суток и насильственной высылке «бродяг и нищих». НПО «Хельсинкская группа по контролю за соблюдением прав человека» в своем докладе указывает, что за первые пять месяцев 1997 года одна лишь московская милиция провела 1,3 млн. регистрационных проверок в частных домах. Получив новые дополнительные полномочия, используя служебное положение, работники милиции занимались вымогательством, дискриминационно обращались с беженцами и лицами без определенного места жительства См.: Российский Бюллетень по правам человека. - 1998. - Выпуск № 10. - С.35..

Данный пример показывает, что даже Президент, который, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, должен быть гарантом прав и свобод человека, может принимать решения, противоречащие Основному закону страны В настоящее время Указ № 1025, а также Указ Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и других проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 года № 1226, утратили силу.. Принятие федеральной властью таких документов, противоречащих Конституции Российской Федерации, в определенной степени способствовало «параду суверенитетов». Это выражалось в издании на региональном уровне нормативных правовых актов антиконституционного характера, нарушающих права человека.