Свобода передвижения как составной элемент конституционно-правового статуса личности

Примером тому служит проводившаяся, в соответствии с Распоряжением Мэра г. Москвы «О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве» от 13 сентября 1999 года № 1007-РМ, перерегистрация всех граждан, временно находившихся в городе с 1 января 1999 года с выдачей им новых свидетельств о регистрации по месту пребывания.

В соответствии п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданство России находятся в исключительном ведении Российской Федерации. В то же время п.п. «б», «к» ч. 1 ст. 72 Основного закона России предусмотрено, что защита прав и свобод человека и гражданина, защита национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное, трудовое, жилищное законодательство относятся к совместному ведению России и ее субъектов.

Это означает, что регионы не вправе самостоятельно устанавливать дополнительные ограничения конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, помимо предусмотренных в федеральном законодательстве. Однако, несмотря на однозначное толкование Конституции Российской Федерации, некоторые субъекты Федерации принимают на себя функции центральной власти и вводят собственные правила регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства См.: Законы Москвы: Сборник нормативных актов. - М, 2000. - 592 с.. Это обстоятельство вызывает постоянную обеспокоенность Уполномоченного по правам человека в России См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году. - М., 2001 - С. 181-182..

Регулирование прав и свобод человека находится в исключительном ведении Российской Федерации, Только федеральные органы государственной власти уполномочены принимать нормативные правовые акты, направленные на упорядочение соответствующих правоотношений. К совместному ведению России и ее субъектов относится только защита прав и свобод.

Эффективная защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих им обязанностей соответствующих властных органов. Нормативное правовое закрепление форм защиты прав и свобод человека и гражданина предполагает конкретизацию и детализацию нормативных правовых актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов России могут лишь определять способы и формы защиты права на свободу передвижения, а также полномочия и виды ответственности должностных лиц органов, ответственных за регистрацию граждан.

Таким образом, издание субъектами Российской Федерации нормативных правовых документов, направленных на регулирование права на свободу передвижения, является следствием отсутствия таких документов, принятых на федеральном уровне.

Противоречие документов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральному законодательству обусловлено отсутствием единой государственной политики правового регулирования внутренней и внешней миграции.

Естественное желание руководства московского мегаполиса оградить город от притока лиц из других регионов России и стран СНГ объективируется в антиконституционных актах и свидетельствует об отсутствии помощи в решении этого вопроса со стороны федеральных органов управления. Именно отсутствием соответствующего федерального законодательства органы государственного управления г. Москвы объясняют и оправдывают издание антиконституционных правовых актов См.: Распоряжение Мэра Москвы «Об утверждении положения о порядке выдворения граждан, нарушающих особый порядок пребывания в г. Москве» от 02 декабря 1993 года № 694-РМ // Вестник Мэрии Москвы. - 1994. - № 2..

В этой связи еще более пристального внимания и тщательного изучения заслуживают и социально-экономические факторы, влияющие на правовое регулирование естественного движения населения.

Являясь потенциальным центром внутренней миграции, инфраструктура г.Москвы испытывает нагрузки, связанные с необходимостью обеспечения не только лиц, постоянно проживающих в г. Москве, но и значительного числа жителей других регионов, зарегистрированных в столице по месту пребывания.

Другой характерной особенностью столицы являются и наиболее благоприятные, по сравнению с другими регионами России, экономические и социально-бытовые условия проживания ее жителей.

Следовательно, принятие подобного рода нормативных правовых актов вызвано трудностями, возникающими у органов государственной власти г.Москвы, в связи с необходимостью обеспечить вновь прибывших жилыми помещениями из государственного или муниципального фондов, а также с возрастанием нагрузки на социальную инфраструктуру города.

Обострение социальных проблем, и особенно негативных тенденций в образе жизни горожан, усугубляется наличием в Москве значительного слоя мигрантов, адаптация которых к новым условиям жизнедеятельности затягивается и зачастую носит болезненный характер.

В тоже время, по мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году. - М: Юриспруденция, 2002. - С. 65., из-за низкой миграционной мобильности затрудняется процесс обеспечения рабочей силой новых и возрождающихся предприятий. Причины этого, в первую очередь, в слабом развитии рынка жилья, отсутствии возможности приобретения (обмена) жилья для большинства населения.

Современная миграция практически не несет в себе ее основной функции -территориального перераспределения населения, достижение баланса спроса и предложения на федеральном и локальных рынках труда. Только общее оздоровление экономики может вызвать необходимость более активного перераспределения населения и трудовых ресурсов в пределах страны. В целях обеспечения прав граждан на свободу передвижения государству предпочтительнее воздавать экономические условия для развития миграции в необходимых направлениях. Изменившиеся, по сравнению с предыдущими десятилетиями, направления внутренней миграции приводят к сокращению населения в северных и восточных регионах страны, наиболее богатых сырьевыми ресурсами По информации Комитета по делам федерации и региональной политики Государственной Думы от 29 июня 2000 года № 3.19- 21/541 о положении в Амурской области, связанном с пребыванием на ее территории граждан КНР, в некоторых населенных пунктах, граничащих с Китаем, количество китайских граждан превышает численность коренных жителей..

Массовый выезд населения, его исход из обжитых регионов противоречит государственным интересам России, так как не только ухудшает демографическую структуру населения, разрушает трудовой потенциал, адаптированный к тяжелым природным условиям, но и в перспективе может отрицательным образом сказаться на национальной безопасности Российской Федерации См.: Харитонов М. Над Дальним востоком нависла «желтая угроза» // Мир новостей. - 2001. - 17 апреля. - № 16 (382); Шумилин В. Русские уходят с Волги. Изменение этнического баланса происходит чрезвычайно болезненно // Независимая газета - РЕГИОНЫ. - 2000. - 5 сентября. - № 13..

Наиболее обоснованный выход из данной ситуации представляется в создании равноценных условий проживания вне зависимости от региона, а также формировании единого уровня и качества жизни населения в Российской Федерации Россия - 2000. Социально-демографическая ситуация. X ежегодный доклад. / Под ред. Н. М. Римашевской. - М., 2001.-312с.. Таким образом, решение проблем правового регулирования свободы передвижения в России не является исключительной прерогативой субъектов правотворческой деятельности. Издание и содержание нормативных правовых актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина, обусловлено экономическими и социальными проблемами развития российского государства.

2.2 Социальные аспекты конституционно-правового регулирования свободы передвижения

Реализация гражданами России своих прав и свобод тесно связана с институтом свободы передвижения. Однако, несмотря на правовое закрепление этого института в действующем российском законодательстве, применение этого права на практике все еще не в полной мере отвечает требованиям и стандартам международных нормативных актов.

Сущность проблемы состоит с том, что она не может исчерпываться только юридическими последствиями. По мнению зарубежных исследователей, положение осложняется тем обстоятельством, что невозможность реализовать неотъемлемое субъективное право человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России порождает проблемы социального характера.

Отсутствие регистрации по месту пребывания или жительства влечет за собой:

- отказ в приеме на работу;

- невозможность получить образование;

- лишение избирательного права;

- отсутствие квалифицированной медицинской помощи и др.

Последнее обстоятельство связано с реализацией программы обязательного медицинского страхования. Неблагоприятная обстановка наблюдается в тех регионах, где существует повышенная миграция населения. Как известно, страховой полис призван обеспечить каждому гражданину России получение медицинской помощи в любом субъекте России. Но практика свидетельствует о том, что люди, приехавшие для лечения, например, в Москву, могут столкнуться с определенными трудностями Шишкова Л. Чтобы страховка не подвела. Полис обязательного медицинского страхования не должен ущемлять права граждан // Независимая газета. - 1996. - 5 апреля.. В тоже время жители Москвы, Санкт-Петербурга такую помощь получают в других регионах России. Следовательно, последние оказываются в более благоприятном положении, чем жители остальных субъектов Российской Федерации См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07 августа 2001 года (Дело № 5-Г01-90) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2002. - № 3..

Другой проблемой остается социальная поддержка семей беженцев и вынужденных переселенцев, имеющих несовершеннолетних детей. Их положение характеризуется тяжелой социально-экономической ситуацией, обусловленной отсутствием постоянного жилья и работы, регистрации по месту пребывания. Дети из таких семей нуждаются в дополнительном питании, оздоровлении и отдыхе, организации досуга. Постоянная смена места жительства негативно влияет на адаптацию детей к российской системе образования. В местах компактного проживания вынужденных мигрантов наблюдается нехватка школ и детских садов, ухудшение медицинского обслуживания и санитарно-эпидемиологической ситуации.

Положение усугубляется тем, что из-за неурегулированности миграционных потоков субъекты Российской Федерации испытывают различную миграционную нагрузку. Напряженная миграционная ситуация складывается в Москве, Московской области, Ставропольском и Краснодарском краях.

Не утрачивают своей важности проблемы профилактики детской безнадзорности и беспризорности. Наиболее остро стоит проблема детской безнадзорности в Москве. Такая ситуация стала возможной вследствие того, что в Москве, в отличие от других регионов, практически отсутствуют социозащитные учреждения для несовершеннолетних. В связи с этим, проявилась необходимость скорейшей разработки правовых актов, регулирующих условия и порядок возвращения детей, самовольно ушедших из семей, детских домов, интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений, к месту их жительства См. подробнее: Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации». 2001 год. - М., 2001. 1С. 66-73..

Другой актуальной проблемой, связанной со свободой передвижения является трудоустройство лиц, покинувших места своего постоянного проживания.

По мнению зарубежных исследователей, систематизировавших данные о международных миграционных потоках, основной целью перемены места жительства является именно возможность найти работу в более развитых и благополучных регионах См.: Stalker Peter. Why people move // The work of strangers: A survey of international labour migration. - Geneva, International Labour Office, 1994. - P. 24-37..

Конституция России гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ст. 19), предоставляет каждому, «кто законно находится на территории России, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27), а также самостоятельно распоряжаться своими способностями к труду (ст. 37).

Одновременно Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 предполагает (ст. 8), что граждане имеют право на выбор места работы путем прямого обращения к работодателю.

Как мы установили, Конституция России и Федеральный закон недвусмысленно трактуют вопрос трудоустройства граждан без каких либо дополнительных условий, связанных с наличием (отсутствием) регистрации.

В тоже время, несмотря на нормы действующего российского законодательства, получила распространение практика отказов в приеме на работу по причине отсутствия регистрации по месту пребывания или месту жительства. Невозможность граждан реализовать свои права вызывали обращения, в том числе в высшие судебные инстанции.

Рассмотрев данный вопрос, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 4 апреля 1996 года, установил, что система регистрационного учета граждан предполагает ее уведомительный характер, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (ч. 2 ст. 3). Органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места пребывания или жительства. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года также указано, что механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений.

Из сказанного следует, что нормативно-правовая взаимозависимость этих институтов юридически не установлена Лужков проиграл. Суд признал московскую регистрацию незаконной // Новые известия. - 2000. - 27 декабря.. Действующее российское законодательство, с одной стороны, не связывает возможность приема на работу с местом жительства, а с другой, обязывает граждан России регистрироваться как месту пребывания, так и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

В соответствии со ст. 64 Трудового кодекса Российской Федерации, запрещен необоснованный отказ в приеме на работу, т. е. прямое или косвенное ограничение прав в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка_; происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников О значении свободы передвижения в системе трудовых правоотношений см. подробнее: Кыров А. А. Свобода передвижения: социально-правовые аспекты российской действительности // Социальные проблемы права: Сборник статей. - Выпуск второй. -М: Издательство МГСУ «Союз», 2001. -2001. -С. 23-10..

Решение изложенной проблемы видится в установлении санкций в отношении работодателей, отказывающихся от заключения с такими работниками трудовых договоров.

Интеграция России в международный рынок труда положила начало развитию процессов внешней (международной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства. Среднегодовая численность привлеченных в Россию иностранных работников на основе трудовых договоров в 1996-2000 годах составляла около 240 тыс. человек.

Привлечение иностранной рабочей силы в России, с одной стороны, сопровождается незаконным трудоустройством иностранцев в России (не менее 100 тыс. человек в год), а с другой, нарушением их трудовых и иных прав.

Вследствие нестабильности в своих странах, многие граждане государств -участников СНГ избрали Российскую Федерацию в качестве места постоянного или временного трудоустройства См.: Ермолин В. Черная дыра. Россия остается проходным двором для стран третьего мира // Известия. - 1999. - 2 декабря; Харитонов М. Над Дальним Востоком нависла «желтая угроза» // Мир новостей. - 2001. - 17 апреля.. Поэтому Россия, как и другие государства, принимает меры по организованному привлечению иностранной рабочей силы.

Проблема незаконной миграции явилась следствием отставания правовой базы Демидов А. В. Особенности миграционной политики Российской Федерации // Ученые записки. - М.: Издательство МГСУ «Союз», 2001.-№ 1 (17).-С. 5-8. по регулированию иммиграции и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России от реальных потребностей страны См.; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году. - М.: Юриспруденция, 2002. - С. 67-70..

С вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ существовавший порядок использования иностранкой рабочей силы был существенно скорректирован По данным РОМИР, большинство россиян позитивно относится к необходимости регулирования рынка рабочей силы. В результате опроса, проводимого в сентябре 2000 г., оказалось, что 71,7 % опрошенных высказались за ограничение числа иностранных граждан, приезжающих работать в России. (См.: Миграционные процессы: новые реалии, новые вызовы // Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2000 г. /Под общ. ред. проф. С. Н. Бобылева. - М.: Права человека, 2001. - С. 87.)..

Статьей 11 Закона предусмотрено, что иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение См.: Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» от 4 июля 1992 года № 470 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992.- 13 июля. -№2.-Ст. 37..

В соответствии со ст. 13, 14 Закона, иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Основные ограничения, предусмотренные в законе, обусловлены запретом:

- замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом России, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации;

- быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

- быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

- быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;

- заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Иностранный гражданин не может быть призван на военную службу (альтернативную гражданскую службу), не может поступить на военную службу в добровольном порядке и не может быть принят на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Другой новацией стало ограничение, предусмотренное п.2 ст. 11 и п. 5 ст. 13 Закона, в соответствии с которыми, временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации, а также осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

По общему правилу, эти лица при поступлении на работу должны иметь разрешение на работу, выданное в установленном законом порядке. Работодатель обязан получить разрешение на привлечение и использование иностранных работников.

Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:

- постоянно проживающих в Российской Федерации;

- временно проживающих в Российской Федерации;

- являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

- являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Россию технического оборудования;

- являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации; обучающихся в России в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

- обучающихся в России в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

- приглашенных в Российской Федерации в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Приведенный перечень является исчерпывающим. Поэтому работодатели -юридические и физические лица лишены права непосредственно вступать в трудовые правоотношения с другими категориями нанимаемых иностранцев, минуя соответствующие органы миграционного контроля.

В то же время, по оценкам экспертов См.: Величко В. Подпольный - значит рабский. Нелегальный - значит теневой // Новые известия. - 2000. - 29 декабря; Попова С. Иностранцам вход воспрещен. Гастарбайтеров будут пускать по квоте // Известия. - 2001. -14 ноября., приезжие из стран СНГ привлекаются, как правило, на работы, не требующие высокой квалификации, т.е. на них действие названного Закона в части отсутствия необходимости получения соответствующих разрешительных документов не распространяется.

В связи с этим целесообразно рассмотреть легальные основы использования работников-иностранцев - лиц, получивших статус постоянно и временно проживающих на территории Российской Федерации.

Определение понятий «постоянно проживающий» и «временно пребывающий» иностранный гражданин содержится в п. 1 ст. 2 Закона. Согласно его положениям, к постоянно проживающим в России иностранным гражданам относятся лица, получившие вид на жительство. К числу пребывающих временно Закон относит иностранных граждан, обладающих разрешением на временное проживание.

Толкования понятий «постоянно проживающий» и «временно пребывающий» иностранный гражданин применяются ко всем категориям иностранцев, том числе к гражданам государств - участников СНГ, и безотносительно к тому, занимаются ли эти лица трудовой деятельностью в Российской Федерации. Иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию, подлежат регистрации по месту их пребывания.

Таким образом, иностранные граждане, постоянно или временно проживающие в Российской Федерации, могут работать в качестве рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях. Они могут занимать руководящие должности, если закон не предусматривает для этого обязательную принадлежность к гражданству России, или заниматься иной трудовой деятельностью. Получение разрешения на работу для них законодательно не предусмотрено, и работодатель освобожден от обязанности оформлять разрешение на привлечение и использование такой иностранной рабочей силы. Иностранцы имеют такие же права и обязанности в области трудового законодательства и медицинского страхования, как и граждане России, если иное не установлено международным договором Российской Федерации.

Некоторые работодатели порою привлекают граждан сопредельных государств без должным образом оформленных документов. Это способствует расширению теневого сектора трудовой занятости иностранных граждан. По статистике, в России находится свыше 1,5 миллионов таких иностранцев, а на долю Московской области приходится более полумиллиона незаконных иммигрантов.

Несмотря на законодательно предусмотренные санкции в отношении работодателей и самих нанимающихся, количество лиц предлагающих свои физические и интеллектуальные услуги не сокращается. Работодателю следует помнить о том, что в этом случае он рискует больше, чем работник. Если противозаконный характер трудовых правоотношений будет установлен правоохранительными органами, работодатель может не просто расстаться с предполагаемыми бонусами, но и будет вынужден нести ответственность в виде штрафов и других санкций. Работник же только лишится ожидаемых благ. Кроме того, трудовая мотивация таких работников краткосрочна. Они не склонны беречь технику и соблюдать технологические нормы, не заинтересованы в формировании постоянной клиентуры, что ведет к упущенной выгоде и прямым убыткам работодателя Барсукова С. Теневой и фиктивный рынки труда в современной России // Рго et Сontrа. - 2000. - Т. 5. - № 1..

В Кодексе Российской Федерации «Об административных правонарушениях», введенном в действие с 1 июля 2002 года в ст. 18.10. законодатель предусмотрел ответственность как работодателей, так и самих работников за нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Несоблюдение работодателем установленных норм трудового права повлечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. За аналогичный проступок, совершенный иностранцем или лицом без гражданства, к последнему могут быть применены уже не только штрафные санкции (в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда), но и принудительное выдворение за пределы Российской Федерации.

Над иностранными же работниками, занятыми на условиях трудового или гражданско-правового договора, федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, его территориальными органами, во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, и территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется постоянный контроль. Согласно п. 2. ст. 32 Закона, в случае, если иностранный работник нарушил условия договора, выданное ему разрешение на работу может быть по ходатайству работодателя или заказчика работ (услуг) аннулировано.

С принятием Трудового кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 1 февраля 2002 года, российский законодатель сделал очередной шаг в устранении препятствий, связанных с неопределенным правовым статусом иностранцев и отсутствием у них постоянного места жительства. Содержащиеся в нем правовые нормы распространяются на трудовые отношения иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных ими либо с их участием, работников международных организаций и иностранных юридических лиц.

В целом положение дел в сфере миграции оценивается как весьма сложное. Процессы формирования населения в важных в геополитическом отношении регионах должны осуществляться на основе государственного регулирования. При этом основной акцент в миграционной политике должен быть сделан не только на переселении мигрантов из других областей, но и на сохранение численности уже проживающего трудоспособного населения. Нельзя не учитывать, что процессы иммиграции из зарубежных стран в эти регионы будут продолжаться, может изменяться этническая структура населения. Поэтому приоритетным должен стать принцип расширения контроля над миграцией за счет ее легализации, а не только введения охранно-запретительных мер См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году. - М.: Юриспруденция, 2002. -С. 71..

Одним из актуальных вопросов социального развития России являются попытки государственной власти решить проблему бродяжничества, т. е. вернуть в активную общественную жизнь лиц, ведущих асоциальный образ жизни.

В годы советской власти бродяжничества, а следовательно, и лиц, им занимающихся, официально не существовало. С 1960 по 1991 год бездомность считалась уголовным преступлением. За занятие бродяжничеством или попрошайничеством либо ведение иного паразитического образа жизни ст. 209 Уголовного кодекса РСФСР предусматривала наказание в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет Уголовный кодекс РСФСР. -М, 1986.-192с..

С принятием Основного закона России 1993 года (ст. 37) каждому было предоставлено право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Другой новацией конституционного строительства явилось закрепление права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства Ни одна Конституция СССР за весь период существования социалистического государства такого права не предусматривала. Единственным документом, регламентировавшим данный институт, является Постановление ВЦИК от 22 января 1922 года, в соответствии с которым, все граждане получили «право беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР в черте ее федеральных границ...».

Во второй половине 90-х годов XX века и в начале нового столетия российское общество вынуждено было признать, что проблема бродяжничества не только существует, но и требует настоятельного разрешения. По данным социологических опросов и статистических исследований, категорию «бомжей» - лиц без определенного места жительства - составляют «прежде всего алкоголики, тунеядцы и лица, недавно вышедшие из мест лишения свободы» См.: Бондаренко М. Бомж - не человек. «И за его убийство нельзя судить строже, чем за убийство бездомной кошки», -заявил на суде отец убийцы//Независимая газета-КРУГ-ЖИЗНИ. - 1998.-№ 9 (июнь).. Причем на долю последних приходится 60-70 % от общего числа асоциальных элементов. «Только в Москве цифра бомжей и бездомных колеблется в пределах от 60 до 150 тысяч человек. По России - более пяти миллионов» Михалюк В. География отчаяния // Российская газета. - 1997. - 4 апреля..

Рассматриваемую нами категорию граждан исследователи условно разделили на четыре группы См.: Отчет по теме: «Система государственной поддержки лиц Бомж и мер профилактики правонарушений лицом этой категории». - М., 1996. - С. 40.:

К первой группе отнесены лица без определенного места жительства, вставшие на путь бродяжничества в результате: старости, болезни, одиночества, неспособности удовлетворить свои материальные и духовные потребности собственным трудом (люди, потерявшие жилье в связи с пребыванием в исправительно-трудовых учреждениях или пострадавшие от мошенничества в жилищной сфере).

Во вторую включены лица, которые встали на путь бродяжничества вследствие различных причин, находятся в трудоспособном возрасте, но не могут себе найти работу и жилье по причине отсутствия документов, временной нетрудоспособности (беженцы, иностранцы из ближнего зарубежья).

Третья группа представлена лицами трудоспособного возраста, но обладающими сформировавшимися устойчивыми асоциальными установками и ценностями, склонные к удовлетворению минимального уровня своих материальных и духовных потребностей (лица, склонные к бытовому алкоголизму, психическим заболеваниям...).

Четвертую группу составляют лица, вынужденные временно бродяжничать вследствие непредвиденных обстоятельств (утрата документов, денег) и находящиеся вдали от постоянного места жительства.

Каждая из перечисленных групп в силу различия в условиях и факторах формирования нуждается в соответствующей социальной реинтеграции См.: Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред. П. Д. Павленок. - М, 1997. -С. 223..

В связи с этим, как средство решения проблемы, представляется необходимым проведение ряда взаимосвязанных организационных мероприятий по их правовой реабилитации.

Так, по мнению Павленка П. Д., к числу бездомных можно отнести тех, кто ютится на чердаках и в подвалах; кто проживает в общежитиях, ночлежках и домах, предназначенных на снос; проживающих у друзей, а также лица без определенного места жительства Там же. С. 225.. Представляется, что такая оценка бездомных не является оправданной в полной мере. В соответствии с п. 3 Правил регистрационного учета, общежитие, приют, гостиница, как дома специализированного типа, также признаются местом жительства.

Поэтому, с юридической точки зрения, бездомными, т.е. лицами без определенного места жительства, следует считать каждого, кто проживает без регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Данная формулировка соответствует ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за проживание без паспорта.

С другой стороны, отдельные расхождения в понимании вызывает и понятие правовой реабилитации. В данном случае под таковой следует понимать совокупность организационно-правовых мероприятий, направленных на восстановление субъективных прав, свобод и обязанностей, предусмотренных Конституцией России.

Применительно к такому подходу, особую актуальность вызывают правоотношения в жилищной сфере. Значительное число лиц без определенного места жительства составляют граждане, утратившие недвижимое имущество (жилую площадь) в результате различных гражданско-правовых договоров (мены, дарения, купли-продажи).

Анализ специализированной литературы и публикаций в средствах массовой информации показывает, что основу контингента лиц, лишившихся своего жилья в результате таких сделок, составляют люди старших возрастных групп, т.е. 65 лет и старше Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Исследование порядка регистрации и контроля сделок с жильем, заключаемых гражданами старших возрастных групп». - М., 1998. - С. 5..

Для решения создавшегося положения необходимо разработать комплекс мер, позволяющих максимально эффективно предотвратить заключение сделок с жильем, влекущих к увеличению числа лиц без определенного места жительства.

В соответствии со ст. 551 Гражданского кодекса Российской Федерации, переход к покупателю права собственности на недвижимость по договору купли-продажи подлежит государственной регистрации. Несоблюдение требования о государственной регистрации влечет недействительность договора. Такая сделка считается ничтожной.

Федеральный закон Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ в достаточной мере определяет порядок регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако его нормы не учитывают исключительную социальную важность жилых помещений (квартир) среди других объектов недвижимого имущества Головенка А. Выселение из квартиры - по какому праву? // Парламентская газета.-2003.- 19 марта. - №50(1179)..

Целесообразным в данной ситуации представляется:

- ведение в местных органах самоуправления персонального учета жилого фонда, находящегося в собственности лиц старше 65 лет или являющегося местом их жительства;

- создание банка данных пожилых людей старше 65 лет в учреждениях социальной защиты, выступающих в качестве продавца и банка данных лиц, выступающих в роли покупателя;

- наделение органов и учреждений социальной защиты населения функциями контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц пенсионного возраста, выступающих сторонами договора продажи недвижимости;

- разработать федеральную программу строительства домов для пожилых людей, финансовой основой реализации которой станут средства, полученные от рационального использования жилой площади переселяемых лиц;

- предусмотреть в Гражданском кодексе Российской Федерации положение, определяющее порядок и условия купли-продажи квартир, а также определить порядок совершения сделок с жильем для пожилых людей старшей возрастной группой только через органы социальной защиты населения.

В настоящее время эти правоотношения урегулированы Указом Президента Российской Федерации «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» от 02 ноября 1993 года № 1816 и Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» от 08 июня 1996 года № 670. В ближайшей же перспективе ее успешной реализации могло бы способствовать издание единого федерального закона, посвященного социальной и правовой реабилитации граждан России, не имеющих места пребывания и жительства.

2.3 Актуальные проблемы и перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе передвижения

Итоги деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации свидетельствуют о неудовлетворительном положении с правами человека в России. В течение 2001 года Уполномоченному поступило свыше 30 тысяч жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод в результате решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

Существенно изменилась и тематика дел, принятых Уполномоченным к производству в 2001 года. Наибольшее число жалоб (50,1 %) связано с уголовной проблематикой. В 23,3 % обращений ставятся вопросы обеспечения гражданских прав и соблюдения жилищного законодательства. 7,6 % обращений связаны с трудовыми отношениями, 6 % с проблемами пенсионного обеспечения и социальной защиты, 3,7 % касаются нарушений в области конституционных процедур и административного права. Обращения, в которых содержится информация о нарушениях прав военнослужащих, а также членов их семей, составляют 5,5 %, беженцев и вынужденных переселенцев - 1,7 %. Около 1,3 % обращений посвящены вопросам международного права.

В результате предпринятых Уполномоченным мер, были восстановлены, в основном, личные и социально-экономические права граждан. Существенное место в деятельности Уполномоченного занимает рассмотрение обращений о предоставлении гражданства России. Положительное решение о предоставлении гражданства является условием реализации целого комплекса политических, личных, экономических, социальных и культурных прав.

Имеются примеры, связанные с восстановлением прав граждан при регистрации по месту пребывания и жительства, получением и восстановлением утраченных паспортов. Без документа, идентифицирующего личность человека и гражданина, нельзя устроиться на работу, получить жилое помещение, реализовать целый комплекс прав человека, обеспечивающих его достойное существование.

Вместе с тем практика Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению прав человека во многом определяет эффективность этого института в России. При этом следует иметь в виду ряд объективных обстоятельств, оказывающих существенное влияние на результативность деятельности Уполномоченного Паперная Г. Омбудсмен недоволен положением всех. Состоялось ежегодное выступление Уполномоченного по правам человека в России // КоммерсантЪ. - 2002. - 14 мая. - № 79..

Во-первых, согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», обращения граждан принимаются к рассмотрению, как правило, после того, как нарушавшие права граждан решения или действия органов государственной власти и органов местного самоуправления были обжалованы в административном и судебном порядке.

Во-вторых, деятельность Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав осуществляется не только в отношении лиц, подавших ему обращения. Эффективность деятельности Уполномоченного оценивается с учетом большой работы по предупреждению нарушений прав человека. Она определяется также восстановлением прав граждан, даже не знающих о том, что их права на труд, социальное обеспечение, неприкосновенность личности восстановлены благодаря действиям омбудсмена. По данным Управления по восстановлению прав граждан Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2001 год были восстановлены права свыше 95 тысяч лиц, не обращавшихся к Уполномоченному за защитой.

В-третьих, действенность омбудсмена характеризуется результативностью его работы. Имеются примеры, когда восстановление прав граждан занимало довольно много времени. Уполномоченному отказывали в удовлетворении ходатайств, в том числе на уровне Правительства России, но затем вынуждены были признать его правоту Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 году, /Под общ. ред. О. О. Миронова. -М., Юриспруденция, 2002. -С. 4-6.

В этой связи особый научно-практический интерес вызывает становление и формирование в России института Уполномоченного по правам человека, осуществляющего свою деятельность в пределах субъекта Российской Федерации См.: Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. - М., 2000. - 752 с. .

Правовой основой создания института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года №1-ФКЗ, п. 1 ст. 5 которого предусмотрено, что в соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Должности таких Уполномоченный введены в Республиках Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Амурской, Астраханской, Архангельской, Волгоградской, Калининградской, Ленинградской, Свердловской, Саратовской, Смоленской, Тюменской областях, Красноярском и Приморском краях, Ханты-Мансийском автономном округе, всего в 30 регионах России.

Так, деятельность Уполномоченного по правам человека в Калининградской области способствует разрешению вопроса о порядке посещения этого региона Заявление Государственной Думы Российской Федерации. В связи с попытками пересмотра положений Совместного заявления Российской Федерации и Европейского союза о транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации//Парламентаская газета.-2003.- 19 марта. -№ 50 (1179).. Новый порядок въезда и выезда в область, введение визового режима, отрицательно скажется на реализации права на свободу передвижения жителями этого субъекта России Работнова В. Калининградская область: проблемы и решения // Российская Федерация сегодня. -2002. -№15 (август).-С. 22-23..

Одним из основных направлений деятельности Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека является сбор и анализ данных о миграционных потоках. Изучение поступающих от них заявлений и жалоб показывает наличие определенных проблем, возникающих у вынужденных мигрантов.

Имеют место обращения граждан к Уполномоченному Республики Башкортостан по правам человека с жалобами на отказ в предоставлении статуса вынужденного переселенца. Зачастую эти решения обоснованы пропуском сроков, о чем мигранты не знали. Этот факт указывает на недостаточность разъяснительной работы, проводимой миграционной службой Доклад о деятельности Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека за 1997 г. // Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. - М, 2000. - С. 276-278..

«Первые шаги правозащитной деятельности Уполномоченного были положительно восприняты органами государственной власти на разных уровнях, находили поддержку в министерствах и ведомствах, среди широких слоев населения» Там же..

После обращения Уполномоченного Министерство внутренних дел и Министерство здравоохранения Республики Башкортостан нашли возможность в кратчайшие сроки рассмотреть и положительно решить вопрос паспортизации социально неориентированных больных. В результате вмешательства Уполномоченного эта категория людей в настоящее время получает законную социальную защиту.

Были приняты определенные организационные меры по облегчению участи лиц без определенного места жительства. Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан №39 от 10 марта 1998 года утверждено Положение о Центре социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий. Задача Центра - предоставление временного пребывания ночлега лицам, оказавшимся без определенного места жительства, и в первую очередь людям пожилого возраста и инвалидам, оказание содействия в (осуществлении мероприятий по адаптации лиц, утративших социальные связи к условиям жизни в обществе Доклад о деятельности Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека за 1998 г. // Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. - М., 2000. - С. 282.).

Доклад Уполномоченного по правам человека в Астраханской области за 1998 год свидетельствует о фактах нарушения права граждан на свободу передвижения. В качестве примера можно указать обращение к Уполномоченному постоянного представителя Республики Дагестан в Астраханской области по поводу нарушений со стороны Паспортно-визовой службы УВД Правил регистрации в пределах Российской Федерации. Благодаря вмешательству Уполномоченного действия должностных лиц органов внутренних дел в судебном порядке были признаны незаконными.

Особую озабоченность Уполномоченного вызывает проблема обустройства граждан, освободившихся из мест заключения. К омбудсмену обращались граждане, прямо заявившие, что в связи с отсутствием жилья, работы они вынуждены для обеспечения собственного существования вновь вернуться на путь преступлений. Такая повторная волна преступности обусловлена совершенно недостаточным вниманием администраций различных уровней к указанной проблеме, и, как и в предыдущих случаях, это свидетельствует о неполноте и несовершенстве существующего законодательства Доклад Уполномоченного по правам человека в Астраханской области за 1998 г. // Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. -М.; Юрид. лит-ра, 2000. - С. 339, 346..

В аппарат Уполномоченного по правам человека правительства Ленинградской области неоднократно поступают жалобы вынужденных переселенцев. В результате проверок было установлено, что проблемы беженцев и вынужденных переселенцев возникают не из-за плохой работы миграционной службы, а прежде всего из-за несовершенства законодательства и недостаточного финансирования Информация о положении дел с обеспечением и защитой прав граждан в Ленинградской области в 1999 г. // Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. - М.: Юрид. лит-ра, 2000. - С. 379..

Специальные доклады Уполномоченного по правам человека Свердловской области посвящены проблемам детской безнадзорности и беспризорности, соблюдению прав вынужденных переселенцев, проживающих в регионе.

Уполномоченным также осуществлена проверка исполнения федерального и областного законодательства по соблюдению прав граждан, освободившихся из мест лишения свободы, на трудоустройство и обеспечение жильем, организации их ресоциализации.

Проверкой установлено, что в целом система постпенитенциарной реабилитации граждан, освободившихся из мест лишения свободы, находится в удовлетворительном состоянии.

После встречи Уполномоченного с ответственными работниками ГУИН МЮ Российской Федерации по Свердловской области, ГУВД Свердловской области, Министерства социальной защиты населения Свердловской области, Департамента ФГСЗН по Свердловской области стали приниматься меры по повышению уровня общего и профессионального образования заключенных.

Все граждане, обратившиеся в службы занятости после освобождения из мест лишения свободы, стали получать информацию о состоянии рынка труда, возможностях трудоустройства и профессионального обучения, направляться для трудоустройства по имеющимся вакансиям.

В большинстве территорий области постановлениями глав администраций стало вводиться квотировании рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, были установлены квоты для трудоустройства лиц, освободившихся из мест лишения свободы, на отдельных предприятиях и организациях.

В г. Екатеринбурге состоялось открытие Дома ночного пребывания, где освободившимся из мест заключения предоставляется возможность бесплатно проживать в течение одного месяца для сбора и оформления необходимых документов. Указанные мероприятия положительно сказываются на оперативной обстановке в городе.

Вместе с тем, как показало изучение, проблема постпенитенциарной реабилитации видится в издании федерального закона, целевой программы, формировании органа, координирующего деятельность соответствующих структур по социальной реабилитации лиц, освобождаемых и освобожденных из учреждений, исполняющих уголовные наказания, в том числе и прежде всего в субъектах Федерации.

До настоящего времени граждане, освободившиеся после отбытия наказания из мест лишения свободы, лишены права на цивилизованное возвращение в общество. Отсутствие паспорта и регистрации после освобождения, как правило, лишает их возможности вступить в какие-либо отношения со службой занятости (получение пособия по безработице, трудоустройство, профессиональное обучение) См.: Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. - М.: Юрид. лит-ра, 2000. - С. 430, 468, 476-479..