Прокуратура в Республике Казахстан

118

Введение

Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.

Высшее юридическое образование в современных условиях не будет полным без глубокого изучения деятельности органов прокуратуры, так как нет ни одной области в деятельности юриста любой специализации, которая так или иначе не была бы связана с проблемами соблюдения законности и деятельностью прокуратуры по ее укреплению. Данное положение определяет актуальность дипломной работы.

Следует особо подчеркнуть, что Конституция Республики Казахстан и Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 21 декабря 1995 г. №2709 «О прокуратуре Республики Казахстан» возлагают на прокуратуру как государственный орган осуществление высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Установленные при этом принципы организации и деятельности органов прокуратуры обусловливают таковую в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, направленной на укрепление законности и правопорядка в стране, обеспечение принципов социальной справедливости.

Прокурорский надзор в то же время является самостоятельной отраслью права.

Вышеприведенные положения исходят из совокупности правовых норм, регулирующих систему и структуру органов прокуратуры, принципы их организации и деятельности, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, средства прокурорского реагирования на нарушения закона и процессуальные акты, исходящие от прокуроров.

Органы прокуратуры не только обеспечивают надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории страны, но и максимально приспособлены к исполнению этих функций как единая централизованная система со строгим подчинением нижестоящих прокуратур вышестоящим.

При определении места прокурорского надзора как самостоятельного института необходимо исходить из тех задач, которые стоят перед прокурорами на современном этапе. Они обусловлены и ростом преступности, и сложностями в связи с образовавшейся многоукладной экономикой, изменившейся социальной обстановкой.

В дипломной работе значительное место отведено раскрытию проблем, связанных с укреплением законности и правопорядка и роли прокурорского надзора в этом. В этих целях рассматривается понятие законности как социального явления, её влияние на совершенствование различных сторон жизнедеятельности нашего государства, взаимодействие органов прокуратуры с другими правоохранительными органами, общественными формированиями.

В условиях практической реализации судебно-правовой реформы важное значение приобретает выработка научно обоснованной концепции прокурорского надзора за точным и единообразным применением законов, определение места прокуратуры в системе государственных органов и различного рода общественных формирований.

В числе целей и задач дипломной работы немаловажное значение имеет ознакомление с существующей системой и структурой органов прокуратуры, различных ее звеньев, порядком их формирования, требованиями, предъявляемыми к прокурорам.

Раскрытию сущности, задач и полномочий прокуроров по установлению и устранению нарушений законов в различных отраслях и основных направлениях деятельности органов прокуратуры уделено основное внимание.

Структура данной дипломной работы состоит из трех глав. Первая глава посвящена рассмотрению исторических предпосылок возникновения развития прокуратуры. Вторая глава рассматривает принципы организации и деятельности органов прокуратуры, раскрывает систему и структуру, дает характеристику актам прокурорского надзора. В третьей главе нашли отражение цели и задачи, стоящие перед прокурорами в различных отраслях надзора, их полномочия, предоставлены сведения о тактике и методике практической реализации полномочий прокурора в различных отраслях надзора.

Значительное место отводится направлениям прокурорского надзора, формированию и совершенствованию прокуратуры как государственного органа.

1. История развития прокуратуры Республики Казахстан

1.1 Возникновение и основные исторические этапы развития прокуратуры

Казахстан почти три столетия находился в составе Российской империи, а затем Советского Союза, поэтому развитие органов прокуратуры в республике неразрывно связано с эволюцией правовых систем метрополии, различных правовых институтов и механизмов государственной власти.

После свержения царского самодержавия и Октябрьского переворота органы прокуратуры были ликвидированы и не функционировали в течение почти пяти лет, в т. ч. и на территории Казахстана. Декрет о суде за №1 от 24 ноября 1917 г. упразднил ранее существовавшие дореволюционные судебные органы, адвокатуру, институты судебных следователей и прокурорского надзора.

Таким образом, в 1917-1922 гг. надзор за соблюдением революционной социалистической законности осуществлялся различными органами власти. К ним, в первую очередь, относились высшие органы власти и управления, местные Советы, их исполкомы и наркоматы. В функцию Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции входило наблюдение за неуклонным осуществлением декретов и постановлений центральной власти, а также рассмотрение заявлений о незаконных действиях должностных лиц.

Подобное положение с надзором за законностью не отвечало требованиям времени, в результате чего возникла необходимость в органе, который бы осуществлял надзор от имени государства на единой организационной и правовой основе. В связи с этим Наркоматом юстиции был подготовлен и опубликован проект Декрета о государственной прокуратуре. В развернувшейся дискуссии о принципах построения, месте и роли прокуратуры в системе государственных органов вначале возобладало мнение о необходимости двойного подчинения органов прокуратуры - центру и местному губисполкому, но после письма В.И. Ленина «О двойном подчинении и законности» в принятое ВЦИКом Положение о прокуратуре была положена его точка зрения о создании централизованного органа прокуратуры.

В дальнейшем, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, органы прокуратуры строились на принципах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, подотчетному и подведомственному верховным органам своей республики.

Становление прокуратуры РСФСР и прокуратуры Союза ССР способствовало формированию и становлению прокуратуры в других союзных республиках.

Так, на территории Казахстана был издан Декрет Совета Народных Комиссаров Туркестанского края от 12 декабря 1917 года. Этим актом упразднялись окружные суды. судебные палаты и все военные суды. Предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей, которое осуществлялось судьями единолично. В своей деятельности суды должны были руководствоваться декретами ВЦИК, СНК, положениями политических программ. По традиции казахское население, как и раньше, за разрешением своих споров обращалось в суд баев, которые руководствовались обычаями казахов, а русское население - в мировые и окружные суды.

Новая власть только через четыре года признала необходимость создания надзорного органа. Прокуратура, упраздненная без всякого юридического анализа и обоснования, была восстановлена в 1922 г. и последовательно закреплены все ее надзорные функции.

ВЦИК первоначально учреждал государственную прокуратуру в составе Наркомюста. При трибуналах состояли особые прокуроры, подчиненные помощнику прокурора республики. На прокуратуру возлагалось: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных, общественных и частных организаций и частных лиц (общий надзор);

наблюдение за деятельностью следственных органов и дознанием, за деятельностью органов ОГПУ, поддержание обвинения в суде;

наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

На территории Казахстана органы прокуратуры были учреждены 13 июля 1922 г. постановлением 3-й сессии КазЦИКа, утвердившей Положение «О прокурорском надзоре». При этом государственная прокуратура учреждалась «в целях обеспечения надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью» в составе Народного комиссариата юстиции. Этот исторический для прокуратуры Казахстана документ был подписан в г. Оренбурге, тогдашней столицы республики.

На прокуроров возлагались следующие задачи: осуществление надзора за законностью в деятельности органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования, а также опротестования постановлений, вынесенных в нарушение закона; наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления;

наблюдение за функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений; осуществление прокурорского надзора в Верховном суде Казахской АССР и его коллегиях;

производство следствия по предложениям ЦИКа и СНК Казахской АССР. Прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполкомов с совещательным голосом. Прокуратура с самого начала своей деятельности являлась главным правоохранительным и правозащитным органом в республике. В борьбе с преступностью на прокурора возлагалась руководящая роль.

Становление прокуратуры тесно связано с развитием института органов расследования. За этот период органы расследования прошли в своем развитии несколько этапов. На первом этапе (1917-1958 гг.) институт органов расследования развивался под влиянием уголовно-процессуального законодательства РСФСР и СССР.

Первоначально, после упразднения ранее существовавшего института судебных следователей, ведение предварительного следствия по уголовным делам было возложено на местных судей единолично. В целях борьбы с контрреволюцией, мародерством, саботажем и другими опасными преступлениями были созданы революционные трибуналы, избираемые губернскими и городскими Советами. При Советах были образованы особые следственные комиссии для ведения предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам.

В октябре 1919 г. была создана Туркестанская краевая революционно-следственная комиссия, входившая первоначально в состав отдела внутреннего управления Военно-Революционного Комитета края, а затем с октября 1920 г. - в состав НКВД Киргизской (Казахской) АССР.

Декретом ВЦИКа от 21 октября 1920 г., были упразднены Революционно-следственная Комиссия при Кирревкоме и следственные комиссии при окружных, уездных комитетах, окончательно установлен институт единоличных следователей. Тогда народные следователи оказались в ведении народных судей. следователи по важнейшим делам - при отделах юстиции и при Наркомате юстиции Киргизской (Казахской) АССР.

Для усиления борьбы с преступностью, согласно Положению о Советской Рабоче-крестьянской милиции, утвержденному ВЦИКом 27 декабря 1921 г., была создана Рабоче-крестьянская милиция Киргизской (Казахской) АССР. Следователи, находившиеся в подчинении суда. Постановлением КазЦИКа и СНК Казахской ССР были переданы в органы прокуратуры только в 1928 году. С этого момента все вопросы, возникающие на стадии предварительного следствия, стали разрешаться только прокурором.

УПК РСФСР того времени позволял следователям с разрешения прокурора передавать органам дознания любое дело, по которому законом было обязательно производство предварительного следствия, что привело к стиранию грани между следствием и дознанием и, таким образом, к расследованию милицией большинства преступлений.

С годами компетенция прокуроров постепенно расширялась и впоследствии возникла необходимость преобразования прокуратуры в самостоятельный орган общегосударственного масштаба. Утвержденное 17 декабря 1933 г. «Положение о прокуратуре Союза ССР» определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа; Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. В качестве структурных подразделений в прокуратуру вошли военная и транспортная прокуратура.

В 1936 г., с получением Казахстаном статуса союзной республики, начался новый этап развития и укрепления государственных органов, в т. ч. и органов прокуратуры. Десятый чрезвычайный съезд Советов Казахстана принял Конституцию Республики, законодательно закрепившую вхождение Казахской Советской Социалистической Республики в Союз ССР.

11 ноября 1936 г. за подписью первого прокурора Казахской ССР С. Ескараева был издан приказ о разделении наркомата юстиции и прокуратуры.

В основе второго этапа преобразований (1960-1991 гг.) лежал УПК Казахской ССР, введенный в действие в 1960 г. с последующими дополнениями и изменениями, в соответствии с которым в республике право производства предварительного следствия законодательно возлагалось и на органы прокуратуры, а также органы государственной безопасности и внутренних дел.

В конце 80-х гг. вокруг судьбы предварительного следствия среди ученых и практиков разгорелись споры. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел под видом заботы об органах милиции оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразделений и непосредственно на следователей, толкая их на нарушение законности в ходе расследования, на незаконное задержание и необоснованное привлечение к уголовной ответственности. Прокуратура СССР также пришла к выводу о неэффективности существующей в органах внутренних дел системы управления следственными аппаратами.

Затем XIX Всесоюзная конференция КПСС (28 июня - 1 июля 1988 г.) в п. 7 Резолюции «О правовой реформе» записала: «В интересах лучшего использования возможностей органов внутренних дел в борьбе с преступностью представляется целесообразным сосредоточить расследование основной массы уголовных дел в следственном аппарате МВД, выделив его в самостоятельную структуру, не подчиненную республиканским и местным органам внутренних дел, повысить ответственность следователей, укрепить правовые гарантии законности их деятельности, усилить прокурорский надзор за предварительным следствием».

Для этого в 1987-1988 гг. МВД СССР в ряде регионов страны, в т. ч. и в Казахстане, провело эксперимент по выведению следственных подразделений в самостоятельную структуру. Суть его заключалась в том, что следователи вновь выводились из штата ГорОВД, создавались межрайонные следственные отделы, отделения и группы. Выход следственного аппарата из многофункциональной системы местных и республиканских органов внутренних дел, ликвидация его двойного подчинения (начальнику местного органа внутренних дел и начальнику вышестоящего следственного аппарата), усиление демократизации в управлении расследованием преступлений требовали серьезной перестройки стиля и методов управления следственными аппаратами и повышения организационной активности всех субъектов управления.

К сожалению, эксперимент в союзном масштабе не был подкреплен ни организационно, ни материально, ни психологически. Не был решен главный вопрос: возможность самостоятельного функционирования следственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работник практически был полностью зависим от начальников УВД и горрайорганов внутренних дел (в частности, по вопросам выделения рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.). В 1991 г. в связи с распадом СССР эксперимент был прекращен.

После провозглашения государственной независимости Республики Казахстан была введена должность Генерального Прокурора Республики. 6 декабря 1991 г. в стране была образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному Прокурору Республики Казахстан, положившая начало становлению прокуратуры.

17 января 1992 г. постановлением Верховного Совета вводится в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», которым прокуратура провозглашается органом высшего надзора за исполнением законов. Указанный закон действовал до 21 декабря 1995 г., т.е. до вступления в силу Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, «О прокуратуре Республики Казахстан». Принятие последнего нормативного правового акта было вызвано тем, что Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г., несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры. За это время произошли определенные преобразования в правовой сфере нашего государства, которая реформировалась в соответствии с принципами нового государственного устройства, обновления задач, стоящих перед органами прокуратуры. Все это, в свою очередь, требовало внесения соответствующих изменений и дополнений в Указ «О прокуратуре Республики Казахстан».

Принятие Парламентом страны последних изменений и дополнений в законодательство по вопросам прокурорского надзора стало очередным шагом в совершенствовании деятельности органов прокуратуры по защите конституционных прав казахстанцев. Кроме того, в свете введенных новшеств следует отметить, что ими было изменено название действующего нормативного правового акта о прокуратуре - с Указа, имеющего силу закона, на Закон.

Таким образом, современная прокуратура имеет почти трехвековую историю и является результатом длительной эволюции ее правового статуса. Острота современной ситуации с законностью и правопорядком в стране диктуют необходимость дальнейшего максимального использования потенциала прокуратуры.

С обретением независимости Казахстаном, с 1991 года, начался новый этап развития прокуратуры и института органов расследования. Так, в 1995 г. была произведена существенная реформа предварительного следствия. Указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу Закона, от 6 октября 1995 г. «О специальных государственных органах РК, осуществляющих дознание и следствие» и «Об образовании Государственного следственного комитета РК» (ГСК) был создан новый вневедомственный правоохранительный орган, который взял на себя функции предварительного следствия органов прокуратуры и внутренних дел.

Однако чрезмерная концентрация в подследственности ГСК значительной категории дел, отвлечение сил и средств на расследование несложных и не представляющих большой общественной опасности уголовных дел, отсутствие взаимодействия с органами внутренних дел, а порой и соперничество их, в целом отрицательно повлияли на эффективность деятельности нового органа расследования.

В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования системы правоохранительных органов и повышения эффективности борьбы с преступностью и коррупцией. Президентом 22 апреля 1997 г. был издан Указ «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан», которым были внесены принципиальные изменения в организацию и полномочия правоохранительных органов, включая ГСК и его органы на местах.

В соответствии с этим Указом МВД Республики вновь наделялось правом производства предварительного следствия по делам о преступлениях против собственности, личности и тех видов, которые занимали значительный удельный вес в структуре преступности. На органы ГСК были возложены борьба с экономическими, должностными, воинскими преступлениями, а также особо опасными преступлениями, в частности, организованной преступностью и коррупцией.

Однако впоследствии Указом Президента «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 5 ноября 1997 г. Государственный следственный комитет был упразднен. Полномочия его по борьбе с организованной преступностью, связанной с коррупцией лиц, занимающих ответственные государственные должности, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, специальных служб и судей, а также контрабандой и наркобизнесом, осуществляемыми преступными сообществами, перешли в Комитет национальной безопасности. Что касается расследования общеуголовной организованной и экономической преступности, то оно было возвращено органам внутренних дел.

Таким образом, прокуратура Казахстана, в отличие от других аналогичных ведомств постсоветских республик, начала функционировать в новых условиях независимости, но без следственного аппарата.

2. Организация и деятельность органов прокуратуры

2.1 Принципы организации и деятельности органов прокуратуры

Организация и деятельность прокуратуры, осуществляющей высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, урегулированы Конституцией и Законом «О Прокуратуре», законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального Прокурора.

В соответствии со ст. 83 Конституции прокуратура - подотчетный Президенту Республики государственный орган, который принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование. Прокуратура составляет единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору республики.

Организация и деятельность органов прокуратуры осуществляется в соответствии с принципами единства, централизации, независимости, законности и гласности.

Принцип единства означает, 'что все территориальные и специализированные прокуратуры Казахстана составляют единую систему. Единство прокурорского надзора выражается в единстве принципов организации и деятельности всех прокурорских органов, единстве стоящих перед ними целей и задач. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение (кроме случаев, специально предусмотренных в законе).

Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой Республики Казахстан. Реализация данного принципа заключается в сочетании единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах. Централизация системы прокуратуры вытекает из основных задач, выполняемых прокуратурой в государстве, и непосредственно связана с единством прокурорского надзора, вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории республики.

Каждый вышестоящий прокурор несет полную ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему прокуроров. Принцип централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали:

нижестоящие подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному Прокурору. При этом каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за них полную ответственность.

Исходя из указанного принципа, каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за деятельностью подчиненных ему прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы подчиненными прокурорами.

Сущность принципа независимости прокурорского надзора состоит в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении своих функциональных обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального Прокурора. Согласно этому принципу прокурор огражден от вмешательства кого бы то ни было в его деятельность, осуществляет ее независимо от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и других общественных объединений.

Воздействие в какой-либо форме органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение (или воспрепятствование его деятельности) влечет установленную законом ответственность. Прокуроры, их заместители и помощники прокуроров не обязаны давать объяснений по существу находящихся в их производстве материалов, уголовных дел, а также предъявлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в порядке, предусмотренном законом.

Однако независимость органов прокуратуры вовсе не означает отрыва прокуроров от местных органов власти и управления. Свои организационные мероприятия по укреплению законности прокуроры решают в тесном взаимодействии с местными представительными и исполнительными органами. Принцип независимости прокуратуры имеет государственное и политическое значение, так как лишь при последовательном соблюдении этого принципа прокуратура может выполнять возложенные на нее задачи по осуществлению высшего надзора, укреплению законности в республике.

Одним из важнейших принципов организации и осуществления надзора является принцип законности как необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры, как важнейшее средство укрепления и развития государственности. Законность - правовой фундамент демократического государства.

Так, в Законе «О Прокуратуре» записано: «Акты прокурорского надзора, вынесенные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан». Главным требованием законности является обеспечение верховенства закона по отношению к подзаконным актам органов власти и органов местного самоуправления. Этот принцип имеет особое значение для прокурорского надзора, поскольку на прокуратуру возложена обязанность надзирать за правильным применением законов, а поэтому и сама она обязана точно и неуклонно соблюдать законы. Вся работа прокуратуры может быть надлежащей лишь при условии соблюдения и точного применения законов прокурорами. Каждое их действие, любой акт реагирования должен быть основан на законе и не выходить за его пределы.

Принцип законности правового государства существенно отличается от социалистической законности советского режима. Если фундаментальной основой последнего были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях утверждения государства правовым провозглашается примат прав и свобод личности, интересов гражданского общества.

Реализация принципа гласности обеспечивается специальными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры, а на местах - помощниками прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации. В законе записано: «Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства республики об охране прав и свобод граждан, защите государственных секретов». Согласно этому положению Генеральный Прокурор информирует Президента страны, органы государственной власти о состоянии законности в стране, о работе прокуратуры по ее укреплению. Следует отметить, что не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности. Если предание информации гласности может причинить вред интересам государства или гражданина, гласность не допускается.

Важное значение в реализации принципов организации и деятельности органов прокуратуры имеет регламент их работы. Регламент работы центрального аппарата прокуратуры РК утвержден приказом Генерального Прокурора за №16 от 7 марта 2002 г., в который приказом за №22 от 14 марта 2003 г. внесены соответствующие изменения и дополнения.

Регламент работы Генеральной прокуратуры определяет формирование и порядок организационно-распорядительной, планово-аналитической и контрольно-исполнительской деятельности центрального аппарата, а также служит типовым проектом для Регламента аналогичной работы нижестоящих прокуратур.

В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального Прокурора. Среди них особое значение имеет приказ №12 от 18 февраля 2003 г., которым приняты к руководству одобренные Советом по правовой политике при Президенте Республики Казахстан критерии оценки деятельности правоохранительных органов.

Оценка деятельности правоохранительных органов основывается сейчас не только на количественных показателях, но и на фактическом состоянии законности, преступности, общественного порядка. Работа органов прокуратуры оценивается исходя из эффективности защиты прав человека, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства, законности дачи санкций на производство следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, обоснованности предания обвиняемых суду, качеству поддержания государственного обвинения в суде, своевременности восстановления нарушенных прав граждан (возмещение материального и морального ущерба потерпевшему и т.д.), своевременного выявления и пресечения любых нарушений законности; своевременного опротестования незаконных актов.

2.2 Система и структура органов прокуратуры

Прокуратура Казахстана в соответствии со ст. 83 Конституции Республики, ст. ст. 3 и 4 Закона «О Прокуратуре» составляет единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору и от имени государства осуществляющих высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов, указов Президента Республики и иных нормативных правовых актов.

В целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура:

- выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики;

- осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства;

- представляет интересы государства в суде;

- опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики;

- в порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование;

- формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальный учет, осуществляет надзор за применением законов в сфере правовой статистики и специальных учетов.

Система организации органов прокуратуры построена на принципах централизации, единства прокурорского надзора, общих принципах взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры.

Единую систему органов прокуратуры Республики Казахстан образуют Генеральная прокуратура, прокуратуры областей, прокуратуры городов республиканского значения и столицы республики, межрайонные, районные, городские и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры. Генеральная прокуратура Республики Казахстан призвана обеспечивать слаженную работу всех органов и учреждений прокуратуры по реализации функций прокуратуры.

Генеральный Прокурор Республики Казахстан назначается на должность Президентом Республики с согласия Сената Парламента сроком на пять лет и подотчетен Президенту Республики. Генеральный Прокурор имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности по его представлению Президентом Республики. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального Прокурора, его первого заместителя и заместителей, а также других руководящих работников органов прокуратуры. Коллегия Генеральной прокуратуры формируется и возглавляется Генеральным Прокурором. Коллегия является совещательным органом, ее решения реализуются приказами Генерального Прокурора.

Генеральный Прокурор республики и его первый заместитель имеют старших помощников и помощников. Структуру Генеральной прокуратуры составляют департаменты, управления и отделы. Отделы могут быть самостоятельными (на правах управлений) либо входить в состав департаментов и управлений. В департаментах, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.

В составе прокуратуры республики образована также Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального Прокурора - Главным военным прокурором и Комитет по правовой статистике и специальным учетам, а также Институт изучения проблем законности, правопорядка и повышения квалификации кадров органов прокуратуры имени С. Ескараева. Органы прокуратуры через подразделения Комитета по правовой статистике и специальным учетам осуществляют формирование правовой статистики и ведение специальных учетов. Институт при Генеральной прокуратуре является государственным учреждением, образованным для научных исследований и повышения квалификации кадров органов прокуратуры.

Вторым звеном органов прокуратуры являются прокуратуры областей, городов Астаны и Алматы. а также специализированные прокуратуры на правах прокуратур областей. Прокуратуры областей и приравненные к ним прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, назначаемыми с согласия Президента Республики Генеральным Прокурором. Прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры имеют первых заместителей и заместителей, старших помощников и помощников. Заместители прокуроров областей могут быть назначены начальниками соответствующих управлений областных прокуратур. В прокуратурах областей и приравненных к ним прокуратурах имеются управления и отделы. Начальники управлений и отделов соответственно являются старшими помощниками и помощниками прокуроров областей. В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.

Следующим основным звеном органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами, назначаемыми Генеральным Прокурором Республики Казахстан. Городские, районные и приравненные к ним прокуроры имеют заместителей, старших помощников и помощников. Специализированные прокуратуры руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры, выполняют общие для всех органов прокуратуры задачи, с разницей, что их деятельность ограничивается специальными объектами или отдельными отраслями

прокурорского надзора.

К специализированным прокуратурам относятся военные, транспортные, природоохранные, а также прокуратуры специальных объектов.

Как и любая система государственных органов, система органов прокуратуры представляет совокупность взаимосвязанных между собой органов, составляющих единое целое. Для системы прокуратуры характерны связи между элементами структуры как по вертикали, - для внутреннего управления системой по подчиненности, так и по горизонтали, - для взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы и с другими органами и системами.

Вспомогательную систему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизация законодательства, материально-технического и финансового обеспечения.

Отлаженная организация работы и целенаправленное управление обеспечивают слаженность и правильность функционирования всей прокурорской системы как единого органа, направляют деятельность прокуроров и сотрудников органов прокуратуры на выполнение сложных и ответственных практических задач.

Улучшение организации работы органов прокуратуры, совершенствование ее стиля и методов руководства, контроля исполнения является одним из основных направлений в деятельности Генеральной прокуратуры.

На современном этапе организация работы органов прокуратуры тесно связана с решением задач социально-экономического развития республики, с задачами, поставленными Президентом страны перед органами прокуратуры.

В организационной деятельности органов прокуратуры всех уровней, любого прокурорского работника центральное место занимает совершенствование стиля, форм и методов осуществления прокурорского надзора и управления им. Необходимость их изменения, совершенствования обусловлена требованиями времени, динамизмом политической, экономической и социальной жизни общества. Поэтому необходима сознательная, целенаправленная деятельность по развитию и совершенствованию прогрессивных сторон деятельности, их повсеместному внедрению в практику. Совершенствование стиля и методов управления - процесс целенаправленный и весьма длительный. Он может быть осуществлен на основе системного подхода, обеспечивающего учет главных системообразующих факторов и, на наш взгляд, зависит от реализации трех основных направлений: политического, организационного и психологического.

Политическое направление включает отношения «государство - прокуратура» и «народ - прокуратура». Здесь нет противопоставления. Реальное правовое содержание этих отношений определяет место прокуратуры в государственном устройстве и ее значение как органа, стоящего на страже законности, и, в конечном счете, интересов народа.

Ныне происходят большие изменения в законодательстве. В научном и практическом плане прорабатываются вопросы расширения прокурорских полномочий, придания им большей значимости и обязательности.

Организационное направление может быть определено как совершенствование отношений субъектов и объектов управления, вышестоящих и нижестоящих прокуратур. Такие отношения определяются реальным сочетанием централизма и самостоятельности всех звеньев прокурорской системы, власти центра и самостоятельности периферии. Данное направление предполагает решение многих проблем и задач. Необходима ориентация надзора и управления им на обеспечение строжайшего применения действующего законодательства, его концентрация на правовом обеспечении с учетом глобальных изменений в политической, экономической и социальной сферах, надзора за исполнением законодательства о борьбе с преступностью. Этот путь реализуется в планах работы Генеральной прокуратуры и подчиненных ей органах. Существенным резервом демократизации следует признать повышение роли коллегий и оперативных совещаний в управлении подчиненными органами, улучшении организации работы аппаратов соответствующих прокуратур.

Психологическое направление призвано изменить отношения в системе «прокуратура - прокурор», в которой личность является самостоятельной ценностью управления. Важно в полной мере реально восстановить профессиональное и личное достоинство прокурора.

Анализ научной литературы по проблемам управления показывает, что резервы повышения эффективности труда в большей степени связываются с демократизацией отношений между руководителями и подчиненными, работниками одного уровня, при этом акценты делаются на психологию управления. Здесь немаловажную роль играют достоинство и авторитет личности, гуманизация управления, формирование здоровых отношений в коллективе на основе сотрудничества и справедливой оценки результатов труда каждого работника прокуратуры.

При этом неотъемлемой составной частью профессиональной компетентности прокурора является не только глубокое знание права, теории и практики прокурорского надзора, но и основ конкретной экономики, современных методов управления, знания и умения-в вопросах организации работы прокуратуры. Последнее можно назвать организационной, управленческой культурой, которая должна быть на уровне современных требований.

С точки зрения профессиональной работы прокурора приобретают значение его высокая нравственность, неподкупность, добросовестность, скромность и простота, доброжелательность, чуткость и внимание к подчиненным. Эти качества прокурора сказывается на воспитательной роли надзора, как вида государственной деятельности, поднимая авторитет закона в глазах людей.

Наряду с профессионализмом нравственные черты личности руководителя являются основополагающими также в управленческой деятельности, определяя высокий моральный уровень взаимоотношений между руководителями и подчиненными, создавая благоприятный нравственно-психологический климат в коллективе, атмосферу творчества, которая способна обеспечить устранение сугубо административного стиля управления.

2.3 Акты прокурорского надзора

Перечень актов прокурорского надзора приведен в ст. 18 Закона РК «О Прокуратуре». К ним относятся: протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, разъяснение закона. Акты прокурорского реагирования представляют собой предусмотренные Законом «О Прокуратуре» формы реализации полномочий прокурора по устранению нарушений закона, пресечению правонарушений, восстановлению законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Как известно, применение того или иного акта прокурорского надзора зависит от характера нарушений законов, их причин, от распространенности нарушений, вредных последствий, степени вины правонарушителей.

Реагирование прокурора па нарушения законности, бесспорно, должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, адекватным и законченным. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативными.

Нередко в прокурорской практике мы сталкивались с фактами, когда внесенные по результатам проверки акты прокурорского реагирования оставались без надлежащего исполнения. Это сказывалось на эффективности работы, серьезно подрывало не только авторитет прокурора, но и в целом отражалось на темпах обеспечения и укрепления законности. В связи с этим был принят еще в 2002 г. Указ Президента «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан», в котором говорилось о необходимости придания большей силы некоторым актам прокуратуры.

С внесением новых изменений и дополнений в Закон «О Прокуратуре» полномочия прокуроров значительно усилены, предусмотрены гарантии и меры принудительного исполнения некоторых правовых актов прокурора.

Протест прокурора - это документ прокурорского реагирования на противоречащие Конституции, законам и актам Президента РК нормативные и иные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц.

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшим незаконный или необоснованный акт. Прокурор вправе принести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Прокурор определяет это в зависимости от конкретных обстоятельств. Закон придает этому документу особое значение и поэтому устанавливает предельный (не более 10 дней) срок его рассмотрения.

В протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведения его в соответствие с Конституцией и законами РК, а также прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Он вправе также приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. Опротестование законов не приостанавливает их действия.

Прокурор вправе в апелляционном или надзорном порядке опротестовать приговор, решение или иное постановление суда. Если опротестование выходит за пределы его компетенции, соответствующий прокурор обращается с представлением о принесении протеста к вышестоящему прокурору. Сроки рассмотрения протеста в суде определяются процессуальным законодательством.

Другим актом прокурорского надзора является постановление. Оно выносится о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства, производства об административном правонарушении, о производстве проверки применения закона, выемки, досмотра, наложения ареста, об отмене или снятии мер запретительно-ограничительного характера, о приостановлении действия незаконного правового акта о принудительном исполнении требований прокурора, о доставлении (приводе), а также в иных случаях, предусмотренных законом.

В связи с внесенными изменениями в Закон «О Прокуратуре» постановление прокурора в вопросах исполнения приобрело обязательную силу. Оно должно исполняться в установленный законом либо прокурором срок, и его неисполнение влечет предусмотренную законами ответственность.

Здесь надо быть особенно внимательными и очень взвешенно подходить к вопросу о вынесении постановлений о принудительном исполнении требований прокурора, а также об отмене или снятии мер запретительно-ограничительного характера. Постановления об отмене или снятии мер запретительно-ограничительного характера, наложенные государственными органами и их должностными лицами, необходимо выносить при обнаружении явных и грубых нарушений законности. При этом должен быть обеспечен неукоснительный надзор над соблюдением государственными контролирующими органами обязанностей по уведомлению прокурора о наложении таких мер.

Другие постановления прокурора, - такие, как о производстве выемки, досмотра, наложении ареста - исполняются с учетом требований, предусмотренных специальным законодательством.

Ныне усилены гарантии исполнения требований прокурора. Законом пополнен перечень обязанностей должностных лиц и граждан в связи с требованиями прокуроров, а также ответственность за их умышленное неисполнение, имеющих существенное значение для нашей деятельности.

Помимо этого, наряду с безвозмездным предоставлением необходимых материалов и сведений, выделением специалистов для участия в проверке и дачи заключения, соответствующие органы и должностные лица обязаны принимать и иные необходимые меры для обеспечения надзорной деятельности прокуроров и обеспечения их безопасности.

Обязательному исполнению должностными лицами и гражданами подлежат и требования прокурора о явке в прокуратуру в установленное им время для дачи объяснений по проводимым проверкам. В случае неявки к указанному сроку прокурор вправе своим постановлением обеспечить принудительный привод, осуществляемый органами внутренних дел в течение 24-х часов. Вызов оформляется письменным уведомлением-повесткой и вручается под расписку. Уведомление может быть также направлено в форме телефонограммы, телеграммы или с помощью других средств связи, обеспечивающих его надлежащую доставку.

За невыполнение требований прокурора и уклонения от явки по вызову прокурора в соответствии со ст. 521 и ст. 522 Кодекса РК об административных правонарушениях предусмотрена ответственность.

Очень важным является дополнение, позволяющее эффективно влиять на пресечение нарушений закона в социально-экономической сфере-это право прокурора назначать экспертизу, а в целях выявления скрытых преступлений - требовать от компетентных органов осуществления оперативно-розыскных мероприятий с последующим уведомлением об их результатах. С получением результатов оперативно-розыскных мероприятий их нужно легализовать с помощью проведения прокурорских проверок.

Предписание об устранении нарушения закона, как акт прокурорского надзора, вносится прокурором и направляется органу или должностному лицу, правомочному устранить допущенное нарушение. В нем должны содержаться указания на нормы Конституции, законов и актов Президента Республики Казахстан, которые нарушены, характер правонарушения и конкретные предложения о мерах по их устранению.

Предписание по новому закону - это иной акт надзора. Оно может вноситься только при совокупности основных признаков, когда:

1) нарушение закона носит явный характер, т.е. нет никаких сомнений по поводу нарушения закона;

2) нарушением создана угроза причинения существенного вреда правам и свободам человека и гражданина, охраняемым законом интересам юридических лиц, общества и государства, если оно не будет устранено

При выборе необходимого по ситуации акта надзора и принятии решения в пользу предписания прокурорам необходимо строго руководствоваться данными требованиями. Предписание подлежит обязательному исполнению в срок, установленный прокурором. Об исполнении предписания незамедлительно сообщается прокурору.

Обжалование предписания вышестоящему прокурору либо в суд не приостанавливает его исполнения, если только оно не будет приостановлено вышестоящим прокурором либо судом. Следует иметь в виду, что предписание не может вноситься на нормативные правовые акты.

Заявление - иск прокурора в суд может быть направлен для восстановления нарушенных прав и защиты интересов государства, физических и юридических лиц, а также в связи с отклонением или оставлением без рассмотрения актов прокурорского надзора. Прокурор вправе своим постановлением приостановить действие опротестованного акта до рассмотрения заявления судом.

Санкцию прокурор дает на арест лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления; обыск и выемку в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством;

отстранение обвиняемого от должности, помещение подозреваемого или обвиняемого в медицинское учреждение для производства экспертизы; проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, затрагивающих охраняемые Конституцией и законом тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных сообщений и почтовых отправлений, а также право на неприкосновенность жилища; задержание иностранцев для выдворения в административном порядке и в иных случаях, прямо предусмотренных законом.

Важным шагом в защите прав человека и гражданина является введение законом новых оснований санкционирования, в т. ч. негласное прослушивание и запись разговоров с использованием видео- и аудиотехники или иных специальных технических средств, а также прослушивание и запись переговоров, ведущихся с телефонов и других переговорных устройств; доступ государственных органов и их должностных лиц (за исключением сотрудников Национального банка) к документам, содержащим банковскую тайну; арест на деньги и другое имущество физических и юридических лиц, находящихся в банках, и приостановление расходных операций на банковских (за исключением корреспондентских) счетах физических и юридических лиц; объявление международного розыска в отношении лица, совершившего преступление на территории республики и скрывшегося от следствия. Санкция на совершение указанных действий дается либо в ней отказывается в течение 24-х часов.