Борьба правоохранительных органов с коррупционными преступлениями

Борьба правоохранительных органов с коррупционными преступлениями

1. Правоохранительные органы, их место в раскрытии и расследовании коррупционных преступлений

1.1 Правоохранительные органы в системе государственных органов Республики Казахстан

Конституция Республики Казахстан исходит из того, что Казахстан будет развиваться эволюционным путем на базе согласия всех основных слоев общества при полном и безусловном соблюдении прав и свобод граждан, которые названы в ней высшей ценностью, с возложением на государство обязанности их признания, соблюдения и защиты. В соответствии со ст. 1 Конституции, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. С одной стороны, защита прав и свобод объявляется обязанностью государства, с другой - каждому гражданину предоставляется право защищать свои права и свободы любыми способами, не запрещенными законом (ст.12-13 Конституции РК) [67].

Проблема обеспечения основных прав и свобод человека укрепляют безопасность, стабильность отношений, как в отдельных государствах, так и в отдельных странах. Республика Казахстан как полноправный член мирового сообщества приняла на себя обязательство обеспечить любому гражданину эффективные средства юридической защиты экономических, социальных, культурных, а также гражданских и политических прав и свобод. В случае их нарушения государство обязуется обеспечить возможность правовой защиты для любого лица, нуждающегося в ней, устанавливать такие факты компетентными судебными, административными или законодательными властями, развивать потенциал судебной защиты.

Таким образом, признание и защита прав и свобод граждан являются конституционной обязанностью государства, всех его органов, учреждений и организаций. Без такого всестороннего подхода невозможна реализация этих прав и свобод. В то же время, когда нарушение прав и свобод граждан другими лицами или государственными органами, учреждениями и организациями связано с нарушением конкретных правовых норм об ответственности за преступления или иные правонарушения, когда возникает необходимость пресечения таких действий или восстановления нарушенных прав - эта обязанность возлагается на правоохранительные органы. Особая роль правоохранительных органов отмечается в одобренной Указом Президента РК Концепции правовой политики Республики Казахстан [2].

В основе деления тех или иных государственных органов на правоохранительные необходимо уяснить признаки деятельности, получившей в известной мере условное, но уже ставшее привычным наименование «правоохранительная деятельность».

В соответствии с существующими доктринальными разработками К.Ф. Гуценко выделяет существенные признаки рассматриваемого вида государственной деятельности, которые и определяют место правоохранительных органов в системе органов государственной власти [68].

Один из них проявляется в том, что такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законами. Так, органы внутренних дел в соответствии с Законом РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» осуществляют дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, а также исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступных и иных посягательств на права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства [69]; таможенные органы Республики Казахстан в соответствии с Законом РК «О таможенном деле в Республике Казахстан» обязаны обеспечить в пределах своей компетенции экономическую безопасность и экономические интересы Республики Казахстан, одной из задач которых является борьба с преступлениями в сфере таможенного дела, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства, относящимся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Республики Казахстан [70]; к мерам юридических мер воздействия органов национальной безопасности Республики Казахстан закон относит обеспечение безопасности личности и общества, защиту конституционного строя, государственного суверенитета, территориальной целостности в пределах предоставленных им полномочий [71]; судебные решения и требования судей при осуществлении ими полномочий обязательны для исполнения всеми государственными органами и должностными лицами, физическими и юридическими лицами, неисполнение судебных решений и требований судьи влечет установленную законом ответственность [72].

Вторым существенным признаком правоохранительной деятельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответствовать предписаниям закона или иного правового акта. Только закон или иной правовой акт могут служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее содержание. Орган, применяющий такое воздействие, обязан пунктуально выполнять соответствующие предписания.

В-третьих, характерным для правоохранительной деятельности является и то обстоятельство, что она реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, постановления о возбуждении уголовного дела, или об отказе в возбуждении уголовного дела должны выноситься при соблюдении законных поводов и оснований, а также сроков рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях.

Существенным признаком правоохранительной деятельности считается то, что ее реализация возлагается, прежде всего, на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими, как правило, юристами, а также специалистами, обладающими познаниями в других областях. В их распоряжение предоставляются необходимые материальные и технические средства. Организация и деятельность таких государственных органов детально и всесторонне регламентируется в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативности, обоснованности, законности и справедливости принимаемых правоохранительными органами решений о применении юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

С учетом изложенного, можно согласиться с мнением К.Ф. Гуценко о том, что принято считать правоохранительной деятельностью. Это государственная деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических норм воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка [68, с.9].

При характеристике понятия правоохранительной деятельности важно иметь в виду, что в наши дни существует довольно распространенная тенденция вкладывать в него различное и крайне ограниченное содержание. К примеру, по мнению одних такая деятельность - это лишь то, что делается компетентными государственными органами в сфере борьбы с преступлениями, для других - это борьба и с преступлениями, и иными правонарушениями (в основном теми, которые принято называть административными проступками), а для третьих - это то, что принято называть поддержанием общественного порядка (патрулирование в общественных местах, контроль за правильным проведением массовых мероприятий - демонстраций, митингов, пикетирования, применение специальных средств и т.д. [73]. Столь упрощенный подход нельзя назвать правильным, поскольку он существенно искажает суть рассматриваемого вида государственной деятельности и используется для обоснования весьма спорных суждений о том, какие органы следовало бы считать правоохранительными. Сторонники таких подходов не хотят видеть, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. Право должно охранять не только от подобных явно недопустимых актов беззакония или антиобщественных явлений. Не нужно забывать, что не в меньшей мере недопустимыми являются также и все проявления противоправности, попытки недозволенно ограничивать, злонамеренно ущемлять или умалять любые права и законные интересы, кому бы они не принадлежали - гражданину страны, иностранцу, лицу без гражданства, какому-то должностному лицу, предпринимателю либо государственной или негосударственной организации. Все это должно пресекаться, а негативные последствия устраняться или исправляться. Чтобы такое не случилось и не приобрело значительных масштабов, и нужна деятельность, именуемая правоохранительной в широком смысле этого слова.

Вопрос о задачах правоохранительной деятельности, как и вопрос о ее понятии и содержании, пока что в законодательном порядке специально не решен. Безусловно, это не говорит о том, что у нее нет своих задач. О задачах правоохранительной деятельности можно судить по содержанию ряда законодательных актов, в которых отражаются вопросы организации и основ деятельности различных правоохранительных органов.

В отечественной литературе меры борьбы с преступностью и иными правонарушениями было принято делить на общие и специальные. К общим мерам противодействия преступности и иным правонарушениям относились: повышение благосостояния населения, рост его культурного уровня, повышение образованности, иные меры социального характера. К специальным мерам относились те, которые прямо и непосредственно воздействовали на преступность и иные правонарушения. Они связаны с деятельностью правоохранительных органов и иных организаций, принимающих участие в контроле над преступностью [63, с.26].

Именно такой подход видится наиболее правильным. Но при этом, как нам представляется, недостаточно точно расставлены акценты. Считалось, что общие меры социального предупреждения являются основными, решающим образом влияющими на правопослушность граждан. Что касается специальных мер, а это в основном деятельность правоохранительных органов, то они, хотя и относились к мерам, которые прямо влияют на преступность и иные правонарушения, признавались не главными, а иногда и второстепенными. В этом, как теперь очевидно, просматривается идеологический подход - стремление выдать желаемое за действительное, соответствующее идее ликвидации преступности и построения нового общества. Ослабление прежнего советского тоталитарного режима сопровождалось ростом преступности и иных правонарушений, что заставило по-другому взглянуть на роль правоохранительных органов в противодействии этим явлениям. Анализ мировой практики показал, что роль правоохранительных органов и других государственных и общественных структур, непосредственно связанных с противодействием преступности и иным правонарушениям, гораздо более значительна, чем это признавалось в прошлые годы. Более того, совершенно ясно: чем выше уровень деятельности правоохранительных органов, тем больше возможностей для предупреждения, пресечения преступлений, их раскрытия, тем больше у государства возможностей для защиты прав и свобод граждан, восстановления нарушенных прав.

В казахстанском законодательстве нет исчерпывающей формулировки «правоохранительные органы». Это понятие употребляется и в различных документах (например, в Государственной программе правовой реформы в Республике Казахстан 1994 г., Концепции правовой политики Республики Казахстан 2002 г.). Формулировка «правоохранительные органы» применяется и в других документах как обобщающее понятие для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности.

Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно (при совершении некоторых преступлений, например, при убийстве), либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и его институты.

Деятельность правоохранительных органов характеризуется специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и объективность их выводов и решений. К таким чертам, в частности, относятся:

1) начало деятельности правоохранительных органов в каждом случае должно иметь повод - сообщение о совершении преступления или иного правонарушения либо необходимость предупредить преступление или другое существенное правонарушение. Во всех иных случаях правоохранительные органы не вправе вмешиваться в жизнь граждан, в деятельность других органов государства, государственных, общественных и частных организаций;

2) правоохранительные органы осуществляют свою деятельность только на основании закона и в соответствии с законом, а в некоторых случаях - и в определенной процессуальной форме. Любые произвольные действия недопустимы. Нарушение требований закона, допущенное в процессе правоохранительной деятельности, может оказаться само по себе правонарушением, влекущим дисциплинарную, административную или уголовную ответственность;

3) правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах, имеющие специальную, чаще всего юридическую подготовку. Присвоение другими лицами права осуществлять правоохранительную деятельность является недопустимым и при определенных условиях расценивается как преступление;

4) решения правоохранительных органов во всех случаях являются мерами юридического воздействия, основанными на законе и соответствующими обстоятельствам совершения действия (или бездействия), в связи с которыми имело место вмешательство этих органов. Нарушение такого требования влечет отмену принятого решения, а иногда ответственность лица, его принявшего;

5) законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат выполнению любыми должностными лицами и гражданами. Невыполнение их влечет для правонарушителей дополнительные санкции;

6) все связанные с преступлениями и иными правонарушениями решения правоохранительных органов, которые существенно влияют на права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства, государственных, общественных или частных организаций, могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Воспрепятствование осуществлению этого права является недопустимым и при определенных обстоятельствах может быть само по себе правонарушением.

Известно, что многие государства, например, Англия, США, Франция, придерживаются принципа разделения властей: законодательной, исполнительной, судебной. Суть такого принципа состоит в независимости этих властей друг от друга, обеспеченной системой «противовесов» и процедур, которые повышают их ответственность, максимально сокращают возможность злоупотребления властью [74]. Представляется, что правоохранительные органы и их деятельность следует анализировать с позиции существа названного принципа. При этом надо иметь в виду не только и не столько сами правоохранительные органы, сколько функции [9], которые они выполняют для достижения заданных результатов: проверки конституционности законодательных и иных нормативных актов; рассмотрения гражданских, уголовных, административных и дисциплинарных дел; осуществления прокурорского надзора и поддержания обвинения; раскрытия и расследования преступлений; исполнения приговоров и иных судебных решений; предупреждения преступлений и иных правонарушений; защиты законных интересов граждан, их прав и свобод. Эти результаты достигаются реализацией, соответственно, функций:

- конституционного контроля;

- отправления правосудия;

- прокурорского надзора;

- расследования преступлений;

- оперативно-розыскной;

- исполнения судебных решений;

- оказания юридической помощи и защиты по уголовным делам;

- предупреждения преступлений и иных правонарушений.

В совокупности эти функции характеризуют разделение компетенции правоохранительных органов и в определенной степени влияют на их структуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа.

Наиболее тесно связаны между собой функции, осуществляемые по уголовным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения и прокурорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретному уголовному делу могут следовать одна за другой, либо реализовываться одновременно. Последовательное осуществление характерно, например, для расследования и правосудия, одновременное - для обвинения, защиты и правосудия. Необходимо также отметить, что некоторые функции могут осуществляться и не правоохранительными органами, а другими участниками судопроизводства по уголовному делу. Например, потерпевший может выполнять функции обвинения, сам подсудимый - выполняет функцию защиты.

Некоторые одноименные функции выполняются различными правоохранительными органами при разграничении их подведомственности, подследственности или подсудности: функцию оперативно-розыскной деятельности выполняют органы внутренних дел, органы национальной безопасности, финансовой полиции и другие; функцию расследования или дознание выполняют органы внутренних дел, финансовой полиции, безопасности, пожарного надзора, таможенные органы и другие; функцию расследования в форме производства предварительного следствия выполняют следователи органов внутренних дел, безопасности, финансовой полиции; функцию правосудия выполняют суды общей юрисдикции, специализированные административные, экономические, военные суды.

Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений занимает особое место. Среди правоохранительных органов нет такого, который был бы специально создан для ее реализации. Данную функцию обязаны выполнять по существу все без исключения правоохранительные органы государства.

Выполняемой функцией определяется место правоохранительных органов в системе органов власти и управления. Так, Верховный Суд Республики Казахстан с системой судов общей юрисдикции и специализированных судов представляют судебную власть в стране - одну из трех ветвей власти.

Отправление правосудия имеет приоритетное, а для конкретных гражданских, уголовных и иных дел, рассматриваемых судами, - решающее значение. Оно состоит в том, что суды при осуществлении правосудия являются единственными в государстве органами, которые по всем вопросам, отнесенным к их подведомственности или подсудности, после соответствующих процедур обжалования принимают окончательное решение. Такое высокое и независимое положение судов, которое определяется Конституцией Республики Казахстан, Конституционным законом Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» и другими нормативными документами, дало повод для предложений не относить суды к правоохранительным органам [75]. Сторонники такого подхода, думается, упускают, по крайней мере, два существенных обстоятельства. Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных не означает ни лишения его независимости, ни подчинения другим правоохранительным органам. К примеру, отнесение органов юстиции к правоохранительным органам не должно вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел и прокуратуры. Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной прав. В данном случае, имеет место противоречие нормам Конституции РК и многим международно-правовым актам. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, которая в значительной большей степени, чем другие ветви государственной власти, должна и могла охранять право. Принадлежность суда к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных правоохранительных органов, и данное обстоятельство никто не оспаривает [68, с.8].

Каждой функции соответствуют наиболее целесообразные, выработанные опытом и закрепленные в законе средства и процедуры реализации, которые предоставляются - в зависимости от содержания функции - тем или иным правоохранительным органам. Исходя именно из этих положений была построена система в дореволюционной России, и по ее типу в Казахской ССР; в период тоталитарного режима от нее допускались серьезные, ведущие к произволу отступления. В то время в МВД были сосредоточены: оперативно-розыскная, дознавательская и следственная функции, в значительной степени - судебная («особое совещание», «тройки») и исполнение уголовных наказаний.

На правоохранительные органы Республики Казахстан возлагается особая задача, заключающаяся в обеспечении национальной безопасности страны от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечении эффективной деятельности государственных органов, должностных и других лиц, выполняющих государственные функции, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, устранения их последствий и привлечения виновных лиц к ответственности. Специфические функции предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия правонарушений возлагаются на органы внутренних дел и Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью.

Анализ компетенции Агентства РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью позволяет конкретизировать ее по трем основным направлениям деятельности: управленческой (административной), оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной.

Компетенция органов внутренних дел республики определяется более широким кругом направлений деятельности, в который входит: оперативно-розыскная, административная, уголовно-процессуальная, уголовно-исполнительная, охранная деятельность.

Что касается одноименных функций рассматриваемых органов (оперативно-розыскная, уголовно-процессуальная и административная), то они осуществляются правоохранительными органами, исходя из требований, определяемых законодательством Республики Казахстан.

В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных анализу прав и обязанностей организационных структур системы органов финансовой полиции, на базе которой создано Агентство РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью.

В теории административного права сложилось мнение, что системы государственного управления в сфере административно-политической деятельности характеризуются внутренней организованностью и выступают как единый механизм управления [76]. Это значит, что низовые структуры, так же как и центральный аппарат этих систем, как бы повторяют одни и те же функции, но каждый конкретно на своем уровне и в пределах своей компетенции. Индивидуально-конкретная специфика компетенции органов финансовой полиции проявляется, как указано выше, в реализации трех основных организационно-правовых форм: оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и административной деятельности.

Оперативно-розыскная деятельность органов финансовой полиции и органов внутренних дел основывается на Законе РК «Об оперативно-розыскной деятельности», других нормативных правовых актах. Оперативно-розыскная деятельность представляет собой нормативно урегулированную, научно обоснованную и апробированную практикой систему разведывательно-поисковых мероприятий, осуществляемых преимущественно негласно, следовательно, на то уполномоченными оперативными аппаратами и должностными лицами рассматриваемых органов с целью борьбы с коррупционными и другими правонарушениями [77].

В целях реализации целей и задач оперативно-розыскные подразделения рассматриваемых органов Республики Казахстан осуществляют свою деятельность в следующих формах: опрос граждан; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка; исследование предметов и документов, отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемая поставка; оперативный эксперимент. Оперативно-розыскная деятельность правоохранительных органов проводится в соответствии с принципами, закрепленными в нормативно-правовой базе: соблюдение законности, уважение прав и свобод личности, соблюдение конспирации, сочетание гласных и негласных начал; подконтрольность и подотчетность высшим органам законодательной и исполнительной власти Республики Казахстан.

Оперативно-розыскная деятельность проводится соответствующими органами самостоятельно, по поручениям и указаниям следователя. Постоянный надзор за законностью производства этих действий возложен на прокуроров соответствующих уровней, которые в каждом случае должны рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц, и вместе со следователем определять степень и пределы использования результатов оперативно-розыскной деятельности. Проведение ряда оперативно-розыскных мероприятий требует получения санкции соответствующего прокурора или судебного решения.

Оперативно-розыскные действия вместе со следственными действиями направлены на борьбу с преступностью и носят, безусловно, правовой характер. Различия между ними обусловлены тем, что они совершаются в разных правовых режимах, что проявляется в следующем:

- различна правовая база их производства, поскольку следователь действует обычно на основании Уголовно-процессуального кодекса и других законодательных актов, а оперативно-розыскная деятельность осуществляется на основании Закона об оперативно-розыскной деятельности и подзаконных актов;

- различны пределы производства этих действий, поскольку следственные действия проводятся только после возбуждения уголовного дела, а оперативно-розыскные действия могут проводиться и до возбуждения дела;

- различны результаты этих действий, поскольку в результате следственных действий могут быть получены доказательства, а в результате оперативно-розыскных мероприятий могут быть получены лишь сведения, которые станут доказательствами только после закрепления их процессуальным путем [78].

Следует особо подчеркнуть содержащиеся в Законе об оперативно-розыскной деятельности положения о необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении этого вида деятельности. Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих ее, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать соответствующие действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд.

Уголовно-процессуальная деятельность органов внутренних дел и финансовой полиции составляет значительную часть их компетенции. В отличие от оперативно-розыскной работы, уголовно-процессуальной деятельности свойственен официальный, гласный, открытый характер деятельности. Поэтому методы и приемы уголовно-процессуальной работы определены конституционно и установлены уголовно-процессуальным законодательством, за рамки которых дознаватель или следователь выходить не вправе. В свою очередь, последние независимы в своей деятельности. Уголовно-процессуальная деятельность начинается с момента появления обстоятельств, требующих возбуждения уголовного дела.

Выявление и расследование преступлений - виды правоохранительной деятельности, между которыми провести четкую грань практически очень сложно. Выявить преступление - значит, обнаружить (установить, зафиксировать, обозначить) действие или бездействие, событие, содержащее признаки, характеризующие его как преступление, то есть действие (бездействие, событие), которое в уголовном законе квалифицируется в качестве преступного. Выявление преступления необязательно предшествует его расследованию. Сравнительно часто в ходе уже идущего расследования одного преступления обнаруживаются факты, свидетельствующие о других преступлениях. В таких случаях невозможно четко отграничить выявление действий, содержащих признаки преступления, от их расследования.

Расследование уголовных дел принято называть предварительным расследованием. Обусловлено это тем, что оно приводит к предварительным выводам и предшествует разбирательству в суде уголовных дел. Предварительное расследование представляет собой деятельность особо уполномоченных государством органов по установлению события преступления, по розыску и изобличению виновного или виновных в совершении преступления, по возмещению причиненного преступлением ущерба и принятию причин совершенного преступления и предупреждению новых.

Для выполнения задач, сформулированных в данном определении, органы предварительного расследования наделяются законодателем специальными полномочиями, которые в основном перечислены в уголовно-процессуальном законодательстве. Их деятельность состоит, прежде всего, в сборе доказательств виновности (или невиновности) лица в совершении преступления. Если органами предварительного расследования собраны доказательства виновности лица, то эти органы, изложив свои выводы в обвинительном заключении, направляют все материалы дела через надзирающего за законностью расследования прокурора в суд, который окончательно разрешает вопрос о виновности лица (лиц) в совершении преступления и назначает меру наказания. Исходя из этого, можно сделать вывод, что роль предварительного расследования весьма велика. От его оперативности, своевременности и объективности во многом зависит законность, обоснованность и справедливость судебного приговора.

Предварительное расследование подразделяется на две формы - дознание и предварительное следствие. Между органами дознания и предварительного следствия имеются и сходство, и различия. Общие их черты заключаются в следующем: они выполняют одни и те же задачи применительно к различным видам уголовных преступлений; обязаны возбудить уголовное дело в пределах своей компетенции при наличии признаков преступления; осуществляют свою деятельность на основе единого уголовно-процессуального законодательства; соблюдают единую процессуальную форму в своей деятельности.

Основные же различия заключаются в том, что дознание и предварительное следствие осуществляются разными органами. В определенных случаях дознание предшествует предварительному следствию. Имеются также некоторые различия в объеме процессуальных полномочий следователя и лица, производящего дознание, в сроках производства дознания и следствия.

Возбуждение уголовного дела можно понимать в двух аспектах:

1) это стадия уголовно-процессуальной деятельности, которая начинается с поступления в компетентный орган данных о признаках преступления и заканчивается принятием решения о способах реагирования на поступившую информацию;

2) это принятие решения, согласно которому дальнейшую проверку поступившей информации следует производить уголовно-процессуальными методами [79].

Решение вопроса о возбуждении уголовного дела входит в компетенцию органов уголовного преследования. «Все иные органы и лица доводят до сведения органов уголовного преследования о совершенных или готовящихся преступлениях и предоставляют им материалы, на основе которого прокуратура, органы следствия и дознания решают вопрос о наличии или отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела» [77].

Значение акта возбуждения уголовного дела состоит в том, что с соответствующего момента суд и орган уголовного преследования правомочны осуществлять процессуальные действия, сопряженные с возможностью применения процессуального принуждения. До возбуждения уголовного дела возможно проведение только двух следственных действий - осмотра (ст. 221 УПК РК) и судебной экспертизы (ч. 2 ст. 242 УПК РК).

Следует отметить, что в юридической литературе имеют место спорные точки зрения относительно существа стадии возбуждения дела. Так, одни авторы сводят стадию возбуждения уголовного дела только к вынесению постановления о возбуждении уголовного дела [80], поскольку ей свойственны признаки, характеризующие уголовно-процессуальную стадию (конкретные задачи, специфический круг процессуальных действий и правоотношений и др.). Акту возбуждения уголовного дела предшествует принятие компетентными органами государства заявлений, сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, осуществление ими иных мер к установлению и пресечению преступных проявлений, тщательная проверка данных о преступлениях, а также все то, что за этим актом следует, - прокурорский надзор за законностью и обоснованностью постановлений о возбуждении уголовных дел и об отказе в этом.

Эта первоначальная стадия уголовного процесса составляет комплекс уголовно-процессуальных действий и правоотношений, который не может быть сведен к тому, что связано с актом возбуждения уголовного дела. Нельзя не учитывать и того, что в результате проверки сведений о совершенном или готовящемся преступлении компетентный орган государства (должностное лицо) может вынести решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Подобное решение не означает, что стадия возбуждения уголовного дела не имела место; просто ее результатом явилось постановление не о возбуждении, а об отказе в возбуждении уголовного дела.

Законным и обоснованным возбуждением уголовного дела начинается осуществление общих задач уголовного судопроизводства, обеспечивается раскрытие преступления и неотвратимость ответственности за его совершение. Необоснованное возбуждение уголовных дел приводит к тому, что начинается предварительное расследование, которое, с одной стороны, отвлекает органы дознания и предварительного следствия от раскрытия действительно совершенных преступлений, приводит к напрасной трате времени, сил, средств, а, с другой стороны, может привести к необоснованному применению мер процессуального принуждения к гражданам, вплоть до задержания, ареста и привлечения их к уголовной ответственности. Необоснованные отказы в возбуждении уголовного дела оставляют преступления нераскрытыми, способствуют совершению новых преступлений лицами, оставшимися безнаказанными в связи с необоснованным отказом в возбуждении уголовного дела. Поэтому только законное и обоснованное возбуждение уголовного дела обеспечивает успешную борьбу с преступностью и охраняет законные интересы и права граждан [81].

Для возбуждения уголовного дела необходимы повод и основание. Поводы к возбуждению уголовного дела - установленные законом источники первичной информации о совершенном преступлении или подготовке к совершению преступления.

Поводами к возбуждению дела являются:

- заявления граждан;

- явка с повинной;

- сообщения должностного лица государственного органа или лица, выполняющего управленческие функции в организации;

- сообщение в средствах массовой информации;

- непосредственное обнаружение сведений о преступлении должностными лицами и органами, правомочными возбудить уголовное дело.

Заявления граждан - это устное или письменное информирование ими органов уголовного преследования о готовящемся или совершенном преступлении (ст. 178 УПК).

Явка с повинной - разновидность заявления гражданина о преступлении (ст. 179 УПК РК).

Сообщение должностного лица государственного органа или лица, выполняющего управленческие функции в организации, представляет собой его обращение в орган уголовного преследования в связи с выявленными фактами, свидетельствующими, по его мнению, о совершенном или готовящемся преступлении (ст. 180 УПК). Сведения о преступлении указываются либо в письме, подписанном должностным лицом, либо в материалах ведомственных проверок, служебных расследований и других документах, направляемых органу уголовного преследования с сопроводительным письмом.

Сообщение о факте преступления может содержаться в статьях, заметках, письмах, опубликованных в периодической печати, а также в иных формах периодического распространения аудио- или видеоинформации.

Непосредственное обнаружение сведений о преступлении должностными лицами органов, правомочных возбудить уголовное дело, - это выявление ими в ходе осуществления служебной деятельности сведений об обстоятельствах, указывающих на совершение или подготовку преступления (ст. 182 УПК).

К рассматриваемым случаям относится и выявление должностным лицом органа уголовного преследования признаков преступления в ходе расследования иного преступления.

Основанием к возбуждению уголовного дела является наличие достаточных фактических данных, свидетельствующих о совершении или подготовке преступления. По своей природе данные, являющиеся основанием для возбуждения уголовного дела, могут быть получены как с использованием процессуальных средств, так и вне рамок уголовного судопроизводства. Достаточность данных означает такую их совокупность, которая позволяет сделать обоснованное предположение о совершении или подготовке преступления.

Признаки преступления в деянии устанавливаются путем сопоставления выявленных фактических данных с диспозициями одной или нескольких статей уголовного закона. При этом особое снимание уделяется наличию объекта либо объективной стороны того или иного состава преступления, так как в этой стадии уголовного процесса чаще всего отсутствуют данные о личности субъекта и субъективной стороне предполагаемого преступления.

Функциональные обязанности рассматриваемых органов неразрывно связаны с понятием «подследственность», в зависимости от которого и определяется категория расследуемых органами внутренних дел и финансовой полиции уголовных преступлений.

В соответствии с п. 17 ст. 7 УПК подследственность - это совокупность установленных уголовно-процессуальным кодексом признаков, по которым расследование данного преступления относится к компетенции того или иного органа предварительного следствия или дознания.

Различаются предметная, территориальная и персональная подследственность.

Предметная подследственность определяется уголовно-правовым характером (квалификацией) расследуемого преступления. Ее видами являются исключительная и альтернативная подследственность. Исключительная подследственность определена частями 1-3 ст. 192 Уголовно-процессуального кодекса республики, альтернативная подследственность - частями 4-5 ст.192 Уголовно-процессуального кодекса РК.

Территориальная подследственность определяется местом совершения преступления.

Персональная подследственность определяется на основании конкретных признаков субъекта преступления (судья, военнослужащий и т.п.).

Следователь, установив, что конкретное уголовное дело ему не подследственно, обязан произвести все неотложные следственные действия, после чего направить его прокурору по подследственности. В этом случае вопрос о подследственности решается прокурором по месту, где начато предварительное следствие. В соответствии с ч. 1 ст. 200 УПК к неотложным следственным действиям относятся: осмотр, обыск, выемка, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей [82].

К исключительной подследственности органов финансовой полиции закон относит ведение предварительного следствия по преступлениям, предусмотренным следующими статьями Уголовного Кодекса: 176 ч. 3, 189, 190 ч. 2, 191-205, 207, 213, 214 ч. 2, 215-220, 221 ч. 2, 222 ч. 2, 223 ч. 2, 225, 226 ч. 2, 231, 232, 307 ч. 1, 308 ч. 1, 310, 311 ч. 1, 2, 312-315. Таким образом, правонарушения, связанные с коррупцией (коррупционные правонарушения), переданы в подследственность достаточного молодого органа, созданного на базе государственного органа, имеющего совершенно другую специфику деятельности.

Альтернативная подследственность предусмотрена по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 176 ч. 2 п. «а», «б», «в», ч. 3, 177 ч. 2, 3, 180, 182 ч. 2, 3, 184, 206, 228, 235, 309, 316, 339 ч. 2, 3, 341, 343-357, 363-365. По указанной категории дел предварительное следствие производится органом внутренних дел или финансовой полиции, возбудившим уголовное дело.

Специфика государственно-властных полномочий органов внутренних дел, правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел, статистические данные по раскрываемости, расследованию, привлечению лиц, виновных в совершении коррупционных правонарушений, позволяет сделать вывод о необходимости исключительную подследственность органов финансовой полиции, предусмотренную ст. 192 ч. 3, изменить на альтернативную, в связи с чем норму ч. 3 ст. 192 УПК РК «.. следователями финансовой полиции» дополнить фразой следующего содержания: «и органов внутренних дел».

1.2 Органы внутренних дел, и их роль по борьбе с коррупционными правонарушениями

Одно из центральных мест в системе правоохранительных органов Республики Казахстан занимают органы внутренних дел, которые обеспечивают значительный объем работы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, укреплению законности, защите прав и свобод человека, охране законных интересов государственных предприятий и негосударственных структур по борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

Анализируя нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел Республики Казахстан, становится очевидным, что правовые основы государственной службы в этих органах представляют собой определенную систему, которая включает в себя: Конституцию Республики Казахстан, международные договоры; законы и специальные законы (указы Президента РК, имеющие силу закона); указы Президента Республики Казахстан; постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан; ведомственные нормативно-правовые акты органов внутренних дел.

Законом РК «Об органах внутренних дел» от 21 декабря 1995 года на органы внутренних дел возлагаются следующие задачи:

1) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, в том числе в условиях чрезвычайного или военного положения;

2) предупреждение, выявление, пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие и расследование преступлений, а также розыск преступников;

3) осуществление предварительного следствия, дознания и административного производства в пределах их компетенции, установленной законодательством;

4) исполнение уголовных наказаний и административных взысканий; и многие другие [69].

На органы внутренних дел возлагается особая задача, заключающаяся в обеспечении национальной безопасности Республики Казахстан от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечении эффективной деятельности государственных органов, должностных и других лиц, выполняющих государственные функции, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, устранения их последствий и привлечения виновных лиц к ответственности.

Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в числе семи принципов стратегии назвал «решительную и беспощадную борьбу с коррупцией». «Стратегия развития страны будет обречена на неудачу, если мы не сможем обеспечить безопасность личности, общества и государства…Коррупция угрожает всем устоям общества, конституционным основам государства, и потому противодействие ей - общенациональная задача» [1].

В соответствии со ст. 6 Закона РК «О борьбе с коррупцией» выявление, пресечение, предупреждение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении к ответственности в пределах своей компетенции осуществляется органами прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел и другими службами [8].

Правовой основой деятельности органов внутренних дел являются Конституция Республики Казахстан, конституционные законы РК, указы и распоряжения Президента РК, постановления и распоряжения Правительства РК, принципы и нормы международного права, международные договоры РК, а также приказы, инструкции и другие нормативные акты МВД РК.

Изучение организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел невозможно без анализа правового статуса работников органов внутренних дел.

Исследование теоретических аспектов проблемы правового статуса вообще и правового статуса работников органов внутренних дел, определяемых различными авторами, приводит к выводу о том, что расхождение во взглядах на концепцию состава юридического статуса субъекта права породило дискуссию о необходимости разграничения понятий: правовой статус и правовое положение. Неотнесение к правовому статусу таких правовых институтов, как ответственность субъекта права, правовые гарантии и других вызвало необходимость использования более широкой категории, включающей как правовой статус, так и правовые институты. В соответствии с мнением ряда авторов правовой статус является «ядром правового положения», в которое, кроме него, входят предпосылки и юридические гарантии [83]. Казахстанский законодатель в отношении сотрудников органов внутренних дел также рассматривает понятие «правовое положение» как более широкое, нежели «правовой статус». К примеру, в Законе РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» глава 5 носит название «Правовое положение сотрудников органов внутренних дел» и содержит следующие статьи: статья 20 «Статус сотрудников органов внутренних дел»; статья 21 «Ограничения, связанные с пребыванием лица на службе в органах внутренних дел»; статья 23 «Правовые гарантии для сотрудников органов внутренних дел»; статья 24 «Ответственность сотрудников органов внутренних дел». Так, некоторые авторы высказывают свою точку зрения, с которой мы не можем согласиться, о том, что нельзя разграничивать широко используемые понятия «правовой статус» и «правовое положение», возможно лишь рассмотрение понятия «правовой статус (положение)» в широком и узком смыслах. По их мнению, при определении содержания правового статуса необходимо включать в него совокупность таких категорий, как права, свободы и обязанности (основные элементы структуры), которые дают возможность четко выделить его структуру. Дополнительные же структурные элементы нужно отнести либо к предпосылкам правового статуса (например, гражданство, общая правоспособность), либо к вторичным элементам по отношению к основным (например, систему гарантий), как предлагает Е.А. Лукашева [84]. Рассматривая характерные черты, определяющие правовой статус работников органов внутренних дел, необходимо отметить, что личность работника органов внутренних дел несет в себе черты, с одной стороны, гражданина, а с другой - субъекта государственной службы, то есть должностного лица государства.

В юридической литературе различают общий правовой статус - он реализуется в рамках общих правоотношений, которые возникают между личностью и государством на основе норм международного и внутригосударственного права.

Наряду с общим правовым статусом существуют отраслевой, межотраслевой и специальный правовые статусы. Они соотносятся с общим правовым статусом как общее и особенное. Отраслевой, межотраслевой и специальный статусы не должны противоречить общему правовому статусу личности. В случае каких-либо противоречий действует общий правовой статус личности [85].

Отраслевой статус личности определяется нормами конкретной отрасли права. Межотраслевой - комплексными правовыми институтами, нормами, интегрирующими отрасли. Специальный правовой статус связан с правовыми ограничениями, применяемыми в связи с реализацией мер ответственности.

Отраслевой, межотраслевой и специальный правовой статусы осуществляются в конкретных правоотношениях, участником которых является личность.

Следует отметить, что обладание специальным правовым статусом зависит от той социальной роли, в которой гражданин выступает как субъект права. Специальный правовой статус, существование которого связано со специальным субъектом, дифференцирует граждан как субъектов права. Он отличается большим разнообразием и динамичностью, нежели общий правовой статус гражданина. Так, совершенно очевидно, что правовой статус работника органов внутренних дел существенно отличается, например, от правового статуса рабочего или педагога, также различен и срок обладания специальным правовым статусом.

Для специального правового статуса характерно наличие специальных прав и обязанностей. На наш взгляд, имеется возможность наличия в статусе таких специальных прав и обязанностей, которые по существу могут представлять собой известное ограничение общих прав и обязанностей для лиц - носителей этого статуса. При этом особую группу составляют требования, отнесенные законодательством к ограничениям, связанным с нахождением на государственной службе. Эти ограничения ничто иное, как результат наложения специального статуса работника органов внутренних дел на его же общий статус, но уже как гражданина, и, как следствие, представляет собой известное ограничение конституционных прав и свобод личности служащего.

В теории права существует несколько толкований «юридических ограничений». Их анализ и сопоставление показывают, что юридические ограничения есть установленные только законом необходимые ограничения в осуществлении возможного поведения граждан в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Для государства же в лице его органов и должностных лиц цели ограничений состоят в уменьшении произвола и различных злоупотреблений со стороны государственных служащих. Однако при этом следует иметь в виду необходимость соблюдения и обеспечения законности и обоснованности введения правовых ограничений.

Анализируя мнения различных ученых, подробно изучавших рассматриваемые правовые явления, думается, будет правильным рассматривать институт ограничения прав и свобод работников органов внутренних дел в рамках их правового статуса.

Таким образом, специальный правовой статус работников органов внутренних дел является комплексной категорией, которая объединяет в себе несколько видов специальных статусов государственных служащих, должностных лиц, представителей власти.