Правові основи видатків державного бюджету в України

2

3

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ В СИСТЕМІ ФІНАНСОВОГО ПРАВА УКРАЇНИ

1.1 Становлення інституту видатків Державного бюджету

1.2 Поняття «бюджету» та «видатків бюджету»

1.3 Принципи фінансування видатків Державного бюджету

1.4 Зарубіжний досвід організації видатків Державного бюджету

РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЗДІЙСНЕННЯ ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ В УКРАЇНИ

2.1 Законодавчі нормативні акти щодо видаткової частини Державного бюджету України

2.2 Повноваження Державного казначейства України по виконанню державного бюджету за видатками

2.3 Правові засади розподілу видатків за різними ланками бюджетної системи

2.4 Загальні засади здійснення контролю за виконанням видатків Державного бюджету

РОЗДІЛ 3. ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ПРАВОВОГО МЕХАНІМУ ЗДІЙСНЕННЯ ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ

3.1 Шляхи удосконалення нормо проектування у сфері бюджетних правовідносин

3.2 Удосконалення інституту юридичної відповідальності у сфері виконання Державного бюджету

3.3 Перспективи розвитку правового механізму здійснення видатків державного бюджету в Україні

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність дослідження. Проголошення Україною незалежності та перехід від командно-адміністративної системи до ринкової економіки зумовили необхідність здійснення реформування в фінансовій та бюджетній сферах. Оскільки Державний бюджет України складає матеріальну основу реалізації державою своїх функцій, однією з найважливіших сторін діяльності держави, що потребує такого реформування, стає ефективна мобілізація, розподіл та використання коштів Державного бюджету як основного централізованого фонду коштів. Ключовим моментом економічних перетворень Україні є формування сучасної системи організації управління бюджетними коштами.

Суть бюджетної системи, її економічну природу складають економічні відносини, між державою з одного боку і юридичними та фізичними особами з іншого боку, з приводу розподілу і перерозподілу ВВП, з метою формування і використання централізованого фонду грошових коштів держави, призначених на забезпечення виконання нею своїх функцій. У ринковій системі бюджет відіграє роль особливого регулятора соціально - економічних процесів у державі. Адже саме через державний бюджет відбувається централізація коштів, що дає змогу маневрувати останніми, зосереджувати їх на вирішальних ділянках економічного і соціального розвитку, здійснювати єдину економічну і фінансову політику на території країни.

Життєдіяльність будь-якої держави завжди пов'язана з використанням різних ресурсів. Тому зміцнення української держави на сучасному шляху її розвитку нерозривно пов'язується з ефективним використанням фінансових ресурсів, якими володіє держава, та створенням належного правового регулювання цього процесу. Видаткова частина бюджету являє собою зведення бюджетних асигнувань конкретним міністерствам і відомствам, об'єднанням та установам, управлінням і відділам виконавчих органів місцевого самоврядування. Головне завдання щодо виконання видаткової частини бюджету - забезпечення раціонального використання державних коштів на всіх ділянках бюджетного фінансування.

Взагалі, в економіці вільної конкуренції держава не тільки декларує поліпшення суспільних благ, а й завдяки прозорості бюджету вона змушена позитивно впливати на добробут людей. Тому не відкидаючи теоретичних абстракцій суті бюджету, пріоритет слід надати матеріально-речовому втіленню цієї категорії, адже виникає об'єктивна необхідність у розподілі й перерозподілі валового внутрішнього продукту між секторами економіки, верствами населення, регіонами країни з метою підвищення ефективності ведення господарства, функціонування об'єктів соціально-культурного призначення, проведення інвестиційної політики, в здійсненні соціального захисту населення, охорони, інтересів держави та навколишнього природного середовища.

Видатки бюджету у повному та всебічному обсязі характеризуються тим, яку роль вони відіграють і яке місце посідають у процесах суспільного відтворення та яке їх соціальне призначення.

Слід наголосити на тому, що видатки бюджету повинні визначатися можливостями держави акумулювати доходи, а їх структура - відповідати чітко визначеним пріоритетам соціально-економічного розвитку країни. Держава покликана забезпечити економічно ефективне задоволення потреб своїх громадян в суспільних благах у таких галузях, як освіта, охорона здоров'я, культура, транспорт і зв'язок, енергетика, комунальне господарство, й обов'язково на рівні соціальної достатності, а не мінімальної потреби.

До першочергових видатків держави необхідно віднести фінансування заходів із підтримки найуразливіших верств населення, а саме забезпечення своєчасних виплат пенсіонерам, надання допомоги безробітним, адресної допомоги незахищеним верствам населення та сім'ям із дітьми, в тому числі у зв'язку з підвищенням тарифів на комунальні послуги. Тобто задоволення потреб громадян має здійснюватись шляхом реалізації зваженої обґрунтованої бюджетної політики, головним інструментом якої виступає соціально-орієнтований бюджет.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є дослідження правових основ видатків Державного бюджету в Україні.

Згідно поставленої мети визначено такі завдання для її вирішення:

- дослідити становлення інституту видатків Державного бюджету;

- проаналізувати закріплене чинним законодавством та в теорії фінансового права поняття «бюджету» та “видатки бюджету”;

- розглянути принципи фінансування видатків Державного бюджету ;

- проаналізувати зарубіжний досвід організації видатків Державного бюджету

- проаналізувати законодавчі нормативні акти щодо видаткової частини Державного бюджету України

- розглянути повноваження Державного казначейства України по виконанню державного бюджету за видатками

- дослідити правові засади розподілу видатків за різними ланками бюджетної системи

- дослідити загальні засади здійснення контролю за виконанням видатків Державного бюджету

- Визначити шляхи удосконалення нормо проектування у сфері бюджетних правовідносин

- Визначення удосконалення інституту юридичної відповідальності у сфері виконання Державного бюджету

- Визначення перспективи розвитку правового механізму здійснення видатків державного бюджету в УкраїніВисновки

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють відносини, які виникають в процесі виконання Державного бюджету України за видатками.

Об'єктом дослідження є відносини, що складаються при виконанні Державного бюджету України за видатками.

Методологічну основу дослідження складають сучасні методи наукового пізнання, закони і принципи матеріалістичної діалектики з системно-структурним підходом до вивчення матеріалу та одержаних внаслідок цього висновків, формальної логіки, об'єктивно існуючі закономірності суспільно-економічного розвитку. В процесі дослідження застосовувалися метод системного аналізу, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний та історичний методи. Комплексне використання загальнонаукових та юридично-галузевих наукових методів надало можливість здійснити повне та об'єктивне дослідження предмету та об'єкту виконаної роботи.

Інформаційною базою дослідження стали: законодавчі акти України, нормативно-правові акти, наукові праці провідних вітчизняних юристів, публікації з періодичних видань.

РОЗДІЛ 1. СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ В СИСТЕМІ ФІНАНСОВОГО ПРАВА УКРАЇНИ

1.1 Становлення інституту видатків Державного бюджету

Прообраз державного бюджету з'явився одночасно з виникненням перших держав. Спочатку державний бюджет співпадав з доходами і витратами особистих засобів, які мав в своєму розпорядженні глава держави (король, шах, імператор, князь). Лише у епоху нового часу державний бюджет відокремився від особистих засобів правителя: почала шикуватися система доходів (податки, збори, доходи від державного майна) і витрат (двір, армія і флот, правоохоронна діяльність, державне управління), пов'язаних тільки з державним управлінням.

Бюджетна система України у своєму розвитку пройшла тривалий період становлення, протягом якого відбувались зміни в її побудові відповідно до діючого на той час суспільно-економічного ладу та устрою держави. Під час поневолення та втрати державності Україна не мала можливості формувати власну, національну фінансово-бюджетну систему, що не сприяло розвитку і зміцненню бюджетних відносин на рівні окремих територій та держави в цілому.

Для України історично характерними є окремі періоди розвитку та становлення державності: зокрема утворення Київської Русі, Запорозької Січі, Української Народної Республіки, України як самостійної держави. Питання утворення держави прямо пов'язано із формуванням необхідних атрибутів державності, в тому числі армії, апарату управління, фінансової системи, грошової одиниці, податків і митних зборів, державної казни - державного фонду як спеціального загальнодержавного фонду публічних фінансів тощо.

Бюджетна система України бере свій початок із часів зародження Київської Русі, як окремої держави, коли новгородський князь Олег управляв державною скарбницею й призначав податки. Але княжа скарбниця, не мала навіть основних ознак бюджету і лише князь володів правом одноосібно розпоряджатися зібраними доходами на свій розсуд. Наступний етап у формуванні дворівневої системи взаємодії влади в Київській Русі припадає на правління княгині Ольги, котра здійснила першу в історії Русі "бюджетну" реформу. Суть її -- у створенні ефективнішого механізму визначення розміру данини, що забезпечував би як необхідні надходження до князівської скарбниці, так і залишав продукти для задоволення потреб місцевих князівств. Княгиня поділила всі землі на цвинтарі, або волості, обклала державною даниною землі північної Русі, по Лузі й Мсті, визначила податки на користь державної скарбниці на землях древлянських, а також частку данини на користь своєї власності -- у Вишгороді. Під час правління великої княгині Ольги, так само в скарбницю надходили доходи від судових штрафів, мито, військовий видобуток і надходження від торгівлі. Соціальної спрямованості скарбниця не мала. Для спрощення збору грошей держава доручала міським управителям збирати податки за своїм розсудом, а в скарбницю надати чітко визначену суму. Така практика існувала до татаро-монгольської навали, після чого почався тривалий період війн і розвал державних фінансів. Буряченко А. Є. Історичні аспекти еволюції бюджетної системи України. // Фінанси України. - 2002. - № 6. - с. 139

Однак уже із середини Х століття князі розвивають власні господарства. Дехто з них вводив обмеження на вивезення і продаж товарів (зброя, сіль, золото, срібло), закріпляючи за собою у такий спосіб монопольне право на торгівлю.

Із подальшим розвитком торгівлі у князівської скарбниці з'являється ще одне "податкове" джерело прибутків, яке започаткувало появу непрямого оподаткування, -- мито. З метою регулярного поповнення князівської скарбниці правила торгівлі особливо регламентувалися вже у перших угодах Київської Русі з Візантією” . На відміну від данини і податей, мито стягувалося переважно грошима.

На цей час виділилося два види мита: за місцем збору і часом -- "заставне", яке стягувалося до початку торгівлі й за проїзд, і "торгове". Заставним митом були: побережні (з плавучих засобів), перевізні (за перевезення на поромних і човнових переправах), мостовщина (за переїзд через мости), костки (з людей, які везли вантажі дорогами, що охоронялися). До торговельного мита належали явки. Їх стягували окремо з людей і з товарів. Бралося також мито і за зберігання товарів. Із прийняттям християнства духовенство стало справляти для своїх потреб своєрідне мито під час ярмарків, які влаштовувалися на церковні свята. Скарбниця князя поповнювалася і за рахунок мита з надання судових послуг і штрафів за невчасне внесення цих платежів.

Додатковим джерелом поповнення князівської скарбниці стала видача кредитів, плата за користування якими сягала 25--50% річних. На той час існувало три основних види кредитних відносин: надання "кун у рез" (позичання грошей під відсотки), "справжнє" (позичання під наростаючі відсотки) і "наставши в мед", "жито в присоп" (кредит у натуральній формі під певну частину натурального продукту)".

До початку феодальної роздробленості у Київській Русі право Києва на частку прибутків із помісних князівств не бралося під сумнів. Однак після 30-х років XII століття відбуваються зміни у взаємовідносинах Києва і помісних князівств: спостерігається певне зменшення ролі загальнодержавних податків і посилення місцевого оподаткування у територіальних межах князівств. Основною формою місцевого оподаткування для залежних селян стає продуктова рента і різного роду повинності як для залежних, так і для незалежних селян -- утримання князівської дружини, ремонт і будівництво доріг тощо. У містах особливого значення набуває феодальна рента, що стягується з міських феодалів за надання ними земельних ділянок дрібним торгівцям і ремісникам. Воднораз на початковому етапі феодальної роздробленості Русі (30-ті роки XII -- 30-ті роки XIII століть) характерною рисою управління залишається система харчування -- для утримування центральної влади князівства, речників адміністративної і судової влади за рахунок прибутків окремих волостей'¹.

У період панування натурального господарства у більшості держав складалося кілька фінансових планів, а відтак і розписів прибутків та витрат. Це зумовлювало адміністративно-фінансову децентралізацію. Держава задовольняла свої потреби за допомогою натуральних повинностей. а державна фінансова діяльність зосереджувалася у місцевих органах: вони визначали розмір повинностей, розподіляли їхній тягар і на свій розсуд витрачали державні кошти Василик О.Д., Ларіонова Л.Д. Фінанси давньоукраїнської держави // Фінанси України. -- 2002. -- №8.-с.141-145..

Численні фінансові плани вибудовувалися у дві системи -- територіальні плани і плани з джерел державних прибутків. За територіальної системи кожна її одиниця мала самостійне фінансове управління, свій розпис прибутків і витрат. Так поступово відбувалося виокремлення спеціальних податків і зборів, які спрямовувалися на фінансування громадських потреб.

Подібна фінансова взаємодія між центральними і місцевими органами влади збереглася й за часів монголо-татарського ярма. Зміни торкнулися насамперед податкового тягаря платників податків, який відчутно зріс через сплату додаткової данини.

Роз'єднаністю і поневоленням більшості земель, що знаходилися на території України, поспішили скористатися сусідні держави -- Польща, Угорщина, Молдавське князівство. Вже наприкінці XIV століття під владу Польщі перейшли Галичина і Західна Волинь, Закарпаття прибрала до своїх рук Угорщина, Буковину -- Молдавське князівство. Східна Волинь, Поділля, Київщина і Чернігово-Сіверщина відійшли до Великого князівства Литовського. Буряченко А. Є. Історичні аспекти еволюції бюджетної системи України. // Фінанси України. - 2002. - № 6. - с. 140

Подальший розвиток бюджетних зв'язків і системи оподаткування відбувається під впливом і на основі законів держав, у сфері впливу яких опинилися різні території України. У цей час основна відповідальність за сплату грошових і натуральних податків лягла на державу, феодалів, а за сплату церковної десятини -- на селянство.

Починаючи з періоду формування Запорізької Січі наприкінці XV ст. і до 1775 р. на території України існувала козацька організація з ознаками держави. Вона мала свою фінансову систему, єдину скарбницю й навіть осіб, відповідальних за одержання, видачу й облік коштів і майна. Першим і прямим джерелом прибутків запорізьких козаків була здобич, отримана від війни з турками, татарами, поляками. Другим джерелом прибутків всілякого роду торгівля як внутрішня так і зовнішня. Поповнення державної скарбниці здійснювалося з чотирьох основних джерел: земельного фонду, прикордонного мита, доходів від промислів, торгівлі та податків.

При цьому, якщо говорити про державний бюджет, то по-перше, він того часу більше мав функцій складу, ніж бюджету, а по-друге, державні кошти не були відділені від особистого майна гетьмана, що призвело до багатьох негативних наслідків.

Перші відомості про загальнодержавні розписи доходів і витрат у Росії відносяться до 1645 р., до часів приказного ладу. Історики, що досліджували цей період часу, виділяють два основних типи таких документів: «сметный список» - розпис недоїмок, доходів, витрат і залишків за минулий фінансовий рік; «окладная розпись» - бюджетне припущення зборів, витрат і залишків на майбутній рік.

Першою, що дійшла до нас узагальненою по всіх наказах відомістю про доходи і витрати за минулий рік і пропозицією на майбутній, була відомість 1680/81 р. Вона є механічним зведенням залишків, недоїмок, доходів, витрат і балансу кожного наказу окремо. Державний бюджет того часу не представляв собою єдине ціле, а лише був сумою ряду окремих бюджетів відповідно до системи наказового управління. Фінансові відомості мали значення простих довідок, і розглядом бюджету назвати дану процедуру їх прийняття було не можна.

Починаючи з 1776 р. державні витрати, їх розмір, призначення вважалися найважливішою державною таємницею і суворо охоронялися від розголошування, в чому не рідко був замішаний і приватний інтерес. Державні доходи були більш загальнодоступними. Були створені місцеві фінансові органи - казенні палати, через які фінансові відомості про всі загальнодержавні доходи і витрати губерній доставлялися в Експедицію про державні доходи (діяла при Сенаті і займалася контролем за збором відомостей). Таким чином, даний період поклав початок регулярному складанню загальнодержавних розписів, було змінено будову державного бюджету, шляхом усунення принципу спеціалізації доходів, встановилася щорічна періодичність розписів, які набули значення державних в повному розумінні цього слова. Бекерская Д.А. Бюджетное право и бюджетный процесс в Украине. О.: 2004.

Першим роком, коли був сформований бюджет вважається 1781 р., саме тоді міністр фінансів Франції Жак Неккер представив звіт королю Людовіку ХVІ про стан фінансів нації. Вперше був оприлюднений офіційний документ, який вміщував середні звітні дані за декілька років про державні доходи і видатки країни. До цього часу на рівні держави складалися окремі кошториси та рахунки, дуже часто неповні, лише за основними параметрами фінансового господарства України та зарубіжних країн Навчальний посібник 2-ге вид., перероб. і доп. -- К.: Знання-Прес, 2003.

Сам термін “бюджет” набув розповсюдження у офіційних документах лише на початку ХІХ ст., його буквальний переклад означає “шкіряний мішок”, “шкіряний гаманець”. Уявлення про бюджет як офіційний звіт про публічні доходи і видатки відображало початкову практику складання цього документу в кінці ХVІІІ ст. саме у вигляді фактично зібраних доходів і здійснених видатків. Подальший розвиток і ускладнення економічного і фінансового життя, посилення ролі держави вимагало переходу до визначення попередніх розмірів доходів і на цій основі здійснення видатків. Отже з офіційного звіту про доходи і видатки бюджет поступово перетворюється в документ, який відображав передбачувані доходи і видатки.

Окремі історичні свідчення про особливості утворення державних доходів і оподаткування на українській землі належать до часів, коли формувалися початки Київської держави (IX-X століття). Державні доходи складалися головним чином з данин населення; оподаткуванню підлягало також і хліборобське господарство. Частіше всього данину сплачували натурою: хутром, шкірою, медом, худобою, збіжжям, а також грошима. Пасічник Ю. В. Бюджетна система України та зарубіжних країн: Навч. посіб. - К.: Знання-Прес, 2002.

Окрім данини, іншими джерелами державних доходів були мито на державних кордонах, торгове мито у містах, грошові кари визначені судами за різні провини. Досить розповсюдженим явищем в Київській державі було встановлення натуральних повинностей на потреби держави: будівництво мостів, доріг, гребль та інше.

Новий етап державотворення в Україні і становлення державних фінансів справедливо пов'язується із Козацьким періодом (XVI--XVIII ст.). Вперше реформування державного скарбу і відокремлення коштів гетьмана провела козацька демократія за І.Брюховецького (1663-1668 рр.). Такий принцип організації державних фінансів Запорозької Січі пізніше був закріплений Конституцією 1710 р. і далі розвинутий гетьманами Д.Апостолом та К.Розумовським, які внесли значний вклад у справу реорганізації скарбового діловодства. Основним фондом державного скарбу на той час були так звані рангові маєтності, давні королівщини, поступлення від яких спрямовувались на утримання державних установ, урядовців, забезпечення заслужених осіб.

У країнах, де не було парламентської системи (як, наприклад, Російська імперія 19 століть) велику роль в розкритті бюджетної інформації зіграли вимоги зарубіжних кредиторів. Як при кредитуванні підприємств, коли кредитор вимагає бухгалтерський баланс для оцінки кредитоспроможності позичальника, так і при кредитуванні держави іноземні банки вимагали обнародувати його «баланс» - державний бюджет.

Історія еволюції видатків у державі є цікавим відображенням розвитку держави як цілісного суспільного утворення, змін у розумінні завдань та функцій держави, її зобов'язань перед власними громадянами, а також віддзеркаленням еволюції економічних і фінансових відносин у державі. Однак, починаючи з періоду формування фінансового права як правової науки, і до сьогодення публічні

За князівської епохи в Україні з'являються особливі княжі агенти, обов'язком яких стало справляння повинностей, податків, збирання данини - городники, мостники, митники, метальники, вирники. Всі державні доходи зосереджувалися в розпорядженні князів, причому як особисті потреби князя та його сім'ї, так і загальнодержавні потреби задовольнялися з державної скарбниці.

На українських землях, які входили до складу Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Росії фінансова система, а в її складі державні фінанси закономірно набували рис, притаманних даним державам.

Коли Україна входила до складу СРСР, Державний бюджет СРСР об'єднував союзний бюджет і державні бюджети союзних республік, а порядок касового виконання Державного бюджету СРСР встановлювався Державним банком СРСР за погодженням з Міністерством фінансів СРСР. Контори Держбанку СРСР організовували і контролювали, забезпечували роботу по касовому виконанню Державного бюджету СРСР в міських (операційних) управліннях (відділах) контор і в підпорядкованих установах Держбанку СРСР. Держбанк України був підпорядкований Держбанку СРСР, а Міністерство фінансів України виконувало всі вказівки і розпорядження Міністерства фінансів СРСР. Довгий час, а саме при командно-адміністративній системі СРСР діяла єдина централізована банківська система в особі одного банка - Держбанку СРСР, яка здійснювала касове виконання Державного бюджету СРСР.

Після прийняття Декларації про незалежність Української РСР було прийнято Закон Української РСР "Про економічну самостійність" від 3 серпня 1990 р. У цьому важливому законі у статті 1 передбачалось забезпечення економічної самостійності Української РСР як необхідної умови державного суверенітету України. Зазначено, що Українська РСР самостійно визначає економічний статус і стратегію

У зв'язку із розпадом СРСР і проголошенням України, як незалежної держави, з своїми органами законодавчої і виконавчої влади, з своїм фінансовим планом, стала потреба у новій системі касового виконання бюджету. Але система по суті не змінилась, а саме - як і та, що діяла в СРСР, вона включала дві схеми фінансування видатків:

- виконання місцевих бюджетів здійснювалось в межах доходів, які реально надійшли;

- виконання Державного бюджету України базувалось на принципі авансування видатків на кредитній основі..

Протягом ХХ ст. в бюджетах всіх країн світу збільшилася соціальна складова: велика частина витрат типового сучасного державного бюджету - це витрати на охорону здоров'я, освіту і соціальний захист громадян

За радянської доби державний бюджет розглядався як:

1) економічна категорія;

2) фінансовий план держави

3) централізований фонд грошових коштів. О.П.Кириленко. Фінанси (Теорія та вітчизняна практика): Навч. посібник. - Тернопіль: Економічна думка, 2000.

За економічним змістом бюджет являє собою сукупність грошових відносин між державою, з одного боку, і юридичними та фізичними особами, з іншого боку, з приводу формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій.

Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Він є важливим чинником збільшення доходів бюджету. При цьому за умови стабільних пропорцій його розподілу, зростають доходи всіх суб'єктів розподільних відносин , у тому числі і держави.

Специфічними ознаками бюджетних відносин є:

1. Перерозподільний характер - бюджет виконує функції перерозподілу ВВП між галузями, регіонами, соціальними верствами населення, перерозподіл у часі при використанні державних позик.

2. Всеохоплюючий характер - бюджетні відносини охоплюють абсолютно всіх - кожного громадянина, кожне підприємство, кожну державну структуру. При цьому, як правило, бюджетні відносини мають двосторонній характер - платежі до бюджету та асигнування з нього.

3. Законодавче регулювання - здійснюється за трьома напрямами:

Бюджетним кодексом України;

законами, що регламентують надходження доходів і фінансування видатків;

прийняттям щорічного закону (рішення) про бюджет на наступний бюджетний рік. Роль і місце бюджету в суспільстві визначається фінансовою моделлю країни.

З перших років незалежності бюджетна система України стала одним із головних атрибутів державності. Відбувалось поступове реформування бюджетних відносин України та розвиток міжбюджетного регулювання.

Підхід до вияснення суті бюджету як фінансового плану зберігся у законодавчих документах з фінансових питань і в наш час. Так, у Законі України “Про бюджетну систему України” (1995 р.) вказано, що “Бюджет - це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими радами народних депутатів”.

За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади і управління. Як фінансовий план бюджет являє собою баланс доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави - це віддзеркалення її економічної і соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової політики.

За матеріальним змістом бюджет являє собою централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету - це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти і здійснюється фінансування видатків.

Формування доходів бюджету здійснюється за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел на основі використання різноманітних методів. Внутрішніми джерелами є вироблений у країні ВВП та національне багатство. Зовнішні джерела - це надходження доходів до бюджету на основі перерозподілу доходів і фінансових ресурсів.

Підводячи підсумок такому короткому історичному екскурсу, слід зазначити, що бюджет - це складне економічне явище, без якого ні одна економічна система розвиватись не може. Об'єктивна необхідність бюджету зумовлена тим, що з його допомогою держава мобілізує кошти для виконання покладених на неї функцій, здійснюється перерозподіл валового національного продукту між галузями діяльності, територіями країни внаслідок нерівномірності їхнього розвитку, між окремими верствами населення з метою підтримки найбільш незахищених категорій тощо.

1.2 Поняття «бюджету» та «видатків бюджету»

Бюджет у сучасному його розумінні сформувався в результаті тривалого історичного процесу еволюції суспільства: трансформації натурального господарства у грошово-мінове, становлення держави, ускладнення економічного і фінансового життя.

Термін "бюджет" походить від давньофранцузького "bougette" - шкіряний мішок, сумка.

Поняття “бюджет” у літературі та практиці вживається як економічна та юридична категорія. Економічну категорію бюджету можна розглядати як: матеріальне і суспільне поняття. З одного боку, бюджет - це централізований фонд коштів. Азаров М. Я., Ярошенко Ф. О., Єфименко Т. І., Андрущенко В. Л., Бабіч Н. М. Державна фінансова політика та прогнозування доходів бюджету. -- К. : НДФІ, 2004. З іншого боку, бюджет - система економічних відносин, зумовлених об'єктивно існуючим законом вартості, товарно-грошовими відносинами.

Як економічна категорія, бюджет є системою економічних за своїм змістом відносин з приводу утворення, розподілу і використання централізованого фонду грошових коштів держави. Ці економічні відносини виникають в результаті розподілу валового внутрішнього продукту країни.

За матеріальним змістом бюджет -- це сам централізований фонд грошових коштів держави.

В юридичному аспекті державний бюджет виступає у формі закону, який приймається найвищим органом законодавчої влади країни. Бюджетне законодавство України визначає бюджет як план.

Необхідність в існуванні державного бюджету обумовлюється природою держави, яка за своїм призначенням покликана виконувати загальносуспільні завдання і функції, а також об'єктивно існуючим законом вартості, існуванням товарно-грошових відносин та іншими факторами.

В Україні поняття, зміст і функції державного бюджету мають свої особливості, викликані суспільними і економічними перетвореннями в країні за останні роки

Бюджет - це завжди план, який пов'язаний з іншими планами, що існують в державі. Бюджетна система. Вишкіл студії. Навчальний посібник / Юрій С.І., Бескид Й.М., Дем'янишин В.Г. та ін.; За ред. С.І.Юрія та Й.М.Бескида. -- К.: Таксон, 2007 Крім того, це основний фінансовий план утворення централізованого фонду коштів, який є найважливішим засобом розподілу і перерозподілу грошових коштів між виробничою і невиробничою сферами. Він також є засобом контролю за процесами надходження і використання коштів, тобто є формою організації руху коштів. Короленко А.В. Бюджетний процес та бюджетний календар. // Фінанси України, 2002, № 5.

Так, відомі вчені в галузі фінансів професори О. Д. Василик та Павлюк К.В. зазначають: "Державний бюджет України -- централізований фонд фінансових ресурсів держави, який використовується для виконання покладених на неї функцій, передбачених Конституцією України" . "Державний бюджет виражає фінансові відносини, пов'язані з ціноутворенням та використанням фонду грошових ресурсів держави". Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: Підручник. -- К.: НІОС. -- 2002.

В офіційних документах, зокрема в Бюджетному кодексі України дається таке визначення: "Бюджет -- план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади АРК та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду" Тимошенко І.І., Жук О.П. Фінанси. Навчальний посібник. - К.: Держкомстат України, 2006.

Поняття бюджету дає Закон України “ Про бюджетну систему України”, який був прийнятий у 1991 році. Відповідно до даного закону бюджет - це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, Автономної Республіки Крим та місцевими радами народних депутатів.

Крім поняття бюджету, вказаний вище Закон визначає бюджетний устрій та його принципи, бюджетний процес, бюджетний рік, види доходів і видатків бюджетів тощо.

Сутність бюджету кожної країни визначається станом економіки, рівнем соціального розвитку суспільства. Використовуючи фінансове програмування, країни через бюджет впливають на структурну перебудову держави, науково-технічну політику, норму накопичення, самозабезпечення ресурсами, ефективність зовнішньоекономічних зв'язків, обсяг валового внутрішнього продукту.

Бюджет - це один з важливих інструментів, доступних урядові, для регулювання економічної діяльності і стабілізації доходів громадян. Розміри бюджету, особливо його дефіциту, характер податкової політики і структура витрат допомагають визначити темпи економічного росту, тенденції зміни зайнятості, процентні ставки та цінові зміни. Василик О.Д. Теорія фінансів: Підручник. -- К.: НІОС. -- 2001

В українському законодавстві чітко визначаються поняття доходів державного бюджету та інших понять, пов'язаних з одержанням кожного виду податків та інших платежів в бюджет, але законодавець не дає дефініції видатку державного бюджету. Навіть по кількості нормативні акти, що регулюють державні доходи, значно перевищують такі, що спрямовані на врегулювання державних видатків. Таким чином є очевидним, що увага держави приділяється в основному доходній частині бюджету, яка врегульована більш ретельно. Одним з найсерйозніших недоліків на етапі планування реформи фінансової системи протягом останніх років є недооцінка важливості розвитку та вдосконалення правових норм інституту державних видатків, а також системи і функціонування державних органів, які власно і формують виконання державних видатків.

У Бюджетному кодексі поняття видатків бюджету визначається як кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум.

Витрати бюджету - це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

Слід зауважити, що поняття видатків державного і місцевих бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпуск їм коштів - бюджетного фінансування. Як вважають науковці, До інституту видатків державного і місцевих бюджетів слід віднести цільове, доцільне й ефективне використання (касові і фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних коштів.

Економічна структура видатків визначає їх економічно-правовий зміст як сукупність загальних видатків і кредитування загального фонду Державного бюджету без погашення. При цьому загальні видатки містять поточні та капітальні видатки. В науковій літературі за рівнем деталізації економічна структура поділяється на групи видатків (поточні і капітальні видатки), предметні статті, підстатті та елементи витрат Ісмаїлов А.Б. Бюджетний процес та напрями його удосконалення. // Фінанси України, 2002, № 8 .

Також можна класифікувати видатки державного бюджету і за іншими категоріями, наприклад:

· за їх значенням в процесі виробництва - на витрати, пов'язані з фінансуванням матеріального виробництва і на утримання невиробничої сфери;

· за суспільним призначенням - на витрати по фінансуванню народного господарства, соціально-культурних заходів, оборони держави; утримання апарату управління;

· за галузевою структурою - на розвиток промисловості, сільського господарства, транспорту, торгівлі і інше. Юрій С.І., Бескид Й.М. Бюджетна система України: Навчальний посібник. -- К., НІОС., 2007 - С. 100

Проте законодавець визначає лише два види видатків, а саме:

· поточні видатки - це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку;

· видатки розвитку - це витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення; фінансування структурної перебудови народного господарства; субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

В складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення й інших заходів із зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг видатків.

Склад поточних видатків наступний.

§ Видатки на товари і послуги:

- оплата праці працівників бюджетних установ.

- нарахування на заробітну плату

- придбання предметів постачання і матеріалів

- видатки на відрядження.

- оплата послуг з утримання бюджетних установ.

- оплата комунальних послуг та енергоносіїв.

- дослідження і розробки, державні програми.

§ Виплата процентів.

§ Субсидії і поточні трансфертні виплати

Таким чином, вивчення різноманітних класифікацій видатків Державного бюджету за різними критеріями дає можливість більш об'єктивно уявити їх природу, що визначається економічним станом держави та її основними функціями. Державні видатки на конкретні цілі здійснюються шляхом фінансування, яке, незалежно від форм покриття, провадиться за принципами плановості, безповоротності та безвідплатності, цільового спрямування коштів та їх ефективного використання, фінансування в міру виконання планів, оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел, додержання режиму економії та здійснення постійного контролю за їх використанням.

З точки зору пріоритетності напрямків спрямування державою коштів видаткова частина Державного бюджету України визначається Конституцією і щорічно формується на основі положень, сформульованих Верховною Радою в постановах про основні напрями бюджетної політики (бюджетних резолюціях): згідно Конституції України (ст. 95), бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, а законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків; виходячи з аналізу економічного стану країни, на підставі прогнозних макропоказників розвитку економіки України на відповідний рік та враховуючи, що бюджет є основним інструментом економічної політики держави, Верховна Рада України встановлює головні напрями бюджетної політики.

До видатків Державного бюджету належать:

· фінансування загальнодержавних централізованих програм підтримання й підвищення життєвого рівня народу, заходів щодо соціального захисту населення;

· фінансування здійснюваних державними установами та організаціями заходів у галузі освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення, що мають загальнодержавне значення;

· фінансування виробничого і невиробничого будівництва, геологорозвідувальних, проектно-пошукових та інших робіт, що здійснюються відповідно до загальнодержавних програм;

· фінансування оборони;

· фінансування охорони навколишнього природного середовища;

· утримання правоохоронних і митних органів, податкової служби, захисту прав споживачів та контрольно-ревізійної служб;

· утримання органів законодавчої, виконавчої, судової влади й прокуратури;

· здійснення зовнішньоекономічної і зовнішньополітичної діяльності;

· дотації, субвенції, що передаються з Державного бюджету України до бюджету Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя;

· виплати всіх видів пенсій, видатків, спрямованих на захист громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, виплати допомоги по безробіттю, витрати на професійне навчання вивільнюваних працівників і незайнятого населення та заходи для створення додаткових робочих місць;

· утворення державних матеріальних і фінансових резервів;

· обслуговування внутрішнього й зовнішнього державних боргів та їх повернення;

· інші заходи, що фінансуються з Державного бюджету України відповідно до законів України.

У Державному бюджеті України передбачається резервний фонд Кабінету Державні фінанси України / Василик О.Д., Павлюк К.В. - К.: НІОС. - 2002 Міністрів України у розмірі до двох відсотків від обсягу видатків Державного бюджету для фінансування невідкладних витрат у народному господарстві, соціально-культурних та інших заходів, що не могли бути передбачені під час затвердження Державного бюджету.

У Державному бюджеті понад передбачені видатки утворюється оборотна касова готівка в розмірі до двох відсотків загального обсягу видатків бюджету. Оборотна касова готівка може бути використана протягом року на покриття тимчасових касових розривів і повинна бути відновлена у тому самому році до розмірів, установлених під час затвердження Державного бюджету.

1.3 Принципи фінансування видатків Державного бюджету

Порядок фінансування з відповідної ланки бюджетної системи встановлюється центральним органом державної виконавчої влади у сфері фінансової діяльності - Міністерством фінансів України.

Фінансування із бюджету - це перерахування коштів на рахунки розпорядників бюджетних коштів (особові, реєстраційні, спеціальні реєстраційні, поточні) з казначейського рахунка (або рахунка відповідного бюджету), що відкрито у банківських установах і в органах казначейства у межах, визначених у фінансових планах та кошторисах і затверджених у бюджеті Воронова Л.К. Финансовое право: учеб. / Л.К. Воронова, Н.П. Кучерявенко. - Х.: Легас, 2003. - с. 28.

Незалежно від джерел покриття видатків фінансування здійснюється на підставі таких принципів:

· плановість,

· безоплатність і безповоротність,

· цільове спрямування коштів,

· ефективність їх використання,

· фінансування в міру виконання плану,

· оптимальне поєднання власних, бюджетних та кредитних джерел,

· здійснення контролю за використанням коштів. Державні фінанси України / Василик О.Д., Павлюк К.В. - К.: НІОС. - 2002

Додатковими принципами кошторисно-бюджетного фінансування є:

· одержання максимуму ефективності при мінімумі витрат;

· урахування раніше використаних коштів.

1) Всю фінансову діяльність держави пронизує метод планування, оскільки усі витрати з централізованих фондів коштів повинні обов'язково відображатися у фінансових планах. Об'єктивною необхідністю планування за нинішніх умов є посилення соціальної спрямованості фінансових планів. Фінансове планування здійснюється шляхом укладання фінансових планів - індивідуальних і зведених. Об'єктом фінансового планування є фінансові ресурси.

2) Принцип безповоротності та безоплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повернення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Водночас економічний зиск держави у видатковій політиці полягає в тому, що непряме (опосередковане) повернення отриманих від держави коштів реалізується у матеріальному прирості основних фондів у державній та комунальній виробничій і невиробничій сферах, збільшенні прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо

3) Принцип цільового спрямування фінансування державних витрат полягає у необхідності суворого додержання при здійсненні видатків цілей та заходів, що фінансуються відповідно до затверджених фінансових планів. Тобто, якщо кошторисом бюджетної установи передбачено певну суму, що повинна спрямовуватися на фінансування поточних видатків протягом звітного періоду, така сума може відпускатися саме на фінансування поточних видатків (наприклад, виплату заробітної плати працівників або фінансування відряджень) .

Виконання цього принципу можна простежити при фінансуванні капіталовкладень і капітальних ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів невикористані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період

4) Принцип оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінансування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та можливість використання власних коштів або скорочення власних видатків, потім - можливість отримання банківських кредитів і лише за об'єктивної неможливості покрити видатки з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відомчого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії планування, розподілу та використання державних ресурсів при покритті поточних видатків та капіталовкладень.

Зазначений принцип досить складно реалізується повною мірою на практиці, оскільки кредитно-фінансові установи неохоче йдуть на фінансування підприємств та установ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, особливо враховуючи останні зміни бюджетного законодавства щодо заборони бюджетним установам здійснювати запозичення будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених Законом про Державний бюджет України.. Булгакова С. О. Формування і функціонування бюджетної системи України. -- К.: КНИГА, 2003.

На підтвердження реалізації цього принципу в Україні 14 вересня 2002 р. було затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин: Монографія. - К. : Наукова думка, 2006. Метою його запровадження є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання. Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі спрямоване, зокрема, на забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм.

5) Принцип ефективного використання коштів має на меті одержання суспільно-необхідного або бажаного результату за мінімальних витрат трудових і матеріальних ресурсів. Реалізація цього принципу на практиці означає вдосконалення форм і методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додаткових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення матеріальних втрат і непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та використання науково-технічного прогресу; використання високих комп'ютерних технологій та ноу-хау.

6) Визначальне місце в реалізації видаткової політики держави належить всебічному фінансовому контролю, який забезпечує додержання фінансової дисципліни всіма учасниками видаткових відносин. Контроль дає можливість з'ясувати помилки та недоліки у фінансовій діяльності держави та вжити заходів щодо їх усунення. На підставі одержаних інформаційних даних розробляються показники для перспективного та поточного планування державних видатків під час визначення цільового спрямування коштів та їх оптимальних обсягів.

Успішне виконання бюджету за видатками визначається чітким додержанням своїх функцій усіма юридичними особами: фінансовими органами, банками і розпорядниками коштів.

Застосовують такі форми бюджетного фінансування:

1. Фінансування за системою "нетто-бюджет". Ця форма характеризується наданням бюджетних коштів на досить обмежений перелік витрат, який затверджений у бюджеті.

2. Фінансування за системою "брутто-бюджет". Застосовується для підприємств, установ, які повністю фінансуються з бюджету. За цією формою фінансування бюджетні асигнування виділяються на всі види витрат, які забезпечують як поточну діяльність, так і розширене виробництво, залежно від специфіки підприємства, установи.

Виділяють такі методи бюджетного фінансування:

1) бюджетні інвестиції, які можуть здійснюватись у вигляді фінансування капітальних вкладень, проектного фінансування конкретного інвестиційного проекту та придбання частки акцій чи прав участі в управлінні підприємством;

2) бюджетні кредити - надання коштів з бюджету суб'єктам підприємництва на поворотній і платній основі, вони відрізняються від банківських кредитів порівняно нижчим рівнем процентних ставок та наданням на більш пільгових умовах;

3) кошторисне фінансування означає виділення бюджетних асигнувань на основі спеціального планово-фінансового документа - кошторису, визначає у безповоротному і безоплатному порядку обсяги коштів на фінансування певних об'єктів (програм, заходів) з визначенням їх цільового призначення і розподілом за окремими періодами фінансування;

4) державні трансферти - це невідплатні і безповоротні платежі з бюджету юридичним і фізичним особам, які не призначені для придбання товарів чи послуг, надання кредиту або на виплату непогашеного боргу; державними трансфертами є державне субсидіювання (державні субсидії, державні субвенції, державні дотації) і державна допомога населенню Булгакова С. О. Формування і функціонування бюджетної системи України. -- К.: КНИГА, 2003..

Державні субсидії - всі невідплатні поточні бюджетні виплати підприємствам та громадянам, які не передбачають компенсації у вигляді спеціально обумовлених виплат або поставки товарів чи надання послуг в обмін на проведені платежі. Наприклад, в Україні громадянам, які мають відповідні підстави, надається щомісячно адресна грошова субсидія для відшкодування витрат на плату за користування житлом або його утримання та комунальні послуги (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергія, вивезення побутового сміття та рідких нечистот), а також один раз на рік субсидія на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива. Житлова субсидія є безповоротною, її отримання не пов'язане і не тягне за собою зміни форми власності житла. Булгакова С.О., Василенко Л.І., Єрмошенко Л.В., Александров В.Т., Недбаєва С.М. Державні фінанси: Фінанси. Бюджетна система України: У 5-ти т. -Т.1. -К.: НВП «АВТ лтд.», 2004.

Державна субвенція - цільове виділення коштів з бюджету суб'єктам підприємництва на фінансування певних програм і проектів на умовах пайової участі бюджету та отримувача коштів.

Державна дотація - кошти, що виділяються з бюджету підприємствам на покриття їх збитків, переважно у випадку, коли збитковість є наслідком певної політики держави. Алєксєєв І. В., Ярошевич Н. Б., Кондрат І. Ю. Бюджетна система. -- Л.: Видавництво Національного університету "Львівська політехніка", 2004.

Державна допомога населенню - допомога, що надається фізичним особам за рахунок коштів бюджету чи цільових фондів держави, у грошовій або натуральній формі.

Грошові трансферти населенню - поточні платежі фізичним особам у грошовій формі, які призначені для збільшення їх доходу.