Правові основи видатків державного бюджету в України

Натуральні трансферти -державна допомога населенню, що надається у вигляді товарів, продуктів і послуг, повністю чи частково безоплатних.

Державні трансферти можуть передбачатись на поточні або капітальні потреби. Капітальні трансферти - безповоротні і невідплатні односторонні платежі органів державного управління, які не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог,та передбачені на придбання капітальних активів, компенсації втрат, пов'язаних з пошкодженням основного капіталу або збільшенням капіталу отримувачів. Василик О. Д., Павлюк К. В. Державні фінанси Украіни. - К.,2004

Відомо два методи фінансування з бюджету: відкриття кредитів, та перерахування коштів з рахунка бюджету на рахунки розпорядників коштів.

Різні методи надання бюджетних коштів обумовлені особливостями виконання бюджетів у різних ланках бюджетної системи. Метод відкриття кредитів полягає в тому, що фінансовий орган через спеціальні документи - видаткові розписи - повідомляє відповідну установу банку про встановлені суми та терміни видання коштів з рахунків бюджету головним розпорядникам кредитів.

У практичній діяльності використовуються три типи видаткових розписів: видатковий розпис для фінансування установ, які перебувають на бюджеті; видатковий розпис для фінансування суб'єктів господарської діяльності; план фінансування (для фінансування капітальних вкладень або геологорозвідувальних робіт) Папієв М. Соціальна політика та її вплив на доходи і рівень життя населення // Україна: аспекти праці.- 2004.- № 7.- C.3-10.

При відкритті кредитів бюджетним організаціям у видатковому розписі наводиться розподіл кредитів у розрізі параграфів (що характеризують типи установ), а також за деякими статтями видатків (заробітна плата, стипендії, придбання медикаментів, придбання обладнання) відповідно до бюджетної класифікації.

Сутність другого методу фінансування полягає в перерахуванні грошових коштів з рахунка бюджету на рахунки головних розпорядників коштів. Воно здійснюється лише за наявності коштів на відповідному рахунку в цей момент. Підставою для переказування на рахунки головних розпорядників коштів є затверджені в бюджеті суми видатків (призначень) - асигнування на певний квартал, передбачені у річному розписі бюджету. Кудряшов В. П. Фінансування бюджету та економічне зростання// Фінанси України. - №3 - 2007. - С. 98 - 111

Перерахування грошових коштів здійснюється не більше трьох разів на місяць. У разі необхідності фінансовий орган може вносити зміни в помісячний розподіл асигнувань: переказувати кошти за рахунок асигнувань наступних місяців або надавати право використовувати перераховані кошти в наступному місяці. Допускаються також деякі зміни у цільовому (за статтями) призначенні перерахованих коштів.

Фінансування капітальних вкладень здійснюється на основі зазначених вище методів бюджетного фінансування. Кошти перераховуються відповідно до обсягів робіт, що фінансуються, як правило, один раз на місяць.

Отже, фінансування державних видатків - це плановий, цільовий, безповоротний та безоплатний відпуск коштів, що здійснюється з урахуванням оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел фінансування, проводиться в міру здійснення планового використання коштів для забезпечення виконання загальнодержавних функцій, а також для утримання соціально-культурної сфери, створення соціальних гарантій населення та виконання зобов'язань держави, з додержанням режиму економії при всебічному постійному контролі.

1.4 Зарубіжний досвід організації видатків Державного бюджету

Бюджетні системи за кордоном будуються приблизно по таких же основних принципах, що і в Україні. Цих принципів шість:

1) принцип ухвалення бюджету представницьким органом влади - в більшості країн бюджети приймаються у формі закону, а в США, Фінляндії і деяких інших країнах для затвердження бюджету потрібне схвалення парламенту;

2) принцип повноти - всі доходи і витрати уряду відбиваються в бюджеті в повному об'ємі (звичайно, це ідеальна вимога - на практиці часто є якісь секретні витрати, змісту яких уряд не деталізує);

3) принцип єдності бюджету - одноманітності всієї бюджетної документації і класифікації (у Росії перша бюджетна класифікація введена в 1812);

4) принцип пріоритетності обов'язкових витрат - здійснення затверджених законодавством державних витрат не ставиться в залежність від величини отримуваних доходів (тому-то часто і виникає бюджетний дефіцит);

5) принцип щорічного затвердження бюджету - бюджети, як правило, готуються на рік;

6) принцип бюджетної рівноваги - збалансованість (хоч би приблизна) витратної і прибуткової частин бюджету.

Державний бюджет Великобританії складається з так званого звичайного бюджету і національного фонду позик.

Звичайний бюджет фінансує поточні витрати на оборону, економічні і соціальні цілі, субсидії місцевим органам влади, виплати відсотків за державним боргом, внески до бюджету і інші фонди ЄС, платежі по "цивільному листу", які включають точне управління королеви і королівського двору. З національного фонду позик здійснюються платежі по державному боргу, довгострокові кредити на капіталовкладення державним підприємствам і місцевим органам влади.

Державний бюджет Італії складається з двох частин: рахунки поточних операцій і рахунку руху капіталів. Витрати рахунку поточних операцій утворюються в основному з виплати платні і пенсій державним службовцем, покупки товарів і послуг, трансфертів державним і приватним підприємствам, установам і населенню, а також сплати відсотків по державному боргу.

За рахунок засобів рахунку руху капіталів фінансуються прямі капіталовкладення держави, трансферти державним підприємствам і установам, надання кредитів, придбання акцій, погашення державного боргу.

Складнішою по структурі є бюджетна система Франції, яка містить в собі центральний бюджет, приєднані бюджети різних державних організацій і спеціальні рахунки казначейства. Асигнування з центрального бюджету виділяються на зміст адміністративних служб, на обслуговування державного боргу, капіталовкладення, на оборону, на економічні і соціальні програми.

Приєднані бюджети фінансують організації, що не мають статусу юридичної особи, але що здійснюють торговельно-промислову діяльність і що володіють фінансовою автономією. До їх числа відносяться бюджети: пошти, телеграфу, телефону; національній друкарні; монетного двору; соціальної сільськогосподарської допомоги; ордени Почесного легіону; ордени Звільнення.

Спеціальні рахунки казначейства охоплюють різні фонди, такі, як інвестиційно-дорожній, національно-спортивний, різні торгові рахунки казначейства.

У Японії разом з центральним бюджетом, або так званим рахунком центрального уряду, є інвестиційний бюджет, а також 57 спеціальних рахунків. З центрального бюджету фінансуються економічні, соціальні потреби, оборона, цільові перерахування місцевим бюджетам, виплата відсотків за державним боргом.

Засоби інвестиційного бюджету призначені для капіталовкладень і позик державним корпораціям і місцевим органам влади.

Спеціальні рахунки відкриваються для державних підприємств, корпорацій, фондів. Місцеві органи влади налічують близько 7 тис. подібних рахунків.

Таким чином, структура бюджетів в зарубіжних країнах носить неординарний характер. Типовим же є відділення поточних доходів і витрат держави від витрат капітального характеру.

Різні держави віддають перевазі різній структурі бюджету. Так, природним є припущення про те, що у воюючих країнах витратна частина бюджету виявляється зміщеною у бік витрат на оборону. У країнах, де сильні соціальні настрої в суспільстві, слід чекати більшого перерозподілу доходів і більшої частки державних витрат на охорону здоров'я, освіту і інші соціальні статті. Таким чином, очевидно, що структура бюджетів відображає деякі специфічні соціально-економічні і політичні характеристики держави і залежить від пріоритетності тих або інших напрямів економічного розвитку.

Як економічні чинники, що визначають структуру бюджету, розглядається сумарна участь держави в економіці, а також рівень економічного розвитку країн. Роль держави в економіці визначається витратами розширеного бюджету, рівень економічного розвитку розглядається як ВВП на душу населення. Серед політичних чинників, що впливають на структуру бюджету найбільш важливим представляється рівень розвитку демократії в країнах, який перш за все пов'язаний з «прозорістю» як процедури ухвалення бюджету, так і його ефективного виконання. Таким чином, під основними характеристиками бюджетної політики тієї або іншої країни, що відображають соціальні, економічні і політичні пріоритети держав, розуміють структуру витрат бюджету і її стабільність.

Проведений аналіз свідчить про те, що в більшості розвинутих країн формування та здійснення бюджетної політики відбувається на основі таких законодавчих документів як: 1) Конституція; 2) закон про бюджетне управління; 3) закон про щорічний бюджет; 4) закони про спеціальні асигнування; 5) постанови та інструкції щодо бюджету.

Конституцією закладається фундамент всім іншим нормативним актам, тому в ній висвітлюються лише загальні принципові питання, а саме:

а) розмежування повноважень між законодавчою і виконавчою владами щодо державних фінансів;

б) визначення фінансових взаємовідносин між центральними і місцевими органами влади;

а) вимога щодо витрачання бюджетних коштів тільки у відповідності із законодавством.

РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЗДІЙСНЕННЯ ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ В УКРАЇНИ

2.1 Законодавчі нормативні акти щодо видаткової частини Державного бюджету України

В Україні бюджетні відносини регулюються такими нормативно-правовими актами, як Конституція України, Бюджетний кодекс України, закони про Державний бюджет України на відповідні роки, відповідні нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Бюджетно-правове регулювання охоплює всі форми законодавчого або нормативного впливу держави на органи управління всіх рівнів щодо бюджету починаючи із затвердження Державного бюджету Верховною Радою України або прийняття рішення місцевими радами про затвердження місцевих бюджетів і до правовідносин, які виникають між органами управління і бюджетними установами та службовими особами (розпорядниками кредитів). Азаров М. Я., Ярошенко Ф. О., Єфименко Т. І., Андрущенко В. Л., Бабіч Н. М. Державна фінансова політика та прогнозування доходів бюджету. -- К. : НДФІ, 2004.

Конституцією України (ст. 95) визначено загальні засади формування бюджетної системи України, побудовані на справедливому і неупередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Суть держави і державного бюджету полягає в тому, щоб задовольняти загальносуспільні інтереси і потреби. Тому ст.95 Конституції України, яка має багатогранне значення, встановлює, що “виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків”.

На виконання завдань та положень Конституції України був розроблений і 21 червня 2001 р. прийнятий Бюджетний кодекс України. Кодекс встановив верховенство бюджетного законодавства, оскільки всі нормативно-правові акти мають застосовуватися у частині, що не суперечить йому та Закону про Державний бюджет України (ст. 4). Визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників. У новому аспекті висвітлено міжбюджетні відносини, у тому числі розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів.

Крім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого Закону «Про бюджетну систему України» (прийнятий ще у 1991 р.), завданням Бюджетного кодексу стало сприяння швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. У цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі законодавчі акти -- Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування», в яких передбачено поступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня. Чвалюк А.М. Етапи формування закону про державний бюджет // Форум права. -2007. -№ 3. -С.272-277

У ст. 87 Бюджетного кодексу перелічені державні програми, які мають фінансуватися з Державного бюджету.

У законах України про Державний бюджет і рішеннях місцевих органів влади про затвердження місцевих бюджетів встановлюються правові норми, які передбачають можливість органів державного управління і бюджетних установ діяти в певний спосіб, а також дозволи чи заборони (останні мають категоричний характер). Наприклад, якщо законом України про Державний бюджет передбачається надати тій чи іншій області в обласний бюджет субвенцію в розмірі 1 млн грн, то це категорична норма, яка означає, що Міністерство фінансів України зобов'язане виконати цей припис і передати кошти зазначеному в законі обласному бюджету.

Виключно Закон про Державний бюджет України визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати Уряд протягом бюджетного періоду для забезпечення державної політики. Принципом бюджету визначається його збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами. Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про виконання бюджетів).

Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід звернути увагу на бюджетну резолюцію, що приймається у вигляді постанови Верховної Ради України, відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та є програмою, на яку уряд має орієнтуватися, складаючи проект Закону про Державний бюджет.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Державного казначейства.

Отже, бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Видатки Державного бюджету регламентуються відповідними законодавчими та нормативними актами -- Бюджетним кодексом, Законом про Державний бюджет на поточний рік, Бюджетною класифікацією, іншими юридичними актами органів влади.

Порядок виконання державного бюджету за видатками за умови функціонування внутрішньої платіжної системи забезпечується наказом Державного казначейства України за № 140 від 10.08.2001р. Дія цього порядку поширюється на органи Державного казначейства, які здійснюють видатки бюджету за умови функціонування внутрішньої платіжної системи. На інші органи Державного казначейства поширюється дія Порядку касового виконання державного бюджету за видатками, затвердженого наказом Державного казначейства від 22.01.2001 р № 3.

Основним документом, на підставі якого формуються кошториси доходів та видатків розпорядників коштів, є розпис доходів та видатків державного бюджету.

2.2 Повноваження Державного казначейства України по виконанню державного бюджету за видатками

В основі казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів за видатками лежить комплекс організаційних процедур щодо забезпечення обліку видаткових операцій, здійснення контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів та формування фінансової звітності про виконання бюджетів за видатками. Казначейська система виконання бюджету / За ред. С. О. Булгакової. -- К.: КНТЕУ, 2005.

Відповідно до статті 51 Бюджетного кодексу України виділяють такі стадії виконання державного бюджету за видатками:

1) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

2) затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

3) взяття бюджетних зобов'язань;

4) отримання товарів, робіт і послуг;

5) здійснення платежів;

6) використання товарів, робіт і послуг на виконання бюджетних програм.

Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження на отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання установою своїх функцій і досягнення цілей, визначених на бюджетний період згідно з бюджетними призначеннями.

Відповідно до частини восьмої статті 51 Бюджетного кодексу Державне казначейство України здійснює платежі за дорученням розпорядників бюджетних коштів у разі:

а) наявності бюджетного зобов'язання для відповідного платежу у бухгалтерському обліку виконання держбюджету;

б) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;

в) залишку невикористаних бюджетних асигнувань у розпорядника бюджетних коштів.

Виходячи з вимог Бюджетного кодексу, Державним казначейством України розроблено Порядок обслуговування державного бюджету за видатками, затверджений наказом Державного казначейства України від 25.04.2004 №89 та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 10.06.2004 за №716/9315. Цей Порядок регламентує організаційні взаємовідносини між органами Держказначейства, розпорядниками, одержувачами бюджетних коштів та іншими клієнтами Державного казначейства України, а також розподіл обов'язків та відповідальності між ними в процесі виконання державного бюджету за видатками. Скворцова С.Я. Тенденції та фактори зміни рівня державних видатків // Формування ринкових відносин в Україні.- 2006.- № 4.- C.126-130

У процесі казначейського обслуговування бюджетів за видатками органи Державного казначейства здійснюють такі функції:

- відкривають в Головних управліннях Державного казначейства України та Державному казначействі України (центральний рівень) рахунки для здійснення операцій з виконання бюджетів;

- здійснюють операції на рахунках розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

- обліковують на відповідних бухгалтерських рахунках зобов'язання та фінансові зобов'язання розпорядників та одержувачів коштів бюджету;

- ведуть бухгалтерський облік планових показників та видатків бюджетів у розрізі кодів бюджетної класифікації за видатками;

- складають періодичну та річну звітність за видатками відповідно до кодів бюджетної класифікації та подають її зовнішнім і внутрішнім користувачам;

- здійснюють контроль за цільовим спрямуванням бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами. За умови виявлення причин, які протирічать здійсненню платежу, проводять відмову у його оплаті;

- виконують платіжні документи розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Юрій С. І., Стоян В. І., Даневич О. С. Казначейська система. - Т.: Карт-бланш, 2006. - С. 63.

Слід зазначити, що на казначейське обслуговування видаткової частини бюджету, принциповою ознакою якого є здійснення видатків розпорядників бюджетних коштів шляхом оплати рахунків органами Державного казначейства, України переведено близько 70 тисяч розпорядників та одержувачів коштів державного та місцевих бюджетів, яким відкрито понад 660 тисяч клієнтських рахунків. Тігова Т.М., Осипчук Л.Л. Історичні аспекти виникнення та розвитку державного казначейства // Економіка, фінанси, право. - 2001. - № 2. - С. 16-18

Організація роботи органів державного казначейства щодо обслуговування видаткової частини бюджетів здійснюється у такій послідовності:

- формування бази даних мережі розпорядників коштів;

- відображення в системі обліку державного казначейства бюджетних розписів;

- доведення розпорядником коштів планових показників бюджетних асигнувань забезпечення їх обліку та контролю;

- внесення змін до планових показників, що виникають у процесі виконання державного бюджету;

- відображення в обліку затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду, спеціального фонду розпорядників бюджетних коштів, планів використання бюджетних коштів одержувачів, а також внесених до зазначених документів змін;

- облік та консолідація інформації за зобов'язаннями розпорядників та одержувачів бюджетних коштів та погашення зареєстрованих зобов'язань;

- проведення операцій щодо відкриття асигнувань за загальним і спеціальним фондами державного бюджету;

- перерахування міжбюджетних трансфертів та проведення операцій за взаємними розрахунками між державним та місцевими бюджетами;

- проведення платежів з обслуговування боргових зобов'язань держави.

Лише після виконання цих обов'язкових організаційних функцій здійснюються видатки розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів. Перерахування коштів здійснюється шляхом оплати витрат із реєстраційних та спеціальних реєстраційних рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Джерелом для здійснення видатків є кошти державного та місцевих бюджетів, які закумульовані на єдиному казначейському рахунку (ЄКР) та виділяються розпорядникам коштів під певні програми та функції.

Для забезпечення правильного та своєчасного розподілу асигнувань в розрізі територій та розпорядників нижчого рівня і одержувачів бюджетних коштів розпорядники бюджетних коштів на кожний бюджетний рік формують мережу установ та організацій, які отримують бюджетні кошти, та подають зазначену інформацію до Державного казначейства України не пізніше ніж за 15 днів до початку бюджетного року. Шутов М. І., Бабенко В. А., Стоянова Н. М. Державний фінансовий контроль в Україні. -- О.: Юридична література, 2004. -- с. 131

Мережа розпорядника - згрупована розпорядником коштів бюджету згідно з чинним законодавством вичерпна інформація щодо установ (організацій), які у своїй діяльності підпорядковані цьому розпоряднику, та діяльність яких координується через нього, а також підприємств, розрахункових організацій, що не мають статусу бюджетних установ, які одержують безпосередньо через цього розпорядника кошти з бюджету як фінансову підтримку, або уповноважені органами державної влади на виконання державних цільових програм та надання послуг.

З метою формування переліку всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів та відповідно до Бюджетного кодексу України Державне казначейство України веде Єдиний реєстр розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

Державне казначейство України є користувачем мережі головного розпорядника коштів, який повністю відповідає за достовірність даних, наведених у мережі. Крамаренко Г. О. Фінансовий аналіз і планування. - К.: ЦНЛ, 2003. - С. 126

Державне казначейство України реєструє одержані з Міністерства фінансів України річний розпис призначень державного бюджету та розпис асигнувань загального фонду державного бюджету й відображає дані на відповідних рахунках бухгалтерського обліку в автоматизованому режимі. Упродовж трьох календарних днів витяги з річного розпису призначень державного бюджету та помісячного розпису асигнувань загального фонду державного бюджету доводяться до головних розпорядників коштів, що є підставою затверджувати в установленому порядку кошториси доходів і видатків та плани асигнувань. Установи та організації вищого рівня затверджують кошториси доходів і видатків і плани асигнувань своїм підвідомчим установам та організаціям.

Головні розпорядники коштів упродовж трьох робочих днів після отримання витягу з розпису бюджету подають Державному казначейству України розподіл показників зведених кошторисів доходів і видатків та розподіл показників зведених планів асигнувань із загального фонду бюджету в розрізі розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів по територіях відповідно до мережі на паперових та електронних носіях. Відповідають за достовірність даних головні розпорядники бюджетних коштів.

Державне казначейство України здійснює контроль за відповідністю вказаних у зазначених документах загальних сум у розрізі територій сумам, зазначеним у розписі видатків бюджету, та відображає зазначену інформацію на відповідних рахунках бухгалтерського обліку в автоматизованому режимі.

Державне казначейство України впродовж п'яти робочих днів узагальнює одержані дані, формує річний розпис призначень державного бюджету та помісячний розпис асигнувань загального фонду держбюджету за територіями, у розрізі розпорядників коштів нижчого рівня для кожного управління Державного казначейства України та відображає зазначену інформацію на відповідних бухгалтерських рахунках. Упродовж трьох календарних днів витяги з річного розпису призначень держбюджету та помісячного розпису асигнувань за територіями доводяться до розпорядників коштів та одержувачів, які обслуговуються в управлінні.

Розпорядники коштів ІІ ступеня, своєю чергою, впродовж трьох робочих днів подають відповідному управлінню у розрізі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів розподіл показників зведених кошторисів і планів асигнувань, які звіряються з даними бухгалтерського обліку виконання бюджетів і відображаються на відповідних бухгалтерських рахунках.

Розпорядники коштів усіх рівнів наступного робочого дня після отримання витягу з розпису подають затверджені кошториси доходів і видатків і плани асигнувань відповідним органам Державного казначейства, де вони звіряються з даними отриманого розпису та відображаються на відповідних рахунках, відкритих за рахунками позабалансового обліку, в автоматизованому режимі. У разі невідповідності кошторисів і планів асигнувань витягові, отриманому від відповідних органів Державного казначейства України, розпорядники повинні доопрацювати зазначені документи.

До кошторису додається зведення показників спеціального фонду кошторису на відповідний рік. Доведені обсяги бюджетних призначень є підставою для прийняття розпорядниками та одержувачами коштів бюджету зобов'язань на здійснення видатків Державного бюджету України.

Якщо розпис державного бюджету не затверджено до початку бюджетного року і Держказначейство отримує від Міністерства фінансів України тимчасовий розпис на певний період, передбачена окрема процедура доведення планових показників і здійснення видатків. У цьому разі видатки, здійснені в зазначений період, в обов'язковому порядку повинні бути враховані в затвердженому кошторисі доходів і видатків установи, у показниках зведених кошторисів, плану асигнувань бюджетної установи та плану використання бюджетних коштів одержувачів.

Внесення змін до розпису Державного бюджету України можливе у випадках та порядку, встановлених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік та іншими нормативно-правовими актами. Зміни до кошторисів і планів асигнувань можуть вноситися і на підставі відповідної довідки Міністерства фінансів України , і в межах прав, наданих головному розпоряднику (без зміни бюджетних призначень у цілому щодо головного розпорядника коштів). Перерозподіл, що призводить до зміни затверджених бюджетних призначень головного розпорядника коштів державного бюджету за загальним фондом за функціональною класифікацією в межах їхнього загального обсягу, здійснюється лише за погодженням із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Подання Державному казначейству України реєстрів змін обов'язкове в усіх випадках.

Органи Державного казначейства України здійснюють облік зобов'язань розпорядників бюджетних коштів у порядку, визначеному Державним казначейством України, та відображають їх у звітності про виконання Державного бюджету України і місцевих бюджетів.

Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють відповідні видатки за загальним фондом бюджету тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах Державного казначейства України, та у разі їх відповідності бюджетним паспортам

Розпорядники бюджетних коштів беруть зобов'язання за спеціальним фондом бюджету виключно в межах відповідних фактичних надходжень до спеціального фонду бюджету.

При цьому зобов'язання щодо виплати субсидій, допомоги, пільг по оплаті за спожиті житлово-комунальні послуги та компенсацій громадянам з бюджету, на що згідно із законами України мають право відповідні категорії громадян, обліковуються органами Державного казначейства України незалежно від визначених на цю мету бюджетних призначень.

Зобов'язання, взяті розпорядниками бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань (крім витрат, що здійснюютьсявідповідно до абзацу четвертого цієї статті), не вважаються бюджетними зобов'язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є бюджетним правопорушенням.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетне зобов'язання - це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладання договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Згідно із вимогами Бюджетного кодексу України та закону України про Державний бюджет України на відповідний рік органи Державного казначейства України здійснюють облік зобов'язань розпорядників бюджетних коштів у порядку, визначеному Державним казначейством України, та відображають їх у звітності про виконання Державного бюджету України і місцевих бюджетів.

Розпорядники та одержувачі бюджетних коштів державного і місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні здійснюють реєстрацію зобов'язань в органах Державного казначейства відповідно до вимог Порядку обліку зобов'язань розпорядників коштів бюджету в органах Державного казначейства, затвердженого наказом Державного казначейства України від 09.08.2004 №136 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.08.2004 за №1068/9667.

Розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють відповідні видатки за загальним фондом бюджету тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах Державного казначейства України, та у разі їх відповідності бюджетним паспортам. За спеціальним фондом бюджету розпорядники бюджетних коштів беруть зобов'язання виключно в межах відповідних фактичних надходжень до спеціального фонду бюджету.

При здійсненні господарської діяльності розпорядники бюджетних коштів повинні керуватись положенням частини 6 статті 51 Бюджетного кодексу України, згідно з яким будь-які зобов'язання, взяті фізичними та юридичними особами без відповідних бюджетних асигнувань або ж з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом України, законом про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет на відповідний рік, вважаються небюджетними зобов'язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Узяття таких зобов'язань є бюджетним правопорушенням. Стеченко Д. М. Державне регулювання економіки. - К.: Вінор, 2003. - С. 222

Відповідальність за управління бюджетними асигнуваннями і здійснення контролю за виконанням процедур та вимог, встановлених Бюджетним кодексом України, несуть розпорядники бюджетних коштів (частина 4 статті 51 Бюджетного кодексу України).

Органи казначейства реєструють зобов'язання та фінансові зобов'язання розпорядників бюджетних коштів та ведуть їх облік на рахунках позабалансового обліку.

Наявність узятих на облік реєстрів зобов'язань і фінансових зобов'язань, копій підтвердних документів та залишків коштів на рахунках розпорядників бюджетних коштів є обов'язковою умовою для проведення видатків.

Органи Державного казначейства України проводять платежі з реєстраційних, спеціальних реєстраційних рахунків розпорядників бюджетних коштів (одержувачів), відкритих в органах Державного казначейства України відповідно до кошторисів доходів і видатків, планів асигнувань або планів використання бюджетних коштів. Відповідно до покладених завдань, Державне казначейство України контролює цільове направлення бюджетних коштів на стадії проведення платежу на підставі підтвердних документів, наданих розпорядниками бюджетних коштів. Відповідають за цільове використання бюджетних коштів розпорядники та одержувачі бюджетних коштів.

Оплата видатків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів з відповідних рахунків проводиться як шляхом безготівкового здійснення платежів безпосередньо на користь суб'єктів діяльності, що виконали роботи чи надали послуги, так і шляхом надання дозволу на отримання готівки в установах банків.

Оплата рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів шляхом безготівкового перерахування коштів здійснюється органами казначейства на підставі підготовлених і поданих ними платіжних доручень та документів, які підтверджують цільове направлення коштів (рахунки-фактури, товарно-транспортні накладні, акти виконаних робіт тощо).

Видача готівки на потреби, передбачені кошторисами (заробітна плата, відрядження, господарські витрати тощо) здійснюється на основі поданої до органу казначейства Заявки на видачу готівки, на підставі якої виписуються грошові чеки на отримання готівки з поточних рахунків. Уповноважені особи, зазначені у заявці, на підставі виданих чеків отримують готівку з поточних рахунків, відкритих в установах банків на ім'я органів казначейства.

У процесі касового виконання бюджету за видатками органи державного казначейства перевіряють законність підстави для здійснення платежів, відповідність платежів вимогам обліку і контролю за зобов'язаннями, а також правильність оформлення розрахункових документів. При недотриманні встановлених вимог орган казначейства відмовляє в оплаті рахунків розпорядників бюджетних коштів.

Завершальним етапом обслуговування бюджетів за видатками є облік та складання звітності про виконання бюджетів. Всі операції, проведені органами Державного казначейства України, оформляються відповідними документами, що містять інформацію про характер операцій та є підставою для відображення їх в обліку Державному казначействі України .

Для ведення аналітичного обліку операцій з виконання бюджетів для кожного рахунку органами Державного казначейства України відкриваються особові картки. Відображені в особових картках облікові дані повинні відповідати аналогічним даним оборотно-сальдової та сальдової відомостей, а дані цих відомостей повинні бути тотожними даним щоденного оборотно-сальдового балансу. Це є підставою для складання щоденної звітності. Основним принципом складання форм звітності є використання економічних показників безпосередньо із баз даних Державного казначейства України.

2.3 Правові засади розподілу видатків за різними ланками бюджетної системи

В умовах формування ринкових відносин в Україні виникає потреба переосмислення традиційно сформованих підходів до визначення цілей, завдань, принципів механізму бюджетної політики, яка в нових реаліях може і повинна стати провідною ланкою системи державного регулювання.

Стратегічною метою бюджетної політики є створення економічних, правових та організаційних засад щодо підвищення ролі бюджету як інструменту формування і оптимального розподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи. Основними завданнями функціонування бюджетної системи держави є забезпечення економічного зростання України та піднесення життєвого рівня населення.

Видатки бюджету у повному та всебічному обсязі характеризуються тим, яку роль вони відіграють і яке місце посідають у процесах суспільного відтворення та яке їх соціальне призначення.

Існування бюджетів різних рівнів, з одного боку, та значна нерівномірність фінансового стану різних регіонів України та верств населення - з іншого, об'єктивно зумовлюють перерозподільні процеси фінансових ресурсів. Механізм перерозподілу бюджетних коштів є об'єктом централізованого державного регулювання і багато в чому визначається системою оподаткування, монетарною політикою, макроекономічними факторами, які перебувають у безперервному русі та розвитку. Теребух А.І. Бюджет як інструмент впливу на економічний розвиток регіону // Матер.ХV міжнар. наук.-практ. конф. „Стратегічний розвиток регіону - економічне зростання та інтеграція”. - Частина 1. - Чернівці: ТЕІ, 2006. - с.83

Витрати бюджету визначаються у порядку, вказаному законодавством, із врахуванням наявних фінансових ресурсів та спрямовуються передусім на виконання загальнодержавних програм і на реалізацію закону "Про пріоритетність соціального розвитку села і агропромислового комплексу у народному господарстві України", конверсію військового виробництва, на утримання армії, соціально-культурної сфери та наукових установ, соціальне забезпечення, дотації по окремих видах послуг, які надаються населенню за регульованими цінами, та інші витрати (плата за електроенергію, комунальні послуги). Орлюк О.П. Фінансове право України, К: Либідь, 2004

В умовах глобальної фінансової кризи існуючий механізм розподілу видатків України не спроможний задовольнити постійно зростаючі суспільні потреби та збалансувати економіку країни, що, в свою чергу, потребує зміни методів бюджетного впливу на суспільне виробництво та напрямів вкладень бюджетних коштів. Тому першочерговим завданням нашого дослідження виступає визначення пріоритетних галузей економіки, які потребують державного цільового фінансування. Варто зазначити, що державні інвестиції у такі галузі зможуть забезпечити стратегічні напрями її розвитку та створити необхідну виробничу інфраструктуру. Тобто, видатки бюджетів на розвиток економіки повинні спрямовуватися насамперед на стабілізацію економіки, створення необхідних умов для зростання економічного потенціалу держави. Демків О.І. Сучасні засади та підходи до бюджетного стимулювання розвитку регіонів // Матер. Всеукраїнської наук. - практ.: конф. „Фінансова система України: становлення та розвиток”. - Частина 1. - Острог: НУ „Острозька академія”, 2006. - с.68.

Видаткова частина державного та місцевих бюджетів відображає витрати держави на здійснення своїх завдань і функцій, а також на утримання самої держави (органів законодавчої, виконавчої, судової влади та ін.).

Звідси випливає і структура державних видатків, яка залежить в кінцевому підсумку від завдань і функцій, які стоять перед державою і її апаратом. Останні, в свою чергу, юридично зафіксовані в Конституції і законах України.

Слід наголосити на тому, що видатки бюджету повинні визначатися можливостями держави акумулювати доходи, а їх структура - відповідати чітко визначеним пріоритетам соціально-економічного розвитку країни. Держава покликана забезпечити економічно ефективне задоволення потреб своїх громадян в суспільних благах у таких галузях, як освіта, охорона здоров'я, культура, транспорт і зв'язок, енергетика, комунальне господарство, й обов'язково на рівні соціальної достатності, а не мінімальної потреби.

До першочергових видатків держави необхідно віднести фінансування заходів із підтримки найуразливіших верств населення, а саме забезпечення своєчасних виплат пенсіонерам, надання допомоги безробітним, адресної допомоги незахищеним верствам населення та сім'ям із дітьми, в тому числі у зв'язку з підвищенням тарифів на комунальні послуги. Тобто задоволення потреб громадян має здійснюватись шляхом реалізації зваженої обґрунтованої бюджетної політики, головним інструментом якої виступає соціально-орієнтований бюджет. Кульчицький М.І., Перун З.В. Формування та виконання бюджету за програмно-цільовим методом //Фінанси України. - 2005. - №2. - с.78-83 На цьому особливо наголошує професор В.І. Федоров, підкреслюючи, що побудова соціально орієнтованої ринкової економіки в Україні - це не просто комплекс економічних заходів це - «Насамперед, це шлях суспільного розвитку, заснований на демократії, на повазі до людини як найвищої цінності, до її свобод, це філософія суспільного буття і спосіб мислення» .

Аналізуючи сучасний стан розподілу видатків державного бюджету України слід зазначити, що бюджет держави в останні роки має чітку соціальну спрямованість. Так, якщо в 2004 році видатки в соціальну сферу загалом складали лише 29,7% об'єму коштів, то вже в 2005 році їх питома вага збільшилась до 41%, а в 2008 році зафіксовано максимальний обсяг видатків - 57%, який спрямовувався на соціальне забезпечення та соціальний захист населення. Програма КМУ «Подолання впливу світової фінансово-економічної кризи та поступальний розвиток» . - К., 2008..

Варто зазначити, що в умовах економічної кризи при складанні бюджету на 2009 рік держава не відхилилась від наміченого курсу - соціально-орієнтованого бюджету та запланувала видатки на розвиток людського капіталу - освіту, охорону здоров'я, соціальний захист в розмірі 42,1% від загального обсягу видатків. Також слід відмітити що і система видатків Російської Федерації припускає саме такий розподіл видатків держави - більше 60% спрямовується в соціальну сферу, державними цільовими програмами визначається активне стимулювання та фінансування промислової сфери, а саме, виробництво коксу і продуктів нафтопереробки отримує близько 55,6% інвестицій та дотацій з бюджету. Луніна І.О., Баліцька В.В., Короткевич О.В. Механізм мінімізації впливу фінансової кризи на бюджет України// Фінанси України. - 2008.- №12.

У будь-якій розвиненій країні бюджет надає бізнесу певні орієнтири, як в плані макроекономічних показників розвитку, так і стосовно обсягів підтримки певних галузей.Україні до цього ще далеко, оскільки у бюджетному процесі панує популізм та любов до красивої цифри. Проте навіть на такому загальному тлі, бюджет 2009 року вирізняється не в кращий бік. Він скоріше дезорієнтує бізнес, населення, місцеву владу. Державний бюджет складено на основі надто оптимістичних, якщо не сказати нереальних, прогнозних макроекономічних показників. А саме: зростання ВВП на 0,4%, інфляція - 9,5%. В той же час, Світовий Банк прогнозує скорочення ВВП на 4% та рівень інфляції 13,7%, і це не песимістичний прогноз. Таким чином, має місце завищення ВВП (на 4,4%) і заниження інфляції (на 4,2%). Луніна І.О., Баліцька В.В., Короткевич О.В., Фролова Н.Б. Шляхи мінімізації впливу фінансової кризи на бюджет України. // Фінанси України.- № 12.- 2008 р.- С. 32.

У 2009 році видатки державного бюджету суттєво зменшуються порівняно з 2008 роком. Причому видатки загального фонду скорочуються не лише в реальному (з урахуванням інфляції) вимірі, але й в номінальному - з 200 мільярдів гривень до 193 . Тобто можливості держави щодо виконання своїх основних функцій, в тому числі у соціальній сфері, значно погіршуються. В цих умовах на перший план виходить питання пріоритетів як соціального, так і економічного характеру. Закон України «Про Державний бюджет України на 2009 рік» від 26.12.2008р. №835.

Незважаючи на те, що для Державного бюджету України є характерним відносно висока питома вага видатків в соціальну сферу, що загалом є позитивним для суспільства, існують певні проблеми, які суттєво зменшують соціально-економічних ефект цих видатків:

· громіздка, непрозора та неефективна система соціальних допоміг;

· обмеженість застосування адресних виплат громадянам, які потребують соціального захисту;

· незначні капітальні видатки в установах бюджетної сфери, зокрема в освіті та охороні здоров'я.

Існуючий розподіл видатків свідчить про гіпертрофовану соціальну спрямованість бюджетів, що спричиняє інфляційний тиск на економіку і не стимулює підприємницьку діяльність. Свідченням цього є те, що:

більша частина видатків спрямовується на споживання (89%), а не на розвиток;

в складі капітальних видатків - більше половини капітальних трансфертів надається підприємствам паливно-енергетичного комплексу і транспорту, які частіше всього є непрацюючими або збитковими;

зниження відносних обсягів капіталовкладень до ВВП (виділені кошти розпорошуються по багатьох об'єктах і не завжди використовуються повною мірою).

Дані негативні тенденції спричинені недоліками, притаманними процесу капітального бюджетування, це:

відсутність стратегічних орієнтирів розвитку економіки в цілому та окремих її секторів;

нерозвиненість довгострокового бюджетного планування;

невисока якість економічної оцінки інвестиційних проектів;

відсутність дієвої системи контролю за виконанням інвестиційних проектів. Стоян В. Бюджет та бюджетна політика держави//Світ Фінансів.- Тернопіль, 2005.- №1. - С.94.

В результаті маємо, що в процесі планування видатків бюджету на наступний рік основні зусилля держави спрямовуються переважно на вирішення поточних проблем без достатньої оцінки впливу таких рішень на майбутній економічний розвиток України. Так, бюджетні програми розглядаються лише з точки зору бюджетних асигнувань на один рік і враховують поточні пріоритети без оцінки обсягів асигнувань на такі програми в наступних роках та їх впливу на збалансованість бюджету та макроекономічну ситуацію в майбутніх періодах. Причиною цього є низький рівень технологій визначення пріоритетів бюджетних програм та підходів до аналізу ефективності видатків бюджету в умовах обмеженості бюджетних ресурсів.

В сучасних умовах, залишається дискусійним питання, який саме напрям бюджетного фінансування є пріоритетним - соціальний чи економічного розвитку. Соціальна спрямованість бюджетної політики / М.Я. Азаров, Ф.О. Ярошенко, Е.М. Лібанова та ін. - К.: НДФІ, 2004. З одного боку, збільшення економічних видатків має призводити до розвитку виробництва, збільшення інвестицій і заробітної плати населення, з другого - економіка, де виробництво стає на перешкоді всебічному розвитку людини, приречена на деградацію, що підтверджується розпадом економічно міцних імперій XX ст.

Використання бюджету як інструменту регулювання економіки ускладнене впливом на діяльність учасників бюджетних відносин багатьох як об'єктивних, так і суб'єктивних чинників, що визначаються соціально-економічним середовищем в країні та в світі. Одним із завдань бюджетного процесу є забезпечення керованого і передбачуваного впливу на зміст бюджету цих чинників, в результаті якого співвідношення бюджетних доходів і видатків відповідає фінансовій політиці держави. Терещенко Ю.І. Фінансове право. К: Юридична книга, 2006. - С. 142

В бюджетній системі нашої держави розмежування видатків між бюджетами та розпорядниками різних рівнів здійснюються за певними принципами встановленими Бюджетним кодексом України.

Розподіл видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

· видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів (ці видатки здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань);

· видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. Вони здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;

· видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Такі видатки здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх цих трьох груп. .Опарін В. М. Фінансова система України: Теоретико-методологічні аспекти. -- К.: КНЕУ, 2005.

Останнім часом в умовах упорядкування міжбюджетних відносин значна увага приділяється питанню передачі видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи. Для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. Кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.

На наш погляд для стабілізації соціально-економічного становища України в умовах глобальної економічної кризи необхідно:

- виробити підходи для визначення пріоритетів у видатковій політиці (наприклад, інвестування соціальної сфери та вливання в сферу зайнятості, капітальні видатки в перспективні виробництва);

- законодавче встановити бюджетну стратегію на довгостроковий період;

- проектувати показники бюджету на трирічній період;

- встановити систему пільг для малого та середнього бізнесу, а також з метою сприяння великим підприємствам застосувати пільгове кредитування на реалізацію інноваційно-інвестиційної діяльності (наприклад, в рамках застосування інноваційних рішень для підвищення енергоефективності виробництв).

Отже, з метою подолання цих проблем необхідно забезпечити:

- визначення першочергових та пріоритетних напрямів розподілу бюджетних коштів, які б відповідали цілям фінансової політики держави та не відхилялись від головного призначення бюджету - справедливого та неупередженого розподілу державних благ з метою досягнення граничного рівня добробуту для кожного члена суспільства.

- забезпечення відповідності виконання бюджету запланованим показникам та ефективності не тільки поточного і наступного, а і попереднього бюджетного контролю;