Правові основи видатків державного бюджету в України

2.4 Загальні засади здійснення контролю за виконанням видатків Державного бюджету

Бюджетний кодекс визначив нові засади бюджетного процесу та міжбюджетних відносин. Уперше законодавцем було закріплено саме поняття міжбюджетних відносин Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар/ За редакцією О.В.Турчинова і Ц.Г. Огня. - К.: Парламентське вид-во, 2008. - 320. . Багато недоліків з організації міжбюджетних відносин 1990-х рр. усунено положеннями цього нормативного акта. Крім того, цей законодавчий акт містить перелік законодавчих і виконавчих органів влади, що здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства, а також передбачає відповідальність за бюджетні правопорушення.

Орган законодавчої влади відіграє основну роль в організації державного фінансового контролю у сфері міжбюджетних відносин. Такий контроль, відповідно до Конституції, має назву парламентського. Згідно зі ст. 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішень щодо звіту про його виконання, а також прийняття законів, виключно якими встановлюються: Державний бюджет України та бюджетна система України, система оподаткування, податки та збори, основи утворення й функціонування фінансового, грошового й інвестиційного ринків тощо Кузьменко О. Проблеми співвідношеннякомпетенції парламенту і Рахункової палати у контрольно-бюджетній сфері / О. Кузьменко // Право України. - 2001. - № 4. - С. 101-105. На пленарних засіданнях Верховної Ради України безпосередньо відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Отже, можна говорити про здійснення фінансового контролю Верховною Радою України, оскільки проект основних напрямів бюджетної політики, який обговорюється в парламенті, містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді. Неналежне здійснення такого попереднього контролю може призвести до суттєвих порушень у сфері міжбюджетних відносин і, відповідно, негативно позначитися на здійсненні фінансового контролю в подальшому.

Відповідними функціями у сфері фінансового контролю наділений Президент України, який як глава держави реалізує їх під час підписання прийнятих Верховною Радою законів про здійснення фінансової діяльності держави. При цьому він наділений правом вето щодо прийнятих законів, призначає міністра фінансів, має право скасування актів Кабінету Міністрів України та актів Кабінету Міністрів Автономної Республіки Крим.

До контрольних повноважень Президента потрібно віднести безпосереднє здійснення фінансового контролю, участь в утворенні інституцій, що його здійснюють, та створення фінансово-контрольних норм, які міс-тяться в указах та розпорядженнях Корчинський В.Є. Реалізація принципів вирівнювання та економічної ефективності при організації міжбюджетних відносин / В.Є. Корчинський, С.Ю. Колодій // Фінанси України. - 2004. - № 2. - С. 84-93.. Звичайно, його роль у здійсненні міжбюджетного контролю визначено лише загальними фразами й не конкретизовано. Симоненко В. К., Барановський О. І., Петренко П. С. Основи єдиної системи державного фінансового контролю в Україні (макроекономічний аспект). -- К.: Знання України, 2006. -- 279 с.

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі виконавчої влади здійснює фінансовий контроль безпосередньо в процесі виконання покладених на нього повноважень із забезпечення фінансової політики держави, а при цьому, відповідно до ст. 116 Конституції, розробляє проект закону про Державний бюджет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді звіт про його виконання, а також спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів державної влади.

Міністерство фінансів наділено також контрольними повноваженнями у сфері міжбюджетних відносин.

Особливим органом фінансового контролю є Рахункова палата. Відповідно до ст. 1 Закону України “Про Рахункову палату” Закон України “Про Рахункову палату” iд 11.07.1996 № 315/96-ВР (зі змінами від 22.05.2008), Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який підпорядкований та підзвітний Верховній Раді України . Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від інших органів держави. До завдань Рахункової палати належать:

організація та здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягом, структурою та їх цільовим призначенням;

здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього та зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;

контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та національно-культурного розвитку, охорони довкілля; контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;

контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України в установах Національного банку України та уповноважених банках; аналіз установлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій щодо їх усунення, а також про вдосконалення бюджетного процесу в цілому;

регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України, про результати здійснення інших контрольних функцій; виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України. Опалова А., Віслюк О. Державне регулювання економіки. - К.: Наукова думка, 2005.

Оскільки Рахункова палата є одним з основних органів державного фінансового контролю, то вона відіграє важливу роль і при здійсненні міжбюджетного контролю.

Метою фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства, є зменшення кількості й обсягів порушень бюджетного законодавства та недопущення використання бюджетних коштів не за призначенням; взяття зобов'язань розпорядниками коштів понад обсяги виділених бюджетних асигнувань. Рубан Н.І. Концептуальні засади контролю за виконанням бюджетної програми // Фінанси України- 2006.- № 8.- C.7-13

У ст..112 Бюджетного кодексу визначено, що до повноважень Державного казначейства України по контролю за дотриманням бюджетного законодавства відносять:

· здійснення бухгалтерського обліку всіх надходжень та витрат Державного бюджету України;

· встановлення єдиних правил ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видання інструкцій з питань та здійснення контролю за їх дотриманням;

· здійснення контролю за відповідністю платежів взятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001р. №2542-III .

Казначейська система виконання державного бюджету передбачає проходження всіх фінансових бюджетних потоків через органи Державного казначейства України , що дає змогу здійснювати повний і безперервний контроль за бюджетними ресурсами. Організації, підприємства установи, будучи одержувачами бюджетних коштів різних рівнів, несуть бюджетно-правову відповідальність за використання державних фінансів. Підставою для застосування норм бюджетно-правової відповідальності є здійснення бюджетних правопорушень, серед яких можна назвати нецільове використання засобів, виділених з бюджету, непредставлення бухгалтерських і фінансових документів, пов'язаних з використанням бюджетних коштів. Дудко В. П. Державний фінансовий контроль. -- Чернівці : Прут, 2005. -- с.48

Державне казначейство України, на відміну від фінансових органів, здійснює контроль за виконанням бюджетів на всіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов'язань, попередньої перевірки та оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів і одержувачів.

Фінансовий контроль, що здійснюється Державним казначейством України та його територіальними органами у процесі виконання державного бюджету за видатками, умовно можна поділити на чотири самостійних етапи, що взаємопов'язані між собою встановленими правилами автоматизованого ведення бухгалтерського обліку операцій виконання бюджетів.

Перший етап - організація роботи органів Державного казначейства України щодо забезпечення обліку бюджетних асигнувань та контролю за їх дотриманням.

Другий етап - організація роботи органів Державного казначейства України щодо обліку й консолідації інформації за зобов'язаннями розпорядників бюджетних коштів та одержувачів.

Третій етап - виділення бюджетних асигнувань Державним казначейством України.

Четвертий етап - контроль перед здійсненням видатків розпорядників бюджетних коштів та одержувачів коштів загального й спеціального фондів державного бюджету Стефанюк І. Невеселий коментар про нецільове використання бюджетних коштів // Фінансовий контроль. - 2008. - №6(47). - с.48-51. .

Органи Державного казначейства як на центральному, так і регіональному рівнях здійснюють контроль у процесі виконання бюджету. При цьому головні розпорядники коштів подають до Державного казначейства України розподіл виділених бюджетних коштів по областях у розрізі підвідомчих установ та кодів бюджетної класифікації. Розподіли коштів, отримані від головних розпорядників коштів, перевіряються щодо відповідності зазначених у них сум розпису бюджету (лімітам асигнувань), виділеним асигнуванням та залишкам невикористаних асигнувань у цілому і в розрізі кодів бюджетної класифікації. Перевірені розподіли коштів групуються за територіями, після чого складаються реєстри на здійснення видатків по відповідній території. На підставі розподілу та реєстру складається розпорядження на перерахування коштів, один примірник якого подається управлінню бухгалтерського обліку і звітності, яке звіряє суми виділених бюджетних коштів із залишками невикористаних асигнувань з конкретними кодами бюджетної класифікації, після чого погоджений примірник передається операційно-контрольному управлінню для перерахування коштів за призначенням та безпосереднього здійснення видатків. У разі, коли суми на перерахування перевищують залишки невикористаних асигнувань або не відповідають бюджетному розпису, документи повертаються на переоформлення.

Аналогічна схема діє у територіальних органах Державного казначейства. Для обліку бюджетних коштів у розрізі розпорядників коштів в операційно-контрольному управлінні (операційному відділі управління, відділі бухгалтерського обліку та звітності відділення) до кожного реєстраційного рахунку відкриваються особові картки, які містять розгорнуту інформацію про виділені бюджетні кошти на оплату витрат, суми їх використання та залишку. Рубан Н.І. Концептуальні засади контролю за виконанням бюджетної програми // Фінанси України- 2006.- № 8.- C.7-13 Записи в особових картках групуються за кодами бюджетної класифікації. Кошти, які виділені на здійснення витрат державного бюджету, використовуються їх розпорядниками відповідно до затвердженого кошторису і бюджетних призначень, вказаних у реєстрах на здійснення видатків. На підставі поданих розпорядником коштів платіжних доручень, до яких додаються відповідні рахунки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт тощо, орган Державного казначейства перераховує кошти за надані послуги, виконані роботи безпосередньо суб'єктам господарської діяльності. Розпорядник коштів несе відповідальність за правильність оформлення розрахункових документів. Подані платіжні доручення перевіряються стосовно правильності заповнення реквізитів та відповідності підписів і відбитку печатки зразкам, що подаються розпорядниками коштів на спеціальних картках. У разі неправильного заповнення реквізитів платіжного доручення, воно повертається розпоряднику коштів з позначкою на зворотному боці про причину повернення, завіреною підписом казначея. Каленська В.І. Система казначейського контролю за бюджетними коштами // Актуальні проблеми економіки. - 2006. - №5(59). - с.128-133

У процесі контролю за цільовим спрямуванням бюджетних коштів органи Державного казначейства України в частині виконання державного бюджету за видатками здійснюють:

· попередній контроль здійснюється на стадії прийняття зобов'язань, особливо на стадії схвалення та дозволу на витрачання державних коштів. При прийнятті зобов'язань слід відокремлювати: поточні зобов'язання - тобто ті, які будуть виконані та потребують повної сплати в поточному році; перехідні зобов'язання - тобто ті, сплата по яких буде здійснюватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів протягом кількох років.

Попередній контроль передує здійсненню операцій надходження та витрачання коштів і являється найважливішою етапом роботи органів Державного казначейства. Ефективність цієї форми контролю полягає в тому, що вона надає можливість запобігти порушенню законів, нецільовому використанню коштів. У випадку виявлення спроб нецільового використання коштів органи Державного казначейства оформляють відмови в оплаті рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

· фінансовий контроль на стадії проведення операцій перед здійсненням платежу, включаючи дозвіл та підтвердження вимог на оплату. Цей контроль постійно здійснюється Державним казначейством України, яке як зберігач державних коштів, зобов'язане забезпечити ефективне і раціональне їх використання відповідно до програми Уряду.

Для того, щоб видатки можна було правильно класифікувати відповідно до бюджетної класифікації, необхідно переконатись, що запропоновані видатки відповідають бюджетним призначенням та виділеним асигнуванням, затвердженим Законом України "Про Державний бюджет України на відповідний рік". Перед здійсненням будь-якого платежу необхідно впевнитись, чи: мають місце бюджетні призначення на зазначені цілі і виділені з бюджету асигнування; послуги були надані, товари отримані тощо; видатки класифіковано відповідно до кодів бюджетної класифікації; документи заповнені правильно, реквізити зазначені правильно. Симоненко В. К., Барановський О. І., Петренко П. С. Основи єдиної системи державного фінансового контролю в Україні (макроекономічний аспект). -- К.: Знання України, 2006. -- 279 с.

· контроль після здійснення видатків, проведення операцій (аудит). Він дає змогу впевнитись у законності здійснених операцій, використанні коштів за цільовим призначенням. У процесі цього контролю виявляються позитивні і негативні аспекти виконання бюджету. Контроль здійснюється шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях

Особливість фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства, полягає в тому, що вони є єдиними виконавцями фінансових функцій при виконанні державного бюджету і не здійснюють перевірок вибірково, а тільки на регулярній основі. Таким чином, забезпечується суворий контроль за правильністю фінансових операцій, їх бухгалтерським обліком, що є гарантією чіткого виконання рішень виконавчої влади. Такий вичерпний контроль здійснюється паралельно з веденням операцій протягом року і тому є ефективнішим, ніж контроль за результатами Каленська В.І. Система казначейського контролю за бюджетними коштами // Актуальні проблеми економіки. - 2006. - №5(59). - с.128-133 .

Такий вичерпний контроль здійснюється щоденно, паралельно з проведенням операцій за рахунками, і тому є ефективнішим, порівняно з тим, який здійснюється контролюючими органами при проведенні перевірок.

У разі виявлення бюджетних правопорушень органи Державного казначейства України в межах своєї компетенції можуть вчинити дії до розпорядників та отримувачів коштів, призупинити здійснення операцій та будь-яких платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства та застосувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях.

Таким чином, забезпечується суворий контроль за правильністю операцій із бюджетними коштами, який є гарантією дотримання бюджетного законодавства та чіткого виконання рішень органів влади. За оцінкою Державної контрольно-ревізійної служби України в результаті запровадження казначейського обслуговування бюджетних коштів кількість та обсяги порушень у їхньому витрачанні значно скоротились Булгакова С.О. Управління фінансовими ресурсами у системі Казначейства // Фінанси України. - 2006. - №7. - с.18-29. .

У контексті розгляду контрольних функцій в процесі касового обслуговування бюджетного процесу окремо необхідно виділити операційну діяльність органів Державного казначейства України по розподілу платежів до Державного бюджету відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом України про Державний бюджет на відповідні роки, та інших платежів до бюджету, а також по перерахуванню за належністю розподілених коштів. Платежі, які відповідно до закону України про Державний бюджет на поточний рік розподіляються між загальним та спеціальним фондами державного бюджету, зараховуються на аналітичні рахунки, відкриті за балансовим рахунком, № 3131 "Надходження, які розподіляються між загальним та спеціальним фондами державного бюджету". Одночасно платежі до бюджету, які відповідно до закону України про Державний бюджету на поточний рік розподіляються між державним бюджетом та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва, Севастополя, зараховуються на аналітичні рахунки, відкриті за балансовим рахунком, № 3311 "Кошти, які підлягають розподілу між державним і місцевими бюджетами" Плану рахунків про виконаня державного та місцевих бюджетів.

У Державному казначействі України (центральний рівень) відкриваються аналітичні рахунки за відповідними балансовими рахунками для обліку платежів до бюджету, які зараховуються на центральному рівні. У регламентований час здійснюються операції з відшкодування податку на додану вартість, повернення надмірно та/або помилково сплачених платежів, розподілу платежів між загальним та спеціальним фондами бюджету тощо. На підставі даних про рух коштів на аналітичних рахунках, відкритих у Державному казначействі України, складається Звіт про виконання Державного бюджету за доходами. Цей звіт консолідується із звітами про виконання держбюджету за доходами, складеними на рівні обласних управлінь. Консолідований звіт надається відповідним органам, що здійснюють контроль за нарахуванням та сплатою платежів до бюджету.

Контроль касового виконання держбюджету за видатками переважно спрямований на перевірку цільового використання коштів держбюджету, а також правильності заповнення та своєчасності подання фінансових документів. Основні завдання та етапи здійснення видатків з Єдиного казначейського рахунку (ЄКР) закріплені у Порядку управління бюджетними коштами, які обліковуються Державним казначейством України. Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин: Монографія. - К. : Наукова думка, 2006.

РОЗДІЛ 3. ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ПРАВОВОГО МЕХАНІМУ ЗДІЙСНЕННЯ ВИДАТКІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ

3.1 Шляхи удосконалення нормопроектування у сфері бюджетних правовідносин

Міжбюджетні відносини весь час перебувають у процесі розвитку, що спрямовується на вирішення завдань щодо забезпечення соціально-економічного зростання адміністративно-територіальних одиниць і держави вцілому, усунення розбіжностей у рівнях розвитку регіонів та посилення фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Чечетов М.В., Чечетова Н.Ф., Бережна А.Ю. Бюджетний менеджмент. Навчальний посібник для ВНЗ у 2-х томах. - Х.: ИНЖЭК, 2004.

Бюджетний процес в Україні прийнято підрозділяти на чотири етапи:

складання проекту бюджету; прийняття бюджету; виконання бюджету; контроль за його виконанням. Основний недолік бюджетної процедури на кожній з чотирьох названих стадій - це невідповідності як у самому бюджетному законодавстві, так і в нормах бюджетного і податкового законодавства. Усунення цих невідповідностей повинне стати першочерговою мірою в рамках процесу удосконалювання бюджетної процедури.

Проект бюджету розробляється на основі прогнозів соціально-економічного розвитку країни в цілому й окремих її регіонах з обліком підготовлених фінансових балансів. Тому при удосконалюваннібюджетної процедури важливо враховувати створення передумов для ефективних механізмів прогнозу дохідної частини бюджету. Це дозволить сформувати базу для подальшого виконання бюджету. При складанні проекту бюджету треба провести попередній розподіл обмежених фінансових ресурсів, необхідних для досягнення цілей бюджетної політики, і визначити загальну структуру бюджетних витрат. При розробці структури витрат необхідно враховувати наступні моменти:

формулювання планованих витрат повинні здійснюється в термінах пакетів видаткових програм;

усі пакети видаткових програм варто супроводжувати розрахунком витрат на їхнє виконання;

розрахунок витрат на виконання тієї або іншої видаткової програми треба робити з обліком всіх економічних видаткових статей - заробітна плата, комунальні платежі, придбання устаткування, матеріалів і т.д.;

контроль за виконанням видаткових програм не повинний бути сугубо централізованим і може включати контроль за виконанням як видаткових програм у цілому, так і окремих видаткових статей;

аналіз витрат на видаткові програми і вигод від їхньої реалізації повинний передувати стадії планування самих програм, при цьому такий аналіз варто проводити по політичних, соціальних, правових і адміністративних аспектах виконання бюджету;

формулювання цілей реалізації видаткових програм повинне здійснюватися в контексті кінцевого результату з максимально чітким визначенням вигод у порівнянні з поточною ситуацією;

відповідальність різних організацій і фінансових органів за здійснення програм повинна бути невід'ємною частиною формування видаткових програм;

перед деталізацією бюджетного плану необхідно сформулювати основні рекомендації з досягнення цілей здійснення витрат у поточному періоді з погляду проведеної політики, а також визначити нормативи витрати засобів на ті або інші цілі у вигляді абсолютних сум.

важливо передбачити взаємозв'язок фінансування програм і доходів, що надходять на ці цілі, для виявлення змін у витраті коштів при підвищенні або зменшенні фактичних доходів;

при плануванні бюджетних витрат повинні враховуватися форс-мажорні обставини з точки зору їхнього фінансування.

3.2 Удосконалення інституту юридичної відповідальності у сфері виконання Державного бюджету

Розбудова державності в Україні супроводжується ускладненням процесів в економічній, соціальній і політичній сферах суспільного розвитку. За таких умов вирішальна роль належить фінансовій діяльності держави, тобто здійсненню нею та її компетентними органами функцій по планомірному утворенню, розподілу та використанню грошових фондів з метою реалізації завдань соціально-економічного розвитку. Оскільки Державний бюджет України є основним централізованим фондом коштів держави, він відіграє надзвичайну роль у матеріальному забезпеченні її функціонування, ефективність механізму якого переважно визначається дієвістю бюджетного контролю. У зв'язку з тим, що контроль за виконанням Державного бюджету України є однією із завершальних стадій управління державними фінансами, а також необхідною умовою ефективності управління бюджетним процесом в цілому, - постає актуальним визначення місця названого контролю в системі функцій державного управління, з'ясування об'єкту і системи суб'єктів контрольної діяльності у бюджетно-виконавчій сфері, аналіз механізму здійснення контрольної функції та розробка пропозицій по забезпеченню ефективності контролю у сфері виконання державного бюджету.

Особливості функціонування бюджетної сфери економіки, що включають бюджетне та позабюджетне фінансування, забезпечення цільових витрат фінансових засобів визначають необхідність дослідження суспільно-економічних відносин в бюджетній сфері як самостійного об'єкту державно-правової охорони для забезпечення економічної безпеки держави.

Можна стверджувати, що бюджетна сфера України залишається однією з найбільш криміналізованих. Кожен шостий економічний злочин, який викривається в Україні, пов'язаний із зазіханнями на кошти державного або місцевих бюджетів.

За детального розгляду норм права, які регулюють відповідальність учасників бюджетного процесу, можна дійти висновку, що вони дещо недосконалі та різняться в підходах. Наприклад, згідно з положеннями Бюджетного кодексу України передбачається загальна норма про цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність осіб, винних у порушенні бюджетного законодавства. Інших норм, які регламентували би порядок застосування зазначених видів відповідальності, у цьому Кодексі немає. Тому для застосування цієї норми слід користуватися іншими законами. А отже, в разі виявлення бюджетного порушення можна застосовувати будь-яку міру відповідальності залежно від вимог різних сфер права, зокрема цивільного, кримінального, адміністративного, трудового. Тобто нема чіткості у визначенні покарання за конкретний вид бюджетного правопорушення. Така правова неврегульованість часом дозволяє застосовувати подвійну (а то й потрійну!) відповідальність за одне й те саме бюджетне порушення або, навпаки, зумовлює уникнення від відповідальності, якщо скоєне бюджетне правопорушення не підпадає під дію іншого закону.

Водночас Бюджетним кодексом України передбачено, що незалежно від настання цивільно-правової відповідальності в разі скоєння бюджетного правопорушення до розпорядників чи одержувачів бюджетних коштів застосовуються стягнення чи заходи впливу, регламентовані окремими нормами головного фінансового документа держави. Зокрема, йдеться про призупинення бюджетних асигнувань та операцій із бюджетними коштами, зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам або одержувачам бюджетних коштів, призупинення рішення про обласний бюджет, бюджети міст Києва та Севастополя і бюджетів територіальних громад, повернення до відповідного бюджету коштів, отриманих як субвенції, в разі нецільового використання.

У Законі України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" встановлено, що нецільове використання бюджетних коштів для розпорядників бюджетних коштів означатиме зменшення асигнувань на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, а для одержувачів бюджетних коштів - повернення коштів у сумі, що витрачена не за цільовим призначенням, у доход відповідних бюджетів.

Цією нормою закладено ризик збільшення обсягів нецільового використання бюджетних коштів, оскільки на практиці зменшення бюджетних асигнувань без відповідного зменшення бюджетних призначень у законі про державний бюджет (рішенні про місцевий бюджет) фактично перерозподіляє нецільові витрати на інші статі витрат та робить їх до певної міри законними, що здебільшого унеможливлює притягнення порушників до відповідальності.

Слід зазначити, що з прийняттям Бюджетного кодексу України було скасоване нормативне положення, яке забезпечувало повернення бюджетних коштів у повному обсязі в разі нецільового використання. Нового порядку щодо механізму обов'язкового повернення бюджетних коштів у разі нецільового використання так і не було прийнято. Така ситуація створює умови, за яких нецільове використання спостерігається майже в кожного розпорядника бюджетних коштів, і набуває загрозливих масштабів для національної безпеки держави.

З метою запобігання нецільовому використанню бюджетних коштів необхідно розробити дієві заходи, які унеможливлювали б не суто нецільове, а передусім незаконне використання бюджетних ресурсів. Нецільове використання коштів - це порушення законодавства. Тому необхідно уточнити норми законів та нормативно-правових актів для врегулювання цих проблем.

Важливо також розробити чіткий механізм обов'язкового повернення нецільових витрат розпорядниками бюджетних коштів на Єдиний казначейський рахунок. Законодавством передбачений постійно діючий механізм лише такого повернення бюджетних коштів, отриманих як субвенції. Подібний порядок повернення доцільно розробити і для всіх інших коштів бюджету. Андрійко О.Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади. - К.: Верес, 2005.

Звернімо увагу на те, що заходи впливу та стягнення, передбачені Бюджетним кодексом України, застосовуються до юридичних осіб (бюджетних установ або суб'єктів господарювання) без урахування визнання вини керівників або відповідальних посадових осіб. Таким чином, відповідальність настає для всіх працівників установи, підприємства, організації незалежно від їхнього відношення до скоєння бюджетного правопорушення, що порушує основні права і свободи громадян, гарантовані Конституцією України.

Щоб уникнути суперечностей та несправедливості у процесі встановлення відповідальності, необхідно внести зміни до Бюджетного кодексу України та інших законів, які визначають відповідальність за бюджетні правопорушення.

Аналізуючи механізм застосування окремих видів відповідальності, констатується їхня безсистемність і хаотичність.

Протягом 2002-2006 органи державної контрольно-ревізійної служби за результатами ревізій та перевірок досить часто притягували посадових осіб до адміністративної відповідальності. (Рис.3.1.)

Рис.3.1. Вжиті заходи за результатами проведених заходів, проведених органами

Згідно зі статтею 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення Кодекс України про адміністративні правопорушення. Изд.: Видавничий дім СКІФ, 2008 г. сума штрафу за використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням або недотримання порядку проведення операцій із бюджетними коштами відповідно до чинного бюджетного законодавства становить від 30 до 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто 510-1190 грн. Такі само дії, вчиненні повторно протягом року після накладання адміністративного стягнення, караються штрафом у сумі від 70 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1190-1700 гривень). Звісно, суми штрафів - то крапля в морі порівняно з обсягами бюджетних коштів, що їх втрачає держава через зловживання відповідальних посадових осіб. До того ж система контролю за сплатою штрафів не в змозі забезпечити повне відшкодування цих збитків. Рівень сплати адміністративних штрафів становить у середньому 91-92 %, а недоплата за штрафами до бюджету за останні сім років сягнула майже півтора мільйона гривень. Колпаков В.К. Адміністративне право: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2005.

За оцінками фахівців органів ДКРС, проблема застосування адміністративної відповідальності на практиці зумовлена слабкою взаємодією із судовими органами. На їх погляд, суди невиправдано зволікають із розглядом адміністративних справ, безпідставно звільняють від відповідальності правопорушників, несвоєчасно інформують органи ДКРС про передачу до органів виконавчої служби постанов про притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності.

Такий підхід до проблеми взаємодії із судами вважаємо дещо поверховим. Повноваження контролюючих органів дають їм змогу втручатися в систему судочинства, що не узгоджується з Конституцією України, адже влада поділяється на законодавчу, виконавчу та судову. Повноваження контролюючих органів повинні зосереджуватися на встановленні факту порушення. А визнавати винними у скоєнні порушення має лише суд. Тому вважаємо за доцільне вдосконалити механізм застосування адміністративної відповідальності у частині фінансово-бюджетних порушень шляхом правових та процесуальних змін.

До 2007 року у звітних даних Головного КРУ не було окремої інформації про застосування дисциплінарної та матеріальної відповідальності. Адже види відповідальності регулюються різними законодавчими актами.

Слід зазначити, що останніми роками спостерігається тенденція до зменшення кількості осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності. Це добре видно на рис.3.1. Органи державного фінансового контролю здійснюють взаємодію з правоохоронними органами як: з власної ініціативи, так і за їх зверненнями. Оскільки у правоохоронних органах немає структурних підрозділів, які могли б на відповідному професійному рівні перевірити фінансово-бюджетну дисципліну будь-якого суб'єкта, вони змушені залучати працівників органів ДКРС до перевірок за будь-якими справами, пов'язаними з фінансовими ресурсами та майном.

Позапланові перевірки за зверненнями правоохоронних органів здійснюються незалежно від часу проведення на об'єкті комплексної ревізії (інспектування). Якщо на підконтрольному об'єкті в поточному році вже завершено ревізію (інспекцію), то висновки за її результатами не можуть бути доказом у справі і тому проводиться окрема позапланова тематична перевірка. Частка таких перевірок сягає 20-25 %, що деструктивно впливає на планування основної діяльності органів ДКРС та внутрішнього фінансового контролю. Деякі об'єкти можуть перевірятися тричі і більше разів на рік, що перешкоджає нормальні роботі підприємств, установ, організацій.

З іншого боку, органи державного фінансового контролю в разі виявлення контрольними заходами, що проводяться не за ініціативою правоохоронних органів, порушень чинного законодавства щодо використання бюджетних коштів, державного чи комунального майна, за які передбачена кримінальна відповідальність, забезпечують у межах своєї компетенції усунення суб'єктами господарювання виявлених порушень. В разі ж виникнення потреби передають матеріали до правоохоронних органів. Проте, згідно з конституційною нормою, особа вважається невинною у скоєнні злочину і не може бути покарана, доки її вину не буде доведено в законному порядку. Тут існує певна неузгодженість щодо встановлення кримінальної відповідальності. За матеріалами, переданими органами ДКРС до правоохоронних органів, лише у 25-30 % випадків порушуються кримінальні справи. Решта справ спричинює морально-психологічний тиск на об'єкти контролю. До кримінальної відповідальності притягається значно менша кількість осіб, тобто, на практиці кримінальна відповідальність за фінансово-бюджетні порушення застосовується досить рідко. Це - наслідок недієвого механізму взаємодії між органами ДКРС, контрольно-ревізійними підрозділами центральних органів виконавчої влади та правоохоронними органами. Чугунов І. Я. Теоретичні основи системи бюджетного регулювання. -- К.: НДФІ, 2005. -- 260 с.

На наше переконання, для зменшення кількості кримінальних злочинів у фінансово-бюджетній сфері необхідно оптимізувати взаємодію органів державного фінансового контролю з правоохоронними органами та вдосконалити механізм встановлення кримінальної відповідальності за фінансово-бюджетні правопорушення, розробити зміни щодо повноважень та організаційно-функціональної системи притягнення до кримінальної відповідальності.

Таким чином, дієва та ефективна система повинна складатися з таких важливих складових, як відповідальність розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та уповноважених органів виконавчої влади, що забезпечують бюджетний процес.

Нині в Україні нема окремих норм щодо відповідальності посадових осіб органів влади, які забезпечують бюджетний процес, та органів державного фінансового контролю за їх дії або бездіяльність. Вони здебільшого несуть цивільно-правову відповідальність загального характеру (зловживання службовим становищем, хабарництво, халатність тощо).

Крім того, в Україні нема уповноважених органів чи посадових осіб, які б контролювали та перевіряли діяльність органів державного фінансового контролю. Тому в нашій державі склалася ситуація, за якої посадові особи органів державного фінансового контролю здійснюють контрольні дії від імені держави без встановлення персональної відповідальності за неправомірність їх дій або бездіяльність. Упереджене, суб'єктивне, непрофесійне та неетичне виконання своїх повноважень посадовими особами органів державного фінансового контролю не може стати предметом відповідальності згідно з чинним законодавством. У нашій країні до посадових осіб органів державного фінансового контролю майже завжди застосовується презумпція невинуватості. Це сприяє утвердженню адміністративно-каральної системи державного фінансового контролю і не дозволяє цій сфері розвиватися у демократичному правовому напрямку.

Отже, досі на законодавчому рівні не врегульована значна кількість питань, які стосуються встановлення відповідальності за фінансово-бюджетні порушення. На практиці відповідальність за бюджетні правопорушення настає для всіх працівників установи, підприємства, організації незалежно від того, яке вони мали відношення до нього. У державі нема уповноважених органів чи посадових осіб, які контролювали б діяльність органів державного фінансового контролю. Через те, що згідно з вітчизняним законодавством упереджене, непрофесійне та неетичне виконання своїх повноважень посадовими особами органів державного фінансового контролю не тягне за собою відповідальності, створюється підґрунтя для процвітання корупції.

Запровадження в Україні ефективної та дієвої системи відповідальності у фінансово-бюджетній сфері можливе за умов формування її з двох взаємопов'язаних складових: відповідальність розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і відповідальність уповноважених на фінансовий контроль органів влади.

Проблеми в системі відповідальності слід вирішувати через глибинні організаційно-функціональні, структурні реформи системи державного фінансового контролю і розроблення пакету змін у нормативно-правовій базі, що стосується відповідальності не лише за порушення бюджетного законодавства, а й в інших споріднених сферах. Одним із найважливіших питань формування правової бази системи відповідальності учасників бюджетного процесу є розробка та прийняття законодавчого акта, який має стати фундаментом такої системи. Особливо слід врегулювати питання морально-етичних норм діяльності органів державного фінансового контролю та правових засад встановлення видів відповідальності. Розроблення чітко регламентованих норм створить ефективні умови для побудови дієвої системи відповідальності в Україні.

3.3 Перспективи розвитку правового механізму здійснення видатків державного бюджету в Україні

Процес використання бюджетних ресурсів повинний будуватися на основі наступних принципів:

відповідності фактичних результатів цілям, поставленим у рамках бюджетного планування;

відповідності сум, що витрачаються, планові і чинному законодавству; контролю за виконанням бюджету. При уточненнях бюджетної процедури важливо чітко вирішити питання, яке законодавство варто брати за основу розробки проекту бюджету: діюче або з урахуванням ймовірних змін. Складання проекту бюджету програмним методом є одним зі способів бюджетного планування Шелест В. В. Тіньові фінансові операції: види та шляхи запобігання// Актуальні проблеми економіки. - №3. - 2007. - С.190

Практика застосування бюджетного законодавства свідчить про внутрішню непослідовність процедури в цій галузі. Відповідно до законодавчо закріпленої процедури проект закону про державний бюджет при внесенні у Верховну Раду повинний супроводжуватися внесенням проектів законів про можливі зміни і доповнення в законодавчих актах України про податки і збори. Отже, практично передбачається внесення двох варіантів бюджету. Треба відзначити, що процедура подальшого розгляду бюджету у випадку відхилення законопроектів про зміну податкового законодавства до розгляду проекту закону про державний бюджет у рамках першого читання визначена. Що стосується дій у випадку їх відхилення після розгляду проекту закону про державний бюджет у першому читанні, то їхній порядок ніяк не урегульований.

Ось чому необхідно передбачити однозначне трактування порядоку внесення змін у чинне законодавство. Логічно, щоб усі зміни, що істотно впливають на параметри бюджету, приймалися до початку процедури розгляду закону про бюджет у Верховній Раді. Процес прийняття бюджету в даний час являє собою його "протискування" у ній, що негативно позначається на його раціональності.

У концепції "бюджетного технологізму" важливим є те, що в ході законодавчого врегулювання процедурних питань як основні критерії використовуються прозорість і ефективність бюджетних процедур. У цьому зв'язку представляється актуальним законодавчий перехід від розгляду проекту закону про бюджет до прийняття бюджету в одному читанні, що фактично стане вотумом довіри економічній політиці коаліційного уряду.

Стадія виконання бюджету займає значно більш довгий проміжок часу - фінансовий рік, чим складання і прийняття бюджету. У ряді випадків бюджетне законодавство не містить однозначного визначення умов зміни бюджетних асигнувань. Насамперед це стосується права головного розпорядника бюджетних засобів змінювати цільове призначення засобів бюджету в бюджетних установах органів місцевого самоврядування, що не має обмежень по обсязі таких змін.

Крім того, рішення про зміни обсягів бюджетного фінансування в порівнянні з призначеннями не вимагають документального оформлення й інформування органів державного фінансового контролю, що знижує ефективність процедури контролю. Важливо відзначити і те, що недотримання встановлених законом умов зміни бюджетних призначень не є підставою для відхилення звіту про виконання бюджету.

Тим самим виконавча влада законодавчо одержує можливість вільно розпоряджатися державними фінансами.

Серйозними труднощами на етапі виконання бюджету є неврегульованість питання про повноваження різних суб'єктів бюджетних відносин - органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Це питання, на нашу думку, повино вирішуватися на основі оптимізації бюджетного процесу в цілому й окремих його складових. Наприклад, варто передбачити порядок дій у випадку значного відхилення реальної соціально-економічної ситуації від її прогнозованих параметрів.

Основною передумовою проведення ефективного контролю є об'єктивний аналіз економічної ситуації на майбутній рік. У зв'язку з цим, зокрема , постає питання про створення відповідної методичної бази для визначення значень відповідних показників доходів бюджетів, що повинний передбачати алгоритми розрахунку оподатковуваної бази, рівнів збирання податкових і неподаткових доходів, прогнозованих світових і внутрішніх цін. Крім того, процедура повинна передбачати порядок внесення необхідних коректувань у прогноз бюджету, що представляється, у випадку, якщо в ході його розгляду істотно змінилася ситуація в економіці або в проект були внесені значні зміни .

У ході реформування бюджетного процесу дуже важливо вичерпним образом вирішити питання про відповідальність за недотримання бюджетного законодавства. Відправним документом тут, зрозуміло, є Бюджетний кодекс. Збалансованість у питаннях, що стосуються порушень бюджетного законодавства і відповідальності за ці порушення, повинна привести до підвищення ефективності бюджетного процесу і процедур у результаті зниження числа порушень.

В даний час необхідна повна ревізія бюджетного законодавства, у першу чергу в частині регулювання процедурних питань бюджетного процесу, тому що саме їхня нерозв'язаність знижує його ефективність. Але помилково вважати, що концепція "фінансового технологізму" не враховує важливості визначення напрямків і обсягів витрати засобів. Просто відповідно до даної концепції процедура бюджетного процесу вважається першочерговою, що не зменшує важливості інших аспектів бюджету. Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 рр.) „Шляхом європейської інтеграції” / Авт. кол.: А. Гальчинський, В. Геєць та ін.; Нац. Ін-т стратег. дослідж., Ін-т екон. прогнозування НАН України, М-во економіки та з питань європ. інтегр. України. - К.: ІВЦ Держкомстату України, 2004. Ї С. 211

Справа в тім, що при визначенні обсягів і напрямків витрати коштів також випливає чітко них регламентувати, але вже усередині бюджетного циклу.

В даний час у рамках процедури бюджетного процесу ніяк не урегульоване питання, що стосується критеріїв раціональності і результативності витрат державних засобів, що багато в чому утрудняє проведення підсумкового контролю.

У світовій практиці прийнято виділяти три основних методи визначення ефективності діяльності по керуванню державними витратами:

- аналіз пакетів даних - по суті цей вид оцінки являє собою аналіз співвідношення витрати/випуск;

- індексний аналіз - порівнення показників діяльності організації за різні періоди, а також порівнення показників окремих організацій між собою. Даний метод оцінки доцільно використовувати у відношенні виробничих державних організацій;

- регресійний аналіз - зіставлення показників результатів діяльності із сукупністю факторів, що описують вхідні ресурси, і пояснення коливань результатів за допомогою коливань факторів.

При рішенні процедурних питань необхідно чітке розуміння того, що процедура - це засіб досягнення мети, тому всі діючі процедури повинні відповідати цілям бюджетної політики й основних задач у рамках бюджетного процесу. Серед цих задач можна виділити такі, як виявлення наявних резервів, необхідних для просування економіки країни по шляху збалансованого ринку, узгодження бюджету і загальної програми стабілізації економіки, раціоналізація межбюджетных відносин і т.д. Загорський В. С.. Бюджетно-податкова система України: теорія і практика. -- Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2006. -- 304 с.

Чинне законодавство передбачає розроблення прогнозу основних бюджетних показників на три наступні за плановим роки.

У Бюджетному кодексі України статтею 38 передбачено подання до Верховної Ради разом з проектом Державного бюджету на наступний рік прогнозу показників Зведеного бюджету за основними видами доходів, видатків і фінансування на наступні три бюджетні періоди. Однак Верховна Рада не затверджує бюджет на середньостроковий період.

Постановою Кабінету Міністрів уже три роки поспіль схвалюється прогноз показників Зведеного бюджету за основними видами доходів, видатків і фінансування на середньострокову перспективу. Однак цей прогноз не може розглядатися як орієнти бюджетної політики на середньострокову перспективу, оскільки щороку його показники суттєво переглядають.

Зазвичай між першим і третім читанням проекту закону про бюджет відбуваються суттєві зміни планових бюджетних показників на наступний рік. Тому середньостроковий прогноз бюджетних показників, підготовлений у складі матеріалів до проекту закону про Державний бюджет для розгляду в першому читанні, втрачає свою актуальність як орієнтир з фінансового забезпечення загальнодержавної, реґіональної та галузевої політик на середньострокову перспективу одразу після першого читання.

Методологічна та нормативно-правова база для середньострокового бюджетного планування та вироблення бюджетної політики на перспективу в Україні взагалі відсутня. Це негативно впливає на стан усієї системи стратегічних і програмних документів, оскільки ускладнює врахування фінансових можливостей держави у виробленні довгострокової соціально-економічної політики чи політики у відповідних галузях і сферах діяльності.

Відсутність належної системи стратегічних і програмних документів та процедури визначення пріоритетів соціально-економічного розвитку ускладнює використання бюджетних програм як інструменту досягнення загальнодержавних цілей розвитку.

Результати розгляду бюджету в парламенті взагалі важко передбачити - парламент може не тільки змінювати розподіл бюджетних ресурсів, а й вносити великі корективи у запропоновану урядом бюджетну політику. У минулому непоодинокими були випадки збільшення видаткової частини бюджету без адекватних реалістичних джерел наповнення бюджету, що призводило до складнощів із виконанням бюджету та застосування принципів “ручного управління”. Інколи для збалансування бюджету вимушено скорочують бюджетні програми, які потенційно могли б бути дуже корисними для стимулювання соціально-економічного розвитку.

Через неузгодженість і непослідовність політики в Україні окрім бюджетних програм існує чимало державних цільових програм, які не відповідають ні пріоритетам, ні ресурсним можливостям держави. Так, нині налічується понад 400 державних цільових програм, левова частка яких не фінансується.

Крім проблеми фінансування соціальної сфери існує також проблема фінансування державного боргу. Існування державного боргу, в принципі, не є виключним та негативним фактором. Більшість країн з розвинутою економікою мають державний борг, проте це не стало причиною дестабілізації їх економіки, так як в них відбувається чіткий контроль над розмірами державних позик, і чітко визначені методи їх покриття. Теперішні фінансові проблеми в Україні багато в чому можна пояснити саме стрімким збільшенням державного боргу, без пошуку джерел його покриття. Як наслідок відбувається прискорення інфляційних процесів, і як результат - посилення нестабільності грошових відносин.

Вплив інфляції на бюджетну систему України багатофакторне, тому програма по боротьбі з інфляцією повинна включати комплекс дій, направлений на оздоровлення фінансового стану в країні. Ці дії повинні бути направлені проти тих факторів, які мали місце протягом останніх років. До них відносяться:

§ збільшення грошової маси за рахунок автоматичного збільшення зарплати, незалежно від результатів праці.

§ збільшення безготівкових розрахунків за рахунок кредитування низько рентабельних підприємств

§ збільшення цін на енергоносії, основні види сировини та матеріалів

§ монопольне ціноутворення в умовах монополізації більшості видів промислового виробництва, що призводить до збільшення цін виробника

§ витрати на конверсію підприємств.

Без зниження рівня інфляції не можуть бути ефективно використані витрати бюджету, направленні на соціальні потреби.

Крім того для зменшення витрат можливі також різні процедурні обмеження щодо прийняття бюджетних рішень. Зокрема, законодавчі акти, чинність яких призводить до збільшення державних витрат (наприклад, про підвищення заробітної плати державних службовців, про збільшення пенсій або про додаткові соціальні гарантії), можуть прийматися тільки за наявності в розпорядженні держави відповідних доходгв. Крім того, рішення стосовно державних витрат, змін у податковому законодавстві, державної заборгованості повинні прийматися кваліфікованою більшістю голосів (2/3 депутатів). Ефективним засобом обмеження зростання державних витрат може слугувати встановлення часу дії державних програм. Це означає, що прийняття нових програм допускається тільки із зазначеіі дати їх завершення, а продовження дії програми потребує прийняття спеціального рішення.