Взаємодія органів державного управління та місцевого самоврядування на районному рівні

1

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ВЗАЄМОДІЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА РАЙОННОМУ РІВНІ

Дисертація на здобуття кваліфікації магістра державного управління

Слухач М.І.Островерхий

Науковий керівник Л.В.Набока

2009 р.

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ НА РІВНІ РАЙОНУ

1.1 Сучасні підходи до організації влади на рівні району

1.2 Форми організації взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування

1.3 Зарубіжний досвід співпраці органів влади на місцевому рівні..28

РОЗДІЛ 2. CУЧАСНИЙ СТАН ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА РІВНІ РАЙОНУ

2.1 Розмежування повноважень між суб'єктами управління на рівні району

2.2 Структурно-функціональне забезпечення реалізації влади на рівні району

2.3 Суперечності в організації співпраці органів державної влади та місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 3. ОСНОВНІ НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРАНІВ ВЛАДИ НА РІВНІ РАЙОНУ

3.1 Раціоналізація моделі державного управління на рівні району

3.2 Структурно-функціональне забезпечення діяльності органів управління

3.3 Удосконалення форм та методів виявлення та погодження інтересів представницьких та виконавчих органів влади на рівні району

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТКИ

ВСТУП

Існуюча в Україні система державного управління має перехідний характер, оскільки еклектично поєднує в собі як інститути, що дісталися у спадок від минулої доби, так і нові, сформовані в період незалежності. Тому вона залишається в цілому неефективною і не відповідає новим умовам і потребам розвитку суспільства, гальмує проведення радикальних соціально-економічних та політичних перетворень, особливо у зв'язку із реформуванням всіх складових суспільного ладу. За роки незалежності України сталися кардинальні зміни у системі територіальної організації влади. Нова модель організації влади отримала конституційне закріплення, що базується на принципах демократії, верховенства права, розподілу влади на законодавчу, виконавчу, судову гілки, визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Разом з тим, практика свідчить, що реформування механізму управління розвитком регіонів, встановлення належного балансу загальнодержавних інтересів з регіональними та місцевими інтересами, не стало провідною силою в політико-економічних перетвореннях держави. Питання взаємодії між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у процесі становлення держави знаходять відгук у працях багатьох авторів. Зокрема, про це писали М. Орзіх [62 - 65], О. Крупчан [47], Н. Нижник [33, 60], О. Сушинський [76], В. Авер`янов [32, 12]. Плідні ідеї щодо розв'язання питань взаємодії державного управління та місцевого самоврядування висловлюються у наукових працях С Телешун [78], В. Кампо [39, 40], В. Цвєтков [84], А. Крусян [48], І. Шарова [29] та ін. Але варто відзначити, що більшість робіт стосується визначеного кола питань або лише окремих аспектів бюджетної практики. У той же час динаміка зрушень в системі державного управління вимагає проведення подальших теоретичних досліджень усієї сукупності проблем, пов`язаних із функціонуванням органів влади на місцевому рівні, вивчення вітчизняного історичного досвіду, практики розвинутих країн з метою її застосування в Україні.

Актуальною є проблема оптимізації моделей прийняття рішень на місцевому рівні, покращення системи і структури органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, чітке розмежування їх повноважень між собою. Але визначальним має бути розв`язання проблеми про місце і роль місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в загальній системі публічної влади.

Мета роботи полягає у визначенні ефективних шляхів удосконалення механізму регіонального управління та місцевого самоврядування, з'ясуванні реальних перспектив його розвитку і функціонування, виявленні оптимальних форм сучасних взаємовідносин цих органів, виокремлення пріоритетних напрямів подальшої співпраці органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в умовах втілення нової регіональної політики.

Об'єкт дослідження: процес взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження: відносини в процесі взаємодії між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на місцевому рівні.

Здійснення поставленої мети передбачає вирішення низки принципових питань, що становлять задачі дослідження:

— проаналізувати та узагальнити наявну наукову літературу, документи з даної тематики;

— вивчити та узагальнити основні риси органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, як органів публічної влади на місцях;

— з'ясувати зміст понять, розглянути характеристику основних елементів системи та компетенцію місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування;

— визначити функції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та проблеми їх розмежування;

— з'ясувати можливі шляхи модернізації державної влади та місцевого самоврядування на регіональному та місцевому рівні.

Практична значимість роботи полягає у тому, що в ній були досліджені думки багатьох науковців щодо функціонування органів державної влади та самоврядування на місцевому рівні, проведено аналіз правових засад взаємодії цих органів, розглянуто форми їх взаємодії, здійснено аналіз сильних та слабких сторін органів публічної влади на місцях, визначено пріоритетні напрями їх діяльності щодо подальшого реформування та розвитку.

За результатами дослідження була підготовлена доповідь. Матеріали цієї доповіді були апробовані на науково-практичній конференції і можуть бути застосовані при вирішені завдань управлінської діяльності на місцевому рівні. У науковому виданні „Кар'єра молодих державних службовців” за підсумками стажування була надрукована стаття „Проблеми взаємодії органів публічної влади”.

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ НА РІВНІ РАЙОНУ

1.1 Сучасні підходи до організації влади на рівні району

У жодній країні світу, за винятком хіба що карликових країн, управління неможливо здійснювати виключно з центру. Як зазначав відомий французький вчений Токвіль: “Центральна влада, якою б освіченою та вправною вона не була, не в змозі одна охопити всі питання життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що подібне завдання перевищує всі межі людських можливостей. Коли така влада намагається виключно лише своїми силами створити та привести в дію безкінечну множину різних суспільних механізмів, вона змушена буде або задовольнятися далеко не повними результатами, або її зусилля будуть просто марними” [45, с. 8].

У зв'язку з необхідністю організації ефективного управління територія будь-якої держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, управління якими здійснюється або місцевими органами управління - державною адміністрацією, що призначається центральною владою, або ж органами місцевого самоврядування - представницькими органами, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх виконавчими органами. Можливі також варіанти комбінованого управління, коли на одному територіальному рівні, одночасно функціонують як місцеві органи управління (державна адміністрація), так і органи місцевого самоврядування. Наприклад, група науковців подають ось таку схему територіальної організації влади в Україні (рис. 1.1.) [29, с. 12].



Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів з управління її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність адміністрації, що призначаються центральними або іншими вищими органами державної влади, тобто пряме державне управління на місцях.

Управління передбачає вплив на поведінку людей, підпорядкування волі одного волі іншого для одержання певних результатів, наявність особливого механізму його реалізації. Управління здійснюється за допомогою влади.

Влада - невід`ємна властивість політично організованого суспільства. Вчені докладно аналізують питання сутності влади, її природи як особливого феномена, що володіє специфічними внутрішніми рисами.

В сучасній науці численні представники різних поглядів на владу характеризують її як “авторитет, що володіє можливістю примусити підкоритися”. Так, М. Байтин формулює поняття влади як “відповідний характеру і рівню суспільного життя засіб функціонування різної соціальної спільноти” [54, с. 44].

Щоб розмежувати функції органів місцевого самоврядування і органів державної виконавчої влади, необхідно встановити співвідношення понять „державне управління”, „управління у сфері місцевого самоврядування” та „місцеве управління”.

У вітчизняній літературі ще не сформовано остаточного і загальновизнаного поняття „державного управління”. Існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, інша за формами, у яких воно існує та функціонує. Так, за широко розповсюдженим підходом державне управління розглядається як діяльність держави із здійснення законодавчої, виконавчої та судової влади. Прикладом такого трактування є визначення, дане американським вченим Ф. Нігроу [цит. за: 69, с. 10]:

1. Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2. Охоплює всі три гілки влади - законодавчу, виконавчу, судову, а також їхній взаємозв'язок.

3. Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже є частиною політичного процесу.

4. Істотно різниться від приватного управління.

5. Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг.

Іншим правомірним підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію законодавчої та судової гілок державної влади. Інакше кажучи, державне управління розглядається як підзаконна та несудова діяльність держави, що здійснюється через систему органів виконавчої влади. Саме на таких засадах ґрунтується адміністративне право, яке визначає державне управління як підзаконну виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади. Складність та багато вимірність поняття „державне управління” зумовило існування різних підходів до його обґрунтування. Найчастіше під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що виражається через функціонування її органів. Термін „державне управління” використовується в законодавчих актах, у науковій та навчальній літературі. Будучи частиною політичного управління, воно зберігає його характеристики, водночас володіючи численними особливостями, які відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний вид управління.

Варто навести у цьому зв'язку визначення державного управління, яке дав Г. Райт: по-перше, теорія державного управління є частиною державного процесу і може бути розглянута з урахуванням деяких теоретичних концепцій у сфері політичної науки; по-друге, сферою теорії державного управління є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує державне управління; по-третє, воно є сферою професійної діяльності [69, с. 1].

Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління так визначає це поняття: „Державне управління - широке й аморфне поєднання” теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку з суспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних проблем, і запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб [15, с. 95].

Н. Нижник і О. Машков, характеризуючи державне управління, зазначають, що це „підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культурного та духовного розвитку” [ 60, с. 6].

В. Цвєтков стверджує, що державне управління - це форма практичної реалізації виконавчої влади [71, с. 17 - 37].

У сучасних дослідженнях російських учених державне управління розуміється як організаційна діяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як організованого процесу керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки, і культури, інших сфер державного життя.

На даному етапі розвитку управлінської науки існують різні підходи до розуміння поняття державного управління. Виділимо основні з них:

– державне управління як уся діяльність держави в цілому;

– державне управління як одна з головних функцій держави в цілому;

– державне управління як неполітичне (позаполітичне) підґрунтя діяльності виконавчих органів або неполітизованої частини апарату іншої гілки державної влади, а також управління державними та напівдержавними організаціями;

– державне управління як діяльність виконавчої влади в цілому [81, с. 23].

Отже, державне управління - явище універсальне і певною мірою притаманне всім, без винятку, країнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значною мірою різниться.

Як бачимо, категорія “державне управління”, традиційно неоднозначне. Державне управління у вузькому розумінні слова (виконавчо-розпорядча діяльність) виділяється шляхом виокремлення із діяльності державного апарату тільки однієї виконавчо-розпорядчої діяльності, яка здійснюється лише одним видом державних органів - органами державного управління.

Вживання цього терміну в широкому розумінні передбачає, що державне управління - це регулююча діяльність держави в цілому, діяльність усього державного механізму по регулюванню суспільних відносин.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції [1, ст. 140] та законів України.

Виходячи з цього принципу „в державно-організованому суспільстві повинні бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії та забезпечення суверенітету народу” [65], і, відповідно, оптимальне співвідношення державного управління та самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. Управління місцевими справами здійснюється не лише за допомогою місцевого самоврядування. Окремі питання місцевого значення вирішують і відповідні місцеві органи державної влади. Так, наприклад, охорону громадського порядку та боротьбу із злочинністю у населених пунктах здійснюють територіальні органи Міністерства внутрішніх справ, які входять до єдиної системи органів державної влади. Подібне вирішення місцевих справ через органи державної влади називають місцевим управлінням.

В контексті магістерської дисертації, є доцільним, методологічно і логічно виправданим використовувати термінологічну конструкцію “місцеве управління”, яке включає “місцеве самоврядування” і “місцеве державне управління” (в його вузькому розумінні), яке здійснюється місцевими органами виконавчої влади.

Україна обрала шлях до розбудови демократичного суспільства. З подальшою демократизацією суспільства методи і форми примусу поступово змінюються, за якими влада виступає вже не як співвідношення відносин “володарювання - підлеглість”, а як “оптимальне керівництво -компромісна підлеглість”.

Такий підхід більш точно відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад від функцій та повноважень державної влади, які здійснюються на регіональному та місцевому рівнях.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя закріплена у Конституції України [1, ст. 5], відповідно до якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. З цього випливає, що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі. Це теж публічна влада, але не державна, а влада населення тих адміністративно-територіальних одиниць, що розглядаються як територіальні колективи. Що ж стосується терміна „місцеве”, то в законодавстві багатьох зарубіжних країн, наприклад, у деяких країнах англосаксонської системи, використовується поняття „муніципальне”, „муніципалітет” (від латинського „municipium”: „munis” - тягар і „capio”, „recipio” - приймаю), яким ще в Давньому Римі визначали місцеве управління, що займалося вирішенням проблем міст, розпорядженням господарськими об'єктами, призначеними для задоволення загальних потреб жителів міст. В Японії місцеве самоврядування називається „місцева автономія”, у Франції територіальна децентралізація. І хоч назви різні, але суть майже однакова - це право жителів певної території самостійно вирішувати питання місцевого значення відповідно до діючого законодавства.

Кажучи про місцеве самоврядування не можна не згадати муніципальну владу, яка є різновидом не тільки соціальної, але і публічної влади, діє у межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування та заснована на нормах права. Слід констатувати, що муніципальна влада - це система владних відносин, яка реалізує функції та повноваження місцевого самоврядування. Муніципальна влада може бути визначена як форма суспільних відносин, в яких, згідно з нормами територіальної громади, діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її у відповідності зі своїми цілями в межах загальнонаціональної політики. Тут же варто наголосити, що ці дві сторони соціального управління - самоуправлінські й державницькі начала - впливають у спільному руслі змін соціально-економічних і політичних процесів, органічно переплітаючись і синтезуючись в єдиний інституціонально-нормативний комплекс публічної влади.

Погляди дослідників інституту місцевого самоврядування на запитання про правову природу влади на місцевому рівні, - громадська вона чи державна, - умовно можна об'єднати в три групи.

Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад.

Так, В. Погорілко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя - місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільнот [57, с. 7].

В. Чиркін стверджує, що „місцеве самоврядування це - недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст і громад - це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державноорганізованого суспільства) даної країни в цілому.” [87, с. 375]. В іншій своїй роботі В. Чиркін ще категоричніший: державна влада та місцеве самоврядування - це різні рівні здійснення публічної впади народу. Місцеве самоврядування - це влада територіального колективу, об'єднання громадян (а іноді й негромадян. які постійно проживають і сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами[88, с. 453].

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування - це різні форми реалізації влади народу, О. Кутафін, зазначає, що місцеве самоврядування - це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою [51, с. 358].

Професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства має спиратися на „концепцію громади („миру”), яка існує мирно та в добробуті, заснована на засадах творчого характеру людського інтелекту”. Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, - утворення систем управління, побудованих на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожен з нас зможе навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, сформованих на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідносин [66, с. 128 - 129].

Німецький учений З. Баллейс наголошує, що муніципалітети є передусім „природними корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади..., скільки з суверенітету народу, який має поважатися й забезпечуватися державою на практиці” [цит. за: 86, с. 19 - 20].

Існування двох рівнів-публічної влади - публічної державної й публічної самоврядної (муніципальної), обґрунтовує в своїй дисертаційній роботі й вітчизняний дослідник Б. Григор'єв [30].

Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної позиції, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) - це різновид влади державної. Так, Г. Чеботарьов вважає, що „влада органів місцевого самоврядування за своєю природою й не може бути іншою, ніж владою державною.” [85, с. 85]. На думку К. Шеремета, місцеве самоврядування - це децентралізоване, справжнє державне управління. В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління [50, с. 17]. Теза щодо характеру місцевого самоврядування як похідного від державної влади обстоюється й сучасним шведським ученим С. Монтіном, який наголошує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети - це частина державної адміністрації, а місцевому самоврядуванню його компетенція надається парламентом і тому воно здійснює, в остаточному підсумку, „делеговану-державну владу.”[цит. за: 86, с. 19]. На думку В. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї - для органів державної влади, а другої - для органів місцевого самоврядування. Тому, вважає цей автор, влада органів місцевого самоврядування с похідною від влади державної, а не від вигаданої муніципальної. Це продовжує В. Борденюк. не заперечує існування влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі й територіальній громаді. Проте, констатує він, у даному разі влада громади на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну [25, с. 26]. Досить категоричні в своїх висловлюваннях і А. Безуглов та С. Солдатов: „влада місцевого самоврядування є державною владою, а органи, які її здійснюють, є органами державної влади. Між державною владою та владою муніципальною, як і між органами, які їх здійснюють, немає принципової різниці. Вони єдині за своєю природою” [23, с. 345, 348, 351].

Третя група вчених має компромісну позицію; вона визнає подвійну природу влади місцевого самоврядування. Посилаючись на результати аналізу природи місцевої влади, вони стверджують, що в ній одночасно поєднуються два начала: громадівське та державне. Так, М. Орзіх зважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість „входити в правові ворота”, а не „трощити муніципальні огорожі”, які небезуспішно споруджені на місцях під впливом „революційної психології й суверенного бешкетування місцевих рад” [65, с. 64]. На думку прихильників таких поглядів, синтез державного та громадського у самоврядуванні дуже важливий для суспільства. Завдяки поєднанню цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: усувається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності й послаблення держави та її інститутів; створюються можливості для участі людей в управлінні справами суспільства й держави, то підносить культурно-правовий рівень громадян і виховує в них відчуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета - збереження та зміцнення суспільства й держави на основі демократичних інститутів, держава може краще вивчити потреби населення, місцеві справи та ухвалює рішення, які відповідають інтересам людей; народжується спільний інтерес для громадян і державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства в цілому; управління суспільством на основі узгоджених дій переростає в єдиний процес творення. Однак реалізація цих програмних положень можлива дише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

З трьох означених позицій щодо сутності місцевого самоврядування найбільш концептуально вивіреною та прогресивною є та, що трактує місцеве самоврядування як недержавну за своєю природою самостійну форму здійснення народом своєї влади - публічну владу територіальної громади.

Місцеве самоврядування в Україні діє у межах Конституції та відповідних законів, вирішуючи питання місцевого значення, але враховуючи при цьому інтереси держави в цілому, тобто місцеве самоврядування тісно пов'язане з державною владою, адже разом вони виступають різними формами публічної (обов'язкової для всіх) влади.

Державна і самоврядна влада в сукупності - є публічна влада. Місцеве самоврядування має спеціальний суб'єкт (територіальну громаду), спеціальний об'єкт (питання місцевого значення),воно володіє такою ознакою, як самостійність - ключова категорія, яка характеризує місцеве самоврядування як самостійну підсистему публічної влади (самоврядну). Самостійність місцевого самоврядування конституційно гарантується державою. Це знаходить своє відображення в “правовій, організаційній та матеріально-фінансовій самостійності” [3, ст. 3], в організаційній відокремленості органів місцевого самоврядування в загальній системі управління суспільством і державою. Достатньо чітко з цього приводу висловився А. Слива, який відмітив, що “місцеве самоврядування - це влада, і інших питань немає. З недалекої історії нам чудово відомо, що таке моноліт державної влади. Це недемократична державна влада. Звідси витікає проблема влади муніципальної. А що спільного у державної і муніципальної влади? Весь світ відповів на це питання. Разом вони є публічна влада” [14, с. 25].

Таким чином, в Україні співіснують два різновиди місцевої публічної влади - місцева державна влада та влада територіальних громад (муніципальна). Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожний вид публічної влади володіє специфічними ознаками, суб'єктно-об'єктними та функціональними характеристиками. Органи державної влади вирішують питання державного значення; територіальні громади - місцевого. Однак безперечним фактом є те, що закріплена Конституцією України модель організації публічної влади в Україні не усуває з порядку денного необхідності дальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку оптимального та досконалішого варіанту організації державної влади та місцевого самоврядування, механізмів їхніх взаємовідносин та взаємодії з урахуванням аналізу практики їхнього функціонування в нашій країні та за її межами.

1.2 Форми організації взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Однією з центральних проблем українського державотворення є розвиток сильної та ефективної державної влади як необхідної передумови модернізації суспільства на засадах ринкової економіки, прав і свобод людини та політичного плюралізму. Вдосконалення державного апарату, запровадження чіткої ієрархії влади вимагає глибокого вивчення, точних і обґрунтованих рішень.

Ці завдання стають ще важливішими і складнішими, коли фактично заново формуються державні структури, в умовах радикальних перетворень, які охопили найважливіші сфери суспільних відносин на нинішньому етапі розвитку України. За цих умов усі зазначені вище вимоги постають перед апаратом державного управління, від якості і ефективності роботи якого значною мірою залежить доля країни. Його постійне удосконалення є зараз життєво необхідним.

Побудова незалежної, демократичної, правової України означає перехід до принципово нових систем механізмів державного управління. Головне в тому, що зовнішнє середовище, в якому діють державні організації, стає якісно іншим: підвищується ступінь невизначеності, з'являються нові фактори ризику. Для розвитку державного управління сьогодні характерне зниження рейтингу інституцій державної влади: тенденції ігнорування законодавства, невизначених пріоритетних напрямків державної діяльності. Особливість нинішнього періоду полягає в тому, що потрібно не тільки вирішувати конкретні управлінські завдання, але й бачити загальну перспективу управлінської діяльності, а також створити ефективний механізм втілення її в життя з урахуванням особливостей регіонів.

Стрижневою проблемою сучасного державного управління в Україні є проблема вироблення і встановлення сучасних принципів державного управління. Сьогодні проблема принципів часто ігнорується, багато перетворень у державному управлінні здійснюється суб'єктивно. Відсутній цілісний, комплексний підхід до створення і зміни державних структур. Принципи державного управління виступають у вигляді певних наукових положень, закріплених правом, та застосовуються в теоретичній і практичній державно-управлінській діяльності людей. Різні підходи вчених до визначення принципів управлінської діяльності спостерігаються ще у минулих сторіччях. Так, над визначенням принципів працювали Гарінтон Емерсон (1853-1931), Анрі Файоль (1841-1925), Ф.У. Тейлор (1865-1915), Макс Вебер (1864-1920) та інші. По-різному підходять до визначення принципів управління сучасні вчені. Так, М. Кабушкін до загальної класифікації принципів управління відносить: принципи оптимального поєднання централізації і децентралізації; єдиноначальності і колегіальності; наукової обґрунтованості; плановості; поєднання прав, обов'язків і відповідальності; автономії і свободи; ієрархічності та зворотного зв'язку; мотивації і демократизації [38, с. 79 - 81].

Професор Г. Атаманчук принципи державного управління поділяє на такі види: структурно-цільові, що відображають закономірності, відносини і взаємозв'язки раціональної побудови „дерева” цілей державного управління, і структурно-функціональні, що характеризують закономірності, відносини і взаємозв'язки побудови функціональної структури державного управління; структурно-організаційні, що пов'язані з закономірностями, відносинами і взаємозв'язками побудови організаційної структури державного управління, і структурно-процесуальні, що дають уявлення про основні закономірності, відносини і взаємозв'язки раціонального і ефективного ведення управлінської діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування [17, с. 192].

Цікавим є підхід М. Круглова до основних системних принципів. До них він відносить: принцип еквівалентності в парі “система-ціль, система-засіб”; принцип покриття і пересічення відображень багатьох засобів на багатьох потребах; принцип раціонального поєднання властивостей цілісності та відокремленості систем, що розвиваються; принцип рухомості і стабільності елементів; принцип вирішення проблем центральної ситуації в умовах невизначеності зовнішнього середовища; принцип синтезу властивостей систем; принцип зміни поколінь активних елементів; принцип єдності процесів розвитку, експлуатації і відновлення [46, с. 536].

Н. Нижник визначає наступні групи принципів [60, с. 56 - 58]:

1. Суспільно-політичні принципи, що відображають та розкривають соціальну природу державного управління, його детермінованість і обумовленість суспільством. Сюди входять принципи об'єктивності та законності державного управління.

2. Зокрема, принцип законності передбачає, що функціонування та розвиток державного управління мають міцні правові засади, які визначаються законом та полягають у його практичній реалізації; по-друге, принцип законності обумовлює актуальність своєчасного і правильного правового регулювання змін у змісті, організаційній структурі, елементах діяльності органів державної влади; по-третє, він вимагає чіткого порядку їх нормативної діяльності, особливо прийняття та виконання правових актів, і, по-четверте, служить основою для формування та підтримки свідомої дисципліни в діяльності державних службовців. Систему цих принципів характеризують: демократизм, законність, об'єктивність, гласність.

3. Структурні принципи, що синтезовані через дослідження функціональної та організаційної структур державного управління:

– функціональний - його сутність полягає в тому, щоб потребу розглядати як сукупність функцій, які потрібно виконати для її задоволення;

– диференціація та фіксування функцій шляхом видання правових норм;

– сумісність функцій;

– концентрація функцій (необхідна по відношенню до управлінських об'єктів);

– комбінування функцій;

– відповідність функцій потребам і запитам управлінських об'єктів;

– принцип оптимізації управління, що дозволяє удосконалювати структуру управлінського об'єкта та підвищує його функціональні можливості, підвищує ефективність систем, якими управляють. Сьогодні цей принцип диктує необхідність скорочення галузевих ієрархічних рівнів управління, зменшення регламентуючої ролі державного апарату, що сковує самостійність та ініціативу, удосконалення структури управління державних установ і організацій.

4. Принципи державно-управлінської діяльності, що розкривають відносини та взаємозв'язки методів, форм, стадій та інших елементів діяльності державних органів при здійсненні ними державних управлінських функцій. До них відносяться: відповідність елементів управлінської діяльності державних органів їх функціям і організації; правове регулювання управлінської діяльності та особиста відповідальність за її результати; стимулювання управлінської діяльності та інші, які відносяться до управлінської діяльності.

Функції державного управління - це специфічний за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісний управляючий вплив держави. Важливе значення мають головні функції. Головні функції це ті, заради яких політична влада, власне, і запроваджує служби державного управління. За своєю природою ці функції бувають дуже різними. Їхня спільна ознака - це те, що вони мають на меті забезпечувати колективні потреби населення - і в тому випадку, коли вони виникають у всього суспільства (оборона, боротьба зі злочинністю), і в тому, коли йдеться про частину індивідів, які його складають.

Структурно головні функції поділяються на такі категорії:

1. Функції центральної державної влади: оборона, підтримання зовнішніх зв'язків, міліцейська служба, судочинство, регламентація та ін.

2. Економічні функції: державні переваги в галузі грошового обігу і загальна координація економіки.

3. Соціальні функції: охорона здоров'я, перерозподіл прибутків.

Під головними функціями управління слід розуміти відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які забезпечують управлінську дію. Вони відображають суть і зміст управлінської діяльності на всіх рівнях управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану структури і самоуправління управлінських суспільних процесів, а також місця і ролі держави в суспільному житті.

Методи державного управління - це сукупність засобів і прийомів впливу на об'єкт управління для досягнення цілей, що поставлені організацією. Методи управлінської діяльності за механізмом впливу на керовані об'єкти поділяють на методи прямого і непрямого впливу (адміністративні та економічні), за силою впливу - на методи видання правових актів і безпосередньо організаційні. Усі загальні методи застосовуються не ізольовано, а в поєднанні.

До наступних методів діяльності управління слід віднести методи виконання окремих функцій управління. Щодо стадій процесу управління розрізняють методи вироблення і прийняття управлінських рішень. Існують також інші класифікації методів управління: зовнішньоекономічного впливу (організаційні та адміністративні) і економічного впливу, морально-політичні (переконання, виховання, моральне заохочення), економічні (матеріальне заохочення конкретних осіб і колективів, стимулювання діяльності), організаційні (прогнозування, організація, координація, контроль), адміністративно-директивні.

В. Малиновський розділяв методи державного управління на адміністративні, економічні, правові, соціально-психологічні [52, с. 369].

Відповідно до Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Державна влада - провідна форма публічної влади, головний засіб здійснення завдань та функцій держави через державний апарат - систему органів, наділених державно-владними повноваженнями (органів державної влади).

Державна влада необхідна для нормального функціонування сучасного суспільства, захисту прав і свобод людини і громадянина, прав інститутів громадянського суспільства. Наділена правом застосовувати примус, вона керує соціальними процесами, організує управління суспільними справами в інтересах всіх основних соціальних прошарків та груп населення.

Місцева державна адміністрація - це офіційна, конституційне закріплена назва державних органів, які здійснюють "виконавчу владу” в областях і районах.

Система місцевих державних адміністрацій побудована за територіальним принципом.

На місцевому рівні державна влада представлена місцевими органами виконавчої влади - місцевими державними адміністраціями [2, ст. 1]. Конституційною основою організації і діяльності цих органів є положення Конституції України [1, ст. 118 - 119].

У Законі України “Про місцеві державні адміністрації” [2] сформульовано принципи діяльності місцевої державної адміністрації: відповідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права; законність; пріоритетність прав людини; гласність; поєднання державних і місцевих інтересів.

Компетенція місцевої державної адміністрації повинна відповідати основним напрямам їх діяльності, які закріплені у Конституції України [1] і в силу цього основоположний характер, є правовою основою для установлення і дальшого законодавчого закріплення предметів ведення і об'єму повноважень місцевої державної адміністрації. Державно-правовий статус місцевих державних адміністрацій за обсягом наданих повноважень має відповідати основним завданням їх діяльності. Вони полягають у тому, що державні адміністрації забезпечують на відповідній території виконання Конституції [1, ст. 119], законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного і культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних обласних і регіональних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування, відносини і взаємозв'язки, що реально існують у державному управлінні.

Таким чином, у діяльності місцевих державних адміністрацій основними є: контрольно-ревізійна функція, планово-бюджетна функція, виконавчо-розпорядча функція по виконанню комплексних державних програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій, а також найважливіша, функція взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Компетенція місцевої державної адміністрації у повному об'ємі викладена у Законі про місцеві державні адміністрації [р. 3]. Cтаття 13 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” закріплює список "питань, що дозволяються місцевим державним адміністраціям". А саме, до них відносяться: забезпечення законності, охорона прав, свобод та законних інтересів громадян; соціально-економічний розвиток відповідних територій; бюджет, фінанси і облік; володіння майном; промисловість, сільське господарство, будівництво, транспорт і зв'язок; наука, освіта, культура, охорона здоров'я; використання землі, природних ресурсів, охорона навколишнього середовища; соціальний захист, праця і заробітна плата і т.д.

До компетенції місцевих державних адміністрацій також входять делеговані їм повноваження обласними й районними радами [3, ст. 44]. Обласні та районні державні адміністрації виконують делеговані їм повноваження, перш за все, з метою забезпечення місцевих інтересів населення, відповідно, району і області та несуть відповідальність за їх реалізацію.

Таким чином, місцевим державним адміністраціям делеговані повноваження, які повинні належати виконавчим органам обласних і районних рад, які такими органами не володіють. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 58] районні та обласні ради утворюють відповідні виконавчі апарати, які виконують „організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності” відповідних рад.

У результаті місцеві державні адміністрації у певних областях діяльності виконують роль „виконавчих органів” обласних та районних рад.

Оптимальне функціонування організації і системи державної влади завжди пов'язане з інтересами людей різних прошарків населення, а оскільки інтереси і потреби різних соціальних груп через обмеженість ресурсів та інші обставини можуть задовольнятися державною владою лише частково, або можуть бути задоволені повністю потреби лише окремих груп, забезпечення оптимальної організації і функціонування державної влади є великою проблемою загального, універсального характеру. Діяльність державної влади може задовольняти одних і не задовольняти інших. Проте головною умовою оптимальної організації державної влади є те, що демократично організована державна влада повинна задовольняти інтереси абсолютної більшості населення, поважаючи і захищаючи інтереси і права його меншості.

За умови, коли державна влада піклується про інтереси більшості населення, основна частина його добровільно і свідомо підкорюється законним вимогам державної влади, а також законним вимогам її органів і представників. Таке ставлення населення до державної влади надає їй усталеного, стабільного характеру, забезпечує необхідну ступінь свободи у здійсненні державної політики. Чим вище рівень турботи з боку державної влади, тим ширшими є можливості керівництва суспільством з мінімальними „силовими” видатками і витратами управлінської енергії, тим більшою є свобода процесів суспільного саморегулювання.

Останнє має особливого значення для України, де запроваджується конституційна модель управління громадськими справами за допомогою механізму поєднання діяльності органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Поява і розвиток інституту місцевого самоврядування зумовлені усвідомленням суспільством того, що зміцнення державної влади в центрі не може бути ефективним і корисним для суспільства в цілому без її одночасної децентралізації, функціонування первинних територіальних громад, об'єднаних певними суспільними місцевими інтересами. Це також пов'язано з тим, що більшість звернень громадян до влади стосовно забезпечення різноманітних умов життєзабезпечення зосереджується на місцевому рівні й мають тут вирішуватись. Прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України закріпила принцип, згідно з яким "в Україні визначається та гарантується місцеве самоврядування" [1, ст7].

Децентралізація влади в Україні може здійснюватися шляхом розвитку місцевого самоврядування, що проявляється перш за все у виборах жителями відповідних територій своїх представників до органів місцевого самоврядування, самостійному вирішенню питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи, які вони обирають. До таких питань слід віднести право місцевих рад, як органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки і збори, розпоряджатися своїм майном, брати кредити, подавати позови, самостійно управляти місцевими витратами тощо. Чим менше самоврядування обмежено правами, тим більший простір йому може бути наданий, і, навпаки чим більше покладається на нього загальних справ, тим більше воно стримується в своїх діях і підпадає під контроль державної виконавчої влади.

Для більш ефективного використання повноважень слід чітко розмежувати їх між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування і встановити взаємний контроль за виконанням рішень обох гілок влади. Але для вирішення деяких проблем місцевого рівня не достатньо враховувати компетенцію державної адміністрації або органів місцевого самоврядування, і тільки кооперація зусиль в цьому напряму спроможна надати змогу для вирішення тих або інших питань. Виходячи з цього, ми бачимо, що тісна співпраця між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування, концентрація зусиль у вирішенні визначених проблем може привести до ефективного вирішення цих проблем. Отже, ми маємо з одного боку розмежування повноважень, а з другого - тісну взаємодію між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування. Поєднання цих обох явищ дає змогу сприянню ефективної моделі влади взагалі.

Місцеве самоврядування - це право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. "Право і реальна здатність" територіальних громад означає, перш за все, можливість і здатність територіальної громади мати права і нести відповідальність, її здатність власними і діями набувати права і обов'язки, а також самостійно вирішувати, які права і обов'язки виконувати громадою або її органами, а які - доручити іншим органам, організаціям, закладам.

Згідно із Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 6] система місцевого самоврядування включає:

– територіальну громаду;

– сільську, селищну і міську ради;

– сільського, селищного, міського голову;

– виконавчі органи сільської, селищної, районної ради;

– районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

– органи самоорганізації населення.

Місцеве самоврядування є складовою управління суспільством. На відміну від місцевого управління, місцеве самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму, специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави, так і від об'єднань громадян.

Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування, котру від імені України 6 листопада 1996 року було підписано в м. Страсбурзі (ратифіковано Верховною Радою України 15 липня 1997 року). Після цього вона стала частиною національного законодавства України [4]. В силу цього положення Хартії на території України мають обов'язкову юридичну силу як і положення будь-якого іншого чинного законодавчого акту України. Метою Європейської хартії місцевого самоврядування є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого значення.

Європейська хартія місцевого самоврядування зобов'язала держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів. Тим самим, вона стала важливим кроком на шляху до утвердження життєздатності на всіх територіальних рівнях управління принципів, які Рада Європи проголосила і захищає з моменту свого створення з метою захисту прав людини, формування демократичної суспільної свідомості в європейських країнах. Хартія визначила принципи, основні напрями місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням. Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову та матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод. Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень врегульовуються Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" [3] (табл. 1.1.).

Принципи Європейської хартії знайшли своє відображення в законодавстві України (дод. А).

За своєю природою місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної влади тим, що втілює місцеві інтереси територіальних колективів, на відміну від природи держави, яка втілює загальнодержавні інтереси. Крім того, місцеве самоврядування відрізняється від влади об'єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні й інші інтереси своїх членів. Місцеве самоврядування відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю. Його характерними рисами є демократизм, що знаходить своє відображення у виборності органів місцевого самоврядування; децентралізації системи.