Також це виражається у самостійністі територіальних колективів у вирішенні питань місцевого значення; гарантованість місцевого самоврядування в межах конституції України; піднаглядність і підконтрольність.

Характеристика місцевого самоврядування як багатогранного, комплексного політико-правового явища може бути повноцінною лише при розкритті його принципів, оскільки саме принципи є тією основою, яка найбільш рельєфно відбиває його сутність. Під принципом звичайно розуміють об'єктивну закономірність, властиву будь-якому суспільно-політичному явищу, сформульовану у вигляді певної основної ідеї, вихідного положення, правила. У своїй сукупності принципи складають своєрідну систему, кожен з елементів якої є відображенням характеру й сутності місцевого самоврядування.

Система принципів місцевого самоврядування встановлена і конкретизована Конституцією України [1, ст. 4]. Ці принципи можна умовно розділити на дві групи: перша група - це принципи, властиві тільки органам місцевого самоврядування, завдяки чому вони істотно відрізняються від місцевих органів виконавчої влади. До них варто віднести принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав. Друга група представлена універсальними принципами, що властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади. Це принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів. Важливими принципами також є принципи правової, організаційної, матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування. Крім того, В. Кравченко, М. Пітцик вважають, що до переліку принципів, закріплених у [3, ст. 4] Закону, варто також віднести загально конституційні принципи дотримання прав і свобод людини і громадянина та самостійності вирішення територіальною громадою питань місцевого значення [68].

Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 4], до основних принципів місцевого самоврядування в Україні, що є найважливішими ознаками будь-якої демократичної держави, належать:

– народовладдя - носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

– законність в організації та діяльності інституцій місцевого самоврядування, що підкріплена чинним законодавством України;

– гласність, що забезпечує прозору діяльність органів місцевого самоврядування й систематичну інформацію населення про неї;

– колегіальність, що означає таку організацію та функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кількість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, а питання, що належать до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;

– поєднання місцевих і державних інтересів, яке відбувається внаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади;

– виборність: органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на 4 роки;

– правова, організаційна, матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених чинним законодавством;

– підзвітність і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами;

– державна підтримка та гарантія місцевого самоврядування, що виявляється в наданні територіальним громадам та їхнім органам владно-управлінських повноважень згідно ст. 7 Конституції України;

– судовий захист прав місцевого самоврядування відповідно до ст. 145 Конституції України.

Таблиця 1.1. Норми місцевого самоврядування, окреслені в Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції України та Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Для місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади характерні певні особливості.

По-перше, наявність особливого суб'єкта - територіальної громади - територіальної спільноти, що складається з фізичних осіб - жителів, що постійно проживають, працюють на території села, або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, котрі безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки й пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру [22, с. 56].

По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі (в механізм управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не належать до механізму державної влади, хоч це й не означає його цілковитої автономності від державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело - народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування можуть делегуватися законом окремі повноваження органів державної виконавчої влади. Таке специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі й дає змогу характеризувати його як самостійну (поряд із державною) форму влади - публічну владу територіальної громади. Водночас місцеве самоврядування - це не тільки публічна влада, а складніший за внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як необхідного елемента громадянського суспільства, з одного боку, й інструмента розвитку та вдосконалення самого громадянського суспільства, з іншого. Власне кажучи, публічно-владною інституцією в місцевому самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як безпосередньо, так і через відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. На думку В. Погорілка, можна виокремити такі основні об'єкти муніципально-правових відносин: влада народу; державна влада; права, свободи та обов'язки людини й громадянина; влада територіальних громад, питання місцевого значення; функції (напрями й види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки й збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо [57, с. 24 - 25].

Загалом, підтримуючи таким широкий об'єктний підхід до відносин місцевого самоврядування, вважаємо, що основними об'єктами локальної діяльності територіальних громад є, передусім, питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів - членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутами територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади.

З метою забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування в Конституції України [1] та в законодавстві України закріплюються повноваження територіальних громад та органів місцевого самоврядування (рис. 1.2)

Рис. 1.2. Світовий досвід організації влади на територіальному рівні

Повноваження місцевого самоврядування - це закріплені нормами права за населенням та місцевими органами влади права та обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території. Ці повноваження можна поділити на дві групи: самоврядні та делеговані.

Самоврядні або власні повноваження - це такі повноваження, які територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування здійснюють самостійно.

Делегованими називаються окремі повноваження органів виконавчої влади, які надаються законом органам місцевого самоврядування.

Зазначимо, що на користь визнання місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади свідчить і той факт, що держава вперше визначає й називає соціальну сферу дії місцевого самоврядування - питання місцевого значення Це означає, що держава визнає існування інших питань, які не є державними, однак і не суперечать останнім.

Однак слід зауважити, що в цій сфері в Україні ще не зроблено достатньо рішучих кроків для остаточного визначення поняття основного об'єкта місцевого самоврядування, тобто законодавчого закріплення дефініції питань місцевого значення, чи питань місцевого життя. Це, на думку М. Баймуратова, є проявом нерішучості держави, її небажання втратити усі важелі управління соціальними процесами на місцевому рівні. Адже саме дефінітивна характеристика питань місцевого життя, визначена законодавчо, сприятиме чіткішому розмежуванню повноважень держави та місцевого самоврядування, становленню повноцінної нормативно-компетенційної бази локальної демократі [19, с. 115].

Хоч органи місцевого самоврядування не є державними органами, але вони покликані здійснювати діяльність, яка полягає у наближенні до громадян державного управління, у забезпеченні їх участі в державному управлінні на принципах демократизації і децентралізації влади.

Подібне "делегування" повноважень не змінює їх юридично-правової природи, дані повноваження носять державний характер, та їх першоосновою є державні інтереси.

Державно-політичне реформування в Україні, зрозуміло, передбачає необхідність певної децентралізації виконавчої влади, утвердження органів місцевого самоврядування як органів, що реалізують державну владу в певній частині своєї діяльності, звільненні їх від жорсткої залежності і субординаційного підпорядкування, характерних для попередньої системи рад. Але місцю і ролі влади (центральної та місцевої) тільки шкодитиме, якщо замість попередньої жорсткої централізації будуть запроваджуватися неправомірні ідеї про суверенітет регіонів, районів, міст і містечок, які є досить характерними для політичного життя на місцях. Сьогодні ми говоримо: сильна виконавча влада, сильні регіони. Тепер залишається чекати чи дійсно наші державні люди хочуть реальних зрушень, чи дійсно зацікавлені вони у розвитку місцевого самоврядування. Як і раніше, посилаючись на колишні судження про те, наприклад, що самоврядування є „спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією”, стверджується, що „природа місцевого самоврядування дістає вплив не в існуванні якоїсь окремої, „недержавної” влади, а у його бутті як явища, інтегрованого зі сферою державного управління ”, а органи місцевого самоврядування, навіть, є суб'єктами державного управління.

Відповідна рефлексія в офіційних заявах високих посадових осіб держави, правових актах: з одного боку, твердження про те, що місцеве самоврядування - „перший крок на шляху до громадського суспільства”, „фактор становлення громадського суспільства”, з другого боку - сподівання, що „самоврядні органи, їх керівники будуть переконаними прихильниками і провідниками державницьких ідей”.

Теоретичне осмислення принципово нових, складних і надзвичайно суперечливих проблем державного управління в сучасних умовах лише розпочинається. Очевидно, немає достатніх підстав вважати державно-управлінські відносини лише ідеологічними, тобто надбудовними. Не можна їх віднести і лише до матеріальних суспільних відносин, оскільки як реально існуючі вони формуються під впливом суб'єктивного і об'єктивного факторів. Суспільні процеси завжди є результатом взаємодії суб'єктивного і об'єктивного, і державно-управлінські відносини в даному випадку не є винятком.

В умовах, коли місцевий і регіональний розвиток опиниться в центрі уваги держави, що є перспективним завданням державної та місцевої влади, українського муніципального руху та всіх організацій і установ, які зацікавлені у сприянні місцевого та регіонального розвитку, стане можливим вирішення багатьох проблем місцевого самоврядування.

1.3 Зарубіжний досвід співпраці органів влади на місцевому рівні

Одним з напрямів адміністративної реформи України є перетворення територіального устрою і системи місцевого самоврядування.

У зв'язку з необхідністю організації ефективного управління територія будь-якої держави поділяється на адміністративно-територіальну одиниці, управління якими здійснюється або місцевими органами управління - державною адміністрацією, що призначається центральною владою, або ж органами місцевого самоврядування - представницькими органами, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх виконавчими органами. Можливі також варіанти комбінованого управління, коли на одному територіальному рівні одночасно функціонують як місцеві органи управління (державні адміністрації), так і органи місцевого самоврядування.

Проблема політичних моделей місцевого самоврядування - це не чисто теоретична проблема, оскільки вона має значення для практики.

В різних державах застосовуються різні системи управління на місцевому рівні (в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць), на вибір яких впливають такі фактори, як державний режим, форма державного устрою, неоднаковий підхід до розуміння сутності та природи державної влади, розмежування адміністративно-територіальних одиниць на “природні” та “штучні”, національні та історичні особливості і традиції.

В основу цих систем покладено різні принципи взаємовідносин місцевих органів влади між собою та з центральними органами влади.

Зокрема, виділяють наступні основні варіанти організації влади на місцях: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську.

Англо-американська модель веде свій початок з місцевих громад та парафій, а також з міст середньовічної Англії, управління якими поступово “вмонтовувалося” у державну вертикаль управління країною. Ця модель отримала досить широке поширення в сучасному світі і її характерними рисами є:

– значна автономія органів місцевого самоврядування по відношенню до держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутня;

– відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю здійснюється переважно непрямим шляхом - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

– виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

– функціонування органів місцевого самоврядування у межах своєї компетенції, закріпленої в законі, і заборона їх виходу за межі своєї компетенції. Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачене законами).

Континентальна модель поширена в країнах Європи, франкомовних країнах Африки, в багатьох країнах Латинської Америки.

Правова форма та основні елементи цієї моделі склалися ще в період еволюції Римської держави. В процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ'я, що значно розширювало можливості населення інших громад - municipes (неримських громад) для участі як в суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади та провінції забезпечували Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу громадських прав і свобод.

В той же час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того, як римське право було поширене на всю територію Римської імперії міста та громади за межами Риму залишилися municipium - такими, що не мають політичних прав, навіть при здійсненні ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римським магістратам. В міста призначалися римські магістрати (префекти чи інші чиновники), які жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. З часом поступово розширювалася їх адміністративна компетенція та судова влада і, навпаки, муніципальні магістрати поступово позбавлялися владних повноважень і потрапили в повне підпорядкування. Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.

Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи і характеризується наступними рисами:

— більш високим (у порівнянні з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

— поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;

— повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з негативним принципом правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

В різних країнах континентальна модель має свої особливості, що пов'язані з різним підходом до визначення територіальної основи місцевого самоврядування, різним трактуванням ролі „природних” та „штучних” адміністративно-територіальних одиниць при визначенні системи територіальної організації влади. У зв'язку з цим можна виділити два різновиди континентальної моделі:

На всіх субнаціональних територіальних рівнях, за виключенням низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади (в тому числі і органи „вторинної” територіальної громади - територіальної громади „штучної” адміністративно-територіальної одиниці, наприклад, департаменту, області, повіту) та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування (наприклад, можуть зупиняти на певний строк рішення органів місцевого самоврядування, звертатися до глави держави або парламенту з пропозицією щодо дострокового припинення їх повноважень). При цьому, на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Подібна система передбачає як громадівське самоврядування - самоврядування територіальної громади, так і регіональне самоврядування - самоврядування регіональних співтовариств. Прикладом подібної організації місцевої влади можуть слугувати Франція та Італія.

Органи місцевого самоврядування створюються лише на низовому рівні - в „природних” адміністративно-територіальних одиницях, а на регіональному та субрегіональному рівнях (в „штучних” адміністративно-територіальних одиницях) функціонують призначені центральною владою місцеві державні адміністрації загальної компетенції. За такої моделі визнається лише громадівське самоврядування - самоврядування територіальних громад. При цьому можливий варіант, коли і на регіональному рівні функціонують виборні органи місцевого самоврядування, але вони мають принципово іншу природу - це не представницькі органи регіональних співтовариств, їх існування не визнається, а органи представництва інтересів територіальних громад на регіональному рівні. Подібна система застосовується в Болгарії, Турції, Фінляндії, Іраці.

В деяких державах застосовується така система організації влади на місцях, яка характеризується ознаками і англо-американської і континентальної моделі, наприклад, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель.

Іберійська модель (зокрема Бразилія, Португалія, Мексика) є досить близькою до континентальної моделі, вона передбачає, що управління на місцевому рівні (громада, муніціпія) обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти). Ці посадові особи одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчими органами та затверджуються центральною владою як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльністю ради.

Радянська модель (система рад та їх виконавчих комітетів) сьогодні є архаїчною, вона базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів з низу доверху. Ця модель передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Рада обирає інший державний орган - виконавчий комітет - колегіальний орган державного управління у відповідній адміністративно-територіальні одиниці. Виконавчий комітет є органом подвійного підпорядкування - вищому виконавчому комітету та відповідній раді. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів, реальна влада належить партійним організаціям, а вибори до рад відбуваються на безальтернативній основі. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах з комуністичними режимами, зокрема Куба [68].

Європейський досвід місцевого самоврядування засвідчує, що в конституційній системі цих країн на різних етапах їх розвитку реалізовувалися консервативна, ліберальна і соціал-демократична моделі, які з часом модифікувалися. Щодо традиціоналістської моделі місцевого самоврядування, то вона також певний час існувала, зокрема, в німецьких державах другої половини ХІХ століття до їх остаточного об'єднання в єдину Німеччину. Опосередковано на це вказує історична школа права Німеччини, яка відзначала відродження у межах новоствореної системи місцевого самоврядування певних традиційних інститутів старої феодальної епохи.

У ХІХ столітті, коли в Європі почала формуватися конституційна держава, місцеве самоврядування розвивалося за консервативною моделлю і носило обмежений та формальний характер. Відомий український політичний філософ М. Драгоманов, погляди якого на місцеве самоврядування формувалися під впливом Європейського досвіду, приміром, критично оцінював муніципальний досвід Третьої Республіки Франції, яка наприкінці ХІХ ст. мала “слабі і нетривкі зародки муніципального самоврядування”.

З часом конституційно-муніципальний рух за поширення прав місцевого самоврядування та їх гарантій, що базувався на ліберальній ідеології, добився їх розширення; ще пізніше соціал-демократичний рух підняв місцеве самоврядування до рівня стандартів соціальної держави.

Європейський досвід засвідчує, що політичні моделі місцевого самоврядування змінювалися в певній послідовності.

Сьогодні базовою для них є ліберальна модель самоврядування, яка й відбита в Європейській хартії місцевого самоврядування.

Очевидно, що перехідний стан українського суспільства вимагає при моделюванні функціонування місцевого самоврядування внесення певних коректив до класичної європейської класифікації політичних моделей.

По-перше, в Україні замість формування нових класичних моделей місцевого самоврядування фактично розвивається синтетична традиціоналістська або історична модель, яка поєднує практику старої радянської та форми нової демократичної моделі самоврядування.

По-друге, оскільки в Україні відбувається процес формування нової муніципальної системи без чіткої політичної орієнтації на класичні моделі, то практично останні переживають кризу.

По-третє, існують певні фактичні труднощі із запровадженням у науку та суспільну думку класичних політичних моделей місцевого самоврядування в Україні.

Традиціоналістська модель місцевого самоврядування в Україні стала можливою тому, що з проголошенням незалежності суспільно-політичній розвиток України пішов так званим прусським шляхом, який полягав, зокрема, у наповненні нових конституційних інститутів, зокрема, й самоврядування - старим політичним змістом.

Ретроспективний аналіз розвитку місцевого самоврядування в конституційній системі України вказує на те, що за роки її незалежності відбулися певні зміни в реалізації його політичної моделі. Так на етапі становлення місцевого самоврядування (1990 - 1992 рр.) була зреалізована радянська модель місцевого самоврядування. Спроби у 1992 -1993 роках запровадити лібералізовану модель місцевого самоврядування, яка не спрацювала, майже не закінчилася катастрофою: неокомуністичні сили намагалися на початку 1994 року провести у Верховній Раді муніципальну контрреформу, яка мала на меті повернути Україну до класичної радянської влади на місцях.

За цих умов державницькі сили вдалися до впровадження елементів консервативної моделі місцевого самоврядування, які характеризувалися посиленням контролю виконавчої влади за місцевим самоврядуванням, обмеженням місцевих фінансів та ін. Це дозволило стабілізувати систему самоврядування і вивести її з стану перманентної політичної кризи.

Конституція України 1996 року [1] і Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” [3] заклали основи лібералізованої моделі місцевого самоврядування (формування місцевих бюджетів знизу догори). Але її реалізація не мала достатньої політичної підтримки в суспільстві і тому на практиці виконавча влада реалізувала більш близьку їй традиціоналістську модель.

Сьогодні є чимало свідчень того, що традиціоналістська модель місцевого самоврядування політичне і практичне значення. Звичайно, виконавча влада може штучно продовжити життя цій моделі, але негативні суспільні наслідки такої політики неважко передбачити.

За цих умов консервативні (комунальна власність) та ліберальні (децентралізація) поступки виконавчої влади місцевому самоврядуванню - вкрай необхідні і закономірні. Якщо зважити, що держава стає цілком конституційною саме на етапі політико-правових реформ, то перехід від традиціоналістської моделі самоврядування до консервативної та ліберальної моделей, які нині мають значно міцніше опертя у суспільно-політичних колах ніж раніше, буде також ще одним кроком до такої держави.

Протягом років незалежного розвитку України народилося чимало законів, проектів, нових наукових ідей, концепцій з питань місцевого самоврядування, які потребують належної громадської експертизи, передусім, з точки зору їх відношення до конституційної держави. Ці проекти - далеко не однозначні як з економічної, соціальної, правової чи поличної точки зору - можна певним чином класифікувати. Одні з них розвивають ідеї консервативної, другі - ліберальної, а треті - соціал-демократичної, четверті - традиціоналістської моделі місцевого самоврядування.

Відомо, що консерватизм, лібералізм і соціал-демократизм є базовими політичними ідеологіями для конституційної держави і тому всі демократичні моделі місцевого самоврядування і кожна з них, зокрема, послуговують становленню цієї держави. Але різною мірою, тому що ступінь підпорядковування держави верховенству права змінюється в залежності від пануючої в суспільстві політичної ідеології: у консерваторів держава менш обмежена, ніж у лібералів, а в соціал-демократів - ще менше, ніж у консерваторів.

Серед проектів реформ місцевого самоврядування в Україні переважають, на жаль, традиціоналістські і лише частково консервативні та ліберальні, які практично мало що змінюють у практиці самоврядування. Окремі експерименти чи оригінальні проекти, які реалізуються в деяких містах і регіонах, скоріше служать підтвердженням цьому висновку, аніж його запереченням.

Чому сьогодні немає потужних консервативних, ліберальних та соціал-демократичних проектів реформування місцевого самоврядування, які вкрай необхідні для реалізації чинного законодавства про місцеве самоврядування? Та тому, що, з одного боку, муніципальна політика виконавчої влади фактично зводиться до створення передумов для монопольного розвитку традиціоналістської моделі. А, з іншого боку, прихильники класичних моделей самоврядування слабко вірять у можливість їх реалізації.

Отже, при цьому не враховується той факт, що для повноцінного розвитку місцевого самоврядування необхідне конкуруюче середовище, яке й повинні складати проекти консервативної, ліберальної і соціал-демократичної моделі. Якщо цього немає, то традиціоналістській моделі доводиться конкурувати з ідеями неокомуністичної радянської моделі місцевої влади. А від цього владі повинно бути соромно, бо інші країни Центральної і Східної Європи про таке й забули.

У всіх питаннях муніципального руху важливу покликана відігравати наука. Нерозвинутість наукової методології призводить не до її розвитку, а стагнації, повторювання прописних істин, втрати наукового обличчя. Так, наука не змогла своєчасно попередити владу про небезпеки, які тягне за собою реалізація традиціоналістської моделі місцевого самоврядування, а також переконати її у необхідності швидшого переходу до консервативної і ліберальної моделі самоврядування.

Очевидно, в Україні назріває зміна політичної моделі - традиціоналістська модель має поступитися місцем консервативно-ліберальній моделі. Це абсолютно не значить, що така зміна має відбутися негайно. Скоріше ця тенденція, яка розвиватиметься певний період, доки суспільство сприйме нову модель. А тоді на черзі постане соціал-демократична модель місцевого самоврядування або певний синтез всіх трьох його моделей [59].

Так крок за кроком місцеве самоврядування повинно збагачуватися новими моделями, а конституційна держава, яка буде встановлена в Україні з утвердженням у масовій спільній свідомості ідей консерватизму, лібералізму і соціал-демократизму, створюватиме умови для їхньої реалізації. Цей природній процес розвитку самоврядування є гарантією того, що воно поступово буде все більше задовольняти потреби і запити громадян.

РОЗДІЛ 2 CУЧАСНИЙ СТАН ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ НА РІВНІ РАЙОНУ

2.1 Розмежування повноважень між суб'єктами управління на рівні району

Важливою складовою адміністративної реформи в Україні визначено саме реформування регіональних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, метою якого має стати: підвищення ефективності здійснення політики Уряду на територіальному рівні; гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку; сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі чіткого розмежування з повноваженнями виконавчої влади. Як зазначає О. Коваленко, налагодження взаємодії місцевих органів державної влади з органами місцевого самоврядування є чи не найсуттєвішою метою реформи виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в цілому [41, с. 304].

Розбудова місцевого самоврядування - один з пріоритетних напрямків формування демократичної соціальної правової української держави. Проте сучасні політико-правові реалії функціонування цього інституту, що характеризуються дисбалансом у відносинах між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, зумовлюють необхідність пошуку таких механізмів взаємодії між зазначеними структурами, які б ґрунтувалися на відносинах не підлеглості, а партнерства.

Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування здійснюється, насамперед, в процесі реалізації ними своєї компетенції, обсяг і характер якої визначає зміст такої взаємодії, опосередковує її форми.

Дослідження проблеми взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоуправління є одним з основних напрямів сучасної науки.

Державна влада та місцеве самоврядування знаходяться у відносинах тісної взаємодії та взаємовпливу, зумовлених не лише їх інтегрованістю в більш велику систему публічної влади, але й намаганням їх як цілісних систем пристосовувати оточуюче їх соціально-політичне середовище до потреб свого існування та розвитку.

Взаємодія місцевих органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях повинно здійснюватися на основі принципів, що закріплені в Конституції України [1].

До них слід віднести принципи визнання й гарантування місцевого самоврядування, народного і державного суверенітету, вищої соціальної цінності особи, верховенства права, законності, гласності, визнання міжнародних правових стандартів. Кожен з них здійснює вплив на всі сфери суспільного життя, неповторно відбиваючись крізь призму конкретного блоку правовідносин, рівною мірою поширюється на обидві підсистеми публічної влади на місцевому рівні. Фундаментальний характер цих принципів обумовив необхідність їх закріплення не тільки в Конституції України [1], але й в статутних законах “Про місцеве самоврядування в Україні” [3] та “Про місцеві державні адміністрації” [2]. Конституція України [1, ст. 7] закріплює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Це свідчить про принципово новий підхід законодавця до місцевого самоврядування, спрямований на залучення громадян до участі в управлінні суспільними справами, подальшу демократизацію і децентралізацію влади. Визнання місцевого самоврядування означає насамперед констатацію державою того факту, що воно є юридично, організаційно та фінансово самостійним. На відміну від радянського підходу, заснованого на принципах повновладдя Рад і демократичного централізму Конституція України виходить із самостійності місцевого самоврядування, що здійснюється територіальними громадами у порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Автономність місцевого самоврядування виявляється у тому, що:

по-перше, вони пов'язані з різним характером влади - державна влада є суверенною, верховною, а місцеве самоврядування - це влада підзаконна, вона здійснюється в межах, визначених державою (законом);

по-друге, вони відрізняються різним суб'єктом влади - державна влада виступає як публічна влада всього народу, а місцеве самоврядування - це публічна влада територіальної громади;

по-третє, на відміну від державної влади місцеве самоврядування характеризується територіальною обмеженістю, воно здійснюється лише в межах населених пунктів (село, селище, місто);

по-четверте, повноваження місцевого самоврядування порівняно з державною владою суттєво обмежені - вони пов'язані з вирішенням питань лише місцевого значення, які пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, і обмеженим колом питань загальнодержавного значення, які делегуються органа місцевого самоврядування;

по-п'яте, місцеве самоврядування самостійно вирішує питання місцевої значення, виходячи з інтересів відповідної територіальної громади, тоді як державна влада здійснюється в інтересах всього народу, а загальнонародні (загальнодержавні) інтереси не завжди збігаються з інтересами територіальної громади.

Така природа місцевого самоврядування дає підстави розглядати його як проміжну сторінку між державою та громадянським суспільством.

З цього принципу випливає паритетний характер стосунків місцевих державних адміністрацій з місцевим самоврядуванням. У процесі такої взаємодії місцеві державні адміністрації не мають права встановлювати з муніципальними органами субординаційні зв'язки, ставити їх у певну залежність від держави, а також не можуть втручатися в законну діяльність територіальних громад та створених ними органів.

Водночас це не означає повної автономності місцевого самоврядування та державної влади. Ці дві форми публічної влади активно взаємодіють між собою, що знаходить свій вияв у тому, що:

по-перше, завдання та функції місцевого самоврядування тісно переплетені із завданнями та функціями держави. Тому їх реалізація потребує відповідної координації і належного ресурсного забезпечення, що, в свою чергу, потребує надання державної допомоги тим територіальним громадам, які не володіють необхідними матеріальними та фінансовими резервами;

по-друге, держава, визнаючи та гарантуючи місцеве самоврядування [1, ст. 7], зобов'язана забезпечити виконання тих рішень, що приймаються у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією [1] та законами України;

по-третє, Конституція України прямо передбачає відповідні повноваження органів виконавчої влади у галузі місцевого самоврядування.

по-четверте, в Україні існує змішана система територіальної організації влади, за якої управління на регіональному (область) та субрегіональному (район) територіальних рівнях здійснюють як органи місцевого самоврядування, так і органи виконавчої влади, що обумовлює необхідність координації їх діяльності;

по-п'яте, органам місцевого самоврядування згідно з Конституцією України [ст. 143 ] законом надаються окремі повноваження органів виконавчої влади, з питань здійснення яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (рис. 2.1).

Принцип суверенітету народу у ч. 2 ст. 5 Конституції України [1], яка проголошує: що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Це дає підстави деяким науковцям стверджувати про їх соціально-політичну єдність - це по-перше.

Рис. 2.1. Засади діяльності органів публічної влади на територіальному рівні

По-друге, взаємодія державної влади та місцевого самоврядування визначається певною умовністю виділення кола справ, віднесених до відання місцевого самоврядування - питань місцевого значення. На практиці такий стан справ значно ускладнює проблему розмежування функцій і повноважень місцевого самоврядування та державної влади.

По-третє, хоча система місцевого самоврядування є низовою ланкою в системі адміністративного управління, що безпосередньо стикається з потребами населення, її не можна абсолютно розвести з системою державної влади по “поверхах” публічного управління. І державна влада, і місцеве самоврядування покликані забезпечити інтегративну властивість соціальної системи. Від діяльності системи місцевого самоврядування залежить не лише єдність влади, але й політична, економічна та соціальна стабільність.

Наведене дозволяє розглядати роль місцевого самоврядування в системі публічної влади не як “підлеглого” державної влади, а як її соратника в реалізації публічно-правових інтересів народу, що разом з цим забезпечує децентралізацію в управлінні суспільством, підвищує його ефективність та поширює демократичні засади.

Вплив системи місцевого самоврядування на органи державної влади в найбільш загальному вигляді проявляється в тому, що від діяльності та сприяння місцевого самоврядування в чималому залежить ефективність здійснення державних функцій.

Разом з цим об'єктивно зумовленим є й активний вплив органів місцевого самоврядування на органи державної влади. Він пов'язаний із забезпеченням достатності, ефективності, усталеності системи місцевого самоврядування. Місцеві інтереси в цьому випадку спрямовуються на отримання достатніх інформаційних, кадрових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, виконання передбачених законом обов'язків держави в сфері місцевого самоврядування, новелізацію законодавства з питань організації місцевого самоврядування тощо. Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 2], визначивши місцеве самоврядування не лише як право, але й як реальну здатність територіальної громади, визнав можливість існування зазначеної групи місцевих інтересів та гарантував їх як публічно-правові.

Реалізація зазначених інтересів здійснюється органами і посадовими особами місцевого самоврядування за допомогою як організаційно оформлених засобів, так і тих, що такого не знайшли. До них слід віднести те, що органи місцевого самоврядування здатні суттєво впливати на виборчий процес при формуванні органів державної влади; вони можуть бути представленими в консультативних, дорадчих та інших спеціально створених органах з питань, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування, направляти звернення до органів державної влади, а також використовувати засоби неформального впливу.

Крім того, особливе місце в конституційно-правовому механізмі впливу органів місцевого самоврядування на державну владу займають добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування, що ставлять за мету участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування. Основною і єдино можливою на сьогодні формою їх в Україні є асоціації місцевих рад. Вони надають можливість органам місцевого самоврядування, що в переважній своїй більшості далекі від “коридорів влади”, маловпливові і нездатні фінансувати кампанії впливу на органи державної влади, бути представленими на більш високому, ніж локальний, організаційно-інституційний легалізований характер та забезпечують залучення до такого впливу широкого кола органів місцевого самоврядування.

Народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Народний суверенітет означає “верховенство влади, народу, відсутність над ним іншої суспільної влади всередині країни, або за її межами, в міжнародних відносинах...верховенство влади народу як щодо політичних інститутів (партій, держави), так і щодо економічних, ідеологічних, соціальних та інших структур і окремих спільностей, а також незалежність, рівноправність у відносинах з іншими народами і державами”[43, с. 10].

У контексті досліджуваної проблеми принцип народного суверенітету означає беззастережне підкорення стосунків між двома підсистемами публічної влади на місцевому рівні волі народу, яка виявляється через конституційно-правові форми безпосередньої демократії (місцеві вибори, референдуми), через громадську думку, масові акції, звернення громадян та інше. При цьому слід мати на увазі, що функціонування народу як первинного суб'єкта права реалізація його прав може відбуватися не лише в його спільних діях у цілому (як-то під час загальнодержавних виборів або референдумів), а й у діях його структурних частин, наприклад, функціонування територіальних громад, автономна (першого погляду) діяльність яких у сфері реалізації муніципальної влади, взята у масштабах всієї країни, повинна теж розглядатися як пряв функціонування народу як суверена.

З теоретичної точки зору обидві підсистеми (муніципальна і державна) є проявом суверенної волі народу, тому їх діяльність має здійснюватися на єдиних конституційних засадах. У випадку назрівання конфлікту між місцевими держадміністраціями та місцевим самоврядуванням цілком доречним і навіть бажаним видається звернення до народу як арбітра шляхом проведення місцевого референдуму. Сьогодні така практика розв'язання конфліктів на місцевому рівні відсутня, хоча може бути досить ефективною, особливо, коли предмет спору не має чітко вираженого юридичного характеру (справи про доцільність або обґрунтованість певних рішень, про довіру особовому складу певних органів публічної влади).

Не менш важливого значення в стосунках між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням набуває принцип державного суверенітету. Як справедливо зазначає С. Рябов, “про реальне існування держави можна говорити тільки в тому разі, якщо влада в ній є неподільною, коли вона не є кимсь “дозволеною” і контрольованою ззовні, коли її авторитетність є безсумнівною для громадян, а настанови обов'язковими щодо виконання” [73, с. 138]. У публічних відносинах на місцевому рівні державний суверенітет означає вимогу беззастережного і належного виконання місцевим самоврядуванням законних вимог державних адміністрацій, які є представниками державної (центральної) влади на місцях. Тільки так можна забезпечити цілісність держави і здійснення єдиної державної політики в усіх територіальних одиницях. М. Баймуратов стверджує, що “самоврядна влада породжена і “виходить” від влади державної, існує при її позитивному протекціонізмі і, у свою чергу, зміцнює, стабілізує владу державну, підвищуючи її управлінську ефективність, за допомогою вирішення істотного комплексу соціальних питань, що виникають на локальному рівні державного управління”[18, с. 72]. Погоджуючись у цілому із цим твердженням, вважаємо за доцільне зробити певне уточнення. Сам державний суверенітет є похідним від народного, тому санкціонування державою муніципальної влади є опосередкованим санкціонуванням з боку народу.

Конституція України [1, ст. 3] розглядає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпеку найвищою соціальною цінністю. Це покладає обов'язок на всі органи публічної влади, у тому числі й місцеві, при виробленні і прийнятті владних рішень виходити з пріоритету прав та інтересів громадян, що проживають на відповідній території. Як справедливо зазначає В. Тацій, “будь-яка політика, програма, модель ринкової трансформації економіки або законодавчий акт втрачають свій сенс, якщо їм бракує людського виміру, орієнтованого на обов'язкове врахування приватних інтересів людини, на їх координацію з публічними інтересами суспільства, на гарантії і захист прав та свобод людини” [77, с. 18]. В умовах побудови соціальної правової держави забезпечення прав і свобод громадян має стати серцевиною спільних дій місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування і головним критерієм оцінки їх ефективності.

Одним з провідних принципів конституційного ладу в Україні є принцип верховенства права, який вперше в нашій країні отримав закріплення в Конституції 1996 року [1, ст. 8]. У літературі принцип верховенства права розуміють як панування права в суспільстві, як його визначальну роль у відносинах між усіма учасниками суспільних відносин, у діяльності органів публічної влади, громадських формувань, соціальних спільнот. Як зазначає А. Заєць, принцип верховенства права має сенс тільки у випадку, “якщо право розуміється не просто як сукупність норм, встановлених державою, а як сукупність правил поведінки (масштабу, міри), корпусу правил, які легітимовані суспільством, базуються на історично досягнутому рівні соціальної етики” [37, с. 3]. Важливо, щоб місцеві державні адміністрації і місцеве самоврядування при розробці та здійсненні спільних заходів виходили не лише з приписів чинного законодавства або міркувань доцільності, але й усталених у суспільстві уявлень про належний і справедливий устрій суспільного життя.

Визнання верховенства права жодним чином не відкидає необхідності додержання принципу законності. “Розгляд принципу верховенства права поза верховенством Конституції і законів, - наголошує з цього приводу Ю. Тодика, - це шлях до беззаконня і вседозволеності, а визнання тільки принципу верховенства закону поза системним розумінням принципу верховенства права - шлях до прийняття несправедливих, негуманних, недемократичних законів, інших нормативних актів” [80, с. 67-68]. З урахуванням вимог Конституції України [1, ст. 19] місцеві адміністрації та органи місцевого самоврядування не можуть нікого змушувати робити те, що не передбачене законодавством, а самі зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України. Рішення та акти місцевих органів публічної влади, прийняті з порушенням зазначених вимог законності, не підлягають виконанню і можуть бути оскаржені до суду в установленому порядку.

Становлення демократичних, цивілізованих відносин між органами публічної влади і населенням як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях, неможливе без урахування й забезпечення принципу гласності. Недарма він безпосередньо закріплений у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” [3, ст. 4] та Законі “Про місцеві державні адміністрації” [2, ст. 3]. Його реалізація дає можливість контролю з боку суспільства за діяльністю органів публічної влади, інформаційного зв'язку з широкими колами громадськості, допомагає підкріпити владні рішення силою громадської думки. Місцеві держадміністрації та місцеве самоврядування є публічними владними інститутами, які найбільше наближені до пересічних громадян і не можуть ефективно працювати у відриві від населення (територіальних громад, трудових колективів, громадських організацій). Владні рішення цих органів можуть бути обґрунтованими і правильними тільки за наявності повного усвідомлення потреб і настроїв громадян, урахування їх проблем і сподівань.