Основы дипломатии

1) Центр неотложной помощи гражданам США. В состав центра входят группы:

а) группа по делам граждан США, арестованных за рубежом;

б) группа оказания финансовой и медицинской помощи;

в) группа по вопросам репатриации. В компетенцию группы входит оказание помощи в возвращении в США американским гражданам, длительное время проживавшим за границей и не имеющим на руках документов, подтверждающих наличие гражданства;

г) группа рекомендаций об условиях путешествий. Существуют, издаваемые Госдепартаментом, так называемые “предупреждения путешествующим”, в которых рекомендуется воздерживаться от поездок в соответствующую страну или ее отдельные районы.

2) Отдел консульских услуг гражданам США. В его компетенцию входит широкий круг вопросов, касающихся повседневной деятельности консульских учреждений за границей и относящихся прежде всего к определению гражданства, оформлению актов гражданского состояния, регистрации рождений и смертей американских граждан, имущественным и наследственным делам, оказанию юридической помощи по гражданским и другим искам, с 1980 года введение регистрации военнообязанных американских граждан, проживающих за границей.

Отдел принимает участие в переговорах с каким-либо государством о представлении интересов США в какой-либо третьей стране в случаях, когда дипломатические отношения США с третьей страной прерываются. В отделе имеются пять региональных секций: секции стран Африки, Америки, стран Восточной Азии и региона Тихого океана, стран Ближнего Востока и Южной Азии и секция планирования программ и координации.

К заграничным органам консульской службы США относятся: консульские отделы посольств США, генеральные консульства, консульства и консульские агентства. США имеют за границей свыше 150 консульских отделов посольств, около 70 генеральных консульств, свыше 30 консульств и около 40 консульских агентств.

Консульские отделы посольств США возглавляются генеральным консулом или просто консулом в зависимости от величины заграничного представительства США. Функции американских консулов довольно широки.

Они защищают права и интересы США, их граждан и юридических лиц, содействуют развитию торговли, экономических, культурных, научных связей между США и государством пребывания, ведут учет американских граждан в своем консульском округе, решают многие вопросы актов гражданского состояния, регистрации соотечественников, в соответствии с действующими законами государства пребывания могут принимать временную опеку над личной собственностью, оставленной умершим американским гражданином.

К функциям консулов США относится и розыск американских граждан, пропавших без вести. Традиционными функциями консулов США являются функции по оказанию помощи судам.

Консульская служба Республики Польша представляет несомненный интерес как общей развитостью консульских учреждений, так и некоторыми специфическими чертами.

К началу 90-х годов в ней насчитывалось 125 консульских учреждений. из них 112 профессиональных и 13 почетных консулов. Далее структура заграничной консульской службы выглядела следующим образом: посольства и торговые миссии, выполняющие консульские функции всем своим составом -- 42, консульские отделы в посольствах -- 36, генеральные консульства, консульства и консульские агентства -- 35. В 90-е годы их количество возросло за счет новых учреждений и представительств на территории стран бывшего СССР. Если в 1990 г. их было здесь пять, то в 1995 уже 14.

Главной особенностью консульской службы является ее однозначная и выразительная направленность на обслуживание многочисленной польской диаспоры. Всего за границей Республики Польша проживает по различным данным от 13 до 16 млн. лиц польской национальности. Абсолютное большинство консульских учреждений открыто в тех регионах, где сосредоточены большие группы диаспоры: в ФРГ -- шесть, США, Франции, Бразилии -- по пять, Беларуси -- три, Украине -- два.

Закон ПНР 1984 г. о функциях консулов несколько шире, чем Венская конвенция 1963 г. формулирует обязанности польских консулов в сфере защиты прав и интересов сограждан.

Так, в отличие от законодательства других стран, польский закон обязыает консула по своей инициативе предпринять все доступные ему меры по защите прав и интересов граждан Польши и незамедлительно информировать об этом граждан, чьим правам и интересам возникла угроза. Более того, консул может по своей инициативе защищать интересы своего соотечественника в суде государства пребывания, с последующим уведомлением соотечественника о произведенных консулом действиях по защите его прав и интересов.

Отмеченные выше некоторые особенности зарубежных консульских служб в полной мере соответствуют букве и духу перемен в международных отношениях, которые инициируют Организация Объединенных Наций, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, другие международные объединения. Всеобщая Декларация гражданских и политических прав человека (1948 г.). Заключительный акт встречи в Хельсинки (1975г.), Заключительный акт встречи в Вене (1889 г.), документ ОБСЕ “Требования времени перемен” (Хельсинки 1992 г.) и ряд других международных документов очертили минимальный объем прав и свобод человека, независимо от того, на чьей территории он находится. Деятельность консульских служб в этой связи получают основательную морально-политическую поддержку и самые широкие перспективы.

Глава VII. Дипломатия международных организаций и специальных миссий

Исполнительный аппарат международных организаций

Деятельность международных межправительственных организаций, а также различные форумы глав государств, глав правительств, министров иностранных дел нескольких государств принято называть многосторонней дипломатией.

Практика многосторонних действий берет начало из глубины веков. Можно привести примеры Любечского съезда русских князей 1097 г., где Киевская Русь была официально разделена на удельные княжества, или съезд государей Восточной Европы (с участием Ягайло и Витовта) в 1429 г. в Луцке, где также выяснялись отношения между ними. Еще более показательными для дипломатии были форумы европейских правителей в 1648 г. (заключили Вестфальский мир, приняли решение об обмене постоянными посольствами между крупными европейскими государствами), в 1814-1815 гг. -- Венский конгресс (поделили европейские территории после разгрома Наполеона, приняли Венский регламент о классах и старшинстве дипломатических представителей).

Начало современной многосторонней дипломатии положила Версальская конференция 1919 г., где подводились итоги I мировой войны. Одним их важнейших решений было учреждение постоянно действующего института многосторонней дипломатии -- Лиги наций. Международная межправительственная организация Лига наций включала в себя более 40 членов, имела постоянный аппарат во главе с генеральным секретарем (располагался в Женеве). На ассамблеи (собрании всех членов) съезжались министры иностранных дел, решения по всем вопросам, кроме процедурных, принимались консенсусом.

Деятельность Лиги наций оказалась безрезультатной, она не смогла предотвратить возникновение новой мировой войны. Однако опыт и традиции многосторонней дипломатии, накопленные в 20-30-е годы, были признаны мировым сообществом положительными и еще до окончания II мировой войны получили дальнейшее развитие. Созданная в октябре 1945 г. Организация Объединенных Наций -- универсальная межправительственная организация охватила своим вниманием абсолютное большинство проблем мирового развития. Членства в ООН добивается каждое вновь возникшее государство. Главными институтами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), Международный суд в Гааге, Совет по опеке, Секретариат (до 1994 г.). Все они, за исключением Генеральной Ассамблеи, работают на постоянной основе, их вполне можно отнести к аппарату межгосударственной дипломатической службы.

Аппарат ООН возглавляет Генеральный секретарь -- главное должностное лицо Организации Объединенных Наций. Генеральный секретарь назначается Генеральной ассамблеей ООН по рекомендации Совета Безопасности из числа авторитетных политиков и опытных дипломатов. Генеральный секретарь координирует деятельность всех структур ООН, действующих на постоянной основе, руководит персоналом ООН. Он и подбирает сотрудников в соответствии с согласованной квотой для отдельных государств. Можно выделить несколько категорий сотрудников Секретариата ООН: заместители Генерального секретаря, помощники Генерального секретаря, руководители отдельных служб и подразделений, советники, специалисты, библиотекари, переводчики, технические работники (секретари, машинистки и др.). Для политического персонала секретариата утверждена иерархия дипломатических должностей, дающих право на дипломатические привилегии и иммунитеты: послы, полномочные министры, министры-советники, советники, первые секретари, вторые секретари, третьи секретари. Но дипломатические паспорта, позволяющие пользоваться дипломатическими иммунитетами за пределами государства, где расположены штаб-квартира или филиал ООН, имеют только высшие должностные лица аппарата ООН.

К персоналу ООН относятся также сотрудники Совета Безопасности, ЭКОСОС, Совета по опеке, Управления Генерального Комиссара по делам беженцев и других структур ООН. Всего в конце 90-х годов в центральном аппарате ООН на постоянной основе работало 8900 человек из 170 стран мира, а вместе с обслуживающим персоналом -- около 20 тысяч человек. При приеме на службу в аппарат, как требует Устав ООН, международная организация руководствуется “необходимостью обеспечить высокий уровень работоспособности, компетентности и добросовестности. Должное внимание следует уделять важности подбора персонала на возможно более широкой географической базе”.

В отдельную категорию следует выделить т.н. добровольцев ООН, специалистов более 140 профессий, работающих в представительствах и миссиях ООН в развивающихся странах, оказывающих помощь местному населению в областях медицины, сельского хозяйства, образования и т.д.

Создание постоянно действующего аппарата международной межправительственной организации в последние десятилетия стало правилом. Около 100 межправительственных организаций -- универсальных, специализированных, региональных -- учредили свою постоянно действующую дипломатическую службу. Первую группу среди них представляют международные организации -- самостоятельные, со своим членством, но входящие в структуру ООН: Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Международная организация труда (МОТ), Всемирная торговая организация (ВТО), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и др. Аппарат этих организаций работает на тех принципах и условиях, что и Секретариат ООН. Весьма влиятельными являются и некоторые региональные организации, особенно в Европе, например, Европейский Союз, Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству (ОБСЕ), Организация Североатлантического союза (НАТО). Самая формализованная среди них, безусловно, Европейский Союз, который по своему внутреннему построению, функциям и формам деятельности заметно эволюционирует от межправительственной организации к конфедеративному государству. Возглавляет Европейский Союз сразу несколько постоянных и временных органов: Европейский Совет, Европейский парламент, Совет Евросоюза, Европейская комиссия, Европейский суд. Каждая из них имеет разветвленный профессиональный аппарат. Функции и условия работы сотрудников аппарата лишь отдаленно напоминают функции и условия работы дипломатов. Далеко продвинутая интеграция европейских государств требует в союзный аппарат не столько дипломатов, сколько обычных управленцев. Все должности в Европейском Союзе заполняются по тендеру. Причем конкурс достигает 200 человек на одно место.

Организация Североатлантического союза носит ярко выраженный военный характер, поэтому большинство ее межгосударственных структур занимается чисто военными делами. Из двухсот рабочих органов НАТО большинство составляют различные штабы командования. Политические функции организации реализуются международным секретариатом, возглавляемым Генеральным секретарем НАТО. Здесь работают как военнослужащие, так и гражданские лица: политологи, дипломаты, журналисты, разведчики. Международный секретариат поддерживает и внешнеполитические связи, т.е. контакты с государствами, не являющимися членами НАТО.

Наименее формализованной международной организацией выглядит ОБСЕ, но и она содержит в Вене постоянно действующий Секретариат, Бюро по связям в Средней Азии ( в Ташкенте ), Группу ОБСЕ по мониторингу и контролю. Аппарат ОБСЕ имеет в основном дипломатические функции, поэтому в его состав набираются профессиональные дипломаты из различных европейских стран.

Сравнительно новым инструментом коллективной дипломатии стало Содружество Независимых Государств и его органы, прежде всего Исполнительный секретариат, образованный решением Совета глав государств в мае 1993 г. Основной задачей Исполнительного Секретариата содружества является организационно-техническое обеспечение работы Совета глав государств и Совета глав правительств, других уставных органов СНГ. Исполнительный секретариат рассматривает поступающие материалы к повесткам дня заседаний уставных органов и готовит по ним предложения, рассылает в установленные сроки государствам-участникам Содружества проекты документов к предстоящим заседаниям, готовит аналитические, справочные и другие информационные материалы и обзоры, осуществляет правовую проработку и экспертизу подготавливаемых проектов документов, организует учет решений, принятых уставными органами, готовит проекты документов по выполнению решений Совета глав государств, Совета глав правительств и анализирует их исполнение органами Содружества, осуществляет организационно-техническое обеспечение заседаний уставных органов и сотрудничает в этих вопросах с правительствами государств-участников Содружества, а также выполняет ряд других функций.

В своей деятельности Исполнительный секретариат подотчетен Совету глав государств, Совету глав правительств. Секретариат возглавляет Исполнительный секретарь СНГ, который назначается Советом глав государств. В состав секретариата входят первый заместитель и заместители, назначаемые Советом глав правительств, а также персонал, обеспечивающий выполнение задач секретариата. Структурные подразделения Исполнительного секретариата: организационный департамент, департамент по работе с межгосударственными. органами Содружества, департамент политического сотрудничества, департамент по вопросам военного сотрудничества и безопасности СНГ, правовой департамент, департамент по сотрудничеству в сфере информации и телекоммуникаций, управление делами, служба безопасности, пресс-служба, отдел кадров.

Местопребывание секретариата -- Минск. 13 июня 1994 г. подписано Соглашение между Республикой Беларусь и СНГ об условиях пребывания Исполнительного секретариата на территории Беларуси. Аппарат Исполнительного секретариата формируется из числа граждан СНГ. Руководители департаментов, управлений, отделов, советники секретариата рекрутируются пропорционально из стран-участниц Генеральным секретарем по договоренности с Постоянными полномочными представителями государств СНГ при уставных органах СНГ, остальных сотрудников Генеральный секретарь вправе набирать по своему усмотрению, в основном в целях экономии, из местных граждан.

Статус сотрудников аппарата СНГ, их привилегии определяются не только уставными документами этой организации, но и внутренним законодательством стран-участниц. Так, Республика Беларусь предусмотрела выдачу дипломатического паспорта только Генеральному секретарю СНГ, если он является гражданином Беларуси. Другие государства выдают диппаспорта едва ли не всем своим гражданам, направляемым на работу в секретариат СНГ.

Статус и условия работы сотрудников аппарата региональных межправительственных организаций определяется учредительными документами этих организаций и специальными соглашениями между организацией и страной пребывания аппарата организации. Государства, не входящие в данную межправительственную организацию, могут не признавать привилегий и иммунитетов этой организации. Так, скажем, сотрудники Исполнительного секретариата СНГ вряд ли будут признаны дипломатами в силу своей должности где-нибудь в Латинской Америке или Южной Азии. Международно-признаваемый статус дипломата они могут приобрести лишь в случае выдачи им дипломатического паспорта государством, гражданами которого они являются.

Постоянные представительства

Относительно новым институтом дипломатической службы является постоянное представительство при международной организации. Это -- зарубежный орган внешних сношений государства, участвующего в международном общении, являющийся дипломатическим представительством.

Впервые представительство при международной организации введено статутом Лиги Наций, согласно которому каждый член Лиги Наций мог иметь своего постоянного представителя в месте постоянного пребывания Лиги и за ним признавались дипломатические привилегии. Этот институт получил дальнейшее развитие в Организации Объединенных Наций. Так, если число представительств при Лиге Наций никогда не превышало 23, то в ООН в 1990 г. их уже насчитывалось более 100.

Положением о постоянных представителях при самой ООН установлено, что они являются дипломатами при крупном дипломатическом же органе. Государства-- члены ООН направляют их для поддержания контакта с другими членами и для информации. Они могут выполнять представительство и на Ассамблее, и во всех других органах Организации.

При этом представители и дипломатический персонал пользуются дипломатическими привилегиями. 26 июня 1947 г. ООН заключила с США специальную Конвенцию об уважении привилегий и иммунитетов членов Объединенных Наций. Надо сказать, что привилегии распространяются только по соглашению с Государственным секретарем США и обычно на лиц до секретаря включительно (атташе привилегиями не пользуются). Государственный секретарь США может после предварительных переговоров с Генеральным секретарем ООН указать, что данное лицо нарушает законы США своим поведением и должно покинуть пределы страны.

Аналогичное соглашение было подписано в 1946 г. между Генеральным секретарем ООН и Федеральным советом Швейцарии. В соответствии с ним представители членов Организации в ее главных и вспомогательных органах, а также на конференциях, созываемых ООН, при исполнении ими служебных обязанностей и во время поездки к месту заседания и обратно пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Совокупность этих привилегий и иммунитетов аналогична привилегиям и иммунитетам дипломатических представителей при главах государств. В соглашении специально оговорено, что под термином "представители" понимаются все делегаты, их заместители, советники, технические эксперты и секретари делегации.

По структуре и составу постоянное представительство (или постоянная делегация, как еще называют этот институт) при международной организации в основном одинаково с дипломатическим представительством в государстве.

Например, в 70-е годы постоянное представительство Англии при ООН включало в себя до десяти структурных подразделений. Среди них -- политическая канцелярия во главе с чиновником министерства по делам Содружества наций (обычно в ранге первого секретаря). Социальную секцию по вопросам ЭКОСОС возглавлял чиновник в ранге полномочного министра, секцию по вопросам Совета по Опеке возглавлял сотрудник в ранге советника, секцию по административным и бюджетным вопросам возглавлял чиновник министерства финансов в ранге полномочного министра. Самостоятельными звеньями представительства Англии являлись юридический советник, чиновник по связи с общественностью, административно-хозяйственная секция и машинописно-шифровальная секция. В представительство входили также в качестве советников несколько генералов, адмиралов и офицеров сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил. Глава представительства являлся одновременно постоянным представителем Англии в Совете Безопасности.

Глава представительства уполномочивается правительством своего государства для постоянного участия в органах Организации. Объем и характер полномочий представителя определяет только правительство аккредитующего государства. Правительство может дезавуировать действия представителя в случае совершения им ошибок или отказаться считать его своим представителем.

Основным содержанием работы представительств является подготовка и ведение дипломатических переговоров с представителями государств и международной организацией, составление проектов решений и резолюций. В задачи представителей при ООН вменяется: следить за соблюдением Устава во всей деятельности Организации, быть в курсе всех международных событий, следить за информацией, поступающей в органы ООН, за всеми событиями, могущими повести к нарушению мира и безопасности в том или ином районе мира, готовить соответствующие предложения для своего правительства и по получении указаний выступать в органах ООН с теми или иными предложениями и акциями.

В функции постоянных представительств входит и поддержание контактов между собой. Многие государства в этой связи используют свои представительства в ООН для поддержания дипломатических контактов с теми государствами, в которых они по соображениям экономии средств или по неким политическим причинам не открыли своих посольств. Устав ООН, традиция и условия работы позволяют постоянным представительствам обсуждать или инициировать решение практически по любому вопросу международной жизни.

Постоянные представительства государств в различных международных организациях имеют свои особенности, зависящие от структуры и задач каждой организации. Как правило, государство имеет постоянное представительство при всех международных организациях, в которых оно участвует.

Советский Союз имел постоянные представительства при ООН в Нью-Йорке и Женеве, МОТ, МАГАТЭ, ЮНЕСКО, СЭВ и др. Англия имеет постоянные представительства при ООН, Европейском отделении ООН, Европейской экономической комиссии ООН, Совете НАТО, Западноевропейском союзе, Европейском банке реконструкции и развития, Европейском совете.

Следует отметить, что главой постоянного представительства при международной организации может быть назначен глава дипломатического представительства или любой член дипломатического персонала, аккредитующего государства в государстве пребывания (по совместительству), что и делают многие небольшие государства, для которых содержать два представительства в США, Франции или Швейцарии слишком обременительно.

Республика Беларусь открыла шесть постоянных представительств при международных организациях: в Нью-Йорке при ООН, Париже при ЮНЕСКО, Женеве при учреждениях ООН, Вене при ОБСЕ, МАГАТЭ и других международных организациях, Брюсселе -- при Европейском Союзе и НАТО, Минске -- при Секретариате СНГ. Представительства в Нью-Йорке и Брюсселе функционируют самостоятельно, имеет свой штат, резиденцию, бюджет, диппочту. Вопрос о старшинстве между сотрудниками посольства и постоянного представительства решается в пользу посольства. Функции постоянных представителей Республики Беларусь в Париже, Женеве, Вене выполняют соответственно послы Беларуси во Франции, Швейцарии, Австрии. В штате посольств в этих странах предусмотрены должности секретарей и советников, которым поручается заниматься вопросами сотрудничества с международными организациями.

Особая роль отводится представителям государств при военно-политических блоках. Эти представительства обычно довольно многочисленны. Например, Великобритания в своем представительстве при НАТО, который правящие круги рассматривают как центр внешнеполитических усилий Англии, имеет главу представительства в ранге чрезвычайного и полномочного посла, чрезвычайного и полномочного посланника, пять советников, трех первых секретарей, пять вторых секретарей и одного третьего секретаря.

Необходимость регулировать отношения между государствами и международными организациями, выработать принципы этих отношений, создать единообразную правовую систему отношений между государствами и международными организациями возникла уже давно. Еще в 1958 г. Генеральная Ассамблея обратилась с просьбой к Комиссии международного права ООН рассмотреть вопрос об отношениях между государствами и межправительственными организациями. Этот вопрос изучался более 15 лет. В результате 14 марта 1975 г. в Вене была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. Сфера применения конвенции охватывает отношения государств с любой международной организацией универсального характера, с органами такой организации и на конференциях, созываемых такой организацией. Конвенция закрепляет право государств по своему желанию устанавливать класс представителя и форму постоянного представителя. Термин "постоянный представитель", не является единственным для обозначения данного института, употребляются термины "резидент", "представитель”, "генеральный секретарь" и "генеральный директор". В соответствии с классом представителя (посол, посланник, поверенный в делах) он представляет главу государства или министра иностранных дел своего государства. Аккредитуется же постоянный представитель в любом случае при высшем должностном лице международной организации.

Старшинство определяется алфавитным порядком названий, применяемым в ООН. Сотрудников представительства посылающее государство также назначает по своему усмотрению, с учетом функций Организации, своих интересов и организационно-технических потребностей представительства. Предусматривается неприкосновенность личности дипломатического персонала, официальной и частной резиденций, все привилегии и иммунитеты от юрисдикции с повторением изъятий, предусмотренных в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. За государством оставлена возможность отказа от иммунитета от юрисдикции.

Государство пребывания обязано разрешить въезд на свою территорию сотрудникам представительства и членам их семей, членам делегации и членам их семей, визы в случае необходимости выдаются в возможно короткий срок. Государство, через территорию которого осуществляется транзит, обязано предоставить неприкосновенность, а также другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения транзита.

Права и обязанности государства пребывания и посылающего государства по конвенции не меняются в случае отказа одного из этих государств признать другое государство или его правительство. Не имеет значения в этом случае и отсутствие либо разрыв дипломатических или консульских отношений между ними. Учреждение или сохранение представительства при международной организации не требует само по себе признания посылающим государством государства пребывания.

Эти условия проецируются и на деятельность представительств международных межправительственных организаций при государствах. История этих представительств еще короче. Широкое распространение они получили только в 80-90-е годы. Секретариат ООН учредил свои представительства во многих развивающихся и молодых государствах с целью изучения политической и экономической ситуации, оказания помощи в реализации международных экономических и социальных программ и проектов в этих странах. Так, Республика Беларусь в мае 1992 г. подписала соглашение с Секретариатом ООН об открытии Временного представительства ООН в Минске. Это представительство развернуло активную деятельность по осуществлению программ ООН для Беларуси и даже создало ряд своих филиалов и отделений, в т.ч. Центр по изучению ООН при факультете международных отношений БГУ.

Разветвленную сеть представительств создали по всему миру ЮНЕСКО, Международный банк реконструкции и развития. Около 40 региональных и профессиональных отделений в разных странах открыла Международная организация труда. Совет НАТО имеет своих представителей во всех странах-членах НАТО. Исполнительный секретариат Содружества Независимых Государств открыл представительства в странах-членах СНГ. Сотрудниками представительств работают, как правило, дипломаты и специалисты из центрального аппарата направляющих межправительственных организаций, а также из числа местных граждан государства пребывания.

Специальные миссии

На первое место среди специальных миссий следует поставить официальные делегации на высшем или высоком уровне, направляющиеся с визитом в другое государство. Главы государств и правительств, министры иностранных дел могут также возглавлять делегации на многосторонние международные встречи, созываемые по инициативе государств, или проводимые в рамках деятельности международной межправительственной организации. Специальной миссией может считаться и любая другая официальная делегация государства, выезжающая за рубеж с определенными целями и полномочиями.

К специальным миссиям относят наблюдателей, посылаемых государством или международной организацией для присутствия на переговорах, международных конференциях. Наблюдатели имеют ограниченные полномочия, могут участвовать в работе, в частности, конференций, но не голосовать.

Получил некоторое распространение институт специальных дипломатов, направляемых главами государств для передачи специальных посланий главе государства или правительства другого государства. Иногда к специальным миссиям относят так называемых секретных эмиссаров: передатчиков послания дипломатов, ведущих секретные переговоры или наблюдающих с согласия государства пребывания за переговорами, имеющих секретный характер.

Специальной миссией могут называться и политические представители, которые направляются борющейся за национальную независимость нацией. Борющаяся нация является субъектом международного права и имеет право посылать полномочных представителей, статус которых обычно определяется как дипломатический.

Деятельность специальных миссий -- своеобразных органов внешних сношений -- регламентирована Венской конвенцией о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г. Конвенция предусматривает, что миссию могут посылать государство в другое государство, государство в международную организацию, международная межправительственная организация в государство. Причем специальная миссия международной организации практически ничем не отличается от специальной миссии, посылаемой государством. Виды миссий, направляемых международной организацией, те же, что и направляемые государством.

Конвенция регулирует правовое положение делегаций, включая назначение полномочий, состав, численность персонала, уведомление, процесс аккредитации делегации, исполнение обязанностей главы делегации, старшинство. В соответствии с конвенцией численность персонала не должна выходить за пределы, которые являются разумными и нормальными.

Конвенция подтверждает статус главы государства и лиц высокого ранга, привилегии и иммунитеты, признаваемые международным правом за главами государств. Эти положения распространяются на членов коллегиального органа, выполняющих функции главы государства (например, членов Президиума Верховного Совета СССР -- в период его существования, членов Регентского Совета в период бескоролевья в некой монархии и т.д.). Это же признается за главами правительств, министрами иностранных дел и другими лицами высокого ранга, когда они возглавляют делегацию или являются ее членами.

Специальные миссии весьма разнообразны по характеру и составу, поэтому трудно их подчинить тем строгим и единообразным правилам, которые регулируют постоянные представительства.

Юридическим основанием для признания данной делегации специальной миссией, а членов делегации членами специальной миссии, для признания необходимости предоставления данной делегации дипломатических привилегий и иммунитетов на территории государства пребывания являются прежде всего полномочия делегации и, во-вторых, дипломатический паспорт члена делегации, независимо от того, имеет ли данный член делегации дипломатический ранг. Правда, в отношении значения дипломатического паспорта существуют разные подходы. В некоторых странах это не дипломатические, а заграничные паспорта, общие для всех государственных служащих. В Англии вообще нет дипломатических паспортов, границу англичане пересекают, пользуясь обычным паспортом. В США, наоборот, дипломатические паспорта выдаются едва ли не всем сотрудникам загранпредставительств и членам официальных делегаций, выезжающих за рубеж.

Во многих государствах законы определяют категории должностей, занятие которых тем или иным лицом дает право на дипломатический паспорт в случае выезда за границу. Так, в Беларуси эти категории определены Положением о порядке выдачи дипломатических и служебных паспортов гражданам Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента страны в 1997 г. В нем право на диппаспорт кроме профессиональных дипломатов предоставлено высшим руководителям всех ветвей власти, председателям областных и Минского городского исполнительного комитетов, членам правительства, сотрудникам службы охраны Президента, которые сопровождают Президента Республики Беларусь во время его визитов за рубеж, инспекторам Национального агентства по контролю и инспекциям Республики Беларусь, а также другим лицам по решению Президента Республики Беларусь.

В иных государствах эти должности частично не совпадают. Иногда одно государство не признает за тем или иным лицом, занимающим некую должность в другом государстве, права на дипломатический паспорт на том основании, что такая же должность по закону этого государства не дает права на дипломатический паспорт. Это влечет за собой непредоставление привилегий и иммунитетов.

Конвенция 1969 г. подчеркивает, что специальная миссия имеет представительный и временный характер. Посылка и прием такой миссии может иметь место только по договоренности между заинтересованными сторонами в виде обмена нотами, джентльменского соглашения и т.д.). Каждый субъект международного права (государство, борющаяся нация, межгосударственная организация) имеет право посылать и принимать специальные миссии. Но субъект международного права не обязан принимать специальные миссии.

Цели и задачи специальных миссий определяются в каждом конкретном случае. Это может быть ведение переговоров, между участвующими в переговорах субъектами международного права, представительство аккредитующего государства. Специальная миссия может действовать в пределах только тех заданий, которые она имеет. Задания могут быть расширены только по взаимному соглашению между посылающим и принимающим государством.

Глава и члены специальных миссий назначаются государством свободно, без предварительного согласия на это принимающего государства. Но информация о составе миссии передается принимающему государству, а оно может не дать согласия на направление специальной миссии, численность которой считает непомерно завышенной. Без объяснения причин оно может не дать согласия на назначение тех или иных лиц в качестве членов специальной миссии. Приезд в некую страну, особенно, небольшую, зарубежной делегации во главе с высокопоставленным иностранным деятелем с многочисленной свитой, в т.ч. вооруженной охраной, может представлять для хозяев не только внезапные хлопоты и расходы, но и другие проблемы.

На практике многочисленные делегации позволяют себе только первые лица великих держав. Так, М. Горбачева во время его визита в Польшу в 1986 г. на съезд правящей тогда Польской объединенной рабочей партии сопровождала свита из 101 человека. Из них официальными членами делегации, т.е. специальной миссии, были пять человек (включая посла СССР в ПНР), остальные -- это помощники, эксперты, врачи, повара, шифровальщики, связисты, охрана. Президента США в его зарубежных поездках сопровождает персонал, который размещается в трех-четырех грузопассажирских салонах самолета “Боинг”. На встрече руководителей государств-членов ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 г. свита Б.Клинтона составляла около 800 человек.

Государство пребывания может в любое время, уведомить аккредитующее государство, что глава специальной миссии или кто-либо из ее членов является нежелательным или неприемлемым. В этом случае аккредитующее государство обязано отозвать данное лицо. Исключение представляют главы и члены специальных миссий, занимающие определенные посты в аккредитующем государстве (например, глава правительства, министр иностранных дел, министр внешней торговли), принимающее государство не может заявить, что данное лицо является “персона non grata”. Это означало бы вмешательство во внутренние дела посылающего государства. Лиц, сопровождающих главу государства, правительства или министра иностранных дел, находящихся с официальным визитом в государстве пребывания рассматривают, как членов специальной миссии.

Члены постоянного дипломатического представительства могут быть включены в состав специальной миссии и за ними сохраняются все привилегии и иммунитеты, которыми они пользуются как сотрудники этого представительства.

Специальная миссия считается приступившей к выполнению своих функций с момента установления официального контакта с министерством иностранных дел или с другим компетентным органом в государстве пребывания, который является принимающей стороной. Окончанием функций миссии может считаться окончание срока пребывания специальной миссии, выполнение миссией своих задач, объявление о перерыве или прекращении переговоров, закрытие конференции, в которой участвовала специальная миссия, в случае окончания церемонии, в которой участвовала специальная миссия, нотификация посылающим государством об отзыве миссии, нотификация принимающим государством о том, что оно рассматривает миссию как окончившую свою деятельность. Разрыв дипломатических или консульских отношений сам по себе не влечет за собой прекращения деятельности специальных миссий.

Привилегии и иммунитеты миссий

Старшинство глав нескольких специальных миссий определяется в соответствии с обычаем, принятым в ООН, в соответствии с английским алфавитом наименований государств. Старшинство среди глав церемониальных миссий определяется протоколом принимающего государства. Но если глава церемониальной миссии не является членом правительства, не имеет дипломатического ранга посла или посланника, то такую миссию следует считать следующей после миссий, имеющих главу в ранге посланника. На всех торжественных церемониях специальные миссии занимают место перед постоянными миссиями (посольствами, постоянными представительствами).

Наиболее многочисленные съезды специальных миссий наблюдаются на праздничных и траурных церемониях. Больше 100 делегаций съезжалось на похороны таких известных государственных деятелей, как Л. Брежнев, Индира Ганди, И. Броз Тито. На празднование 50-летия НАТО были приглашены правительственные делегации почти из всех стран мира. Ежегодно осенью практически все государства мирового сообщества направляют свои делегации во главе с министрами иностранных дел на открытие очередной сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Если сессия юбилейная или предполагается обсуждение весьма важного вопроса, то многие государства поднимают уровень своих миссий -- их возглавляют главы правительств или главы государств.

Глава специальной миссии имеет право пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях специальной миссии и средствах передвижения. Специальная миссия располагается в месте, установленном соглашением с государством пребывания, она может открывать свое представительство. В некоторых случаях штаб-квартирой миссии считают постоянное представительство ее государства.

Миссии длительного назначения характерны прежде всего для межправительственных организаций. Секретариат и другие структуры ООН нередко высылают миссии в те страны, где реализуются программы помощи населению. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев незамедлительно высылает свои миссии в те регионы мира, где под давлением неких угроз наблюдаются массовые исходы населения. ОБСЕ направляет свои миссии в зоны межнациональных конфликтов или социально-политических напряженностей. Так, миссии ОБСЕ направлялись в Грузию, в зону грузинско-абхазского конфликта, в Нагорный Карабах, в Коссово. В Минске миссия по договоренности между правительством Республики Беларусь и Советом министров иностранных дел ОБСЕ обосновалась в 1998 г. с задачей содействовать соблюдению прав человека и принципов демократии. Миссию возглавил дипломат в ранге посла, в ее состав вошли несколько дипломатов и специалистов из разных европейских стран. Свою штаб-квартиру миссия ОБСЕ обосновала в Минском международном образовательном центре.

Помещение специальной миссии неприкосновенно. Власти государства пребывания не могут вступать в это помещение иначе, как с согласия главы миссии, или лица, его заменяющего. Глава миссии, миссия в целом и ее члены освобождаются от всех государственных и местных налогов, сборов и пошлин в отношении помещения миссии, кроме платы за конкретные виды обслуживания. Архивы и документы миссии неприкосновенны.

Государство должно обеспечивать всем членам миссии свободу передвижения по его территории, право свободно сообщаться с постоянным представительством а государства, пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров и закодированные или зашифрованные депеши. Последнее является характерным для специальных миссий на высшем уровне. Установление радиопередатчика возможно лишь с согласия принимающего государства. Почта миссии рассматривается как дипломатическая почта и не подлежит ни вскрытию, ни задержанию.

Привилегии и иммунитеты главы и членов специальной миссии включают в себя принцип личной неприкосновенности, иммунитет от ареста или задержания в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу или достоинство членов миссии. Они пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции, не обязаны давать показания в качестве свидетелей, освобождаются от всех прямых налогов, сборов и пошлин, личных, имущественных, государственных районных и муниципальных. Разрешается ввозить предметы, предназначенные для официального пользования специальной миссии, для личного пользования члена дипломатического персонала специальной миссии и членов его семьи, живущих вместе с ним, включая предметы, предназначенные для его обзаведения, и освобождает их от всех таможенных пошлин, налогов и сборов. Личный багаж члена специальной миссии освобождается от досмотра, если нет серьезных оснований предполагать, что этот багаж содержит предметы, ввоз или вывоз которых запрещен законом или регулируется карантинными правилами государства пребывания. Такой досмотр должен проводиться в присутствии члена специальной миссии или его уполномоченного.

От юрисдикции аккредитующего государства члены специальной миссии не освобождаются. Государство должно отказаться от иммунитета своих граждан, когда это можно сделать без ущерба для осуществления ими функций специальной миссии.

Члены семей дипломатического персонала специальной миссии, пользуются аналогичными привилегиями и иммунитетами, Административно-технический персонал специальных миссий пользуется личной неприкосновенностью, он не должен подлежать аресту или задержанию в какой-либо форме, и государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением, принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу и достоинство. Что касается таможенных привилегий, то члены административно-технического персонала пользуются ими только при первоначальном въезде на территорию принимающего государства.

Привилегии и иммунитеты членов специальной миссии прекращаются тогда, когда они покидают страну, или по истечении разумного срока для того, чтобы это сделать. Но до этого времени иммунитет и привилегии продолжают существовать даже в случае вооруженного конфликта.

Привилегии и иммунитеты членов специальной миссии, проезжающих через территорию третьих государств, если они находятся на этой территории, следуя к месту переговоров, или возвращаются с переговоров в свою страну, -- гласит Венская конвенция 1969 г.

Многосторонние переговоры

Участие специальных миссий в многосторонних переговорах -- наиболее распространенная причина их формирования и направления за рубеж. Многосторонними переговорами можно считать практически все пленарные заседания высших органов межправительственных организаций: Генеральную Ассамблею ООН, заседания Совета Безопасности ООН, Совета Европы, Совета Глав Государств и Совета Глав Правительств СНГ, Совещание руководителей государств ОБСЕ и т.д. По отношению к этим заседаниям и конференциям применяется термин “возобновляющиеся переговоры”. Реже в последнее время проводятся эксклюзивные международные конференции с оригинальной темой обсуждения и специально подобранным составом участников.

Многосторонние межправительственные переговоры проводятся, как правило, на высоком (министры, главы правительств) или высшем ( высшие должностные лица, руководители государств) уровне. Задача дипломатической службы в этом случае -- подготовить конференцию, обеспечить эффективное участие в ней своей делегации. Подготовительная работа ведется, как правило, одновременно в центре, т. е. в аппарате правительства или МИД, и стране пребывания -- постоянным представительством при международной организации, под эгидой которой проводится мероприятие, и посольством, аккредитованным в данной стране.

Теоретическая работа ведется по двум направлениям. Во-первых, уточнение и анализ позиций других участников переговоров, их отношение к интересам и целям своей страны, поиск слабых мест в аргументации партнеров, поиск союзников среди них, укрепление союзнических отношений, использование союзников для давления на несговорчивых партнеров. Проведение предварительных консультаций и переговоров с дипломатическими службами партнеров на предмет согласования позиций, достижения компромиссов или хотя бы принятия неких правил игры, организационных, протокольных и этических рамок действий делегаций на конференции. Во-вторых, это подготовка и систематизация справочной и аналитической информации по существу выносимых на обсуждение вопросов, необходимой для официальной делегации. При этом учитываются международно-правовой, гуманитарный, экономический, исторический и иные аспекты проблемы. Заранее готовятся речи, доклады, и даже реплики и неудобные вопросы партнерам с целью вынудить их некому признанию или же чтобы акцентировать внимание всех участников на слабости аргументации неуступчивого партнера и т. д.

Организационно-техническая сторона подготовки и протокольное обеспечение многосторонних конференций также за дипломатами. Выбор места (здания, залов, вспомогательных помещений), их оформление: наличие флагов у входа, флажков государств-участников в зале заседания, расстановка столов с учетом приемлемой для такого случая рассадкой гостей -- все это выполняет административно-технический персонал, но под контролем дипломатов.

Особая забота дипломатов -- регламент и протокол переговоров. Регламент конференций (пленарных заседаний, регулярно повторяющихся совещаний) международных межправительственных организаций предопределен уставом этих организаций и сложившейся традицией. Протокол же уточняется и согласовывается каждый раз наново, так как многие детали зависят от состава участников: старшинство, порядок представления участников, председательствование на заседаниях.

Открывает возобновляющиеся конференции, если они проходят в штаб-квартире международных организаций на “”ее территории”, высшее должностное лицо этой организации. Если же возобновляющиеся переговоры проходят каждый раз в новом месте, как совещания ОБСЕ, Совет глав государств СНГ и т. д., то право открытия мероприятия передается хозяину, представителю руководства принимающей страны. Председательствующие избираются на основе регламента (устава) организации, чаще всего устанавливается алфавитная очередность стран-председательствующих на переговорах.

Реализацию регламента, организационное обеспечение конференций обычно поручают секретариату, в состав которого обязательно входят опытные дипломаты. Секретариат обеспечивает перевод речей и текстов, печать, копирование, контролирует порядок размещения, питание, транспортное обслуживание делегатов.

Переговоры (конференции) на высшем и высоком уровне обычно проводят в форме пленарных заседаний или общих дискуссий и работы в секциях, комиссиях, группах экспертов. Третья форма работы, не зафиксированная в регламенте, но не менее важная -- работа в кулуарах конференции, встречи, дискуссии, консультации в перерывах, вечером, во время переездов и т. д. Именно в секционной и кулуарной работе более всего проявляются профессиональные качества и навыки дипломатов, это их, можно сказать, среда. Здесь подтверждается и уточняется собранная на подготовительном этапе информация о позициях и планах сторон, вновь анализируется тактика партнеров, совершенствуется тактика своей делегации. Подтверждаются или не подтверждаются блоки и союзы по разным вопросам, формируются новые.

практика многосторонних международных переговоров накопила большой арсенал методов и приемов дипломатии. Первое место среди них принадлежит испытанному методу -- блоковой тактике, взаимной поддержке участников конференции по вопросам, представляющим особый интерес для каждой из союзнических сторон. Вторая половина XX века в дипломатию войдет не только как время “холодной войны”, но и как время компромиссов и взаимных уступок конфронтирующих между собой государств и блоков государств, без этой тактики “холодная война” наверняка переросла бы в некий вооруженный конфликт. Широко известна уловка дипломатов разделить обсуждаемые вопросы по “корзинам” или “пакетам” и пытаться добиться принятия решения сразу по “пакету”, чтобы среди “легких” вопросов продвинуть и некий “трудный” для партнеров вопрос.