Основы дипломатии

Со второй половины 50-х гг. активно развивались контакты между БССР и странами "народной демократии". В Минске были открыты консульства ГДР и ПНР (1972 г.), Болгарии (1990г.). С 1954 г. БССР стала членом Международной организации труда и ЮНЕСКО, в 1958 г. было создано постоянное представительство БССР при ООН. В конце 1950-х гг. БССР была уже участницей 54 международных договоров, конвенций и соглашений, в середине 1980-х -- более 160. Вместе с тем, по сути участие БССР в международном диалоге оставалось формальностью, поскольку основы внешней политики вырабатывались союзными органами. Белорусская советская дипломатия не пользовалась такими понятиями, как "национальные интересы", "национальная безопасность", "внешняя политика БССР". Крайне редко в сношениях с зарубежными государствами и организациями использовался белорусский язык. Республика не имела своих дипломатических представительств в зарубежных государствах. Лишь в конце 1980-х гг. дипломатия БССР стала проявлять признаки самостоятельности. Правительство БССР официально обратилось к ООН за помощью в деле ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и поставило вопрос о переводе Беларуси из страны-донора в страну-получателя международной помощи.

Провозглашение Республики Беларусь положило начало современной белорусской дипломатии.

Глава III. Государственные органы управления и дипломатия

Парламент, президент, правительство

Дипломатия как инструмент внешней политики государства состоит в арсенале работы ряда государственных органов. Однако не все государственные учреждения и не все должностные лица, занимающиеся внешней политикой, имеют прямое отношение к дипломатической службе. Государственные органы внешних сношений по месту их нахождения и деятельности можно разделить на две группы -- центральные (или внутригосударственные) органы внешних сношений и зарубежные. В свою очередь, внутри каждой из этих групп различают несколько видов органов внешних сношений. За основу при этом принимаются различные критерии. Так, центральные органы внешних сношений подразделяются в зависимости от способа их формирования и характера полномочий на: а) органы общего политического руководства, установленные и определенные конституциями государств, т.е. конституционные органы: парламент, глава государства, правительство, МИД; б) органы специальных (экономических, отраслевых, ведомственных) связей государства с другими странами, т.е. специализированные органы внешних сношений: министерство внешней торговли, ведомство иностранного туризма, внешняя разведка и т. д. Взаимоотношения таких специализированных государственных органов с аналогичными органами других государств обычно регламентируется специальными международными соглашениями, конвенциями или установившимися в международном общении обычаями и традициями. Это международно-правовое регулирование международных связей подобных специализированных органов различных государств побудило некоторых авторов называть такие органы конвенциональными в отличие от политических, конституционных. Однако такое название скорее подходит к международным организациям и их органам, чем для специализированных государственных органов внешних сношений.

Зарубежные органы внешних сношений государств также подразделяются на две группы -- постоянные и временные. К первой группе относятся дипломатические представительства государств, аккредитованные на постоянной основе в странах, с которыми поддерживаются дипломатические отношения (посольства, миссии), консульские учреждения, другие представительства, миссии и учреждения. К временным зарубежным органам внешних сношений относятся различные специальные миссии, делегации и группы наблюдателей на международных конференциях, делегации для участия в работе сессий международных организаций и их органов и другие.

По функциям среди зарубежных государственных органов внешних сношений различаются дипломатические и недипломатические органы. Такие постоянные органы, как, например, посольства, миссии, представительства при ООН являются дипломатическими органами. Они выполняют политические функции и пользуются всеми правами дипломатических представительств. К недипломатическим представительствам относятся торгпредства, информационно-культурные центры, представительства морского регистра, государственных транспортных, туристских и иных ведомств.

К центральным конституционным политическим органам внешних сношений относятся: высшие законодательные органы власти -- парламенты, обычно избираемые населением страны; глава государства -- единоличный или коллегиальный ; правительство, и в первую очередь глава правительства; министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел.

Генеральная линия внешней политики современных государств определяется их конституцией, итогами референдумов, плебисцитов, законами ми решениями парламента. Таким путем формируется правовая база внешней политики и в т.ч. деятельности дипломатической и консульской службы государства. Путем всенародного голосования иногда принимаются и конкретные решения, предопределяющие международно-правовой статус страны: выход из многонационального государства и провозглашение суверенитета, создание союза или союзного государства, вхождение в союз государств, в конфедерацию или в состав федеративного государства. Парламенты, как правило, имеют более широкие полномочия и функции в определении и даже реализации внешней политики. Конституции практически всех государств закрепляют за парламентом исключительное право объявлять войну, заключать мир, ратифицировать важные международные договоры, утверждать в должности глав дипломатического ведомства -- министров иностранных дел. В парламентской практике встречаются и другие опосредованные формы участия во внешней политике государства: принятие деклараций и заявлений по международным делам, обращение к парламентам других государств, участие парламентских делегаций в работе межпарламентских организаций и различных международных форумов.

Вместе с тем участие парламентариев в работе межпарламентских организаций можно считать и как их непосредственное воздействие на внешнюю политику государства, и как непосредственную дипломатическую деятельность. Именно так выглядит участие парламентских делегаций (парламентских групп) в Межпарламентском союзе, созданном в 1889 году в Париже в целях поощрения личных контактов между членами парламентов различных стран и объединения их совместных усилий в деле развития демократических институтов, а также сотрудничества между народами. В Межпарламентский союз входят парламентские группы около 140 государств. Руководящими органами союза являются: Межпарламентская конференция, Межпарламентский совет, Исполнительный комитет и Секретариат. Республика Беларусь вступила в межпарламентский союз весной 1995 г., национальные группы Верховного Совета и Национального Собрания принимали участие в большинстве конференций союза.

Более действенное участие белорусские парламентарии принимают в Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ, образованной 27 марта 1992 г. в соответствии с Алма-Атинским соглашением, подписанном главами парламентов ряда стран содружества. Ассамблея была учреждена как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих взаимный интерес. В мае 1995 г. руководители Азербайджана, Беларуси, Армении, Грузии, Казахстана, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Таджикистана подписали Конвенцию о Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ. По этой конвенции Межпарламентская ассамблея признана межгосударственным органом, осуществляющим политические функции в системе органов СНГ. Основное место в деятельности ассамблеи занимают вопросы сближения и гармонизации законодательных актов государств СНГ, а также приведения национальных законов в соответствие с международными договорами.

Традиционными полномочиями парламентов в области внешних сношений считаются решение вопросов территориальных изменений, определение расходов на внешнеполитические мероприятия. В ряде стран предусмотрена подотчетность правительства парламенту в вопросах внешних сношений, проводятся парламентские дебаты по вопросам внешней политики и дипломатии, практикуются запросы депутатов правительству или отдельным его членам (институт интерпелляции). В палатах парламента Республики Беларусь работают специальные комиссии из депутатов, которые на постоянной основе изучают вопросы внешней политики, деятельность МИД и других органов государственного управления, готовят к рассмотрению на заседаниях парламента законопроекты, выносят свои суждения, оценки и рекомендации по всем вопросам международной проблематики, которые входят в компетенцию парламента.

Непосредственное руководство внешней политикой и в т.ч. дипломатической службой осуществляют органы и должностные лица исполнительной власти. В государствах с президентским правлением -- это президент, в парламентских государствах -- это правительство и премьер-министр. При этом глава государства (президент, монарх) в любом случае осуществляет представительские функции в отношениях с другими государствами и народами. На его имя направляются поздравления и соболезнования, ему наносят протокольный визит правительственные и парламентские делегации иностранных государств, при выезде за рубеж главе государства оказываются высшие протокольные почести, ему вручают верительные грамоты зарубежные послы и посланники, от имени главы государства направляются за границу дипломатические представители первого и второго классов.

В президентской республике глава государства имеет весьма широкие полномочия касательно дипломатической службы: назначает и освобождает министра иностранных дел, его заместителей, отзывает послов и посланников, присваивает высшие дипломатические ранги, ведет переговоры с руководителями зарубежных государств, подписывает международные договоры и соглашения. Причем, следует отметить, что президент пользуется этими полномочиями постоянно, в силу своей должности, это его качество признается международным правом. При выезде за границу глава государства пользуется дипломатическим иммунитетом в полном объеме. Именно так определяет роль и полномочия президента во внешнеполитической деятельности Конституция Республики Беларусь.

В Конституции США говорится, что Президент имеет право “с совета и согласия Сената, заключать договоры при условии их одобрения 2/3 присутствующих сенаторов; он будет указывать и, с совета и согласия Сената, назначать послов, других полномочных представителей и консулов”. В дополнение к Конституции существует большая практика, оформленная рядом законов США, принятых Конгрессом, законов, которые уполномочивают Президента к ведению дел в области внешних сношений. Президент США, будучи главой государства, и главой правительства осуществляет двойные функции: с одной стороны, функции представительства от имени государства и окончательного судьи в вопросах принятия тех или иных законов; с другой -- являясь главой исполнительной власти, он осуществляет практическое повседневное руководство правительством. Президент США подписывает все законы, все договоры, которые утверждаются Сенатом, он принимает послов, он ведет переговоры с представителями других государств, он выступает от имени США во всех крупных международных соглашениях. В настоящее время роль Президента США в руководстве внешней политикой чрезвычайно возросла. Однако в 70-е годы возникла необходимость в некотором ограничении прав Президента и правительства во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооружений за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США в определенные рамки и в зависимость от прямых решений Конгресса США по данным вопросам.

Глава правительства и правительство в целом являются органами внешних сношений, в деятельности которых наиболее тесно переплетаются функции руководства и практического осуществления внешнеполитического курса государства. Именно правительство намечает основные направления внешней политики и вносит соответствующие предложения на рассмотрение и утверждение парламента и главы государства, организует выполнение и контроль за принятыми внешнеполитическими решениями. Непосредственное руководство внешнеполитическими действиями и дипломатической службой страны правительство осуществляет через входящее в его состав ведомство иностранных дел, руководителю которого оно дает прямые директивы и следит за их выполнением.

Глава правительства, как и президент, в силу своей должности, без дополнительных полномочий может вступать в переговоры с руководителями других государств, заключать и подписывать международные договоры и соглашения. В государствах с парламентским правлением, например, в Англии, Германии премьер-министр (канцлер в ФРГ) фактически назначает и отзывает высших дипломатов в министерстве иностранных дел и в загранпредставительствах.

Министерство иностранных дел

Орган непосредственного руководства внешними сношениями государства -- ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства. Министерство иностранных дел является центральным аппаратом ведомства иностранных дел. Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних сношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств. Оно систематически готовит информацию для правительства по вопросам внешней политики, ведет постоянное наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые в своей работе соприкасаются с вопросами внешней политики и сношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством.

В целом функции министерства иностранных дел любого государства можно свести к следующим:

-- изучает внешнеполитические условия своего государства и информирует правительство, главу государства, парламент, общественность страны;

-- готовит предложения о внешнеполитической деятельности государства для правительства, президента, парламента;

-- проводит в жизнь внешнеполитический курс и конкретные решения правительства, президента, парламента;

-- поддерживает связи с иностранными государствами и их представителями в своей стране;

-- руководит работой дипломатических представительств своей страны за границей;

-- готовит и направляет правительственные делегации за рубеж, организует прием иностранных правительственных делегаций;-- готовит и направляет правительственные делегации за рубеж, организует прием иностранных правительственных делегаций;

-- участвует в работе межправительственных международных организаций;

-- координирует деятельность других государственных органов своей страны во внешнеполитической сфере.

В соответствии с этими функциями и задачами строится структура центрального аппарата МИД. Глава ведомства является членом правительства, назначается и снимается на основании конституционных норм своей страны, подотчетен главе правительства, главе государства, парламенту. Количество заместителей министра колеблется в разных странах от одного (США) до 25 (Великобритания). Функциональные обязанности заместителя министра иностранных дел распределяются в соответствии со сложившейся традицией управления: каждый из них либо курирует несколько подразделений министерства, либо замещает министра по каким-то направлениям деятельности.

Структурные подразделения МИД -- департаменты, управления, отделы, секторы -- по характеру деятельности можно отнести к трем различным группам: функциональным, территориальным и административно-техническим. Среди функциональных подразделений типичными для многих министерств являются договорно-правовые, информационно-аналитические, консульские, протокольные, по научному и культурному сотрудничеству, по экономическому сотрудничеству, по проблемам региональной и национальной безопасности, по связям с международными межправительственными организациями и другие.

Территориальные подразделения обеспечивают связь министерства с посольствами, правительственными учреждениями государств определенного региона мира. Количество территориальных департаментов (управлений) зависит, обычно, от интенсивности внешних связей, а распределение иностранных государств по регионам раскрывает приоритеты внешней политики данного государства.

Административные и организационно-хозяйственные подразделения обеспечивают жизнедеятельность аппарата министерства, его загранучреждений, а также оказывают содействие иностранным представительствам в стране. К этим подразделениям относятся секретариат МИД, валютно-финансовые службы, управление делами, ремонтно-строительные предприятия, библиотеки, архив, управление кадров и т.д.

МИД Республики Беларусь в целом соответствует приведенным выше характеристикам. Министр иностранных дел назначается Президентом с согласия парламента Республики. Для ведения иностранных дел Министру не требуется особых полномочий. Право ведения им внешних сношений вытекает из конституционного положения Министра иностранных дел и руководителя ведомства иностранных дел. Министр иностранных дел издает приказы и инструкции. Наряду с общим руководством внешней политикой Республики Беларусь и повседневными сношениями с иностранными государствами Министр участвует в проведении переговоров, подписывает договоры, дает разрешение на опубликование соглашений Республики Беларусь с иностранными государствами, назначает для работы за границей поверенных в делах, советников, секретарей, атташе, присваивает ранги атташе, секретаря, советника, скрепляет верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей Республики Беларусь, удостоверяет консульские патенты и полномочия делегаций, мандаты и другие документы уполномоченных различных ведомств за границей, выдает консульскую экзекватуру иностранным консулам.

Министерство иностранных дел Республики Беларусь -- централизованный аппарат, осуществляющий внешнюю политику государства, непосредственно организующий его внешние сношения и руководящий ими.

Структура МИД Республики Беларусь немногим отличается от приведенной выше схемы. В начале 1999 г. в связи с объединением МИД с Министерством по внешнеэкономическим связям и аппаратом министра по делам СНГ эта структура подверглась значительной переделке и в настоящее время выглядит так: Министр, три первых заместителя, четыре заместителя министра, группа послов по особым поручениям, структурные подразделения. К последним относятся функциональные подразделения: Служба государственного протокола, Управление информации, Договорно-правовое управление, Консульское управление, Управление гуманитарного сотрудничества, Управление международных организаций и управления торгово-экономического направления; территориальные структуры включают в себя четыре политических управления: по сотрудничеству со странами СНГ, странами Европы, Америки, Азии и Африки, а также специальное управление по сотрудничеству с регионами России. Наконец, административно-хозяйственные структуры: Общий секретариат Министерства, Управление кадров, Управление делами, Валютно-финансовое управление, Информационный центр.

Для сравнения обратимся к структуре и особенностям функционирования ряда зарубежных внешнеполитических ведомств, прежде всего -- России.

Министерство иностранных дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Министр иностранных дел, назначаемый Президентом Российской Федерации, одновременно по должности входит в Совет Безопасности при Президенте и является членом президиума Совета Министров Российской Федерации. Имеются два первых заместителя и восемь заместителей министра, 33 департамента (секретариат министра; исполнительный секретариат; департамент государственного протокола; 1-й, 2-й, 3-й, 4-й департаменты стран СНГ; департамент по связям с субъектами федерации, парламентом и общественно-политическими организациями; 1-й, 2-й, 3-й, 4-й европейские департаменты; департамент общеевропейского сотрудничества; департамент Северной Америки; латиноамериканский департамент; департамент Ближнего Востока и Северной Африки; департамент Африки; 1-й, 2-й, 3-й департаменты Азии; департамент международных организаций; департамент по вопросам безопасности и разоружения; департамент информации и печати; департамент экономического сотрудничества; правовой департамент; департамент кадров; департамент консульской службы; историко-документальный департамент; департамент лингвистического обеспечения; департамент безопасности; управление кадрами (департамент); валютно-финансовый департамент; департамент капитального строительства и собственности за рубежом); семь управлений (по международному гуманитарному сотрудничеству и правам человека; по культурным связям; управление -- секретариат комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО; внешнеполитического планирования; юридическое; социального и материального развития; информатизации). Министерству также подотчетны три учреждения: Главное производственно-коммерческое управление по обслуживанию дипломатического корпуса при МИД РФ; Дипломатическая академия и Московский государственный институт международных отношений.

Государственный департамент США

Государственный секретарь США является вторым, после Президента, лицом, которое ведет непосредственную оперативную деятельность в области внешних сношений. Государственный секретарь представляет правительство США на международных конференциях и совещаниях, подписывает соглашения и договоры, которые Президент уполномочивает его подписать, представляет предложения правительства для Конгресса, отчитывается перед Конгрессом и т.д.

Государственный департамент США является главным звеном внешнеполитического аппарата страны. Основные составные части его аналогичны аппаратам МИД в других странах, но есть в нем и некоторые особенности. Государственный департамент в целом можно разделить на три части. 1) Руководство, состоящее из Государственного секретаря, его заместителя, специального посла, заместителей заместителя Государственного секретаря и советника. Эта группа обслуживается общим Исполнительным секретариатом, группой планирования и координации. 2) Помощники Госсекретаря, а также другие руководящие чиновники, ведающие определенными отраслями деятельности Государственного департамента. К их числу относятся три помощника Госсекретаря по пропаганде, экономике и связи с Конгрессом, директор Управления по международной информации, юрисконсульт, специальный помощник по вопросам разведки и управляющий по вопросам технического сотрудничества. 3) Пять помощников Государственного секретаря, которые руководят региональными управлениями: по европейским делам, помощник по межамериканским делам, по делам Ближнего Востока и Южной Азии, по делам Африки, помощник по делам Дальнего Востока. Имеется также помощник по делам ООН. Осуществляя руководство управлениями, каждый из них имеет в своем распоряжении одного заместителя и директора по административным вопросам. Каждое управление состоит из трех-четырех отделов во главе с директорами и заместителями. Некоторые отделы состоят из секторов, но большинство -- из нескольких отделений, которые считаются следующей административной единицей. Во главе отделения стоит начальник , имеющий одного или нескольких помощников. После помощника начальника отдела следуют референты.

Один из заместителей заместителя Государственного секретаря помогает министру в вопросах общей внешней политики, поддерживает связь с Национальным советом безопасности, Министерством обороны и другими правительственными ведомствами. Другой ведает аппаратом Государственного департамента. Госсекретарь имеет двух консультантов, основная цель которых как представителей оппозиционной партии состоит в выработке единодушного подхода к внешнеполитическим мероприятиям. Они имеют ранг послов. В распоряжении как Госсекретаря, так и его заместителя имеется несколько специальных помощников: специальный помощник по связи с печатью; помощник, занимающийся административной деятельностью; экономист-эксперт; специальный помощник по вопросам взаимной безопасности. Специальные помощники не образуют особую группу, а выполняют отдельные поручения.

Исполнительный секретариат состоит из четырех групп. 1. Группа политических отчетов регистрирует принятые политические решения и ставит о них в известность отделы Государственного департамента, а также миссии за границей. 2. Протокольная группа хранит Большую государственную печать и печать Госдепартамента. 3. Группа по делам комиссий организует работу многочисленных комиссий Госдепартамента. 4. Группа просмотра документов имеет своей задачей представлять на подпись Государственному секретарю или его заместителю соответствующие документы, а также проверять наличие подписей соответствующих руководителей отделов, устранять возможные опечатки и т.п.

Специальный посол представляет Государственного секретаря и его заместителя на международных конференциях и во время переговоров с иностранными государственными деятелями. В качестве специальных помощников к нему прикомандированы два дипломата Заграничной службы. Советник не выполняет никаких текущих административных функций в Госдепартаменте, а занимается главным образом разработкой внешнеполитических планов и в случае необходимости разрабатывает сложные специальные вопросы. Его обязанности, а также обязанности руководителя бюро планирования политики выполняет одно и то же лицо. Группу планирования политики возглавляет директор, непосредственно подчиняющийся Государственному секретарю. В его распоряжении находится технический секретарь. Долгое время руководителем бюро планирования был бывший посол США в СССР Дж.Кеннан.

Подобно тому как большинство помощников Государственного секретаря ведают группой отделов, заместитель заместителя Госсекретаря по административным вопросам возглавляет четыре отдела. 1. Отдел личного состава, состоящий из отделений личного состава Заграничной службы и личного состава Госдепартамента, в отдел входит также Институт Заграничной службы. 2. Оперативный отдел объединяет технические службы, состоит из четырех отделений. 3. Отдел сметы и финансов составляет смету Государственного департамента и представительств за границей и несет ответственность за расходование денежных средств. 4. Отдел безопасности и консульской службы состоит из отделений заграничных паспортов, виз, по вопросам защиты собственности, безопасности, вооружения.

В подчинении заместителя заместителя Государственного секретаря по административным вопросам находятся заместитель помощника Госсекретаря и генеральный директор Заграничной службы. Для разрешения всех организационных вопросов он имеет также административную группу и, кроме того, непосредственно руководит работой двух отделений: отделения иностранной информации и отделения по эксплуатации зданий за границей.

Помощник Госсекретаря по экономическим вопросам ведает разработкой экономической стороны американской внешней политики, готовит тексты торговых договоров, представляет Госдепартамент на междуведомственных переговорах по экономическим вопросам, связанным с внешней политикой.

Главным помощником Государственного секретаря по экономическим вопросам является директор исполнительной группы, который в основном руководит четырьмя экономическими отделами, а также работой группы политической информации. К числу трех других помощников Госсекретаря по экономическим вопросам относятся советник по вопросам труда, атташе по вопросам труда при миссиях, советник группы по оказанию добровольной помощи другим странам, директор группы по связи с Управлением по обеспечению взаимной безопасности. Экономические проблемы поделены между четырьмя отделами: международной политики в области сырья и материалов, политики финансирования и экономического развития, транспорта и коммуникаций, экономической обороны и торговой политики.

Помощник Государственного секретаря по пропаганде участвует в формулировании политики Государственного департамента в тех случаях, когда затрагиваются вопросы, связанные с формированием общественного мнения, а также участия США в ЮНЕСКО. Кроме того, он осуществляет надзор за отделом пропаганды, который занимается формированием общественного мнения внутри страны. Он состоит из следующих четырех отделений: отделение связи с общественностью; отделение по изучению общественного мнения, пользующееся услугами известных Институтов общественного мнения (Гэллапа, Ропера, Кросли); отделение исторических справок; отделение публикаций. Сфера деятельности директора Управления международной информации распространяется на ту часть пропаганды, которая касается исключительно работы за границей. Он является председателем Координационной комиссии психологических мероприятий, направляет свои распоряжения помощникам Государственного секретаря, ведающих территориальными отделами, для визирования или только для сведения. Директор решает вопросы о назначении атташе по вопросам культуры и пропаганды в миссиях за границей, ему непосредственно подчинены руководитель группы по оценке общественного мнения, руководитель группы сотрудничества с частными предпринимателями, секретариаты бюро по вопросам заграничных стипендий и обеих консультативных комиссий по вопросам пропаганды и культурных связей. Управление международной информации разделено на пять проблемных и четыре территориальных отдела. Первые находятся в ведении заместителя директора, последние ведении заместителя директора по операциям за границей. Каждый из пяти проблемных отделов подчиняется помощнику директора и подразделяется на: отдел радио, отдел кино, отдел печати, отдел обмена опытом в области просвещения и др.

Помощник Государственного секретаря по связи с Конгрессом занимается всеми вопросами бюджета, договорами и другими вопросами Госдепартамента, требующими согласия Конгресса. Он организует переговоры с членами палаты представителей и сенаторами, опрос чиновников Государственного департамента комитетами обеих палат и передает департаменту пожелания членов Конгресса. Юрисконсульт занимается всеми юридическими вопросами Государственного департамента и представительств за границей. В его подчинении находятся одиннадцать помощников по отдельным проблемам или определенным странам и около пятидесяти других служащих-специалистов.

Специальный помощник по вопросам разведки дает советы министру в области планирования и проведения широкой программы разведывательных мероприятий США за границей. Он является председателем Совещательной комиссии по вопросам разведки при департаменте и представляет Государственного секретаря в Совещательной разведывательной комиссии. Последняя является совещательным органом при директоре Центрального разведывательного управления, подчиняющегося Национальному совету безопасности. Специальный помощник имеет в своем непосредственном подчинении три группы: исполнительную, специальных проектов и группу внешних связей. Последняя должна отвечать за сотрудничество с ЦРУ. Кроме того, он руководит двумя отделами: отделом разведки, который в свою очередь подразделяется на шесть отделений: пять из них закреплены за определенными территориями, а шестое отделение международной и специальной разведки -- занимается вопросами, выходящими за региональные рамки или носящими специальный характер; отделом библиотек и сбора разведывательных данных с тремя отделениями: отделением библиотек и справочной службы, отделением сбора и распространения разведывательной информации.

Foreign Office

Главным ведомством в области внешней политики Великобритании является министерство иностранных дел (Foreing Office). В качестве самостоятельного министерства оно возникло в 1782 г.

В 1965 г. лейбористское правительство провело в жизнь объединение дипломатических кадров Foreign Office, министерства по отношениям с Содружеством, а также службы торговых комиссаров. Этим актом была создана единая “дипломатическая служба Ее Величества”. Недовольство кадровых дипломатов было приглушено в значительной мере тем, что контроль над делами новой службы остался в их руках. Дальнейшая реорганизация предусматривала реорганизацию министерства колоний, в котором по мере распада империи упразднялся один отдел за другим. У чиновников отняли даже здание, пообещав построить новое. Когда же строительство было завершено, министерство в 1966 г. упразднили “за недостаточностью колоний”. В том же году состоялось формальное объединение штатов Foreign Office и министерства по отношениям с Содружеством. Полное объединение двух ведомств состоялось в октябре 1968 г., когда было создано Министерство иностранных дел и по делам Содружества наций.

Английский дипломатический аппарат создавался непосредственно королевской властью. Он и в дальнейшем испытывал сильное влияние распространенных в среде высшего дворянства политических воззрений, культурно-этнических и поведенческих норм. Весьма значительными по сей день остаются прерогативы королевской власти во внешнеполитической области. Наибольшее влияние на статус дипломатической службы оказывает тот факт, что от Букенгемского дворца исходят гарантии внешнеполитической преемственности (континуитета). А именно континуитет является главным аргументом в пользу сохранения профессиональной дипломатической службы с ее постоянным персоналом, сохраняющимся при смене правительств.

“Дипломатическую службу Ее Величества”, т.е. профессиональную дипломатию возглавляет Государственный секретарь. Государственный секретарь -- наиболее старое наименование должностных лиц, имеющих ранг министра. В течении длительного времени британской истории, начиная с XVIII века, существовало два государственных секретаря -- по иностранным и внутренним делам. Время от времени учреждались новые должности государственных секретарей, функции которых легко угадывались по названию ведомств: по делам Индии, по делам колоний, по делам Содружества наций.

Под руководством Государственного секретаря Министерство иностранных дел ведет переговоры с иностранными государствами, подготовку и заключение международных договоров, торговых и культурных соглашений, иначе говоря -- претворяет в жизнь намеченную правительством внешнеполитическую линию. Связь Государственного секретаря иностранных дел с правительством других стран осуществляется через дипломатических представителей иностранных государств в Великобритании.

В 1964 г. при Министерстве иностранных дел лейбористским правительством создан дополнительный пост -- Государственного министра по иностранным делам, в ведении которого находятся вопросы разоружения. Порядок комплектования служащих Министерства иностранных дел таков, что ими оказываются лица, имеющие высокую профессиональную подготовку. Свыше двух третей чиновников Министерства иностранных дел являлись воспитанниками привилегированных платных школ, более 90 % -- окончили Оксфорд и Кембридж.

В распоряжении каждого партийно-политического руководителя Foreign Office, т.е. Министра, государственных и “младших” министров, представляющих в британском МИД интересы победившей на выборах партии, имеются небольшие, но весьма влиятельные секретариаты. Число работающих в них профессиональных дипломатов превышает число политиков. У Министра семь секретарей. Четверо из них -- профессиональные дипломаты. Возглавляет секретариат Министра главный личный секретарь. Это кадровый дипломат в ранге советника, который при смене правительства остается на своем посту. Он служит как бы связующим звеном между новым Министром и несменяемым профессиональным аппаратом. Должность секретаря Министра считается одной из наиболее престижных на британской дипломатической службе. В Foreign Office нет, пожалуй, дипломата, более близкого к Министру, чем его главный секретарь. Он работает с министром “дверь в дверь”, сопровождает его во всех заграничных поездках. Он -- “глаза и уши” министра, так как имеет право быть на всех совещаниях в Foreign Office даже тогда, когда его начальник отсутствует. Кроме того, в круг обязанностей главного секретаря входит связь с секретариатом премьер-министра.

Английские исследователи и сами дипломаты считают, что внутренняя организация Foreign Office чрезвычайно сложна и запутана. Руководители английского МИД напоминают собой группу адмиралов, осуществляющих навигацию, считающуюся недоступной для рядового моряка. При этом каждый из них стремиться получить доступ ко всем документам и отграничить в свою пользу возможно большее поле действий.

Среди этих “адмиралов” Foreign Office, “наибольшая территория” принадлежит постоянному заместителю министра, одновременно возглавляющему весь профессиональный аппарат в Лондоне и за границей. Постоянный заместитель министра как бы персонифицирует британскую дипломатическую службу. Он представляет интересы профессиональных дипломатов перед политическим руководством и может, разумеется, в определенных пределах влиять и на внешнеполитический курс. Эти пределы в целом остаются весьма значительными. Постоянный заместитель -- уникальная дипломатическая должность, поскольку он назначается и смещается не министром, а премьер-министром. Это еще больше увеличивает его вес в аппарате Foreign Office. Он председательствует в высшей отборочной комиссии Foreign Office, состоящей из его первых заместителей и руководителей подразделений, занимающихся кадровыми вопросами.

Таким образом, назначение на все руководящие дипломатические должности (их примерно 160) в Лондоне и заграничных представительствах, включая послов в Вашингтоне, Москве, Париже, представителя в ООН, почти полностью контролируются главой профессиональной дипломатической службы и его ближайшими сотрудниками.

Если в секретариатах государственных министров Foreign Office, министра и даже премьер-министра работают преимущественно профессиональные дипломаты, то в огромном аппарате постоянного заместителя все сотрудники -- кадровые дипломаты и нет ни одного политика. Через фактически подчиняющихся ему заместителей министра глава британской дипломатической службы осуществляет руководство оперативной работой всех отделов Foreign Office и заграничной службы.

В непосредственном ведении постоянного заместителя, кроме того, находятся такие важные участки деятельности Foreign Office, как кадровая политика, внешнеполитическая пропаганда, дипломатическая разведка. Осуществляет он и некоторые протокольные функции, в частности, представляя министерство на церемонии вручения иностранными послами верительных и отзывных грамот королеве.

Число первых заместителей и заместителей главы дипломатической службы, в ведении которых обычно находятся два-три отдела Foreign Office, колеблется в пределах 20-25 человек. Все они -- кадровые дипломаты.

Курируемые ими участки работы далеко не равнозначны. Так, один из первых заместителей отвечает за отношения с европейскими странами, западноевропейское политическое сотрудничество, отношения с Международной организацией труда. В его подчинении 70 сотрудников. Штаты же другого первого заместителя, ведающего кадровыми, финансовыми, консульскими, иммиграционными вопросами, культурными связями и еще некоторыми участками, составляют две с половиной тысячи человек.

В английских дипломатических кругах считают, что аппарат профессионального руководства чрезвычайно громоздок. В 1975 г. в Foreign Office было 27 заместителей министра. К середине 80-х их число сократилось до 21. Назначение на эти должности часто не связано с деловыми соображениями, а с карьерными интересами дипломатов. Эти посты являются для них логическим завершением служебного пути. Дипломат, подавший в отставку с престижного поста заместителя министра, имеет значительные шансы на получение выгодного места в большом бизнесе.

Если политических или профессиональных руководителей Foreign Office можно считать вершиной британской дипломатической пирамиды, то ее основанием считаются отделы (департаменты). В них выполняется основной объем повседневной дипломатической работы. К числу особенностей английского МИД относится их большое количество. В 70-х годах число департаментов достигало 70, к 1985 году оно несколько сократилось -- до 64.

Во второй половине 80-х годов отделы подразделялись на территориальные (географические) -- 21, функциональные (ведающие международными организациями, информацией и культурными связями, консульскими вопросами и т.д.) -- 31, административные и хозяйственные -- 12. Таким образом, треть отделов имела политико-географический профиль. Распределение по регионам было следующим: 11 отделов занимались Азией и Африкой, 3 -- Северной Америкой и Западной Европой, 2 -- отношениями с Советским Союзом и европейскими социалистическими странами. Еще 3 отдела отвечали за отношения со странами Центральной и Южной Америки. Кроме того, специально выделены департаменты, занимающиеся Ирландией, Гонконгом и Фолклендскими (Мальдивскими) островами, что можно отнести на счет специфики английской внешней политики в отношении этих государств и территорий.

Сотрудники территориальных отделов Foreign Office занимаются двусторонними отношениями с иностранными государствами. В круг их основных задач входят сбор, классификация и оценка текущей информации, разработка предложений по актуальным вопросам двусторонних политических отношений, дипломатическая переписка и поддержание деловых и протокольных контактов с иностранными дипломатическими представительствами в Лондоне.

Сотрудники территориальных отделов используют в своей работе по крайней мере три (помимо посольств) источника информации: сообщения английских корреспондентов; материалы, получаемые по взаимной договоренности от партнеров Англии по НАТО, Европейскому Союзу, Содружеству Наций; справочные материалы из научно-исследовательских организаций и университетов. При необходимости, как отмечают специалисты, для разработки важных аналитических документов может быть привлечена Секретная разведывательная служба.

Статус отделов в Foreign Office невысок. Возглавляются они дипломатами в ранге советников. Следовательно, согласно табели о рангах, отдел должен обращаться к английскому послу не непосредственно, а через одного из заместителей министра. Такое положение -- дань традиции, по которой послы занимают одно из самых высоких мест в английской дипломатической иерархии.

Если территориальные отделы занимаются в основном двусторонними политическими отношениями Англии с другими государствами, то задачи второй группы отделов -- функциональных -- иные. Их сотрудники занимаются актуальными проблемами современной мировой политики. В последние годы функциональные отделы получили преимущественное развитие в структуре Foreign Office. Этому способствовал рост активности дипломатов во внешнеэкономической, информационно-пропагандистской областях, в сфере международно-технического и культурного сотрудничества. Новым важным направлением их деятельности стала также работа, связанная с участием Британии в международных организациях. Функциональная специализация ускорилась со вступлением Англии в ЕС.

Штаты сотрудников функциональных отделов примерно в три раза превышали персонал территориальных отделов. Судя по официальным документам МИД, его руководители считают функциональные отделы важнейшим оперативным звеном Foreign Office.

Экономические отделы английского МИД довольно узко специализированы. Так, имеются специальный отдел по торговым отношениям и экспорту, отдел по валютно-финансовым отношениям, два отдела по западноевропейской интеграции, отдел по энергетическим ресурсам, науке, космосу. Ведущая форма работы экономических отделов -- сбор, обработка, анализ сведений, получаемых от английских дипломатических представительств.

Другим направлением динамического развития функциональных отделов Foreign Office является дипломатическое обеспечение участия Великобритании в международных организациях. Англия состоит членом более ста международных межправительственных организаций. Foreign Office поставляет кадры для постоянных представительств при ряде из них, участвует в формировании делегаций для сессионной работы других организаций.

Деятельность британской дипломатии в ООН координируется департаментом ООН Foreign Office, разделенным на несколько секторов в соответствии с профилем главных органов и специализированных учреждений ООН. Штаты департамента в основном укомплектованы дипломатами со значительным опытом работы в международных организациях. К числу отделов, ведающих международными организациями, относится и созданный в 70-е годы отдел по охране окружающей cреды, мировому судоходству и гражданской авиации.

В структуре Foreign Office присутствует также исследовательский отдел (примерно 70 человек) и небольшой отдел по культурным связям. Информационной работой английского МИД занимаются несколько отделов. Крупнейший из них -- информационный -- ведает планированием информационно-пропагандистских мероприятий, осуществляет политическое руководство международной службой ВВС, другими связанными с правительством службами информации. Отдел новостей Foreign Office поддерживает связи с британской печатью, радио и телевидением, организует пресс конференции для английских и иностранных журналистов.

Интересы Foreign Office в сфере разведки на правительственном уровне представляет глава дипломатической службы. Он входит в состав комитета постоянных заместителей министров по разведке, который возглавляется секретарем Cabinet Office и занимается координацией деятельности всех разведслужб. Подчиняется комитет непосредственно премьер-министру.

Особое место в Foreign Office занимает так называемая “чрезвычайная кризисная группа”, работа которой связана с защитой национальной безопасности. В нее входят шесть профессиональных дипломатов, которые несут круглосуточное дежурство в центральном здании Foreign Office. Они первыми читают телеграммы с грифом “Молния” и решают, имеется ли угроза извне британским интересам, а также требует ли возникшая ситуация немедленного вмешательства руководителей МИД и правительства.

МИД Японии

Первое место среди функций Министерства иностранных дел Японии занимает планирование и осуществление внешней политики. Существенное место имеет и сбор внешнеполитической информации.

В Министерстве сбору информации придается весьма важное значение. И в центральном аппарате, и особенно в загранучреждениях сотрудников ориентируют на поиск и сбор разного рода сведений, данных и т.п. Особо высоких оценок в Министерстве удостаиваются те дипломаты, которые смогли раздобыть важные сведения до того, как они получили огласку в средствах массовой информации.

Основной поток информации поступает, конечно, от посольств и консульств в виде как оперативной, так и почтовой информации. Японские дипломаты ориентированы на сбор информации с использованием “открытых методов” -- тщательного изучения правительственных публикаций, газет, журналов, статистических материалов. Большое значение имеет получение информации из “первых рук”. В этих целях дипломаты регулярно посещают внешнеполитическое ведомство страны пребывания, другие правительственные учреждения. Одновременно они проводят энергичную работу по налаживанию и поддержанию личных связей для получения сведений неофициального и конфиденциального характера. Проведению этого вида работы способствует выделение довольно значительных средств на представительские расходы.

Разнообразную информацию МИД стремится получить в ходе двусторонних консультаций по широкой международной тематике, проводимых с внешнеполитическими ведомствами многих стран на уровне министров иностранных дел, заместителей министров или руководителей департаментов. На регулярной основе осуществляются также контакты с представителями США, Франции, Великобритании, ФРГ, КНР, России и ряда других стран.

Региональные отделы обрабатывают полученную информацию. Оперативная информация, направляемая по каналам фототелеграфа, поступает в отдел в рукописном виде, т.е. так, как она была подготовлена исполнителем. Обобщив и скомпоновав оперативную информацию, отдел в необходимых случаях доводит ее до сведения руководства. Углубленным анализом региональные отделы не занимаются, т.к. по традиции считается, что это не входит в круг их обязанностей.

В Министерстве иностранных дел предпочитают краткосрочные прогнозы. Однако при всей нелюбви к аналитической работе в руководстве японской дипломатической службы существует понимание важности этого вопроса, особенно к прогнозированию долгосрочного характера. Аналитической работой занимаются и советники при Министерстве, состав которых формируется из ушедших на пенсию дипломатов, достигших в своей карьере высоких должностей.

В целях более углубленного изучения обстановки на местах Министерство практикует направление из центрального аппарата в посольства на один-два года сотрудников, обладающих аналитическими способностями. Не занимаясь оперативной работой, они готовят разработки по определенной тематике. С аналогичными задачами в посольства по контракту на один-два года регулярно направляются ученые-международники, которые по окончании загранкомандировки обязуются предоставить министерству доклад на заранее определенную тему.

В более широком, комплексном плане, анализом информации и прогнозированием международной обстановки призваны заниматься действующие при министерстве научно-исследовательские институты. На практике это весьма небольшие по штату научно-исследовательские группы, занимающиеся изучением довольно узкой тематики.

Но сами японские дипломаты считают, что МИД Японии отстает в организации системы сбора, обработки и анализа информации стратегического и военного характера о зарубежных странах, необходимой для выработки правительством важных политических решений.