Основы дипломатии

Будучи первоначально созданной главным образом для защиты представительств от нападения террористов, на практике внутренняя охрана активно используется и для противодействия местным спецслужбам. Действующими договорными нормами вопрос об организации и статусе внутренней охраны в дипломатических представительствах прямо не регулируется в силу того, что создание внутренней охраны -- сравнительно новое явление в дипломатической практике.

Аккредитующие государства нередко направляют сотрудников внутренней охраны открыто, прямо указывая в запросах на визы и в нотной переписке должности этих лиц. Многие государства пребывания, будучи, видимо, не в состоянии обеспечить необходимую защиту иностранных дипломатических представительств, сами выражают заинтересованность в организации внутренней охраны в этих представительствах. В дипломатической практике встречаются, хотя и крайне редко, двусторонние соглашения между аккредитующим государством и государством пребывания, регламентирующие организацию и статус внутренней охраны. Так, подразделение морских пехотинцев, охраняющих посольство США в Великобритании, расценивается местными властями не как персонал представительства, а их статус определяется соглашением, заключенным между США и Великобританией, относительно специальных сил безопасности. Структура дипломатической службы Республики Беларусь не предусматривает подразделений внутренней охраны в составе белорусских посольств за рубежом. Главным мотивом к тому является необходимость экономиии инвалютных средств.

Венская конвенция и традиции дипломатических отношений предоставляют право государствам устанавливать и другие привилегии для дипломатов на двусторонней основе. Этим правом широко пользуются правительства дружественных стран, устанавливая с соблюдением принципа взаимности определенные преференции для дипломатических представительств, скажем в сфере приобретения и пользования участками земли, зданиями под офисы и жилье или в сфере образования, открывая детям дипломатов льготный доступ в средние и высшие учебные заведения страны пребывания.

Иммунитеты дипломатов

Дипломаты и члены их семей в соответствии с Венской конвенцией не могут быть арестованы и отданы под суд в стране пребывания. Они не могут быть оштрафованы или подвергнуты кокому-то иному наказанию. Дипломаты и члены их семей могут быть задержаны лишь до установления их личности. Не допускается обыск в жилом помещении или в автомашине дипломата, какая-либо другая проверка его имущества. Лица, предъявляющие дипломатический паспорт, освобождаются от таможенного досмотра их имущества. Дипломаты и их семьи освобождаются от уплаты налогов и различных сборов, кроме налогов и сборов за коммерческую деятельность. В случае же совершения уголовного преступления дипломаты и члены их семей могут быть задержаны на месте совершения преступления и должны быть переданы представителю посольства или консульства государства, гражданами которого они являются. В этосм случае, обычно, данный дипломат объявляется персоной нон грата и аккредитующее государство требует, чтобы лицо, совершившее уголовное преступление, было наказано в его стране. Некоторые государства, однако, требуют наказания виновника у себя, такая практика складывается, например, в США. Освобождение от ареста или задержания дипломатов -- важная гарантия для нормального осуществления ими дипломатических функций. Случаи ареста или задержания дипломатов местными властями в нарушение положений Конвенции встречаются сравнительно редко, главным образом в практике развивающихся стран.

В качестве одного из наиболее действенных способов пресечения незаконной деятельности дипломата нередко применяется захват с поличным. Государство пребывания должно мотивировать свои действия и предоставить доказательства виновности иностранного дипломата, с тем чтобы избежать межгосударственных осложнений. Однако, несмотря на явно преступный характер действий захваченного с поличным дипломата, аккредитующее государство нередко прибегает к ответным мерам. При захвате с поличным не производится юридического оформления задержания дипломата в уголовном или административном порядке, однако дипломат в течение определенного времени (иногда до нескольких часов) физически задерживается.

Закрепленные в Венской конвенции иммунитеты дипломатов от уголовной и административной юрисдикции государства пребывания не предусматривают каких-либо исключений. На практике случаи уголовного преследования дипломатов в нарушение Конвенции встречаются весьма редко.

Освобождение от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания не означает, что дипломаты всегда остаются безнаказанными в случае совершения ими различных правонарушений. Существуют две возможности обеспечить реальное наказание дипломатов.

В частности, Конвенцией предусматривается, что иммунитет дипломатического агента от юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства. Таким образом, дипломат, совершивший правонарушение, может быть привлечен к ответственности в аккредитующем государстве по ходатайству государства пребывания либо отдельных (пострадавших, заинтересованных) лиц. Хотя возможность возбуждения судебных дел в аккредитующем государстве издавна общепризнанна в международном праве, в действительности этот способ воздействия на иностранных дипломатов недостаточно эффективен, и прецедентов подобного рода весьма немного.

Широкому применению этой возможности препятствует тот факт, что результативность обращений в судебные органы аккредитующего государства определяется состоянием политических отношений между этим государством и государством пребывания. Остаются безнаказанными правонарушения, совершенные дипломатами по уполномочию аккредитующего государства. Так, вряд ли можно ожидать, что дипломат, уличенный государством пребывания в проведении шпионской деятельности, будет привлечен к ответственности в аккредитующем государстве.

В дипломатической практике встречаются попытки привлечь к ответственности виновного дипломата путем выдвижения требовании к главе его дипломатического представительства отказаться от иммунитета в отношении нарушившего закон. И такой отказ аккредитующего государства от иммунитета дипломата и привлечение последнего к ответственности в государстве пребывания иногда случается.

Венская конвенция устанавливает, что отказаться от иммунитетов дипломата правомочно только аккредитующее государство, но не сам дипломат. Отказ может последовать на любой стадии судебного разбирательства, но до вынесения приговора. Глава дипломатического представительства в силу выполняемой им представительской функции правомочен сделать соответствующее заявление, которое расценивается государством пребывания как выражение аккредитующим государством отказа от иммунитета конкретного дипломата. Аккредитующее государство вправе отказаться от иммунитетов дипломата без его согласия на это, и дипломат обязан подчиниться принятому решению.

Таможенный иммунитет дипломатов впервые был юридически закреплен в Венской конвенции. Таможенный иммунитет состоит из трех основных компонентов: свобода ввоза и вывоза предметов, предназначенных для личного пользования; освобождение указанных предметов от таможенных пошлин; освобождение в виде общего правила личного багажа дипломатов от таможенного досмотра.

"Государство пребывания в соответствии с принятыми им законами и правилами разрешает ввозить предметы, предназначенные для личного пользования дипломатического агента или членов его семьи..." Таким образом, обязательным условием реализации рассматриваемой в этом смысле свободы является соблюдение законов и правил государства пребывания. Оно вправе вводить необходимые ограничения и регулировать порядок ввоза или вывоза тех или иных предметов.

Освобождение от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов распространяется на указанные предметы, ввозимые в государство пребывания. Конвенция не предусматривает освобождения от таможенных (экспортных) пошлин товаров, приобретенных в государстве пребывания и вывозимых -- за границу, и законодательством ряда стран предусмотрена выплата таких пошлин в отношении отдельных категорий товаров. Допустимо взимание таможенной пошлины, если ввозимые дипломатами предметы не предназначены для их личного пользования. В большинстве государств предусматривается взыскание таможенной пошлины при продаже дипломатами ранее установленного срока ввезенных беспошлинно автомашин.

Относительно таможенного досмотра в Конвенции говорится следующее: "Личный багаж дипломатического агента освобождается от досмотра, если нет серьезных оснований предполагать, что он содержит предметы, на которые не распространяются изъятия, упомянутые в п. 1 настоящей статьи, или предметы, ввоз или вывоз которых запрещен законом или регулируется карантинными правилами государства пребывания. Такой досмотр должен производиться только в присутствии дипломатического агента или его уполномоченного представителя". При соблюдении указанных условий возможен досмотр и несопровождаемого (следующего отдельно) багажа дипломатов. Важно отметить, что сам дипломат личному досмотру не подлежит.

Определенные проблемы возникают в связи с недостаточной определенностью понятия "серьезные основания". На практике, однако, неопределенность этого понятия, с одной стороны, сдерживает таможенные органы от необоснованных досмотров, а с другой - легко разрешается в силу такого критерия, как конечный результат. Если в ходе досмотра предметы, ввоз или вывоз которых запрещен, не обнаружены, то, очевидно, отсутствовали и "серьезные основания".

Дипломатический иммунитет включает в себя свободу передвижения, что имеет важное значение для нормального функционирования дипломатического представительства, в частности для беспрепятственного выполнения таких функций, как информационная, консульская и др. Венская конвенция устанавливает: "Поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности, государство пребывания должно обеспечивать всем сотрудникам представительства свободу передвижения по его территории". Таким образом, иностранные дипломаты могут свободно передвигаться по всей территории государства пребывания, кроме районов, въезд в которые запрещен или регулируется по соображениям государственной безопасности.

В свое время в Советском Союзе и в других социалистических государствах был установлен уведомительный порядок передвижения, что повлекло за собой введение в качестве ответных мер на двусторонней основе аналогичного порядка передвижения в ряде западных стран, прежде всего в в Великобритании, Италии, Канаде, США, Франции, ФРГ, Японии. После принятия Венской конвенции уведомительный порядок передвижения стали вводить многие развивающиеся страны, но уже не на двусторонней основе, а применительно ко всем иностранным дипломатам, аккредитованным в конкретной стране. Возникшая тенденция к установлению уведомительного либо разрешительного порядка передвижения привела к тому, что в настоящее время в ряде государств действуют те или иные ограничения в передвижении дипломатов. В Республике Беларусь специальных ограничений передвижения иностранных дипломатов по территории страны не существует. Доступ дипломатам закрыт лишь в те места, куда в соответствии с белорусским законодательством ограничен доступ всем гражданам, не имеющим на то специального разрешения.

Международное право предусматривает неприкосновенность бумаг и корреспонденции дипломатов в той же степени, в какой обеспечивается неприкосновенность официальной корреспонденции дипломатического представительства. Это означает, что бумаги и корреспонденция дипломатов не могут подвергаться задержанию, вскрытию, использоваться местными властями в официальных целях и должны обеспечиваться защитой от посягательств частных лиц. Однако могут возникать сложности, связанные с обеспечением неприкосновенности корреспонденции, пересылаемой по почтовым каналам, поскольку эта корреспонденция не имеет внешних знаков, позволяющих местным властям установить ее характер.

Необходимость проверки корреспонденции дипломатов техническими средствами (например, рентгеновскими установками) нередко обосновывается стремлением предупредить такие посягательства на дипломатов со стороны частных лиц, как, например, помещение в письма и посылки, направляемые дипломатам, взрывных устройств. Но, в любом случае проверка корреспонденции техническими средствами, так же как и аналогичная проверка дипломатической почты, фактически представляет собой досмотр и тем самым нарушение ее неприкосновенности, что противоречит Венской конвенции.

В отношении имущества дипломатов Конвенция содержит оговорку о том, что оно пользуется неприкосновенностью, однако на имущество дипломатов могут быть обращены исполнительные меры гражданских судов по делам, связанным с частным недвижимым имуществом, по наследственным делам, в которых участвуют дипломаты, а также по делам, связанным с профессиональной или коммерческой деятельностью дипломатов, осуществляемой за пределами официальных функций.

Иммунитеты административно-технического персонала до принятия Венской конвенции применялись по-разному: одними государствами существенно ограничивались, другими-- предоставлялись практически в полном объеме. Крупные государства мира настаивали на предоставлении административно-техническому персоналу дипломатических иммунитетов в полном объеме. В силу специфики выполняемых функций многие члены административно-технического персонала (например, шифровальщик, делопроизводитель, референт посла) осведомлены в вопросах секретного характера даже в большей степени, чем отдельные дипломаты. Арест и иные принудительные меры в отношении этих членов административно-технического персонала могут серьезно дезорганизовать деятельность дипломатического представительства.

Небольшие и небогатые государства выступали за ограничение иммунитетов административно-технического персонала. Эта позиция была обусловлена тем, что предоставление дипломатических иммунитетов административно-техническому персоналу означало бы освобождение от местной юрисдикции весьма многочисленной группы иностранных граждан, затрагивающее финансовые интересы государства пребывания (освобождение от налогов и таможенных пошлин), а также затрудняло бы обеспечение государственной безопасности и правопорядка.

В Конвенции закреплено компромиссное положение, в силу которого административно-технический персонал представительства пользуется иммунитетами и привилегиями, с тем исключением, что иммунитет от гражданской и административной юрисдикции не распространяется на действия, совершенные ими не при исполнении служебных обязанностей. Таким образом, административно-техническому персоналу предоставлен объем иммунитетов, почти равный дипломатическому. Однако, ряд государств при подписании Венской конвенции заявили о неприемлемости для них распространения на административно-технический персонал предусмотренных Конвенцией иммунитетов.

В вопросе об иммунитетах обслуживающего персонала Конвенция закрепила также компромиссное решение. Сотрудники обслуживающего персонала представительства, которые не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении своих обязанностей, и освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе. Таким образом, обслуживающему персоналу предоставляется ограниченный объем иммунитетов.

Хотя статус дипломатических представительств и их персонала в целом базируется на положениях Венской конвенции, в каждом государстве имеет свои специфические особенности, связанные с характером государственного и общественного строя, системой права, традициями и обычаями. Важным регулятором, обеспечивающим определенную унификацию законодательства, судебной и дипломатической практики различных государств, является принцип взаимности. Этот принцип означает, что каждое государство вправе ожидать от другого государства столько льгот и привилегий для себя и своих представителей, сколько предоставляет их само для данного государства и его представителей. Применение принципа взаимности предусматривается Венской конвенцией; прямая ссылка на этот принцип содержится практически во всех двусторонних соглашениях, которыми регулируется статус дипломатических представительств и их персонала.

Встречаются, однако, ситуации, когда государство пребывания, стремясь уклониться от предоставления на основе взаимности каких-либо дополнительных прав иностранному дипломатическому представительству, ссылается на принцип недискриминации. Международное право под этим принципом подразумевает обязанность государства предоставлять всем иностранным диппредставительствам равный объем льгот, привилегий и иммунитетов, т.е. никого не подвергать дискриминации в этой сфере. Действительно, принцип взаимности может противоречить принципу недискриминации. Венская конвенция специально оговаривает, что в случае такого противоречия предпочтение отдается принципу взаимности.

Дипломатический корпус. Дуайен

Дипломатический корпус -- в узком смысле этого слова, это совокупность глав иностранных дипломатических представительств, аккредитованных в данной стране. Ими являются послы, посланники, постоянные поверенные в делах, временные поверенные в делах, а также нунции и интернунции, являющиеся главами дипломатических представительств Ватикана.

В широком смысле слова под понятием “дипломатический корпус” кроме глав дипломатических представительств подразумеваются все дипломатические работники дипломатических представительств, признанные в этом качестве правительством страны пребывания, а именно: советники-посланники, советники, первые, вторые, третьи секретари и атташе посольств и миссий; торговые представители и их заместители; военные, военно-морские и военно-воздушные атташе, помощники этих атташе; специальные советники и специальные атташе (промышленные, сельскохозяйственные, экономические, торговые, финансовые, по делам печати, культуры, по науке, труду, и т.д.). К дипломатическому корпусу относятся члены семей дипломатических работников: жены, незамужние дочери и несовершеннолетние сыновья.

МИД страны пребывания, признавая за дипломатическим работником и членоми его семьи дипломатический статус, выдает им дипломатические карточки. Естественно, дипломатическое качество дипломатического работника и членов его семьи должно быть прежде всего признано его правительством путем выдачи ему дипломатического паспорта. Министерство иностранных дел страны пребывания может отказать в признании дипломатического качества за тем или иным дипломатическим работником, если его должность не соответствует общепринятой номенклатуре дипломатических работников или же номенклатуре этих работников, существующей по традиции в данном дипкорпусе.

Министерство иностранных дел регулярно издает справочник дипломатического корпуса, в котором указываются фамилии дипломатических раблтников и членов их семей, сгруппированных по соответствующим посольствам и миссиям, их адреса, номера служебных и домашних телефонов.

Дипломатический корпус не является институтом, основанным на какой-либо норме международного права, он не является также политическим объединением или организацией, обладающей правами юридического лица. Таким образом, дипкорпус, будучи совокупностью отдельных независимых друг от друга дипломатических представителей, общностью которых является лишь место пребывания и род деятельности, не является объединением с какими-либо правами юридического лица, не может действовать и выступать как политическая организация. И лишь в исключительных случаях, защищая свои конвенциональные права, дипкорпус может выступить коллективно, как организация, перед правительством страны пребывания.

Важнейшими правилами дипломатического протокола, соблюдаемыми в отношении дипломатического корпуса, являются старшинство между главами дипломатических представительств и старшинство между дипломатическими представителями и властями страны пребывания. Дипломатическому корпусу, приглашенному на официальное публичное мероприятие, церемонию, предоставляется первое почетное место в непосредственной близости от главы государства или правительства, присутствующих на этом мероприятии или церемонии. Должно уважаться единство дипломатического корпуса, в силу чего нельзя разделять (размещать в разных местах) послов, посланников и поверенных в делах.

Как упоминалось выше, дипломатическое старшинство между главами дипломатических представительств установлено Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г. Внутри каждого класса глав дипломатических представительств старшинство определяется в зависимости от местной практики: датой приезда дипломатического представителя в страну пребывания или датой вручения им верительной грамоты. В случае, если глава дипломатического представительства заново вручает верительные грамоты в результате смены или смерти главы своего государства, изменения политического строя государства и т. п., его прежнее старшинство в дипкорпусе сохраняется. Старшинство временных поверенных в делах определяется классом дипломатического представителя, которого они замещают, и датой извещения об их (временных поверенных в делах) вступлении в должность.

Порядок, соблюдаемый в каждом государстве при приеме глав представительств, -- гласит Венская конвенция. -- должен быть одинаков в отношении каждого класса. Это означает, что при применении на практике этих положений следует соблюдать существующее старшинство среди дипломатических представителей и не предоставлять по каким-либо соображениям старшинство тому или иному дипломатическому представителю в ущерб старшинству других дипломатических представителей. Нарушение этого важного правила, наносящего ущерб достоинству дипломатических представителей, может дать основание к обвинению в дискриминации и привести к осложнениям в отношениях со страной дипломатического представителя.

В некоторых странах посол Ватикана (нунций) имеет дипломатическое старшинство перед другими послами, независимо от времени приезда в страну пребывания или даты вручения своих верительных грамот. Именно в силу этой традиции нунций в этих странах всегда является дуайеном дипломатического корпуса.

Дуаейн дипломатического корпуса -- старейший по времени вручения верительных грамот глава дипломатического представительства среди своих коллег по дипломатическому корпусу. Дуайеном дипломатического корпуса всегда является дипломатический представитель первого класса (посол или нунций); в отдельных странах, как уже отмечалось, в силу установившейся в них традиции, дуайеном дипломатического корпуса является нунций, независимо от даты вручения им верительных грамот. Дипломатические представители стран, не имеющих отношений со страной, представляемой дуайеном дипкорпуса, связь по вопросам, входящим в компетенцию дуайена, поддерживают со следующим по старшинству после дуайена главой дипломатического представительства.

Он является посредником между службой протокола и своими коллегами. Например, передает извещения МИД о намечаемых мероприятиях с участием дипкорпуса. Дуайен реагирует от имени дипкорпуса на разного рода события в стране пребывания, как празднично-торжественного, так и траурного порядка. Он выступает на различных церемониях, приносит поздравления, соболезнования, организует преподнесение подарков и т. п.

Дуайен должен выражать мнение всех своих коллег, которые, естественно, придерживаются разных взглядов и оценок. В то же самое время он не может забывать, что представляет свое правительство и, следовательно, не может не отражать в своих акциях принципов проводимой им внешней политики и оценки того или иного конкретного явления или события. Дуайену дипкорпуса не обязательно согласовывать тексты своих выступлений со своими коллегами, если он уверен, что его выступление более или менее удовлетворит всех их и не вызовет дезавуирования со стороны отдельных коллег. В отдельных случаях он может посылать тексты предполагаемых выступлений своим коллегам, но это делается очень редко, так как может втянуть его в нежелательную и длительную дискуссию.

Одна из функций дуайена дипкорпуса --реагировать на события в самом дипкорпусе. Он организует от имени дипкорпуса проводы того или иного главы дипломатического представителя, вручает ему подарки. Дуайен является консультантом своих коллег, в особенности вновь прибывших, по вопросам местного протокола и этикета взаимоотношений с властями страны пребывания. С этой целью он сосредотачивает у себя всю необходимую информацию и, кроме того, поддерживает постоянный и тесный контакт с правительственными кругами и с местной службой протокола.

Дуайен может выступать в защиту привилегий дипломатического корпуса протокольного (церемониального) порядка, например старшинства членов дипкорпуса по отношению к представителям местных властей, по вопросу участия дипломатического корпуса в каких-либо церемониях, места дипломатического корпуса на этих церемониях и т. д.

Положение дуайена дипкорпуса позволяет послу занять в стране пребывания особое, более выгодное положение, нежели обыкновенному главе дипломатического представительства. Выступления от имени дипкорпуса повышают его престиж как среди правительственных кругов, так и в глазах общественности и прессы. Он получает возможность для установления и поддержания в стране пребывания более широких связей.

Глава V. Основные направления деятельности дипломатического представительства

Конвенциональные функции

Международное право достаточно четко определяет функции дипломатических представительств за рубежом. Сфера деятельности дипломатов включает в себя ряд сложных и противоречивых обстоятельств, деликатных вопросов. Поэтому ясное понимание того, что можно делать дипломату в государстве аккредитации , в чужой стране, а что ему делать здесь не положено -- это непременное условие добрососедских и дружественных отношений между государствами. Венская конвенция 1961 г. следующим образом определила основные функции дипломатического представительства за рубежом:

Представительство своего государства в стране пребывания. На практике это означает, что представительство и особенно МИД направляющей стороны обращаются к органам власти государства аккредитации только через посредство диппредставительства.

Защита интересов своего государства и его граждан. Необходимость участия в защите интересов своего государства и сограждан диппредставительство определяет либо по поручению МИД, либо по заявлениям сограждан, либо по своему усмотрению.

Ведение переговоров с правительством страны пребывания. Инициатива переговоров может исходить как от МИД направляющей страны, так и от властей страны пребывания.

Изучение ситуации в стране пребывания и информирование своего правительства. Здесь важно подчеркнуть, что конвенция обязывает принимающие государства создавать благоприятные условия диппредставителям для изучения положения в стране, оказывать всяческое содействие им.

Развитие дружественных отношений между странами в экономике, культуре, науке. Эта функция по своему содержанию весьма широкая, она предусматривает деятельное участие дипломатов в организации всестороннего сотрудничества государств и народов.

Этот перечень функций диппредставительства можно было продолжить и конкретизировать. Традиционными направлениями и частью дипломатической работы являются также консульская служба, деятельность военного атташата, информационно-культурная работа посольства среди общественности страны пребывания и целый ряд других.

Особенности, различия в деятельности дипломатии тех или иных стран диктуются их стратегическим потенциалом, задачами внешней политики, национальной традицией. Арсенал методов и приемов дипломатической работы достаточно хорошо известен, ими может овладеть едва ли не каждый дипломат.

Представительство и защита интересов

Представительство своего государства демонстрируется прежде всего путем протокольных мероприятий: нанесение официальных визитов руководителям государства аккредитации, визитов вежливости, присутствие на официальных мероприятиях в аккредитующем государстве, направление поздравлений государственным и политическим деятелям страны пребывания по случаю национальных праздников, знаменательных дней и событий, дней рождения и т.д. Эти действия подчеркивают положительный и благоприятный характер отношений между двумя государствами, свидетельствуют о наличии морально-политических предпосылок для практического сотрудничества в различных сферах жизни.

С другой стороны посольство как-бы вбирает в себя интерес государства и общественности к представляемой им стране, положительные и отрицательные оценки, эмоции. МИД принимающей страны направляет в адрес посольства официальные документы, адресованные правительству направляющей страны. Аналогично государственные и политические деятели, представители общественности государства аккредитации передают через посольство поздравления и приветствия властям, общественности, народу аккредитующего государства по случаю знаменательных дат и каких-либо важных событий, а также соболезнования в случае неких трагических событий в направляющей стране.

Представительство и защита интересов государства и граждан-соотечественников, пожалуй, важнейшие функции диппредставительства. Действия в этом направлении дипломаты могут предпринимать по поручению своего правительства, МИД, по представлению других государственных структур или общественных организаций своей страны, по заявлениям граждан, и, наконец, по собственной инициативе.

В арсенале дипломатических представительств имеются различные методы, средства и формы представительства и защиты интересов своего государства. Прежде всего -- это направление МИД страны пребывания, а через него -- и другим государственным институтам, дипломатических нот, вербальных и личных, содержащих некую информацию, запросы, благодарность или протест. Вербальные ноты направляются от учреждения к учреждению, например, от посольства в Министерство иностранных дел страны пребывания, от департамента протокола МИД в посольства и консульства, от посольства в посольство (различных стран в третьей стране). Тематика вербальных нот весьма широка, из нее исключаются лишь вопросы, которые принято излагать в личных нотах. Право направления личной ноты в дипломатической практике резервируется за руководителями дипломатических учреждений и представительств: министрами иностранных дел, их заместителями, директорами департаментов МИД (имеющих статус юридического лица), послами, постоянными представителями, поверенными в делах, генеральными консулами, руководителями специальных миссий. Эта нота направляется от лица к лицу (поэтому и называется личной), подписывается автором и считается более почетным и ответственным документом, чем вербальная нота. Направляется личная нота в случае, когда надо сообщить адресату весьма важную политическую информацию, когда речь идет о личных делах адресата и в ответ на личную ноту.

Несколько реже, чем вербальные и личные, применяются другие виды дипломатических нот. Министерство иностранных дел, сообщая аккредитованным в данной стране диппредставительствам некую неполитическую информацию (об изменениях в паспортном режиме, об условиях работы МИД, о проведении культурно-развлекательных мероприятий для членов семей дипломатического корпуса и т.п.), направляет им циркулярную ноту.

Представители группы стран (министры иностранных дел, руководители делегаций на международной конференции, послы) могут направить представителю третьей страны коллективную ноту. Или же направить идентичные ноты по одному вопросу с одинаковым содержанием.

Посольство направляет также памятные записки и меморандумы, а дипломаты -- личные письма, которые имеют характер официальных документов дипломатической переписки. По вопросам протокольного или рабочего порядка диппредставители и другие дипломаты обращаются в МИД и другие органы страны пребывания лично, нанося официальный или неофициальный визит, беседуя на протокольных мероприятиях или по телефону. Отстаивая интересы своей страны, дипломаты обязаны использовать весь потенциал дипломатического статуса, свои личные связи и отношения с влиятельными лицами страны пребывания, включая доверительные отношения. В случае большой важности возникшего вопроса двусторонних отношений посольство подчиняет его решению едва ли не всю свою работу, включает в нее наиболее квалифицированных дипломатов и специалистов, разрабатывая комплексный план действий, испрашивает у центра необходимую помощь.

Переговоры

Переговоры с правительством и правительственными учреждениями страны пребывания по вопросам представляющим взаимный интерес, независимо от того, кто выступил с их инициативой, посольство или миссия ведут лишь по поручению своего правительства или с его ведома. Целью переговоров чаще всего бывает изучение позиции, настроенности и аргументации партнеров по переговорам по рассматриваемому вопросу. Такие переговоры носят характер консультаций, они, как правило, предворяют следующий этап переговоров между двумя странами на высоком или высшем уровне. Нередко, однако, посольству поручаются переговоры с целью подготовки проекта межправительственного соглашения и даже его подписания от имени правительства аккредитующего государства. Руководителю диппредставителя в этом случае предоставляются правительством специальные полномочия.

Наряду с главной целью переговоров могут быть сформулированы и сопутствующие задачи, которые необходимо решить в ходе переговоров. Такой задачей может быть воздействие самим фактом начала переговоров или их условиями на общественное мнение своей страны, страны пребывания, третьих стран, получение определенных политических дивидендов от переговоров. Сопутствующей задачей может быть отвлечение внимания партнера от других, возможно, более острых вопросов, в определенной степени дезинформация партнера в отношении иерархии ценностей проблем и вопросов двусторонних отношений. Нередко переговоры с одним государством имеют скрытой целью оказать давление на третьи государства, применение неких элементов дипломатического шантажа.

Руководитель представительства уточняет предмет и цель переговоров, опираясь на указания и инструкции центра, определяет сопутствующие задачи, предполагаемый или требуемый результат переговоров, уровень и состав участников, вместе с коллегами разрабатывает план и тактику, технологию переговоров.

Этап подготовки к переговорам включает изучение дипломатами, которым поручено готовить и проводить эти переговоры, всех аспектов и обстоятельств рассматриваемого вопроса: его историю, правовую и нормативную базу, интересы политических, социальных и профессиональных групп населения в обеих странах, позиции и интересы третьих стран и т. д. Для этого изучается пресса, справочная и иная литература, запрашиваются архивы и недостающая информация из центра (своего МИД). По возможности дипломаты встречаются со специалистами, учеными, политиками страны пребывания, беседуют с ними по вопросам, связанным с темой переговоров. Накопленное таким образом досье составит теоретическую базу делегации.

Разрабатывая тактику переговоров, дипломаты пытаются заранее сформулировать позиции партнеров, их аргументы, определить возможные уступки и компромиссы сторон. Нарабатывается собственная аргументация, продумывается возможность использования таких основополагающих принципов дипломатии как взаимность и недискриминация. Заранее готовятся проекты соглашений, договоров, коммюнике.

Формальное начало переговоров открывается, обычно, направлением ноты посольства в МИД страны пребывания, в которой излагается суть проблемы и предлагается провести переговоры с целью достижения определенных результатов. Кроме ноты может быть передана памятная записка с изложением неких обстоятельств дела. В ходе обмена нотами между посольством и МИД достигается соглашение о дате и месте проведения переговоров, составе участников, прежде всего -- уровне руководителей делегаций. Переговоры ведутся с соблюдением общепринятых правил дипломатического протокола и этикета. Стороны самым тщательным образом готовятся к каждому заседанию, принципиально и настойчиво отстаивают национальные интересы.

Посольство в этом случае выполняет как-бы функцию правительственной делегации своей страны. Такой путь достижения межправительственных соглашений, особенно в случае больших расстояний между странами, позволяет решить назревшие проблемы более оперативно и значительно сокращает расходы.

В дипломатической практике распространены также случаи, когда делегация (специальная миссия) из страны все же приезжает, но в ее состав включаются дипломатические представители или старшие дипломаты посольства в стране, где намечено проведение переговоров. Дипломаты -- члены официальной делегации как-бы откомандировываются в распоряжение руководителя правительственной делегации. Остальные сотрудники посольства оказывают делегации всестороннюю помощь в выполнении поставленных задач.

Изучение страны пребывания

По объему работы на первое место среди функций диппредставительства нередко выходит изучение и анализ ситуации в стране пребывания. Венская конвенция о дипломатических сношениях дает право дипломатическим представительствам государств, подписавших конвенцию, легально собирать сведения политического, экономического, военного, культурного и иного характера о положении в государстве аккредитации, за исключением тех сведений, которые законодательным путем объявлены в данной стране секретными. Для сбора этих сведений диппредставительство вправе применять все средства и методы, за исключением тех, которые запрещены местным законодательством или национальной традицией.

Венская конвенция обязывает государства аккредитации предоставлять все возможности для выполнения функций диппредставительства и оказывать им помощь в объективном изучении положения дел в стране.

Дипломатические представители и их коллеги -- дипломаты имеют право на официальные запросы должностным лицам принимающей страны по интересующим дипломатов аспектам проводимой ими внутренней и внешней политики. Дипломаты с учетом требований дипломатического протокола и установленного в данной стране порядка могут наносить визиты официальным лицам государства аккредитации с целью получения необходимой им информации. Содержание и значимость полученных таким образом сведений определяются состоянием двусторонних отношений между государствами и заинтересованностью принимающей страны в разглашении данных сведений. Дружественные, тем более -- союзнические межгосударственные отношения предполагают полное, без крупных изъятий взаимное информирование. Заинтересованность аккредитующего государства в распространении за рубежом испрашиваемой информации также упростит задачу дипломатов. Нежелание же местных властей детально информировать зарубежных партнеров о неких своих внутренних делах безусловно обернется попыткой скрыть от иностранных дипломатов некие аспекты данных дел. Ответы на вопросы дипломатов будут носить в этом случае уклончивый или слишком обобщающий характер, будут содержать лишь общеизвестные сведения, возможно -- только опубликованные в печати или же сведения с элементами умолчания и даже дезинформации. Власти страны пребывания при желании всегда найдут формулу ухода от исчерпывающего ответа на неудобные для себя вопросы. Дипломаты же будут вынуждены искать другие источники информации.

Такие источники имеются. Принято считать, что не менее 90% необходимой информации о стране пребывания дипломаты получают из местной прессы, радио и телевидения, справочников, книг и других опубликованных источников. Изучение этой информации занимает львиную рабочего времени дипломата. Огромное количество печатных и аудио-визуальных источников информации требует от дипломатов рациональной организации их труда. Обычно все эти источники в посольстве группируются по определенным характеристикам и закрепляются для изучения за дипломатами в соответствии с их специализацией и распределением функциональных обязанностей внутри диппредставительства. Так, политический отдел или группа внутренней политики следит за содержанием ведущих парламентских и правительственных бюллетеней, газет, наиболее популярных политических радио- и телепередач. Экономический отдел ( или группа экономического сотрудничества, или торговый атташе со своим аппаратом ) изучают прессу, специализирующуюся на экономических, финансовых, торговых проблемах. Военный атташе анализирует военную прессу и публикации на темы военного строительства в других изданиях, группа культуры -- соответственно издания художественного, культурологического направления и т.д. Во многих посольствах и миссиях практикуются еженедельные семинары -- совещания по анализу текущей информации. Дипломаты на этих семинарах взаимно информируют друг друга о содержании наиболее важных публикаций. Это позволяет сэкономить массу усилий и рабочего времени дипломатов и одновременно гарантирует от возможных пробелов и упущений. Основная тяжесть работы по анализу средств массовой информации возлагается, обычно, на молодых, начинающих дипломатов.

Меньшим по объему, но не менее важным по значению источником информации для дипломатов являются неформальные контакты с политической элитой страны пребывания, представителями разных слоев общества: журналистами, учеными, бизнесменами и менеджерами, работниками государственного аппарата, активистами профсоюзов и других общественных объединений. Контакты с журналистами позволяют дипломатам лучше ориентироваться в позиции того или иного печатного органа, узнавать подоплеку иных публикаций, журналистскую интерпретацию событий, узнавать о них раньше, чем сообщения о них появятся на страницах прессы.

Государственные и политические деятели страны пребывания -- это, можно сказать, первоисточник для иностранных дипломатов, от них можно не только узнать подробности и оценки происшедших событий, но и получить наиболее достоверную информацию о событиях и процессах, происходящих в данный момент, а также о предстоящих событиях. Каждый дипломат стремится установить широкие связи с представителями властных структур: правительства, президентской администрации, парламента. Уровень таких связей для каждого дипломата предопределяется требованиями протокола, т.е. прежде всего его личным статусом: должностью и дипломатическим рангом. Так, послу, руководителю миссии уместно поддерживать личные контакты с министрами, заместителями министров, парламентариями, губернаторами провинций. Советник-посланник, советники устанавливают связи на уровне от заместителя министра до руководителя отдела или сектора в министерстве, депутатов парламента, представителями местной власти. Этот уровень, однако, корректируется соотношением роли и веса государств в мировом сообществе. Дипломаты великой державы в малом государстве стремятся уйти от предложенной иерархии на 1-2 ступени вверх. И наоборот, для дипломатов малой страны государственный аппарат великой державы представляется труднодоступной вершиной.

Особый интерес для дипломатов представляет политическая оппозиция государства аккредитации. Представители оппозиционных партий, как правило, весьма критически оценивают политику правящих кругов, часто заинтересованы в огласке таких фактов и оценок, происходящих в стране событий, которые власти хотели бы укрыть от посторонних глаз. К тому же, в демократических государствах оппозиция ( или какая-то ее часть ) раньше или позже приходит к власти и дружественные связи дипломата с неким оппозиционером впоследствии превращаются в личные контакты с важным государственным деятелем. Что же касается вопросов старшинства, уровня контактов, то здесь они решаются в соответствии с конкретной ситуацией, определяются рядом обстоятельств. Руководство сильной оппозиционной партии, уверенной в своем недалеком приходе к власти, стремится удержать свои связи с дипломатическим корпусом на уровне руководителей представительств и старших дипломатов. Менее значительные партии, политические группировки и общественные организации обычно принимают тот уровень связей, который предлагает им диппредставительство.

Если дипломат стремится к глубокому изучению той или иной сферы жизни общества страны пребывания, к формированию объективного, не идеологизированного и неполитизированного представления о положении вещей, то ему не обойтись без контактов, бесед, консультаций с профессионалами, специалистами. Поэтому на рабочем столе секретаря и советника диппредставительства обязательно присутствуют визитные карточки ученых, руководителей учреждений и предприятий, крупных специалистов. Так, торговый атташе, кроме постоянных связей с непосредственными партнерами по торгово-экономическому сотрудничеству с его страной, импортерами и экспортерами, обязательно познакомится с деятельностью научных центров, занимающихся изучением конъюнктуры рынка, разработкой стратегии экономического развития страны, изучит работы известных ученых экономистов. Сотрудник политического отдела посольства наверняка сочтет полезным для себя знакомство и периодические беседы с политологами, социологами из ведущих университетов страны пребывания, с политическими обозревателями крупных газет. Скажем, второй секретарь из группы культуры посольства -- наверняка завсегдатай различных музыкальных салонов, художественных выставок и пленэров, “свой человек” среди столичной богемы.

Характер личных контактов, уровень их доверительности -- это забота дипломата, проявление его способностей. Прежде всего, дипломат должен сам представлять для своего партнера определенный интерес: своими возможностями, связями, интеллектом, общительностью, общим увлечением, хобби и т.д. Вся предыдущая жизнь дипломата, учеба, работа, приобретенные знания, навыки и знакомства составляют основу, базу его успешной деятельности на дипломатическом поприще, стартовую площадку для карьеры по служебной лестнице. Важная роль при этом принадлежит семье дипломата, прежде всего его супруге. Гостеприимство, общительность, изысканность приема и уважение в доме дипломата по отношению к гостям -- это тоже кирпичики в лестницу его карьеры.

Некоторые дипломаты стремятся во что бы то ни стало превратить дружеские отношения с политическими деятелями страны пребывания в доверительные, т.е. придать им конфиденциальный характер. Целью таких усилий является получение секретной или не подлежащей разглашению информации о деятельности властей государства аккредитации, внутриполитическом, экономическом, военном положении страны. Здесь необходимо отметить, что дипломаты, в отличие от разведывательных органов, обязаны строго придерживаться законодательства страны пребывания. К тому же абсолютное большинство таких попыток, как показывает практика, заканчиваются неудачно: граждане, которым предлагаются доверительные отношения с иностранным дипломатом, сообщают об этом своим коллегам, начальству или даже контрразведывательным органам, нередко ведут с дипломатом двойную игру.

Информирование центра

Полученную и собранную информацию дипломат обрабатывает, т.е. систематизирует, проверяет ее достоверность, выделяет наиболее важное, анализирует и обобщает. Глубокое знание ситуации, всех процессов в стране пребывания позволяет дипломату профессионально выполнять функциональные обязанности по представительству и защите интересов своего государства, ведению переговоров с государственными и общественно-политическими деятелями страны пребывания, развитию двустороннего сотрудничества. Это, можно сказать, опосредованное применение полученных знаний. Формой их непосредственного использования является работа по обеспечению справочно-аналитической информацией о стране пребывания МИД и правительство направляющего государства.

Сбор, анализ и направление в центр информации о положении в стране пребывания, как отмечалось выше, является одним из важнейших направлений деятельности диппредставительства. Эта работа строится прежде всего в соответствии с интересами, стратегическими целями и практическими запросами направляющего государства. Профессионализм дипломата проявляется в умении выбрать среди огромной массы информации такую, которая действительно заинтересует центр, будет иметь практическое значение для правительственных органов, хозяйственных или общественных структур. Это вопросы государственного строительства в стране пребывания: подготовка, проведение и итоги выборов президента, парламента, местных органов власти, формирование правительства, других структур центральной власти, проведение общегосударственных референдумов и плебисцитов. Это также вопросы политической борьбы, социальных, этнических и межрелигиозных отношений, деятельность оппозиционных партий и движений, перспектива их прихода к власти. В центре внимания диппредставительства находятся проблемы экономики, внешней торговли, деловой конъюнктуры и, особенно, двустороннего торгово-экономического сотрудничества, направляющего и принимающего государств. МИД и руководство направляющего государства могут весьма интересовать вопросы военного строительства государства аккредитации, его внешняя политика, отношения с третьими странами и международными организациями.

Типичной ошибкой молодого дипломата можно назвать стремление сообщить в центр о неких событиях, весьма бурно обсуждаемых в стране пребывания, но не имеющих при строгом анализе практического значения для внешней и внутренней политики направляющего государства. Примерами тому могут быть: крупный скандал в политических кругах, некая финансовая афера, драматические события на футбольном первенстве и т.д.